Camille Broyelle
Professeur à l’Université Panthéon-Assas
(Paris II)
CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF
8e édition
2020-2021
© 2020, LGDJ, Lextenso
1, Parvis de La Défense • 92044 Paris La Défense Cedex
www.lgdj-editions.fr
ISBN : 978-2-275-07247-0 • ISSN 0990-3909
Sommaire
Principales abréviations . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Introduction . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
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PREMIÈRE PARTIE – LE CADRE INSTITUTIONNEL
ET LES VOIES DE RECOURS
Chapitre 1. Les juridictions administratives . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Présentation . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les juridictions administratives générales . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les juridictions administratives spécialisées . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Les compétences des juridictions administratives
générales . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La répartition des compétences de premier ressort . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La répartition des compétences d’appel . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Les compétences de cassation du Conseil d’État . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. La résolution des difficultés liées à la répartition
des compétences . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’extension de la compétence de la juridiction . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La « mise en sommeil » des règles de compétence . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Le renvoi de l’affaire au juge compétent . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 4. Le règlement de juges . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 2. Les voies de recours . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Présentation . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le cas des recours déclaratifs . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les différents recours et leur classification . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Le recours pour excès de pouvoir et les recours de pleine
juridiction . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les spécificités du recours pour excès de pouvoir . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les recours de plein contentieux . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Les évolutions . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
DEUXIÈME PARTIE – L’ACTION
Chapitre 1. Le droit d’action . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. L’intérêt à agir . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La décision « fait grief » au requérant . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La décision « concerne spécialement » le requérant . . .. . . . . . . . . . . .
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CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
§ 3. Les modalités techniques d’appréciation . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. L’existence de prétentions opposées . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le caractère explicite ou implicite de la décision . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La décision préalable et la définition du litige présenté au juge
§ 3. Le régime de régularisation . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 2. L’exercice du droit d’action .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. La personne autorisée à exercer le droit d’action . . . . . . . .
§ 1. La capacité d’agir en justice . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le représentant du titulaire du droit d’action . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. L’autorisation de plaider . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 4. Les actions exercées au nom d’un groupe indéterminé
de personnes : les actions « collectives » . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Le délai de recours . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les recours soustraits à tout délai . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le point de départ du délai . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. L’écoulement du délai . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 4. L’expiration du délai
.. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. Le recours administratif préalable . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le recours administratif obligatoire et la saisine du juge . . . . . . . .
§ 2. Le recours administratif obligatoire et l’étendue du contrôle
du juge . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 4. Les conditions de forme . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le ministère d’avocat .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La requête . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 5. La saisine irrégulière du juge . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les régularisations . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les devoirs du juge . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
TROISIÈME PARTIE – L’INSTANCE
Chapitre 1. Les données du litige . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. L’objet de la demande : les conclusions . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les conclusions du demandeur . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les conclusions du défendeur . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Les conclusions et le juge . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 4. L’immutabilité des conclusions et la mutabilité du litige . . . . . . . . .
Section 2. Le fondement de la demande : les moyens . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les moyens des parties . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les moyens à la portée du juge . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
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Sommaire
Section 3. Les personnes présentes à l’instance . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les parties . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les participants . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 2. L’instruction . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Le principe du contradictoire . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les fonctions du principe . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le champ d’application du principe . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. L’établissement des faits . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La répartition des rôles entre les parties . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les instruments de recherche de la vérité . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Les conclusions à tirer des éléments recueillis . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. Le déroulement de l’instruction .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le traitement du dossier . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La survenue d’incidents . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. La fin de l’instruction . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 3. Les préliminaires du jugement . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. La formation de jugement . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’impartialité de la formation de jugement . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le choix de la formation de jugement . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. L’audience publique . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La publicité de l’audience . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le déroulement de l’audience . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. Le délibéré . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
QUATRIÈME PARTIE – LE JUGEMENT
Chapitre 1. La structure du jugement . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Les mentions et visas . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
Section 2. La motivation . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le champ de la motivation . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La qualité de la motivation . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Le style de la motivation . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 2. Le contenu du jugement . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Le règlement du principal
. . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les jugements ne statuant pas au principal : le cas du non-lieu .
§ 2. La norme créée par le juge . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. La portée dans le temps de la norme produite par le juge . . . . . . . .
Section 2. Le règlement de l’accessoire . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
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CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
§ 1. Les dépens . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les frais non compris dans les dépens . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. L’amende pour recours abusif
. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 3. Les attributs du jugement . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. La force obligatoire . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Ce que signifie respecter un jugement d’annulation . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. L’indication dans le jugement des obligations qui en découlent :
l’injonction . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. La force exécutoire . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La procédure administrative d’exécution . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La procédure juridictionnelle d’exécution . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. La contrainte au paiement . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. L’autorité de la chose jugée . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. « Jugements revêtus de l’autorité de la chose jugée » . . . . . . . . . . . .
§ 2. L’interdiction de rejuger le litige . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. L’identification de la chose jugée . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 4. L’autorité absolue de la chose jugée . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 5. L’étendue de la chose jugée . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
CINQUIÈME PARTIE – LA CONTESTATION DU JUGEMENT
TITRE 1. Les voies de recours ordinaires . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .
