Stratégie de Management
des Risques dans les
Marchés Publics en
Tunisie
Stratégie de Management des Risques dans les Marchés
Publics en Tunisie
La stratégie de management des risques dans les marchés publics permet d’aider les entités publiques
tunisiennes à intégrer le management des risques dans leurs systèmes de management global. Sa mise
en place est une condition préalable et indispensable pour la maîtrise du processus du management
des risques dans les marchés publics. La mise en place de la stratégie exige un engagement fort et
durable des responsables et de la haute direction qui doit être communiqué au sein des entités
publiques et aux parties prenantes du système de passation des marchés publics. Par ailleurs, elle doit
faire l’objet d’un examen périodique pour s’assurer de son adéquation au contexte des entités
publiques.
Le cadre présenté dans ce document garantit que les informations sur les risques liés aux marchés
publics sont correctement rapportées et servent de base aux prises de décisions et à la
responsabilisation de tous les agents concernés.
Date de publication
2019
Date de révision
2022
Législation connexe
Politiques, procédures,
lignes directrices,
normes, connexes
1. Arrêté du président du gouvernement daté du 31 aout 2018, portant approbation
du manuel de procédures de passation des achats publics à travers le système
d’achat public en ligne TUNEPS.
2. Décret gouvernemental n° 2018-416 du 11 mai 2018, modifiant et complétant le
décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés publics
3. Circulaire n° 15 en date du 29/04/2018 portant sur les achats et les marchés
publics financés par des instances étrangères dans le cadre des conventions ratifiées
par la République Tunisienne.
4. Circulaire n°20 en date du 06/09/2017 portant sur la conclusion des marchés par
voie de négociation directe avec les établissements et entreprises à majorité
publique créés dans le cadre des programmes de développement régional ou dans le
cadre de mesures à caractère social.
5.Arrêté du ministre de la fonction publique et de la gouvernance du 23 décembre
2016, portant approbation du manuel de procédures de passation des achats publics
hors marchés à travers E. Shopping Mall du système d’achat public en ligne TUNEPS
6. Décret gouvernemental n° 2016-498 du 8 avril 2016, fixant des conditions et des
procédures d’exclusion de la participation aux marchés publics
7. Loi n° 2015-36 du 15 septembre 2015, relative à la réorganisation de la
concurrence et des prix
8. Arrêté du chef du gouvernement du 28 janvier 2015, concernant les modalités
relatives au registre d'information, à la fiche de suivi et à la liste et modèles des
1 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
données demandés dans le cadre du recensement des marchés publics ainsi que les
modalités et les délais de leur collecte
9. Décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés
publics
10. Décret n° 2013-5096 du 22 novembre 2013, portant création de la haute instance
de la commande publique et fixant le statut particulier aux membres du corps des
contrôleurs et réviseurs de la commande publique relevant de la Présidence du
gouvernement
11. Décret n° 2012-2878 du 19 novembre 2012, relatif au contrôle des dépenses
publiques
12. Décret-loi cadre n° 2011-120 du 14 novembre 2011, relatif à la lutte contre la
corruption
13. Décret n° 2007-1330 du 4 juin 2007, fixant la liste des entreprises publiques dont
les commandes de fournitures de biens et de services sont exclues du champ
d’application de la réglementation des marchés publics
14. Loi n° 89-9 du 1er février 1989, relative aux participations, entreprises et
établissements publics et l’ensemble des textes qui l’ont modifiée ou complétée
Institution responsable La Haute Instance de la Commande Publique (HAICOP)
Responsable du projet
(nom / poste / contact)
Rim ZEHRI
Présidente de l’Observatoire National des Marchés Publics
Rim.zehri@pm.gov.tn
Agent en charge du
projet
(nom / poste / contact)
Ines ZAMMELI
Chef de service à la HAICOP
ines.zammeli@pm.gov.tn
Champ d’application
Entités Publiques Tunisiennes à tous les niveaux (central et régional et local)
