Rapport organisation territoriale Tunisie

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Août 2011

ORGANISATION TERRITORIALE EN TUNISIE

INSTITUT DES REGIONS ARIDES DE MEDENINE

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SOMMAIRE

RESUME

AUTEURS

1. CONTEXTE GENERAL DE LA TUNISIE

2. ORGANISATION TERRITORIALE

2.1. CONCEPT DE TERRITOIRE EN TUNISIE
2.1.1. La planification territoriale en Tunisie
2.1.2. Les conditions historiques de la naissance de l’aménagement du territoire en
Tunisie

2.2. LA DECONCENTRATION ET DECOUPAGE ADMINISTRATIF EN TUNISIE
2.2.1. Aperçu général
2.2.2. Découpages administratifs en Tunisie
2.2.3. Les gouvernorats
2.2.4. Les délégations
2.2.5. Les municipalités
2.2.6. Les secteurs (Imadas)
2.2.7. Conseils et institutions régionaux de développement

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RESUME

Le découpage administratif revêt une importance capitale dans l'organisation de
l'espace, la formation de la trame urbaine et la constitution de la base du système urbain
notamment dans les pays en voie de développement où l'action des pouvoirs publics est
très déterminante et où toutes les autres activités lui sont liées. Ainsi, la Tunisie a connu
des découpages administratifs différents. Au découpage pré-colonial épousant les
données naturelles et historiques et exprimant le compartimentage et la difficile
communication entre les lieux, a succédé un découpage colonial (les contrôles civils) qui
répond aux impératifs coloniaux d'exploitation et d'encadrement des autochtones,
utilisant au mieux la trame tribale. Avec l'indépendance, l'Etat va doter le pays d'un
découpage spatial qui répond aux impératifs de la construction nationale et de l'Etat
moderne qui va, par son appareil administratif, marquer fortement l'espace (Bélhedi,
1989).

Ce travail essaye d’apporter un éclairage sur le découpage administratif tunisien de la
période d’après indépendance jusqu’à la révolution de Janvier 2011.

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AUTEURS

Riadh Béchir

Laboratoire d’Economie et Sociétés Rurales

IRA Médenine, Route de Jorf, Km 22,5

4119 Médenine, Tunisie,

E-mail: riadh113med@yahoo.fr

Hanene Abichou

Laboratoire d’Economie et Sociétés Rurales

IRA Médenine, Route de Jorf, Km 22,5

4119 Médenine, Tunisie,

E-mail: abichou2002@yahoo.fr

Nadia Ounalli

Laboratoire d’Economie et Sociétés Rurales

IRA Médenine, Route de Jorf, Km 22,5

4119 Médenine, Tunisie,

E-mail: nihaya_mo@yahoo.fr

Mongi Sghaier

Laboratoire d’Economie et Sociétés Rurales

IRA Médenine, Route de Jorf, Km 22,5

4119 Médenine, Tunisie,

E-mail: mongi.sghaier@ira.agrinet.tn

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1. CONTEXTE GENERAL DE LA TUNISIE

La Tunisie est un pays situé à l’extrémité de l’Afrique du nord et séparé de l’Europe par la
mer Méditerranée. Disposant d’une superficie de 163 610 km2, le pays est limité à l’ouest
par l’Algérie avec 965 km de frontière commune, au sud-est par la Libye avec 459 km de
frontière et au nord et à l’est par la mer Méditerranée avec 1 298 km de côtes. Le climat
de la Tunisie est essentiellement de type méditerranéen. Globalement, on peut
distinguer cinq zones bioclimatiques (figure1) : la zone humide (>800 mm), la zone sub-
humide (600 à 800 mm), la zone semi-aride (400 à 600 mm), la zone aride (100 à 300 mm)
et la zone désertique ou saharienne (<100 mm).

Figure 1 : Carte agricole de la Tunisie

Source : Carte agricole Tunisie

La superficie des terres à vocation agricole est estimée à 10 millions d’hectares en 2005
(ONAGRI, 2005). Les terres labourables s’étendent sur 5 millions d’hectares, les parcours
naturels couvrent 4 millions d’hectares, et les forêts et garrigues occupent 1 million
d’hectares.

Ainsi, les 5 millions d’hectares de terres labourables se répartissent selon les utilisations
comme suit :

 Arboriculture : 2 millions ha (dont 1.6 millions ha d'oliviers),

 Grandes cultures : 2 millions ha (dont 1.6 millions ha de céréales),

 Jachère : 0.7 million ha,

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 Cultures diverses : 0.3 million ha.

 Superficie équipée pour l'irrigation : 420 mille ha, dont 75 % dotés d'équipements

d'économie de l'eau.

L’économie de la Tunisie est inscrite dans un processus de réformes économiques et de
libéralisation depuis 1986. Cette économie est historiquement liée à l’agriculture (blé,
olives, dattes), aux mines et à l’énergie (grand producteur de phosphates), au tourisme
et aux industries manufacturières (textiles, agroalimentaire et électro-mécaniques).
L’adhésion de la Tunisie au GATT en 1990, les accords avec l’OMC en 1994 et la création
d’une Zone de Libre Echange avec l’UE en 1996 entérinent l’entrée de la Tunisie dans un
processus relatif d’ouverture aux marchés mondiaux, introduisant d’avantage de
la
concurrence entre
compétitivité des produits et sur l’environnement des producteurs, notamment pour le
secteur des exportations (Elloumi, 2006).

les producteurs, d’où

l’accent porté sur

l’amélioration de

Le milieu rural en Tunisie a connu des profondes mutations ce qui a permis d'inscrire la
population rurale tunisienne dans une dynamique de développement. Toutefois,
beaucoup reste encore à faire pour diminuer le taux de pauvreté surtout pour le Centre-
Ouest et Sud du pays où la dépense annuelle par personne est la plus faible par rapport
aux autres régions. En effet, le taux de l’extrême pauvreté atteint 3.8% en 20051 au
niveau national mais avec des inégalités régionales conséquentes, puisque ce taux
atteint 1.2% pour la région du Centre-Est et respectivement 12,8%, 5,5% et 3,8% pour les
régions du Centre-Ouest, Sud-Ouest et Sud-Est.