Chapitre 1. L’appel . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Les titulaires du droit d’appel . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les parties à l’instance de premier ressort . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. L’intérêt à relever appel . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. L’exercice du droit d’appel . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le délai d’appel . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La motivation de l’appel
. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. L’effet non suspensif de l’appel et ses dérogations . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. La délimitation du litige en appel . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
Sous-Section 1. Ce qui est contesté . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’appel incident . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. L’appel provoqué . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Sous-Section 2. Ce qui est demandé . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La demande d’annulation du jugement « irrégulier » . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La demande de réformation du jugement . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 4. L’office du juge en appel
. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’annulation du jugement . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
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Sommaire
§ 2. Le rejugement du litige . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
399
Chapitre 2. La cassation . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. L’action en cassation . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les titulaires du droit de cassation . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. L’exercice du droit d’action en cassation . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Les moyens . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
Sous-Section 1. L’interdiction des moyens nouveaux . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’interdiction de principe . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. L’exception des moyens d’ordre public . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Sous-Section 2. Les moyens de cassation et le contrôle du juge . . .
§ 1. Les moyens relatifs à la régularité du jugement . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les moyens relatifs au bien-fondé du jugement . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. Le règlement du litige . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le sort du jugement . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le sort du litige . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
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407
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438
438
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TITRE 2. Les voies de recours spéciales . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre 1. Les recours ouverts au nom du principe
du contradictoire . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. L’opposition . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
Section 2. La tierce opposition . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les cas d’ouverture . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le régime juridique . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 2. Les recours ouverts au nom de l’équité . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Le recours en révision . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les causes de révision . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le régime juridique . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Le recours en rectification d’erreur matérielle . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le motif de rectification . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le champ d’application . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 3. Le régime juridique . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
SIXIÈME PARTIE – LES RÉFÉRÉS
Chapitre 1. Les caractéristiques communes aux référés . . . . . . . . . .
Section 1. L’office du juge des référés . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. La décision du juge des référés . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les contraintes pesant sur le juge des référés . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. L’instance de référé . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
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9
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
Chapitre 2. Les référés d’urgence . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 1. Le référé-suspension . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les conditions de fond . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les mesures prononcées par le juge . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Le référé-liberté .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Les conditions de fond . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les mesures prononcées par le juge . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 3. Le référé-mesures utiles (ou référé-conservatoire) . . . . . .
§ 1. Les conditions de fond . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Les mesures prononcées par le juge . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Chapitre 3. Les référés dispensés de la condition d’urgence . . . .
Section 1. Le référé-constat et le référé-instruction . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. Le référé-constat . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. Le référé-instruction .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Section 2. Le référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .
§ 1. L’obligation « non sérieusement contestable » . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
§ 2. La décision du juge du référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
Index . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .
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10
Principales abréviations
Agglomération
Actualité juridique, droit administratif
Assemblée du contentieux du Conseil d’État
Bulletin des conclusions fiscales
Bulletin juridique des collectivités locales
Bulletin juridique des contrats publics
Bulletin juridique de droit de l’urbanisme
Code de justice administrative1
Cahiers de la fonction publique
agglo.
AJDA
ass.
BDCF
BJCL
BJCP
BJDU
CJA
Cah. fonct.
publ.
ch.
Cie
CJEG
cne
concl.
confédé.
cons.
Cons. const. Conseil constitutionnel
cté
CRDA
CESEDA
Chambre
Compagnie
Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz (deviendra,
plus tard, Revue juridique de l’économie publique)
Commune
Conclusions2
Confédération
Conseil
Communauté
Code des relations entre le public et l’administration
Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit
d’asile
Recueil Dalloz-Sirey
Département
Départemental(e)
Droit administratif
Revue de droit fiscal
Élection(s)
Entreprise(s)
Établissement(s)
Environnement(al)
Fédération
Français(e)
Gazette du Palais
Groupement
Hospitalier
Intercommunal(e)
D.
dpt
dptal(e)
Dr. adm.
Dr. fisc.
élect.
entr.
ét.
env.
fédé.
franç.
Gaz. Pal.
grpt
hosp.
Interco.
1. Lorsqu’il est fait référence au « code », sans plus de précision, le terme désigne le Code de justice admi-
nistrative.
2. Sont mises en ligne sur le site du Conseil d’État (http://www.conseil-etat.fr/) certaines conclusions des
rapporteurs publics relatives à des affaires lues à compter du 1er octobre 2010. C’est au rapporteur public,
auteur des conclusions, qu’il appartient de décider s’il entend leur donner cette forme de publicité ; cer-
tains commencent à le faire de façon assez régulière. La mention « en ligne » le signale.
11
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
JCP A
JCP G
LPA
min.
munic.
nat.
RDI
RDP
Rec.
Rec. T.
RFDA
RJEP
RJF
RTD civ.
RTD eur.
RTDH
S.
sect.
sté
synd.
T. confl.
La semaine juridique, administrations et collectivités
territoriales
La semaine juridique, édition générale
Les Petites affiches
Ministre
Municipal(e)
National(e)
Revue de droit immobilier
Revue du droit public et de la science politique en France
et à l’étranger
Recueil Lebon3
Tables du Recueil Lebon
Revue française de droit administratif
Revue juridique de l’économie publique (ex. Cahiers
juridiques de l’électricité et du gaz)
Revue de jurisprudence fiscale
Revue trimestrielle de droit civil
Revue trimestrielle de droit européen
Revue trimestrielle des droits de l’homme
Recueil Sirey
section (formation de jugement du Conseil d’État)
Société
Syndicat
Tribunal des conflits
3. Après chaque décision du Conseil d’État postérieure à 1980, le numéro de requête est indiqué (en cas de
requêtes multiples, jointes dans une même décision, un seul numéro est retenu). Ce numéro permet de
consulter directement la décision sur le site internet du Conseil d’État (http://www.conseil-etat.fr/), y com-
pris lorsque la décision est « inédite », c’est-à-dire lorsqu’elle ne fait l’objet d’aucune publication, ni au
Recueil Lebon ni aux Tables du Recueil Lebon (les décisions que le Conseil d’État estime importantes sont
publiées intégralement au « Recueil » ; celles qui méritent seulement l’attention ne donnent lieu qu’à un bref
résumé aux « Tables » ; enfin, les décisions « ordinaires » ne figurent ni au Recueil ni aux Tables, on dit qu’el-
les sont « inédites »). S’agissant des décisions postérieures à 1990, le parti a été retenu de ne plus mention-
ner leur page de publication.