soumises au décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des
marchés publics
Mots clés
Stratégie, Management des risques, risque, achat, marchés publics,
processus
Statut
Actif
Approuvé par
La HAICOP
Version
Mars 2019
2 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
Table of Contents
1. TITRE .............................................................................................................
2. LE CONTEXTE ACTUEL .........................................................................................
3. OBJECTIF DE LA STRATEGIE ...................................................................................
4. PORTÉE DE LA STRATEGIE .....................................................................................
5. ANALYSE DU CONTENU: Généralités – présentation – particularités ....................................
4
4
5
6
7
5.1. Le système de contrôle des marchés publics ............................................................. 7
5.2. Le cycle de passation des marchés et les différentes procédures ..................................... 8
6. Cadre de management des risques dans les marchés publics............................................
9
6.1. La notion de risque au sein des marchés publics ......................................................... 9
6.2. Le processus de management des risques ............................................................... 10
6.2.1. Communication et consultation tout au long du processus ......................................... 10
6.2.2. Établissement du domaine d’application, des critères et du contexte (interne et externe) .. 11
Le domaine d’application ..................................................................................... 11
Les critères de risque ......................................................................................... 12
Le contexte ..................................................................................................... 13
6.2.3. Appréciation des risques ................................................................................ 13
6.2.3.1. Identification des risques ........................................................................... 14
6.2.3.2. Analyse du risque .................................................................................... 14
6.2.3.3. Évaluation des risques .............................................................................. 15
6.2.4. Traitement des risques .................................................................................. 15
6.2.5. Revue et Suivi des risques ............................................................................... 17
6.2.6 Enregistrement et élaboration des rapports ........................................................... 18
7. RÔLES ET RESPONSABILITÉS DES ACTEURS DANS LE CADRE DE CETTE STRATEGIE ................. 19
8. MODALITE DE SURVEILLANCE ET D’EVALUATION/ OUTILS ASSOCIES à LA STRATEGIE ............. 20
LISTE DES ANNEXES ............................................................................................. 22
ANNEX 1 - REFERENTIEL DES RISQUES LIÉS AUX MARCHÉS PUBLICS TUNISIENS........................... 23
ANNEXE 2-Matrice de l’Échelle de cotation des risques des entités publiques tunisiennes et guide sur
les critères de risques (gravité, vraisemblance et criticité) ............................................... 29
Le risque doit être traité avec un haut niveau de priorité nécessitant un plan d’action à court
terme ............................................................................................................... 31
ANNEXE 3– FORMULAIRE D’APPRECIATION DES RISQUES ETCONTROLES (REGISTRE DES RISQUES) .... 34
Bibliographie ...................................................................................................... 35
Glossaire et Abréviations ........................................................................................ 36
3 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
1. TITRE
Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie.
2. LE CONTEXTE ACTUEL
Le contexte tunisien post printemps arabe a contribué en grande partie à redéfinir les priorités du pays et
à s’engager dans de nombreuses réformes pour un développement politique, économique et social plus
inclusif et équitable, basé sur l’état de droit, la bonne gouvernance et la transparence. Ces réformes ont
été lancées en réponse à des attentes citoyennes pressantes. Parmi ces réformes, le système de passation
des marchés publics. En effet, les marchés publics constituent un pilier fondamental de la gouvernance
stratégique. La passation efficace et efficiente de marchés publics portant sur des études, des biens, des
services ou des travaux est vitale pour que les administrations publiques s’acquittent de leurs fonctions
de base, qui consistent notamment à fournir des services essentiels aux citoyens et à investir dans des
infrastructures. En Tunisie, dans un environnement de resserrement budgétaire, les marchés publics se
placent au cœur du débat et ont fait l’objet d’une attention renforcée de la part des gouvernements
tunisiens. Ils représentent à eux seuls plus de 14% du PIB et presque 40% du budget de l’État. Compte
tenu de leurs volumes financiers conséquents, une bonne gestion est essentielle au renforcement de
l’efficience du secteur public, à la bonne gestion budgétaire et à l’établissement de la confiance des
citoyens. Par ailleurs, le global infrastructure hub évalue le déficit en investissement en infrastructure de
la Tunisie pour la période 2016-2040 à 22 milliards de dollars, en particulier dans le domaine des
transports. Une amélioration de l’efficience des marchés publics et une meilleure gestion des deniers
publics pourraient contribuer à diminuer ce déficit. Au-delà des aspects budgétaires, les marchés publics
ne sont plus considérés comme une activité administrative, mais comme une activité stratégique qui
contribue également à la réalisation d’objectifs primordiaux de l’action publique tels que la protection de
l’environnement, l’innovation, le développement des petites et moyennes entreprises et la conduite
responsable des entreprises.