1 L'étude du phénomène de la pauvreté repose sur des différentes enquêtes socioéconomiques
faites tous les cinq ans par l’Institut National Tunisien de la Statistique (INS). Les chiffres ressortant
des ces enquêtes nous montrent que le nombre de pauvres a connu une baisse relativement
accélérée passant de 823 000 en 1980 à 376 000 en 2005. La méthode utilisée par l’INS en 2005 se
fonde sur des données actualisées et sur l’utilisation d’une même population de référence pour
évaluer le seuil de pauvreté dans les deux milieux urbain et rural au lieu des deux populations
utilisées avant 2005. Cette nouvelle méthode utilise « les besoins recommandés » en calories pour
fixer le seuil de pauvreté en matière d’alimentation. Le niveau de ces besoins recommandés
dépasse les besoins minimum utilisés par l’ancienne méthode, il est de 2213 calories tandis qu’il
est 1807 calories pour l’ancienne méthode. Selon les normes de l’INS, toute personne gagnant
moins de 400 dinars par an est considérée comme vivant en dessous du seuil de pauvreté (INS,
2005).
Ainsi, et en se basant sur le nombre des familles nécessiteuses données par le ministère des
affaires sociales on peut estimer que le taux de vulnérabilité des familles est 24.7%. Notons ici que
trois critères de base sont pris en considération généralement pour établir le fichier des familles
nécessiteuses, à savoir: la situation des personnes (personnes âgées, handicapées sans soutien,
femmes chef de famille sans soutien, etc.), les sources de revenus, et les conditions de vie
(logement, accès aux conditions de vie décente, etc.).

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Figure 2 : Taux de la pauvreté régionale en Tunisie (Année 2005)

Source : Béchir (2011) (en se basant sur les
données de l’INS)

Cette bande de pauvreté est de manière générale caractérisée par une prédominance
rurale, un déficit d'infrastructures et d'équipements de production et de
communication, une faible concentration de services de santé, d'agriculture, etc.

La problématique du chômage en Tunisie est assez complexe de par l’interférence de
multiples dimensions. L'étude de ce phénomène repose sur des différentes enquêtes
réalisées par l’Institut National de la Statistique (INS) et par le Ministère de la formation
professionnelle et de l'emploi. Les chiffres ressortant des dernières enquêtes nous
montrent que le nombre de chômeurs est passé de15.7 % en 2000 à 14.7 % en 20092. En
analysant ce taux à l’échelle régionale, on remarque qu’il est élevé dans les régions de
l’ouest du pays et se démarquent visiblement des taux enregistrés dans les zones
littorales. En effet, en 2007, on a enregistré une valeur minimale au Centre-Est (11.7%)
(Région à activité économique diversifiée et dynamique) et une valeur maximale au Sud-
Ouest (20%) (Région minière) et au Nord-Ouest (19.6%)(Région agricole) .

2 Après la révolution de Janvier 2011, le nombre des chômeurs est estimé, à 700 000 sans emploi
dont 69% sont âgés de moins de 30 ans, alors que le nombre des chômeurs parmi les diplômés de
l’enseignement supérieur est estimé à 170 000.

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Figure 3 : Taux de chômage par gouvernorat en Tunisie (en 2007)

Source ; INS (2008)

A partir de la Figure 3, on peut dégager des groupes homogènes de gouvernorats
caractérisés par la présence d’un taux de chômage élevé par rapport à la moyenne
nationale lié à l’état de l’activité économique et à une forte concentration de familles
pauvres. Les différences, d’une région à l’autre, concernent également le chômage des
diplômés. Alors que la moyenne nationale du taux de chômage des diplômés
universitaires est estimée à 23,3%, ce taux est préoccupant pour les régions de Béja
(31.3%), Gabès (39.4%), Gafsa (47.4%), Jendouba (40.1%), Kairouan (37.9%), Kasserine
(38.9%), Médenine (32.6%), Tataouine (39.1%), Tozeur (42.8%) et Sidi Bouzid (41%).

Aujourd’hui, la disparité régionale constitue le problème majeur en Tunisie. En effet,
depuis l’indépendance, les dépenses publiques avaient fortement favorisé les régions
côtières au détriment des régions intérieures. Les indicateurs de développement
régional mettent en évidence le déséquilibre régional manifesté qui existe toujours
entre l’Est et l’Ouest du pays. Plusieurs gouvernorats du pays, alors même qu’ils
disposent de ressources naturelles importantes, sont dans l’impossibilité de « suivre » le
rythme de développement qui caractérise surtout les gouvernorats du Nord-est et
Centre-est. La réduction des disparités régionales nécessite une redéfinition du rôle des
espaces économiques. D’une part, dans le milieu rural, où la transformation des
structures et la réduction des écarts entre secteur moderne et traditionnel doivent
s’accompagner de la formation et de la mobilisation des hommes. D’autre part dans le

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monde urbain, où l’état de concentration du réseau doit évoluer vers des formes
d’organisation décentralisées, intégrées au plan régional et utilisatrices de main-d’œuvre
(El Ansar, 2009). Cela suppose un projet d’intégration économique nationale, et ce par la
réalisation de pôles de développement, l’adaptation des politiques intégrées de
développement durable au niveau régional. Mais l’ensemble de ces facteurs dépend
d’une
révision des options économiques, avec une bonne gouvernance du
développement sans népotisme et corruption. Aujourd’hui, le développement régional
en Tunisie souffre de plusieurs handicaps, tels que :

 L’absence de l’information statistique actualisée périodiquement liée surtout au
problème de la pauvreté au niveau régional, ce qui entraîne des problèmes en ce
qui concerne l’élaboration des grands axes relatifs au développement régional,

 Le manque d’études stratégiques nationales au niveau régional, ce qui a entraîné

des retards dans l’exécution de plusieurs projets au niveau régional,

 La centralisation des décisions concernant l’octroi des crédits et des primes
d’investissement au profit des entrepreneurs, ainsi que la complexité et la
lourdeur des procédures administratives,

 L’insuffisance d’infrastructures de base - surtout pour les zones du Centre-ouest

et de Sud - ce qui représente un frein à l’attraction des investisseurs,

 La mauvaise gouvernance marquée par le manque de contribution de la société
civile, du secteur privé et des structures professionnelles concernées dans
l’élaboration des politiques de développement.