12
Introduction
1. Définition. – À proprement parler, le « contentieux administratif »
désigne le litige qui oppose un particulier à l’administration. Dans les
facultés de droit, on associe souvent l’expression aux règles guidant la
résolution de ce litige (ce qu’exprime plus exactement l’intitulé « droit
du contentieux administratif » retenu par certains manuels). Plus précisé-
ment encore, dans le langage universitaire, le « contentieux administra-
tif » correspond aux règles applicables dans le cadre d’un procès devant
le juge administratif. Finalement, le « contentieux administratif » (ou le
« droit du contentieux administratif ») désigne le procès administratif
lui-même. C’est le sens retenu dans cet ouvrage, consacré au procès qui
se tient devant le juge administratif1.
2. Sources. – Les règles du contentieux administratif ont longtemps
été presque exclusivement forgées par le juge administratif, plus particu-
lièrement par le Conseil d’État. Singulière juridiction, à la fois juge et
conseiller du gouvernement2, il est demeuré, jusqu’au milieu du XX
e siè-
cle, l’unique juridiction administrative de droit commun chargée, sauf
texte contraire, de statuer sur l’ensemble des litiges opposant un particu-
lier à l’administration.
Contrairement au droit
souvent qualifié de « droit de
professeurs »3, le contentieux administratif est un « droit de juges », celui des
juges du Palais-Royal4. Cette spécificité découle d’une volonté politique. De
judiciaire,
1. Ce parti conduit à ignorer le volet judiciaire du contentieux administratif, c’est-à-dire le procès dont
l’administration est susceptible de faire l’objet ou qu’elle peut engager devant
le juge judiciaire
(J.-P. ROUGEAUX, La procédure applicable devant les tribunaux judiciaires statuant sur les affaires intéressant l’ad-
ministration, thèse, Paris, 1970) ainsi que les procédures non juridictionnelles de règlement des litiges
administratifs (médiation, transaction) qui, réputées plus rapides, plus efficaces et de nature à désencom-
brer le prétoire, connaissent un regain d’intérêt (v. L. 18 nov. 2016 qui introduit dans le code un nouveau
chapitre consacré à la médiation – qui englobe ce qu’on appelait la « conciliation » – et en fixe le régime,
qu’elle soit initiée par les parties ou par le juge administratif, CJA, art. L. 213-1 et s., H. MASSE-DESSEN et
E. COSTA, « La médiation devant les juridictions administratives aujourd’hui », AJDA 2019. 2158). Est égale-
ment exclu du présent ouvrage l’arbitrage, procédure juridictionnelle entre les mains non pas des juges
étatiques mais de « juges privés ». S’agissant de l’arbitrage des personnes publiques, depuis l’arrêt Inserm
du Tribunal des conflits (17 mai 2010, nº 3754, RFDA 2010. 959, concl. GUYOMAR), le droit positif est marqué
par les décisions, CE, 19 avr. 2013, nº 352750, Synd. mixte des aéroports de Charente (Smac) c/Ryanair, Rec.,
RJEP 2013. 47, concl. PELLISSIER ; Cass. 1re civ., 8 juill. 2015, Smac ; CE, ass., 9 nov. 2016, nº 388806, Fosmax,
Rec., RFDA 2016. 1154, concl. PELLISSIER ; T. confl., 24 avr. 2017, nº 4075, Smac, Rec. Sur ces décisions, v. les
tables rondes publiées à la RDP, 2014. 603 et 2017.1141.
2. Créé en 1799, sous Napoléon Ier, par la Constitution du 22 frimaire an VIII, le Conseil d’État, placé sous
la direction de l’Exécutif, est alors chargé à la fois de conseiller le gouvernement et « de résoudre les difficul-
tés qui s’élèvent en matière administrative » (art. 52 de la Constitution). Sur les origines antérieures du conten-
tieux administratif, K. WEIDENFELD, Les origines médiévales du contentieux administratif, de Boccard, 2002 ;
J.-L. MESTRE, Introduction historique au droit administratif français, PUF, 1985 (également, du même auteur,
« Le contentieux administratif sous la Révolution française d’après des travaux récents », RFDA 1996. 289).
3. B. BEIGNER, « Le nouveau Code de procédure civile ; un droit de professeurs ? », in De la commémoration
d’un code à l’autre : deux cents ans de procédure civile en France, Litec, 2006, p. 35.
4. On parle fréquemment des « juges du Palais-Royal » pour désigner le Conseil d’État, l’institution étant
installée depuis 1875 dans les bâtiments du Palais-Royal, à Paris.