Le cadre des marchés publics en Tunisie a donc connu depuis 2011 un chantier de réformes importantes
et des évolutions notables qui ont permis d’améliorer le système règlementaire et opérationnel des
marchés publics par référence aux standards internationaux. Il a été refondu et modernisé en 2014 avec
l’entrée en vigueur du décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés publics
qui a permis, entre autres, d’actualiser les procédures existantes ; d’assouplir les procédures et de
renforcer considérablement l’objectif prépondérant de bonne gouvernance et les principes qui en
découlent.
Parallèlement aux réformes réglementaires, la Tunisie s’est également dotée d’une plateforme
électronique de passation des marchés publics « TUNEPS » afin d’ancrer les principes de bonne gestion
des marchés publics garantissant la transparence des transactions, l'égalité de chances et la concurrence
et l’amélioration de l’efficacité et de l’intégrité du système. Depuis son lancement en 2013, plusieurs
améliorations ont été apportées à la plateforme en ligne avec les meilleures pratiques internationales.
4 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
En parallèle, le cadre institutionnel régissant les marchés publics a permis une redéfinition des rôles et
des responsabilités au sein de l’administration publique avec la création d’instances encadrant la
gouvernance des marchés publics tel que le Conseil National de la Commande Publique, La Haute Instance
de la Commande Publique ou les structures et Commissions de Contrôle des Marchés Publics.
Constat
Les efforts intervenus depuis ces dernières années ont apporté des améliorations considérables.
Cependant, certains domaines restent à améliorer surtout que les marchés publics constituent un
domaine à haut risque tant au niveau de l’intégrité mais également au niveau d’autres volets qui peuvent
impacter le bon fonctionnement du système de passation des marchés publics et donc la prestation des
services publics.
En Tunisie, l’une des principales lacunes du système consiste dans l’absence d’une culture de
management des risques systématique pour la mise en place de procédures et d’outils pour un
management des risques efficace dans les marchés publics. En effet, bien que certaines entités publiques
comme la Société Tunisienne de l'Électricité et du Gaz(STEG) ont mis en place une stratégie de
management des risques, aucune ne couvre spécifiquement les activités liées aux marchés publics. Il est
à signaler que des actions de « management des risques » sont mises en place par les acheteurs publics,
sans pour autant être formalisées, communiquées ou documentées ce qui nuit à la prise de décision
avisée et adéquate. Par ailleurs, le manque de planification stratégique en ligne avec des objectifs bien
définis au niveau de l’entité liée à la fonction « achat » persiste toujours.
Compte tenu du poids des marchés publics et des impacts et conséquences éventuels de certains risques
sur le bon fonctionnement de l’administration publique, la HAICOP a développé la présente stratégie de
management des risques dans les marchés publics.
Il est à préciser que cette stratégie s’insère parfaitement dans la nouvelle réforme évolutive de la Gestion
Budgétaire par Objectifs (GBO), qui a pour objectif de consolider une culture de résultats mesurables,
contribue à l’amélioration de la gestion des finances publiques à travers une approche rationnelle des
choix publics et à l’instauration d’une culture de transparence, deux piliers de la bonne gouvernance qui
jouent un rôle central dans la politique du gouvernement tunisien.
3. OBJECTIF DE LA STRATEGIE
La stratégie de management des risques dans les marchés publics a pour objectif principal d’inculquer
une culture de risque dans l’environnement spécifique des marchés publics tunisiens et de fournir les
outils nécessaires aux entités publiques pour gérer et maîtriser les risques inhérents en considérant la
nature de leurs achats et l’environnement dans lequel elles opèrent. En effet, un management efficace
des risques qui peuvent impacter les marchés publics contribue à l’amélioration de l’efficience du système
de passation des marchés publics.