Ainsi, l’objectif qui doit être réalisé par la Tunisie, c’est de passer d’une économie de
corruption à une économie développée, de création et d’innovation.

2. ORGANISATION TERRITORIALE

2.1.

Concept de territoire en Tunisie

Depuis son indépendance en 1956, la Tunisie a connu de profondes transformations qui
ont rendu indispensable la redéfinition de la politique d'aménagement du territoire.
Cette dernière a suivi globalement les grandes étapes que le pays a connues. La
planification économique a toujours devancé l’aménagement du territoire, ce dernier se
manifestant progressivement dans les années 1960, sans être vraiment établi sous forme
d’un programme planifié. Durant les trente premières années de l’indépendance,
l’aménagement du territoire s’est inscrit dans une approche sectorielle de l’action de
l’Etat et d’une planification économique plutôt verticale. Les disparités entre les régions
héritées de la période coloniale se perpétuent voire s’amplifient. En effet, les espaces à
l’écart des dynamiques métropolitaines connaissent un affaissement de leur tissu
productif et dépendent de plus en plus des emplois publics. Il a fallu attendre 1985 pour
voir la naissance du premier schéma national d’aménagement du territoire, et des
schémas régionaux. Au début des années 1990, des répercussions sur les politiques
nationales de développement se traduisent par une réflexion sur l’aménagement du
territoire via des
la promotion
administrative des villes moyennes. Les transformations politiques et institutionnelles
liées à
introduit des changements
significatifs de l’architecture administrative. Actuellement, le développement des villes

investissements économiques,

l'augmentation de

internationale ont

l’équipement et

l’aide

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tunisiennes, et particulièrement celui des plus dynamiques d’entre elles, est en train de
se concevoir dans le cadre des enjeux nés de la globalisation. Les documents officiels
(journal officiel de la république tunisienne, plan de développement économique et
social) et les schémas d’aménagement actuels, notamment le nouveau schéma directeur
d’aménagement du territoire, semblent opter pour des choix renforçant des tendances
de développement sélectif et différencié.

2.1.1.

La planification territoriale en Tunisie

La planification du territoire se fonde sur la nécessité de disposer de documents de
référence, écrits et cartographiés, permettant de prévoir
les possibilités de
développement de l’espace territorial, à la fois dans sa globalité et dans sa diversité
régionale et locale (Aouij-Mrad, 2002). Cette planification prend donc, pour point de
départ logique, l’aménagement du territoire qui vise, selon l’incontournable définition
de M. Claudius Petit, « à la recherche (…) d’une meilleure répartition des hommes en
fonction des ressources naturelles et des activités ». Cette planification du territoire est à
la fois ancienne et récente en Tunisie, selon qu’on lui donne une acception large ou
étroite.

Durant la période de colonisation, plus précisément en 1929, fut prévue l’existence des
plans d’aménagement pour tous les périmètres urbains et leur zone d’extension (Décret
du 25 Janvier 1929 relatif à l’aménagement et l’extension des agglomérations urbaines).
Ces plans étaient établis par l’administration communale, et ce n’est que dans le cas où
cette dernière n’existait pas qu’ils étaient par l’administration centrale, chargée des
travaux publics (Aouij-Mrad, 2002). Par la suite, en 1943, fut faite la distinction entre les
plans d’aménagement urbain, ayant un objet identique à celui de 1929, et les
ordonnances d’architecture, déterminant les servitudes à imposer. C’est à ce moment-là
que l’administration centrale récupère les compétences en matière de planification
urbaine, puisque désormais, les plans d’aménagement urbain sont établis par les
services du Secrétariat Général du Gouvernement. C’est au cours de la même période
que sera faite la distinction, originale et utile, entre communes urbaines et communes
rurales, ces dernières devant être dotées de plans d’aménagement adaptés à leurs
besoins (les plans d’aménagement rural). Il existait donc, à la veille de l’indépendance,
un ensemble logique et harmonieux de textes devant servir à la planification locale, que
ce soit des espaces urbains ou ruraux. Cependant, deux grandes limites peuvent y être
relevées : la première concerne l’absence d’une planification au niveau national, et
même au niveau régional. La seconde concerne, pour le cas des communes urbaines, la
dépossession des autorités locales de compétences qui devaient logiquement leur
appartenir (Belhedi, 1995).

Par la suite, les autorités indépendantes seront longues à élaborer de nouveaux textes
relatifs à la planification territoriale, puisque le premier code de l’urbanisme national
date de 1979. Ce texte n’envisage pas encore la planification du territoire national, mais
il introduit la composante régionale dans la planification spatiale, par la création des
plans directeurs d’urbanisme, à côté des désormais classiques plans d’aménagement
urbain. Les premiers s’appliquent à l’échelle d’une région, et les collectivités territoriales
sont simplement consultées au cours de leur préparation, les seconds s’appliquent à
l’échelle d’une commune et cette dernière « collabore » à sa préparation, ce qui ne
recouvre aucune signification juridique précise. Nous relevons donc, à cette époque,
deux traits généraux concernant la planification territoriale. Le premier est l’absence

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d’une planification générale et complète du territoire, de laquelle découlerait des
exigences à respecter par les autres documents de planification. Le second est le rôle
important joué par le pouvoir central dans l’élaboration des documents de planification.

2.1.2.

Les conditions historiques de la naissance de l’aménagement
du territoire en Tunisie

En Tunisie, la planification spatiale, comme la planification économique, date des années
soixante. C’est en effet en 1961 qu’est apparue la première cellule d’aménagement du
territoire, créée au sein du Secrétariat d’Etat aux Travaux publics et à l’Habitat. Il s’agit du
service d’aménagement du territoire et d’urbanisme ayant pour tâche essentielle la
rédaction de plans d’aménagement pour l’ensemble des agglomérations tunisiennes. Ce
service, jeune et encore sans cadre ni moyens suffisants, fut contraint à confier le travail
à des bureaux d’études italiens qui entreprirent rapidement le dessin de schémas
directeurs et de plans d’urbanisme pour une centaine de villes et villages en l’espace de
trois années (1961-1964).