13
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
même que les pouvoirs publics ont laissé au Conseil d’État le soin de créer le
droit substantiel applicable à l’administration, de même lui ont-ils confié la
tâche de poser les règles du procès qui se tient devant lui. Ce choix repose
sur une conviction qui sous-tend l’ensemble du système : conseiller du gou-
vernement et juge, le Conseil d’État est un expert immergé dans les affaires
administratives ; il sait mieux que quiconque comment juger l’administration,
sur le fond et dans la forme. Tel est le dogme sur lequel repose en France,
depuis plus de deux siècles, la justice administrative.
Le Conseil d’État a ainsi bénéficié d’une totale liberté pour poser progres-
sivement l’ensemble des règles du procès. En marge du Code de procédure
civile5, sans pour autant s’interdire de procéder à la libre adaptation de certai-
nes notions puisées au gré des besoins dans le corpus du droit judiciaire6, le
Conseil d’État a écrit tous les chapitres du contentieux administratif, depuis
les recours susceptibles d’être exercés jusqu’à l’autorité de la chose jugée, en
passant par l’intérêt à agir, les moyens susceptibles d’être invoqués en cours
d’instance ou encore l’office du juge d’appel. Le contentieux administratif est
longtemps resté un droit prétorien, constitué de règles jurisprudentielles7, de
pratiques et d’usages.
Depuis une vingtaine d’années, cette spécificité s’est sensiblement estom-
pée : loi du 8 février 1995 créant un pouvoir d’injonction, ordonnance du
4 mai 2000 instituant le Code de justice administrative8, loi du 30 juin 2000
relative aux procédures d’urgence, loi du 18 novembre 2016 instaurant les
actions collectives, loi du 10 août 2018 introduisant la demande en apprécia-
tion de régularité, décrets à profusion, les textes se sont emparés du conten-
tieux administratif. Cette évolution ne doit toutefois pas faire illusion. Le
Conseil d’État reste le maître d’œuvre des règles du procès. Toutes les dispo-
sitions intéressant la justice administrative – qu’elles procèdent à de grandes
réformes ou à de plus modestes innovations – ont été voulues et conçues par
lui9. La place croissante du droit écrit n’en est que plus significative.
5. Écartant explicitement les dispositions du Code de procédure civile, CE, sect., 25 oct. 1926, Thoreau, Rec.
932.
6. Pour une comparaison avec la procédure judiciaire, C. DEBBASCH, Procédure administrative contentieuse et
procédure civile, LGDJ, 1964 ; R. CHAPUS, « De l’office du juge : contentieux administratif et nouvelle procé-
dure civile », EDCE 1977-1978, p. 11 (réimp. in R. CHAPUS, L’administration et son juge, PUF, 1999, p. 293) ;
F. MELLERAY, « L’exorbitance du droit du contentieux administratif », in L’exorbitance du droit administratif
en question(s), LGDJ, 2004, p. 277.
7. Ces règles sont constituées de principes généraux du droit (qui s’imposent à l’autorité réglementaire) ou
de principes de procédure à valeur supplétive (qui s’imposent en l’absence d’acte réglementaire contraire),
P. CHAUDET, Les principes généraux de la procédure administrative contentieuse, LGDJ, 1967 ; A. HEURTÉ, « Les
règles générales de procédures », AJDA 1964. 4 ; J. SIRINELLI, « Les règles générales de procédure », RFDA
2015. 358. Reconnaissant la possibilité pour les juridictions (spécialisées en l’occurrence) de se référer
aux dispositions du Code de procédure civile, pour autant que celles-ci « [puissent] être regardées comme
traduisant [les règles générales de procédure] », CE, 24 avr. 2013, nº 349109 ; nº 350705 (deux arrêts), Rec. T.
8. Le Code de justice administrative est entré en vigueur le 1er janvier 2001 (J. ARRIGHI DE CASANOVA, « Le
Code de justice administrative », AJDA 2000. 639 ; R. CHAPUS, « Lecture du Code de justice administrative »,
RFDA 2000. 929). Auparavant, existait, depuis deux décrets du 13 juillet 1973, un code des tribunaux admi-
nistratifs qui, après l’apparition des cours administratives d’appel (L. nº 87-1127, 31 déc. 1987), est devenu
le Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (D. nº 89-641, 7 sept. 1989).
9. Rares sont les présidents de cour suprême qui peuvent déclarer, comme le vice-président du Conseil
d’État : « le projet [relatif à la dispense de conclusions du rapporteur public] que j’ai proposé et que le Parlement a
14
Introduction
Elle révèle, en premier lieu, un changement de style. L’exigence de trans-
parence et la volonté « de rendre compte » ne s’accommodent pas d’un sys-
tème avant tout basé sur la norme non écrite et sur la pratique. Elle
témoigne, en second lieu, du processus de réforme dans lequel s’est engagée
la justice administrative, que la règle jurisprudentielle ne pouvait, à elle
seule, mener à bien.
Tout d’abord, le juge doit faire face à l’afflux du contentieux, chronique
depuis les années 195010 qui se caractérise aujourd’hui par l’apparition de
contentieux « de masse »11. Ensuite, situation inédite pour le juge administra-
tif, il est assujetti à des normes qui s’imposent à lui de l’extérieur : celles
issues du droit de l’Union européenne, d’où résulte l’obligation d’assurer la
protection effective des droits tirés des normes de l’Union12, et celles résultant
de la Convention européenne des droits de l’homme13, en particulier les exi-
gences du droit à un recours effectif (article 1314) et du droit à un procès équi-
table (article 6 § 115) qui couvrent la totalité du procès16. Enfin, les juridictions
administratives subissent la concurrence du juge judiciaire réputé, à tort ou à
raison, plus efficace, plus rapide et meilleur gardien des libertés. Dans les
années 1980, tandis que les justiciables réclament à ce dernier la protection
que le juge administratif est impuissant à leur apporter, la loi lui confie des
contentieux qui auraient normalement dû échoir aux juridictions administra-
tives. Si la constitutionnalisation de leur existence et d’un socle minimal de
adopté [...]. Si la loi est promulguée en temps utile, je ferai le nécessaire pour que le décret puisse entrer en vigueur
lors de la prochaine rentrée juridictionnelle », « Questions à J.-M. Sauvé », AJDA 2011. 412.