Plus particulièrement, la stratégie et une méthodologie formalisée de management des risques ont pour
objectif de:
1) Renforcer le principe de bonne gouvernance dans les marchés publics.
5 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
2) Améliorer l’efficience et l’efficacité des marchés publics
3) Formaliser et homogénéiser la méthodologie et les outils de management des risques entre les
entités publiques tunisiennes
4) Optimiser le système de contrôle des marchés publics en se concentrant sur les domaines à haut
risque.
5) Renforcer les capacités en matière des risques dans les marchés publics en Tunisie
La stratégie de management des risques établit une orientation claire et précise des mesures à suivre et
se veut suffisamment flexible pour permettre à l’acheteur d’ajuster les outils proposés à son contexte
organisationnel, sa mission et ses objectifs envers les citoyens.
L’effort de l’acheteur public dans chacune des activités de management des risques doit rester
proportionnel à son activité et aligné avec les objectifs de sa mission dans le cadre des marchés publics.
4. PORTÉE DE LA STRATEGIE
La présente stratégie définit les principales orientations en matière de management des risques. Elle vise
à mettre en place une nouvelle vision et une façon de travailler encourageant l’administration publique
tunisienne à adopter une approche proactive, plus responsable et méthodique face aux risques encourus
dans les marchés publics.
Le cadre s’étend à l’ensemble des entités publiques tunisiennes centrales et régionales soumises au
Décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés publics. Au sens du Décret
1039 et des différents arrêtés et autres décrets gouvernementaux, les entités soumises à la
réglementation des marchés publics incluent : 1) l’État, 2) les collectivités locales, 3) les établissements
publics, 4) les établissements publics à caractère non administratif et 5) les entreprises publiques. On
recense neuf cent soixante-dix-huit (978) entités publiques soumises à la réglementation des marchés
publics (en excluant les personnes morales organismes de droit public) (HAICOP, Portail national des
marchés publics 2018).
L’interprétation de la stratégie devra s’établir en conjonction avec la loi et autres documents
réglementaires en Tunisie, et les procédures en vigueur.
Déploiement et Mise en place de la stratégie
L’implémentation de cette stratégie se fera suivant une approche progressive (détaillée dans les Lignes
directrices pour la mise en place de la stratégie de Management des risques dans les marchés publics en
Tunisie). Le document décrit également :
• Les jalons proposés sur une initiative quinquennale ciblant en premier lieu les pilotes et se
généralisant progressivement sur les autres entités.
• Les pré- requis à mettre en place par les entités publiques tunisiennes pour l’implémentation de
la stratégie.
6 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|
5. ANALYSE DU CONTENU: Généralités – présentation – particularités
La stratégie de management des risques confie aux responsables des institutions publiques la
responsabilité de la mise en œuvre effective et en temps opportun des normes et pratiques de
management des risques. Elle s’inspire de la norme ISO31000:2018 et du COSO ERM 2017.
Au niveau opérationnel, la réglementation tunisienne confère à l’acheteur public une flexibilité et un
degré d’autonomie dans la gestion de ses contrats publics. Chaque entité dispose de ses propres cadres
de gestion et contrôle pour organiser et traiter les attributions des contrats suivant les procédures
formalisées conformément à la législation; et ce dans le respect des principes directeurs des marchés
publics.
5.1. Le système de contrôle des marchés publics
Le processus de passation des marchés publics est encadré par l’intervention des différents organes de
contrôle et des commissions de contrôle des marchés publics à plusieurs niveaux suivant l’objet du
marché et les seuils de compétence. Leur mission principale est de veiller au respect des principes
régissant les marchés publics en s’assurant de i) La régularité et de la conformité des procédures de
passation et d’attribution des marchés et ii) La sincérité et la transparence des procédures.
Graphique n. 2 : Entités publiques soumises à la réglementation des marchés publics tunisiens
7 Stratégie de Management des Risques dans les Marchés Publics en Tunisie|