Ces plans n’ont été que de simples dessins sans contenu socio-économique. La rareté
des documents et des données statistiques et le manque d’expérience des techniciens
étrangers en Tunisie ainsi que les délais très courts impartis aux bureaux d’études
composés seulement d’architectes expliquent l’insuffisance de ces documents surtout à
long terme. Certains ont servi malgré tout à organiser l’expansion urbaine, d’autres au
contraire n’ont pas été respectés dans les villes qui ont connu une très forte croissance
démographique.

Parallèlement à la naissance de l’aménagement du territoire en Tunisie, le tourisme
commençait progressivement à voir le jour et à se développer. Les années soixante
furent en effet marquées par le développement du tourisme dépassant les objectifs.
L’essor de ce secteur n’a pu être réalisé sans quelques problèmes et inconvénients.
L’implantation des unités hôtelières le long des côtes a abouti à la privatisation des
plages et à la hausse de la rente de situation. Elle s’est faite en outre avec des densités
légères, pas ou peu favorables à la mise en place de centres d’animation, à la naissance
d’une vie collective et enfin à l’équipement et à l’assainissement des zones touristiques
(Belhedi, 1995).

Ces problèmes avaient retenu
l’attention du gouvernement qui, profitant d’un
changement politique et d’un remaniement ministériel en novembre 1969 créa un
nouveau ministère : le Ministère du tourisme et de l’aménagement du territoire au sein
duquel se trouvait la Direction de l’aménagement du territoire. Le décret de Juin 1970
définit les attributions de nouveau ministère et charge la division d’aménagement de
territoire D.A.T. de mettre au point une politique équilibrant le développement des
différentes régions, de veiller sur la localisation des activités et des équipements et sur la
sauvegarde du milieu, et enfin d’organiser et d’aménager l’espace urbain, touristique et
industriel et de créer des réserves forestières.

Le 7 Août 1970, un décret porta création d’un comité interministériel de l’aménagement
du territoire composé de six ministres dont celui du tourisme et de l’aménagement du
territoire qui assure le secrétariat du Comité présidé par le Premier Ministre. Le C.I.A.T. a
pour mission la mise en place d’une politique globale d’aménagement du territoire et
l’approbation des schémas régionaux et du schéma directeur national. La D.A.T. lança
alors l’étude de l’armature urbaine tunisienne confiée à un groupe d’études privé, le

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Groupe huit, et s’engagea dans un
d’aménagement (Belhedi., 1995).

long travail de remise à

jour des plans

En Mars 1971, fut supprimé le nouveau ministère après la signature d’un protocole
d’accord entre le Ministère des travaux publics et de l’habitat et le Ministère de
l’économie nationale. Le D.A.T. fut alors rattachée à ce dernier ministère. Ainsi
l’aménagement touristique revint à l’Office National du Tourisme et du thermalisme créé
en Décembre 1970 pour remplacer le Commissariat général du tourisme et du
thermalisme créé par le décret-loi du 15 Février 1965. L’Office, placé sous la tutelle du
Ministère de l’économie nationale, est un établissement public chargé de l’élaboration
et de la mise en œuvre de la politique touristique, de la promotion de l’aménagement et
de l’équipement touristique et thermal, de l’encouragement de toute initiative privée ou
publique en matière de tourisme et de thermalisme et de la formation des cadres et du
personnel. Quant à la D.A.T., institution d’études et de conception, elle a la charge de
l’élaboration d’orientations d’aménagement au plan national, la rédaction de plans
d’aménagement régionaux et de schémas directeurs et de plan d’aménagement pour
les agglomérations tunisiennes. C’est la D.A.T. qui définit la dimension spatiale de la
politique économique. Cela justifie pleinement la tutelle qu’exerçait sur elle le Ministère
de l’économie nationale.

l’aménagement urbain,

Avec la libéralisation amorcée à partir de 1970, le contrôle et la maîtrise du marché
foncier s’imposaient pour mieux favoriser
industriel et
touristique. En 1974, la D.A.T. revint au Ministère des travaux publics. Le décret du 15
Février 1974 fixant les attributions du Ministère de l’équipement confie à ce Ministère la
tâche d’élaborer et animer la politique du Gouvernement en matière d’aménagement
du territoire aux échelles locale, régionale et nationale par la préparation de plans
directeurs, de schémas d’aménagement et de plans de lotissement. Le rattachement de
la D.A.T. au Ministère de l’équipement a été fixé par le décret du 17 Avril 1974. Pour
mieux organiser le travail, la D.A.T. a créé en 1974 quatre Groupes d’études régionaux
l’un dit du Nord-Est, le deuxième du Nord-Ouest, le troisième du Centre et le quatrième
du Sud, couvrant chacun quelques gouvernorats. Chaque groupe est chargé de
‘l’élaboration d’un schéma directeur d’aménagement
régional, ainsi que de
l’établissement de plans d’aménagement en milieux urbains et ruraux’.

L’étude des conditions historiques de la naissance de l’aménagement du territoire
conduit à trois conclusions essentielles :

 D’abord, il convient de souligner que l’aménagement de l’espace est une réalité
très jeune. Elle prend appui sur une seule institution nationale ayant la charge
simplement des études et de la conception.

 Ensuite, le balancement de la D.A.T. entre les différents ministères et la mobilité

de son personnel a beaucoup gêné la continuité du travail.

2.2.

La déconcentration et découpage administratif en Tunisie

2.2.1. Aperçu général

La déconcentration correspond au transfert de certaines compétences décisionnelles et
de certaines responsabilités à des unités régionales ou locales qui représentent le
gouvernement central. Ainsi, les institutions déconcentrées œuvrent sous le contrôle

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direct des institutions centralisées et elles sont politiquement, administrativement et
financièrement dépendantes des décisions centrales.

La décentralisation représente l’une des conditions fondamentales de la réussite de la «
bonne gouvernance locale », en favorisant la réalisation de la responsabilisation, de
l’inclusion et de la participation des citoyens et des activités économiques dans le
développement local (Hammas, 2006).