10. Phénomène auquel le droit européen impose de trouver une réponse efficace, la Cour européenne des
droits de l’homme ayant posé l’obligation d’indemniser en droit interne les préjudices causés par le dépas-
sement du délai raisonnable de jugement (CEDH, 26 oct. 2000, Kudla c/Pologne, JCP G 2001, I, 291, obs.
F. SUDRE ; RTD civ. 2001. 442, obs. P. MARGUENAUD), exigence à laquelle le juge national s’est plié (CE, ass.,
28 juin 2002, nº 239575, Magiera, Rec.).
11. Contentieux des étrangers, contentieux des permis de conduire, ou encore contentieux du droit au
logement opposable.
12. Sur la question, notamment, G. LE CHATELIER, « Les incidences du droit communautaire sur le droit du
contentieux administratif », AJDA 1996, nº spécial, p. 970 ; O. DUBOS, Les juridictions nationales, juge commu-
nautaire, Dalloz, 2001 ; P. CASSIA, « L’impact du droit de l’Union européenne sur le contentieux administra-
tif », in Droit administratif européen, Bruylant, 2e éd., 2014, p. 1223.
13. Dont l’intitulé exact est « Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamenta-
les » (ci-après Convention EDH), signée le 4 mai 1950, entrée en vigueur en France le 3 mai 1974, et dont la
méconnaissance peut donner lieu à un recours individuel devant la Cour européenne des droits de
l’homme, depuis le 2 octobre 1981, dans l’hypothèse où l’intéressé aurait, en vain, porté la contestation
devant les juridictions internes (condition de l’« épuisement » des voies de recours internes).
14. Convention EDH, art. 13 : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la présente Convention
ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale [...] ».
15. Convention EDH, art. 6 § 1 : « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publi-
quement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit
des contestations sur des droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière
pénale dirigée contre elle ». Pour une vue d’ensemble, P. IDOUX et L. MILANO, fasc. 1520, « Aspects du droit à un
procès équitable », Juris-Classeur Libertés.
16. Ces exigences ne s’imposent pas seulement au « procès » au sens du droit interne ; elles s’appliquent
également (quasiment toutes) aux procédures devant les autorités administratives exerçant un pouvoir de
sanction, sur ces questions, G. EVEILLARD, « L’application de l’article 6 de la CEDH à la procédure adminis-
trative non contentieuse », AJDA 2010. 531 ; M. COLLET, « Sanctions administratives et article 6 de la CEDH »,
JCP A 2013, comm. 2077.
15
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
compétence constitue un rempart17, elle ne place pas toutefois les juridictions
administratives à l’abri de nouveaux transferts de compétence. Désormais, le
juge administratif est mis en demeure de faire aussi bien et si possible mieux
que son homologue judiciaire.
3. Caractères. – Longtemps, le droit du procès administratif, comme
le droit administratif substantiel, avait avant tout vocation à maintenir un
équilibre entre les prérogatives de l’administration, dont celle-ci ne devait
pas se trouver dépouillée, et la protection des administrés. Le droit du
contentieux poursuivait ainsi un objectif : mener équitablement un pro-
cès profondément inégalitaire18. Un certain nombre de caractéristiques
en découlait directement. Tout d’abord, le rôle paradoxal du juge : actif
dans la conduite du procès et dans la recherche de la vérité afin de com-
penser la position de force de l’administration, mais bridé dans l’exercice
de son pouvoir de commandement dès lors qu’il s’agissait de garantir l’ef-
fectivité du jugement. De la mission spécifique assignée au juge résultait
également une conception particulière des garanties dont les parties
bénéficiaient. Chargé d’assurer un équilibre d’ensemble, le juge adminis-
tratif n’a jamais considéré le justiciable comme titulaire de droits de pro-
cédure, opposables au juge dans le cadre d’un procès.
Cette approche a été profondément bouleversée par le droit européen.
Lorsqu’elles appréhendent le procès, les cours européennes se placent du
point de vue du justiciable qui tire des normes européennes des droits de
procédure dont le juge national doit assurer l’effectivité, quelle que soit l’iden-
tité, privée ou publique, du défendeur en droit interne19. Les juridictions
administratives ont ainsi été conduites non seulement à rehausser le niveau
de protection du justiciable mais à concevoir différemment le statut des par-
ties dans le procès20 et les pouvoirs du juge à l’encontre de l’administration21.
Sous l’effet de ces évolutions, et de celles suscitées par la concurrence judi-
ciaire, le procès administratif, tout en conservant sa profonde originalité, se
trouve progressivement encadré par des règles standardisées22 que l’on ren-
contre à chaque étape du procès, auquel cet ouvrage est consacré.
4. Plan. – L’étude du contentieux administratif sera conduite en sui-
vant la chronologie du procès : l’action (partie 2), l’instance (partie 3), le
jugement (partie 4) et sa contestation (partie 5). Un examen particulier
17. Cons. const., 22 juill. 1980, nº 80-119 DC, Lois de validation ; Cons. const., 23 janv. 1987, nº 86-224 DC,
Conseil de la concurrence.
18. Mission qu’expriment les propos de M. ROUGEVIN-BAVILLE : « nous ne sommes pas de ceux qui rougissent du
caractère fondamentalement inégalitaire du contentieux administratif et du droit administratif en général, et nous
tenons qu’inégalitaire ne signifie pas inéquitable » (concl. sur CE, sect., 20 juin 1980, Gaz de France, Rec. 284).
19. Sur ces questions, S. PERDU, Le déroulement du procès administratif à l’épreuve des droits européen, consti-
tutionnel et judiciaire, thèse, Univ. Pau, 2002 ; L. SERMET, Convention européenne et contentieux administratif
français, Economica, 1996 ; F. SUDRE et C. PICHERAL, La diffusion du modèle du procès équitable, Doc. fr., 2003.
in Mélanges
20. C. BROYELLE et M. GUYOMAR,
F. Julien-Laferrière, Bruylant, 2011, p. 59.
21. P. TERNEYRE et D. DE BÉCHILLON, « Le Conseil d’État, enfin juge ! », Pouvoirs, 2007, nº 123, p. 61.
22. Y. GAUDEMET, « Remarques sur l’évolution des sources du droit du contentieux administratif », in Mélan-
ges P. Drai, Dalloz, 2000, p. 329.
le procès administratif »,
« Le droit européen et
16
Introduction
sera réservé aux procédures de référé (partie 6), tandis qu’une première
partie traitera rapidement des juridictions et des recours dont elles peu-
vent être saisies (partie 1).
5. Bibliographie
Ouvrages anciens
L. AUCOC, Conférences sur l’administration et le droit administratif, 3 vol., Dunod, 3e éd.,
1885-1886 (http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k5462924r).
R. DARESTE, La justice administrative en France, Larose, 2e éd., 1898 (réimp. « La
Mémoire du droit », 2012, préf. D. FOUSSARD et B. PLESSIX).
E. LAFERRIÈRE, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2 vol., Ber-
1989, http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/
(réimp. LGDJ,
2e éd.,
1896
ger-Levrault,
bpt6k5728025j).
Ouvrages classiques
J.-M. AUBY et R. DRAGO, Traité de contentieux administratif, 2 vol., LGDJ, 3e éd., 1984 ;
Traité des recours en matière administrative, Litec, 1992.
R. ODENT, Contentieux administratif, Les cours du droit, 1977-1981 (réimp. Dalloz, 2007,
2 vol.).
Manuels et traités contemporains
D. BAILLEUL, Le procès administratif, LGDJ, 2014.
F. BLANCO, Contentieux administratif, PUF, 2019.
R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 2008.
D. COSTA, Contentieux administratif, LexisNexis, 2e éd., 2014.
A. COURRÈGES et S. DAËL, Contentieux administratif, PUF, 4e éd., 2013.
C. DEBBASCH et J.-C. RICCI, Contentieux administratif, Dalloz, 8e éd., 2001.
O. GOHIN et F. POULET, Contentieux administratif, Litec, 9e éd., 2017.
M. GUYOMAR et B. SEILLER, Contentieux administratif, Dalloz, 5e éd., 2019.
H. LE BERRE, Droit du contentieux administratif, Ellipses, 2e éd., 2010.
O. LE BOT, Contentieux administratif, Bruylant, 6e éd., 2019.
B. PACTEAU, Manuel de contentieux administratif, PUF, 3e éd., 2014 ; Traité de contentieux
administratif, PUF, 2008 ; Contentieux administratif, PUF, 7e éd., 2005.
J.-C. RICCI, Contentieux administratif, Hachette supérieur, 5e éd., 2016.
M.-C. ROUAULT, Contentieux administratif, Bruylant, 2e éd., 2019.
D. TURPIN, Contentieux administratif, Hachette supérieur, 5e éd., 2010.
Ouvrages pratiques, recueils, codes, dictionnaires
J.-C. BONICHOT, P. CASSIA et B. POUJADE, Les grands arrêts du contentieux administratif,
Dalloz, 7e éd., 2020.
P.-O. CAILLE, Le contentieux administratif, 2 t., Doc. fr. (Documents d’études), 2014.
D. CHABANOL, La pratique du contentieux administratif, Litec, 12e éd., 2018.
D. CHABANOL et F. BOURRACHOT, Code de justice administrative (annoté et commenté),
Le Moniteur, 9e éd., 2019.
S. DAËL, J. SAISON et P. TÜRK, Exercices pratiques de contentieux administratif, PUF,
2e éd., 2008.
M. DEGUERGUE, Procédure administrative contentieuse, Montchrestien, 2003.
C. LEPAGE, C. et B. HUGLO, Code de justice administrative (annoté et commenté),
LexisNexis, 11e éd., 2019.
R. ROUQUETTE, Petit traité du procès administratif, Dalloz, 8e éd., 2018.
J.-H. STAHL, N. BOULOUIS, B. DACOSTA et al., Code de justice administrative 2020 (annoté et
commenté), Dalloz, 4e éd., 2019.
Ouvrages de droit judiciaire (classiques, anciens ou plus récents)
L. CADIET et E. JEULAND, Droit judiciaire privé, LexisNexis, 10e éd., 2017.
C. CHAINAIS, F. FERRAND, S. GUINCHARD ET L. MAYER, Procédure civile, Dalloz, 6e éd., 2019.
C. CHAINAIS, F. FERRAND et S. GUINCHARD, Procédure civile, droit interne et droit de l’Union
européenne, Dalloz, 34e éd., 2018.