La décentralisation peut être politique, administrative, financière, économique. En effet,
il s’agit de :

 La décentralisation politique qui vise une meilleure participation des institutions
décentralisées (collectivités locales et régionales, ONG) aux décisions politiques.
Elle part du principe que, des autorités locales régulièrement élues se sentent
plus impliquées et responsables envers leurs électeurs qu'une autorité centrale et
qu'elles savent mieux représenter les intérêts locaux dans le cadre des processus
de décisions politiques.

 La décentralisation administrative où l'administration centrale qui délègue aux
administrations déconcentrées et aux collectivités territoriales uniquement la
la gestion des services publics
responsabilité de
(infrastructures, équipements, éducation, santé, etc.). Mais, sur le plan financier,
ces institutions déconcentrées continuent de dépendre des décisions des
administrations centrales et des affectations des ressources financières de l’Etat.

la planification et de

 La décentralisation financière, on entend par décentralisation financière, la
répartition des ressources publiques et l’organisation des rapports financiers
entre l’Etat et les collectivités locales. Ce concept recouvre la définition d’un
champ de ressources propres pour les collectivités locales, l’identification d’un
champ de ressources partagées entre l’Etat et les collectivités locales, et les
transferts des ressources du budget de l’Etat à celui des collectivités locales.

2.2.2.

Découpages administratifs en Tunisie

La Tunisie a connu des découpages administratifs différents, chacun répond à un ordre
socio-économique bien déterminé. Au découpage pré-colonial épousant les données
naturelles et historiques et exprimant le compartimentage et la difficile communication
entre les lieux, a succédé un découpage colonial qui répond aux impératifs coloniaux
d'exploitation et d'encadrement des autochtones, utilisant au mieux la trame tribale.

Avec l'indépendance, l'Etat va doter le pays d'un découpage spatial qui répond aux
impératifs de la construction nationale et de l'Etat moderne qui va, par son appareil
administratif, marquer fortement l'espace (Belhedi, 1989).

Le découpage de la Tunisie avant la période de colonisation comporte 70 caïdats dont le
responsable “le caïd” avait une fonction essentiellement fiscale, à l’intérieur de ces
caïdats on trouve le “macheikhat” où son responsable s’appelle le “cheikh” qui assure le
lien entre la population et le pouvoir local. À la suite de la colonisation, les autorités
françaises ont gardé cette même structure mais en réduisant le nombre de caïdats à 36.

Dès l'indépendance en 1956, l'Etat a supprimé l'administration traditionnelle, a mis en
place une administration moderne qui reprend, en fait, les principes et les mailles de
l'administration coloniale et a affiné le découpage administratif au gré des impératifs
politiques et économiques, l’Etat a fait un découpage par gouvernorat – délégation –

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secteur. Entre 1956 et 2010, le nombre des gouvernorats a passé de 13 à 24 et celui des
délégations est passé de 86 à 264 lesquelles sont subdivisées en 2073 secteurs. On
signale par ailleurs une autre subdivision du territoire, constituant une autre partition du
pays en zones communales et zones non communales. Les zones érigées en communes
obéissent à des considérations urbanistiques et ne sont pas nécessairement liées au
découpage administratif cité auparavant. Le nombre de communes est de 264 au
31/12/2006. Notons ici que la majorité des documents statistiques officiels (résultats des
recensements, enquêtes ménages…) utilisent un découpage en « grandes régions »
basé sur un regroupement de gouvernorats (aux limites administratives précises) suivant
deux axes : un axe nord, centre, sud et un axe est-ouest.

Sur le plan constitutionnel, les collectivités locales sont consacrées par l’article 71 de la
constitution qui dispose que : « Les conseils municipaux, les conseils régionaux et les
structures auxquelles la loi confère la qualité de collectivité locale gèrent les affaires
locales dans les conditions prévues par la loi ».

Sur le plan législatif, les communes sont régies par la loi organique des communes
promulguée par la loi n°75- 33 du 14 mai 1975 complétée et modifiée à quatre reprises
respectivement par les lois organiques (Masri, 2008) :

 n°85- 43 du 25 avril 1985,

 n°91- 24 du 30 mai 1991,

 n° 95- 68 du 24 juillet 1995

 et la loi organique votée le 18 juillet 2006.

Les gouvernorats sont régis par la loi organique n° 89-11 du 4 février 1989 relative aux
conseils régionaux, il faut y ajouter :



le code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme promulgué par la loi n°
94- 122 du 28 novembre 1994 modifiée.

 et le code de la fiscalité locale promulgué par la loi n° 97-11 du 3 février 1997.

La gestion des finances régionales est régie notamment par deux lois, l’une de 1975
portant loi organique du budget des collectivités locales et l’autre de 1973 portant
promulgation du code de la comptabilité publique. Le budget du conseil régional est
alimenté principalement par:

 Les transferts publics provenant essentiellement de l’Etat sous forme de quote-

part sur le fonds commun des collectivités locales ;

 Des subventions d’équipement provenant particulièrement du Programme

régional de développement ;

 Des crédits transférés par les ministères ;

 Les recettes propres du Titre 1 (fiscales et non fiscales)

2.2.3.

Les gouvernorats

Le Gouvernorat est la plus grande division administrative du territoire national, fixée par
le décret du 21 juin 1956 et modifiée par la loi du 17 mars 1969. Aujourd’hui, la Tunisie
est composée de plusieurs gouvernorats qui représentent chacun une collectivité
territoriale à la tête desquelles l'on trouve des gouverneurs nommés par le président de

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la République sur proposition du ministre de l'intérieur. Le nombre de gouvernorats est
passé de 13 après l’indépendance à 24 aujourd’hui. L’augmentation du nombre des
gouvernorats en Tunisie a débuté pendant les années 1970 où trois gouvernorats ont
été créés en Tunisie médiane: Siliana, Zaghouan et Sidi Bouzid. Le Sahel, à son tour,
divisé en trois gouvernorats : Sousse, Monastir et Mahdia. Dans les années 1980, après
l'affaire de Gafsa, à la suite d'une attaque armée d'un commando infiltré par la frontière
algéro-libyenne, il a été crée trois nouveaux gouvernorats dans le Sud : Kébili, Tozeur et
leurs anciens
Tataouine qui sont, en fait, des zones frontalières détachées de
gouvernorats : Gabès, Gafsa et Médenine respectivement. Après la "Révolte du Pain" en
1984, à la suite d'une augmentation du prix du pain, le gouvernorat de Tunis a été
divisée en trois gouvernorats ; Tunis, Ariana et Ben Arous.