G. CORNU et J. FOYER, Procédure civile, PUF, 3e éd., 1996.
J. HÉRON, T. LE BARS ET K. SALHI, Droit judiciaire privé, Montchrestien, 7e éd., 2019.
H. MOTULSKY, Écrits, Études et notes de procédure civile, Dalloz, 1973 (réimp. Dalloz, 2010).
H. VIZIOZ, Études de procédure, éd. Bière, 1931 (réimp. Dalloz, 2010).
17
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
Ouvrages de droit processuel
L. CADIET, J. NORMAND et S. AMRANI MEKKI, Théorie générale du procès, PUF, 3e éd., 2020.
S. GUINCHARD, C. CHAINAIS et C. DELICOSTOPOULOS, Droit processuel. Droits fondamentaux du
procès, Dalloz, 10e éd., 2019.
E. JEULAND, Droit processuel général, Montchrestien, 4e éd., 2018.
H. MOTULSKY, Droit processuel, Montchrestien, 1973.
18
PREMIÈRE PARTIE
LE CADRE
INSTITUTIONNEL
ET LES VOIES
DE RECOURS
Le cadre institutionnel et les voies de recours
6. Plan. – Un procès suppose l’existence de juridictions et de voies de
recours permettant au requérant de faire valoir ses prétentions. Juridic-
tions administratives (chapitre 1) et voies de recours (chapitre 2) consti-
tuent l’environnement institutionnel et procédural du procès auquel est
consacrée cette partie.
21
CHAPITRE 1
Les juridictions
administratives
7. Juridictions administratives et autres juridictions. – Les juri-
dictions administratives ne fonctionnent pas en vase clos. Elles se situent
dans un système juridictionnel plus vaste qui englobe les juridictions de
l’ordre judiciaire, le Tribunal des conflits (objet d’une réforme en 20151),
le Conseil constitutionnel et les juridictions internationales, en particulier
la Cour européenne des droits de l’homme et la Cour de justice de l’Union
européenne.
Il y aurait évidemment beaucoup à écrire sur les relations nouées entre le
juge administratif et ces juridictions, non seulement sur leurs jeux d’in-
fluence et de pouvoir, mais également sur les mécanismes juridiques par les-
quels le juge administratif est appelé à se prononcer sur certains points mis
en litige dans un procès devant une autre juridiction (question préjudicielle
dans le cadre d’une instance devant le juge judiciaire) ou à saisir une autre
juridiction à l’occasion d’un procès qui se tient devant lui (question préjudi-
cielle à la Cour de justice de l’Union européenne, question posée à la Cour
européenne des droits de l’homme2 ou question prioritaire de constitutionna-
lité au Conseil constitutionnel)3. Ces questions, toutefois, ne seront pas abor-
dées dans ce chapitre, qui a pour seul objet l’examen des juridictions
administratives.
1. L. nº 2015-177, 16 févr. 2015 modifiant la loi du 24 mai 1872 ; D. nº 2015-233, 27 févr. 2015 : suppression
de la présidence du garde des Sceaux, nouvelles règles de départage, réforme des procédures (le décret
améliore également le traitement des questions préjudicielles, notamment en confiant le renvoi non pas
aux parties mais au juge saisi au principal). Sur cette réforme, J.-L. GALLET, « La réforme du Tribunal des
conflits », AJDA 2013. 2130 ; J. BOUDON, « La réforme du Tribunal des conflits », RDP 2013. 1579 ; J. ARRIGHI
DE CASANOVA et J.-H. STAHL, « Tribunal des conflits : l’âge de maturité », AJDA 2015. 575 ; P. GONOD, « La modi-
fication de la loi du 24 mai 1872 », RFDA 2015. 331.
2. Ce que permet désormais le protocole nº 16 à la Convention EDH, sur ce point, T. LARROUTUROU, « Le
protocole nº 16 à la CEDH, nouveau terrain de rencontre des contrôles de constitutionnalité et de conven-
tionnalité », RDP 2018. 475.
3. Sur ces questions, v. notamment M. GUYOMAR et B. SEILLER, Contentieux administratif, Dalloz, 5e éd., 2019,
p. 565 et s., les développements consacrés au « dialogue des juges ».
23
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
8.
Juridictions
caractéristi-
ques. – Le Conseil d’État incarne à lui seul la principale spécificité des
juridictions administratives.
administratives :
principales
Tout d’abord, en raison de l’ambivalence de sa fonction : le Conseil d’État
n’est pas seulement une juridiction ; il est également conseiller juridique du
gouvernement. L’expression ne doit pas tromper. Le rôle du Conseil d’État ne
se réduit pas à donner des « conseils », au sens courant du terme4. Le Conseil
d’État « participe » également « à la confection de la loi et des ordonnances », ainsi
que l’affirme expressément l’article L. 112-1 du Code de justice administra-
tive, puisqu’il est obligatoirement saisi, en vertu de la Constitution5, de tous
les projets de loi et de tous les projets d’ordonnance. En outre, les projets
d’acte réglementaire lui sont transmis lorsque la loi le prévoit, ainsi que les
propositions de loi, si le Parlement en décide6. Dans tous les cas, la tâche du
Conseil d’État ne consiste pas, à proprement parler, à donner un « avis »
(même si les textes retiennent cette terminologie), mais fréquemment à rédi-
ger un véritable contre-projet7 susceptible de constituer le corps du texte fina-
lement adopté8. Juge de l’administration, le Conseil d’État intervient égale-
ment au cœur de la fonction normative.