Figure 4 : Découpage administratif en Tunisie de 1966 à 1984

Source ; Béchir., (2011)

Le nombre de gouvernorats étant élevé, l’Etat tunisien a décidé de découper le territoire
tunisien en six régions de planification à partir du VIème plan de développement (1982-
1986) pour optimiser l'exécution de sa politique. Ainsi, le gouvernorat étant avant tout
un ensemble de secteurs et de délégations, toute modification de la structure territoriale
du gouvernorat devrait nécessairement se répercuter sur ces circonscriptions
administratives de base.

Figure 5 : Découpage administratif des gouvernorats en Tunisie depuis 2000

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Source : INS (2010)

Le gouverneur représente d'une part l'administrateur général du gouvernorat qui est
une autorité déconcentrée du ministère de l'intérieur, et d'autre part, il représente l'Etat
tout entier. Le gouverneur est personnellement responsable de
l'administration
générale du gouvernorat. Il est assisté par les administrations régionales et notamment
par les délégués à l’échelle locale et les Omdas (chefs de secteurs). En outre, il dispose
d’un premier délégué au siège du gouvernorat et d'un secrétaire général du
gouvernorat. Le ministre de l'intérieur exerce sur le gouverneur une hiérarchie à la fois
administrative, organique et fonctionnelle.

Hiérarchie organique: Le ministre propose la nomination des gouverneurs et statue sur
leur avancement et exerce l'essentiel du pouvoir disciplinaire.

Hiérarchie fonctionnelle : Le ministre de l'intérieur exerce son autorité sur le
gouverneur pour ce qui touche « l'administration générale du gouvernorat » et pour tout
ce qui touche la démarche de l'administration régionale. Le moyen juridique dont il
dispose à cette fin est le pouvoir d'instruction, l'ordre de faire ou de ne pas faire. Le
gouverneur est tenu de suivre les directives et ordres que lui donnent les ministres
relativement à leurs secteurs respectifs.

Ainsi, le décret du 24 mars 1989 établit une longue liste de matières ou de compétences
spécifiques qui sont délégués au gouverneur par les ministres.

2.2.4.

Les délégations

La délégation est la principale division territoriale d'un gouvernorat. Elle porte d'une
façon générale le nom de son siège. Ce sont des circonscriptions administratives
intermédiaires entre le gouvernorat et le secteur (Imada). Le représentant de l'État dans
chaque délégation est le délégué. Il est nommé par le ministre de l'intérieur et placé
sous la tutelle du gouverneur. Il assure le fonctionnement des services locaux
administratifs. Le nombre des délégations est passé de 86 en 1959 à 264 délégations
actuellement, de superficies et de populations inégales. Ce sont les zones à forte

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croissance démographique, les grandes villes qui ont connu le plus de subdivisions (Sud,
Centre et grands centres comme Tunis, Sfax, Sousse, Gabès...), alors que les zones à faible
dynamisme urbain, les zones stabilisées n'ont pas connu de grandes modifications :
Nord-Ouest, Cap Bon.

Figure 6 : Découpage administratif des délégations en Tunisie

Source : Béchir R., (2011)

2.2.5.

Les municipalités

locale,

la gestion de

On peut aussi les nommer « communes urbaines », elles comptent 264 conseils
municipaux en Tunisie. C’est une partie ou territoire bien délimitée érigée en tant que
telle, par un décret qui la soumet à la loi municipale et est formée d'un ou plusieurs
la
secteurs urbains. En tant que structure administrative
municipalité est assurée par des fonctionnaires et des agents permanents qui veillent sur
les différents services et constituent le lien direct entre cette institution et le citoyen. Elle
est, également, soumise à une direction politique, assurée par le Conseil municipal qui
supervise et fixe les orientations, et prend les décisions importantes relatives aux affaires
de la commune. Le rôle principal du conseil municipal consiste à gérer les affaires locales
et à statuer sur les questions communales. Il intervient, également, en donnant ses avis
concernant toutes les questions à caractère local, notamment celles relatives au secteur
économique, social et culturel. Il est constitué d'un président de conseil, de vice-
présidents et de conseillers, tous élus au scrutin général pour un mandat de 5 ans,
conformément aux dispositions du code électoral (Le nombre de conseillers municipaux
varie entre 10 pour la municipalité où le nombre d’habitants ne dépasse pas 10000 à 60
pour la municipalité qui dépasse 500 000 habitants). Le conseil municipal tient,
obligatoirement quatre sessions ordinaires par an, précédées, un mois auparavant, par

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des sessions préliminaires qui se tiennent sous la présidence du président du conseil
municipal ou de son représentant parmi les adjoints. Les représentants des habitants de
la zone municipale sont convoqués par les médias à ces réunions préliminaires pour
écouter leurs interventions au sujet des questions à caractère local.

2.2.6.

Les secteurs (Imadas)

Il s’agit de la plus petite entité administrative en Tunisie. Ce secteur peut être urbain ou
rural. Le chef de secteur est chargé d'apporter son concours aux différentes
administrations, ainsi que de veiller aux intérêts des administrés. Il est placé sous
l’autorité du délégué. Il est officier de police judiciaire et officier d'Etat civil.

Tableau 1: La division administrative du pays

Nombre de Communes Nombre de Secteurs Nombre de Délégations

Gouvernorat Situation

au
31/12/1990

Situation
au
31/12/2007

Situation
au
31/12/1990

Situation
au
31/12/2007

Situation
au
31/12/1990

Situation
au
31/12/2007

Tunis

Ariana

Manouba

Ben Arous

Nabeul

Zaghouan

Bizerte

Béja

Jendouba

Le Kef

Siliana

Kairouan

Kasserine

Sidi Bouzid

Sousse

Monastir

Mahdia

Sfax

Gafsa

Tozeur

Kébili

Gabès

Médenine

Tataouine

121

161

110

105

119

102

101

114

106

113

104

126

Total

246

264

1821

2073

220

264

Source : INS (2009)

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2.2.7.

Conseils et institutions régionaux de développement

rôle prépondérant

Le développement régional en Tunisie est une responsabilité partagée entre différents
acteurs. Le
services étatiques agissant en
revient aux
complémentarité selon une planification locale et régionale, coordonnée par les
autorités aux différents niveaux, par le Gouverneur au niveau régional et par le Délégué
au niveau local.

Le niveau de décentralisation de l'administration a été renforcé, garantissant ainsi la
participation des collectivités locales et régionales à l'élaboration et au suivi évaluation
des plans nationaux quinquennaux de développement. Ainsi, des structures
spécialisées dans le développement ont été mise en place, on trouve par exemple les
les Commissariats
institutions opérants dans le développement rural, tels que
Régionaux au Développement Agricole (CRDA). Ces derniers étant des établissements
publics administratifs, ils sont les représentants des services de l’administration centrale
dans chaque gouvernorat. Ces structures disposent de moyens humains, matériels et
financiers mais aussi juridiques adaptés à la situation spécifique de chaque région. Leurs
attributions sont par exemple : la préservation des ressources naturelles, l’aménagement
des bassins versants,
la gestion de
l’infrastructure, et en général tracer et exécuter la politique agricole de la région.

la réalisation d’équipements hydrauliques,

Entre 1989 et 1994, pour aider les gouverneurs, les délégués et les chefs de secteurs à
accomplir leurs missions, un ensemble d’institutions à caractère collégial et consultatif
ont été créées, on peut citer par exemple :

Les comités de quartier : Cette institution est apparue dans un décret 92-967 du 22 mai
1992 portant création des comités de quartiers au sein de l'administration de chaque
gouvernorat relevant du premier délégué.

Les conseils locaux du développement : Le conseil est présidé par le délégué, il est
composé des présidents de communes ou d'arrondissements municipaux compris dans
la délégation, des présidents des conseils ruraux, des chefs de secteurs, des
représentants des services extérieurs de l'administration et des établissements publics
compris dans la délégation. C'est un organisme de concentration qui traite les questions
relatives au développement économique, social et culturel de la délégation.

Les conseils ruraux : Ces conseils sont créés dans les zones urbaines non érigées en
communes. Leurs membres sont nommés pour 3 ans par le gouverneur à raison d'un
membre pour mille habitants, avec un minimum de cinq membres et un maximum de
dix.

Les conseils régionaux : Après la Révolution de janvier 2011 ces conseils régionaux
les
sont dissous pour être remplacés par des comités qui regroupent toutes
composantes de la société civile. Avant la révolution les conseils régionaux sont chargés
d’examiner les questions intéressant le gouvernorat dans les domaines économiques,
sociaux, environnementaux et culturels. Ces conseils gèrent les affaires du gouvernorat,
ils sont présidés par le gouverneur et se composent des personnages élus comme les
députés du gouvernorat et les maires, des présidents de conseils ruraux, ainsi que des
représentants des services techniques relevant des départements ministériels (ces
derniers comme observateurs). Les membres des conseils donnent ainsi leur avis sur les
programmes et projets que l’État envisage de réaliser dans leur gouvernorat respectif,
arrêtent le budget des gouvernorats et les impôts perçus au profit de la collectivité

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publique et établissent des relations de coopération avec des instances étrangères de
niveau régional. Le budget du conseil régional est alimenté par deux principales
ressources :

Les transferts publics provenant essentiellement de l'Etat sous formes :

 De quote-part sur le Fonds Commun des Collectivités locales ;

 De subventions d'équipement provenant particulièrement du Programme

Régional de Développement ;

 De crédits transférés par les Ministères.

 Les recettes propres du Titre I (fiscales et non fiscales)

Les ONG

Organisations Non Gouvernementales :
(Organisations Non
Gouvernementales) de Développement Local, se présentent comme des catalyseurs qui
valorisent les richesses particulières, que sont la capacité d’imagination, la formulation et
la mise en oeuvre des projets, la solidarité, la capacité d’entreprendre, le partenariat et la
créativité. Les ONG constituent actuellement le pivot des stratégies visant les grands
domaines de développement, de la protection des ressources naturelles liée surtout à la
gestion de l’eau aux équipements socio-économiques, surtout au milieu rural. Elles
jouent un
les projets d’eau potable, d’irrigation, d’électrification,
d’aménagement des bassins versants, d’aménagement des pistes rurales, de protection
des sites d’intérêt biologique, etc. Dans les villes, les stratégies des ONG visent
généralement le renforcement des capacités des acteurs locaux par des formations,
l’initiation et la sensibilisation aux problèmes environnementaux et de développement.

rôle dans

Etablissements de développements régionaux : Pour assurer le développement
intégré de certaines délégations des gouvernorats de Kasserine, de Sidi Bouzid et de
Gafsa, la loi d’août 1978 a créé à cet effet l'office de développement de la Tunisie
Centrale. De même, pour organiser la planification régionale un Commissariat Général
pour le Développement régional a été créé suite à la loi de 9 août 1981. Il est
particulièrement chargé d'élaborer des programmes de développement intéressant des
gouvernorats ou des régions déterminées. En 1994, selon la loi N° 94-83 du 18 Juillet
1994 deux offices ont été crée et qui se présentent comme des établissements publics à
caractère non administratif l’Office de Développement du Nord-Ouest et l’Office de
Développement du Sud.

Office de Développement du Sud (ODS)

L’O.D.S. est un établissement public à caractère non administratif dont le siège est sis à
Médenine, couvrant les 6 gouvernorats du sud : Médenine, Gabès, Tataouine, Gafsa,
Kebili et Tozeur. L’ODS dispose de 6 Directions du Développement Régional (DDR) dans
les 6 gouvernorats précités.