Une autre caractéristique tient à la diversité des fonctions juridictionnelles
exercées par le Conseil d’État. Le Conseil d’État n’est pas seulement juge de
cassation ; il est également juge d’appel et juge de premier ressort. De ce
point de vue, le système juridictionnel administratif se distingue radicale-
ment du système judiciaire. Cette différence s’explique par l’histoire. Dans
le système judiciaire, la Cour de cassation a été instituée et placée au sommet
de l’édifice pour tenir en respect les juges du fond et s’assurer de leur soumis-
sion à la loi. L’ordre juridictionnel administratif s’est construit dans un ordre
inverse. Le Conseil d’État n’a pas été posé au sommet des juridictions admi-
nistratives, celles-ci ont poussé sous lui. Longtemps, le Conseil d’État est resté
le seul juge de droit commun9, compétent pour statuer en premier et dernier
ressort sur les litiges administratifs. Si au fil du temps d’autres juridictions à
compétence générale ou spécialisée ont été instituées, leur création résulte
d’une considération d’ordre pratique : l’encombrement du prétoire du Conseil
d’État qui matériellement rendait impossible le maintien de son monopole en
4. Le rôle du Conseil d’État est parfois purement consultatif. C’est le cas lorsqu’il est « consulté par le minis-
tre sur les difficultés qui s’élèvent en matière administrative » (CJA, art. L. 112-2). Par ex., la demande relative
aux possibilités juridiques d’interdiction du port du voile intégral, qui a donné lieu à un rapport, adopté le
25 mars 2010 par l’Assemblée générale du Conseil d’État (consultable sur www.conseil-etat.fr).
5. Ce que prévoient les articles 39 et 38 de la Constitution.
6. La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a en effet ajouté un dernier alinéa à l’article 39 de la
Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi, le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au
Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette
assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose ». Sur ce point, P. GONOD, « Le Conseil d’État, conseil du Parlement »,
RFDA 2008. 871 ; « L’examen des propositions de loi par le Conseil d’État : procédure novatrice ou simple
gadget ? », RFDA 2009. 890.
7. Sur ces questions, H. HOEPFFNER, « Les avis du Conseil d’État, essai de synthèse », RFDA 2009. 895.
8. Sur le déroulement de la procédure consultative et la portée de « l’avis », R. DENOIX DE SAINT MARC, « Le
Conseil d’État, acteur déterminant de l’élaboration des lois et règlements », JCP G 2006, I, 118.
9. C’est-à-dire compétent à moins qu’un texte n’en décide autrement.
24
Les juridictions administratives
matière contentieuse. Contraint de se délester d’une partie de ses compéten-
ces, le Conseil d’État a toutefois pris soin de conserver la maîtrise des litiges
mettant en cause les plus hautes autorités administratives de l’État.
9. Précisions lexicales. – Pour la bonne compréhension de la suite
des développements, certains termes doivent être d’ores et déjà expli-
qués. Une décision de justice rendue en « premier ressort » (dont il n’est
pas précisé qu’elle est rendue en « premier et dernier ressort ») désigne
une décision susceptible d’appel. Si l’on prend pour exemple les juridic-
tions administratives générales, c’est le cas, en principe, des jugements
des tribunaux administratifs. Une décision rendue en « dernier ressort »
désigne une décision susceptible d’un pourvoi en cassation (et non d’ap-
pel). C’est le cas des arrêts des cours administratives et de certains juge-
ments des tribunaux administratifs, dont on dit alors qu’ils sont rendus en
« premier et dernier ressort ». Les décisions du Conseil d’État sont quant à
elles rendues en dernier ressort (qu’elles soient rendues en « premier et
dernier ressort » ou seulement en « dernier ressort »).
Dans ce chapitre, comme dans tous les autres, le terme « jugement » sera
souvent employé. On entend par là le jugement lato sensu, c’est-à-dire la déci-
sion de justice, quelle que soit la juridiction dont elle émane. Il faut savoir
toutefois que lorsque cette décision est rendue par un tribunal administratif
ou une juridiction statuant en premier ressort (ou « en premier et dernier res-
sort »), on parle de « jugement » ; rendue par une cour administrative d’appel
(ou toute autre juridiction statuant en dernier ressort), on parle « d’arrêt ». Les
jugements (lato sensu) rendus par le Conseil d’État sont, quant à eux, égale-
ment appelés « arrêts ».
10. Plan. – Parmi
les juridictions administratives, auxquelles une
brève présentation sera consacrée (section 1), les juridictions administra-
tives générales (que l’on oppose aux juridictions administratives spéciali-
sées) appellent un examen particulier qui porte sur leurs compétences
respectives (section 2) et sur la résolution des difficultés liées à la réparti-
tion de ces compétences (section 3).
Section 1
Présentation
11. Plan. – L’ordre juridictionnel administratif se compose de juridic-
tions générales (§ 1) et de juridictions spécialisées (§ 2). Les premières
détiennent une compétence de droit commun ; les secondes une compé-
tence d’attribution. C’est donc devant les juridictions générales que les
litiges administratifs sont portés, à moins qu’un texte ne désigne expres-
sément une juridiction spécialisée. Les juridictions générales sont toutes
soumises au Code de justice administrative ; les juridictions spécialisées y
échappent et sont régies par des textes spécifiques. Générales ou
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