Office du Développement du Centre Ouest (ODCO)

L'ODCO est un établissement public à caractère non administratif dont le siège social est
sis à Kasserine, couvrant les trois gouvernorats du Centre-ouest (Kairouan, Sidi Bouzid et
Kasserine). L’ODCO dispose de trois directions du développement régional (DDR) dans
les 3 gouvernorats précités.

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Office du Développement du Nord Ouest (ODNO)

L'ODNO est un établissement public à caractère non administratif dont le siège social est
sis à Siliana, couvrant les quatre gouvernorats du nord-ouest (Béja, Jendouba, Le Kef et
Siliana). L’ODNO dispose de quatre directions du développement régional (DDR) dans
les quatre gouvernorats précités.

Ces offices sont chargés notamment de :

 Réunir toutes les informations utiles, procéder aux études nécessaires, proposer
toutes mesures pouvant être entreprises en vue d’aider à la définition des
politiques en matière de développement en général, de choix des programmes
d’investissement public, d’impulsion de l’investissement privé dans la zone de
son intervention, assurer le suivi et évaluer les résultats de ces politiques.

 Assister les autorités régionales dans la conception, l’élaboration et l’exécution
des plans et programmes de développement dans chaque gouvernorat et les
soutenir dans le domaine de coordination des actions des divers intervenants
ainsi qu’en matière d’exécution et de suivi des dits plans et programmes.

 Veiller, à

réaliser

l’harmonisation des plans et des programmes de

développement dans les zones d’intervention de l’Office.

 Elaborer en collaboration avec les structures nationales et régionales spécialisées
des plans et des programmes d’actions complémentaires dans le but de
promouvoir et de développer les zones ayant des problématiques spécifiques ou
connaissant des difficultés de développement et veiller sur l’exécution des plans
et programmes précités.

 Participer à l’élaboration des plans et des programmes d’actions visant à
promouvoir et à dynamiser l’investissement privé dans les zones concernées ainsi
que dans le suivi des étapes de leur exécution et ce, en étroite collaboration avec
les structures techniques, les services régionaux spécialisés et les collectivités
publiques locales.

 Soutenir l’action des structures régionales spécialisées et des collectivités

publiques.

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Tableau récapitulatif sur l’organisation territoriale de la Tunisie avant la révolution (janvier 2011)

Administration
Structure étatique

National

Ministère de
l'Intérieur

Instance
représentative

Mode de scrutin

Régional

Gouvernorats
- 24 -

Gouverneur
(Wali en arabe)

Conseil Régional
de
Développement

: Responsable du
Le Gouverneur – Wali
gouvernorat,
nommé par le président de la
république sur proposition du Ministre de
l'Intérieur
Les conseils régionaux : ce type de conseils
régionaux sont chargés d’examiner les questions
intéressant le gouvernorat dans les domaines
sociaux, environnementaux et
économiques,
culturels. Ces conseils gèrent
les affaires du
gouvernorat, ils sont présidés par le gouverneur et
se composent des personnages élus comme les
les maires, des
députés du gouvernorat et
présidents de conseils ruraux, ainsi que des
représentants des services techniques relevant
des départements ministériels
(ces derniers
comme observateurs).
Le Délégué : C’est le représentant de l'État dans
chaque délégation. Il est nommé par le Ministre de
l'Intérieur et placé sous la tutelle du gouverneur. Il
locaux
le fonctionnement des services
assure
administratifs.
Les Conseils locaux du développement: Le
conseil est présidé par le délégué, il est composé
ou
de
des
d'arrondissements municipaux situés dans
la
délégation, des présidents des conseils ruraux, des
chefs de secteurs, des représentants des services
des
extérieurs
établissements publics à l’échelle locale. C'est un
traite
organisme de concentration qui
les
questions
développement
relatives
économique, social et culturel de la délégation.
On peut aussi les nommer comme « communes
urbaines ». En tant que structure administrative
locale, la gestion de la municipalité est assurée par
des fonctionnaires et des agents permanents qui
veillent sur les différents services et constituent le
lien direct entre cette institution et le citoyen.
Elle est, également, soumise à une direction
politique, assurée par le Conseil municipal qui
supervise et fixe les orientations, et prend les
décisions importantes relatives aux affaires de la
commune. Le rôle principal du conseil municipal
consiste à gérer les affaires locales et à statuer sur
les questions communales.
Il est constitué d'un président de conseil, de vice-
présidents et de conseillers, tous élus au scrutin

l'administration

communes

présidents

Local

Délégations
-264 -

Délégué

Conseil local de
développement

Local

Municipalités
Communes
urbaines
-264-

Maire

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général pour un mandat de 5 ans, conformément
aux dispositions du code électoral (Le nombre de
conseil municipal est entre 10 pour la municipalité
où le nombre de leurs habitants ne dépasse pas
10000 et 60 pour la municipalité qui dépasse
500000 habitants). Le conseil municipal tient,
obligatoirement quatre sessions ordinaires par an,
précédées, un mois auparavant, par des sessions
préliminaires qui se tiennent sous la direction du
président du conseil municipal ou de son
représentant parmi les adjoints. Les représentants
la zone municipale sont
des habitants de
convoqués par
réunions
préliminaires pour écouter leurs interventions au
sujet des questions à caractère local.
Omda: Le chef du secteur est chargé d'apporter
son concours aux différentes administrations, ainsi
que de veiller aux intérêts des administrés. Il est
placé sous l’autorité du délégué. Il est officié de
police judiciaire et officier d'Etat civil.
Les conseils ruraux: Ces conseils sont créés dans
les zones urbaines non érigées en communes.
Leurs membres sont nommés pour 3 ans par le
gouverneur à raison d'un membre pour mille
habitants, avec un minimum de cinq membres et
un maximum de dix.

les médias à ces

Imadas –
secteurs
-2073-

Sectoriel

Chef de secteur
(Omda en arabe)

Les conseils
ruraux

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Cette note a été produite avec l’appui du Projet d’appui aux dynamiques de développement des territoires ruraux en Méditerranée
(A2DTRM) coordonné par l’Institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier et financé par l’Agence française de développement et le
Ministère Français de l’Alimentation, de l’Agriculture, de la Pêche, de la Ruralité et de l’Aménagement du Territoire.

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