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Consolider la transparence budgétaire pour une meilleure
gouvernance publique en Tunisie
l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)
Rapport préparé par
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TABLE DES MATIÈRES – 3
Remerciements
Le Secrétariat de l’OCDE tient à exprimer sa profonde gratitude à tous les
partenaires qui ont activement contribué à cette étude, destinée à renforcer la transparence
et la performance dans la gestion des finances publiques en Tunisie.
Dans ce pays, certains responsables de l’administration ont répondu au questionnaire
qu’il leur a envoyé, d’autres ont activement pris part aux réunions d’échange
d’information. Le Secrétariat de l’organisation tient à remercier vivement le ministère des
les activités inscrites dans
Finances pour la coordination de toutes
le projet
« Budgétisation et gouvernance publique
transparente en Tunisie », notamment
mesdames Faouzia Said, Habiba Jelassi et Aicha Karafi, ainsi que monsieur Abderrahmen
Khochtali.
Le Secrétariat voudrait particulièrement
reconnaissance au
Gouvernement de la République Fédérale d’Allemagne pour son soutien financier à ce
projet et ses encouragements.
témoigner
sa
Ce rapport a été produit par la Direction de l’OCDE pour la Gouvernance publique et
le Développement territorial, sous la direction de la Division des Examens de
gouvernance et des Partenariats. Il a été préparé par Amal Larhlid, analyste des
politiques, et a bénéficié des orientations de Carlos Conde, Chef du Programme MENA-
OCDE pour la Gouvernance, et de Lisa Von Trapp, analyste des politiques à la Division
du Budget. Il a reçu les contributions de Philip Mariscal, Benoît Chevauchez et David
Shand. Raya Choubani et Richard Martinez ont participé de manière importante à sa
rédaction.
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4 – TABLE DES MATIÈRES
Table des matières
Consolider la transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie1
Tableaux.................................................................................................................................................. 6
Graphiques .............................................................................................................................................. 6
Résumé ...................................................................................................................................................... 7
Les principes budgétaires et la notion de budget .................................................................................... 7
La préparation du budget ........................................................................................................................ 7
Examen du budget et rôle du parlement ................................................................................................. 8
L’exécution du budget ............................................................................................................................ 9
L’évaluation de la gestion de la dépense .............................................................................................. 12
Le contrôles externes ............................................................................................................................ 15
L’accès aux documents administratifs des organismes publics ............................................................ 18
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents publics ............... 18
Les principes internationaux de la transparence budgétaire ................................................................. 19
Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière des principes
internationaux ....................................................................................................................................... 20

Introduction ............................................................................................................................................ 21
Des efforts constants pour construire un système une bonne gouvernance budgétaire ........................ 21
Les atteintes aux finances publiques ont été en partie à l’origine de la Révolution pour la dignité…..22
Le devoir d’une meilleure transparence budgétaire intervient dans un contexte institutionnel en
évolution rapide .................................................................................................................................... 23

Une évolution macroéconomique fortement contrainte ........................................................................ 24
Notes ..................................................................................................................................................... 31
Bibliographie ........................................................................................................................................ 32
Chapitre 1 Les principes budgétaires et la notion de budget ............................................................ 33
Les principes budgétaires ...................................................................................................................... 34
La notion de budget, son contenu et sa structure .................................................................................. 36
L’insertion du budget dans le cadre économique .................................................................................. 43
La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs .................................................... 44
Notes ..................................................................................................................................................... 46
Bibliographie ........................................................................................................................................ 47
Chapitre 2 La préparation du budget .................................................................................................. 49
Le calendrier budgétaire ....................................................................................................................... 50
Les prévisions macroéconomiques ....................................................................................................... 55
Notes ..................................................................................................................................................... 57
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TABLE DES MATIÈRES – 5
Bibliographie ........................................................................................................................................ 58
Chapitre 3 Examen du budget et rôle du Parlement .......................................................................... 59
Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence du Parlement .................................................. 60
Calendrier parlementaire ....................................................................................................................... 60
L’organisation du travail budgétaire parlementaire .............................................................................. 64
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle .................................. 71
Notes ..................................................................................................................................................... 77
Chapitre 4 L’exécution du budget ........................................................................................................ 79
Description du système ......................................................................................................................... 80
Les opérations d’exécution ................................................................................................................... 83
Description du système comptable tunisien .......................................................................................... 88
Les outils et document de suivi de l’exécution du budget .................................................................... 92
Notes ..................................................................................................................................................... 96
Bibliographie ........................................................................................................................................ 97
Chapitre 5 L’évaluation de la gestion de la dépense .......................................................................... 99
Introduction aux chapitres 5 et 6 ......................................................................................................... 100
Les contrôles administratif et comptable ............................................................................................ 100
Évaluation de la chaîne de la dépense et des contrôles ....................................................................... 103
Une gestion solide des dépenses publiques......................................................................................... 106
Relever le défi de la gestion des « programmes »............................................................................... 110
Le nécessaire développement de la mesure et du contrôle des résultats ............................................. 113
Le calendrier et l’accompagnement social de la réforme ................................................................... 114
Notes ................................................................................................................................................... 116
Bibliographie ...................................................................................................................................... 116
Chapitre 6 Le contrôles externes ........................................................................................................ 117
Le Haut comité de contrôle administratif et financier ........................................................................ 118
Les Contrôles généraux ...................................................................................................................... 118
Les inspections ministérielles ............................................................................................................. 121
Les contrôles juridictionnels ............................................................................................................... 121
Une présentation schématique d’une évolution possible du système de contrôle .............................. 124
Notes ................................................................................................................................................... 128
Chapitre 7 L’accès aux documents administratifs et la transparence sur l’intégrité des élus et
agents publics ........................................................................................................................................ 129

L’accès aux documents administratifs des organismes publics .......................................................... 130
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents publics ............. 136
Notes ................................................................................................................................................... 139
Chapitre 8 Les principes internationaux de la transparence budgétaire ....................................... 143
Dimensions de la transparence budgétaire .......................................................................................... 144
Objectifs de la transparence budgétaire .............................................................................................. 144
L’ampleur de l’information budgétaire ............................................................................................... 145
Les différents utilisateurs de l’information budgétaire ....................................................................... 146
Critères d’une bonne information ....................................................................................................... 147
Normes de vérification de l’information budgétaire ........................................................................... 148
La gamme des rapports budgétaires .................................................................................................... 148
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6 – TABLE DES MATIÈRES
Transparence des processus ................................................................................................................ 151
Transparence des dispositifs institutionnels ........................................................................................ 152
Autres aspects du Système de GFP qui influent sur la transparence budgétaire................................. 153
Notes ................................................................................................................................................... 155
Chapitre 9 Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière des
principes internationaux ...................................................................................................................... 157

Certaines évaluations internationales de la transparence budgétaire en Tunisie ................................ 158
La transparence budgétaire en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques de l’OCDE en la
matière.. .............................................................................................................................................. 160

Conclusion .......................................................................................................................................... 168
Notes ................................................................................................................................................... 169
Bibliographie ...................................................................................................................................... 169
Tableaux
Tableau I.1. Aperçu des recettes et dépenses publiques de 2009 à 2013 ............................................... 31
Tableau 1.1. Répartition des tableaux accompagnant le projet de loi de finances ................................. 40
Graphiques
Graphique I.1. Recettes générées par le tourisme ................................................................................. 25
Graphique I.2. Évolution du chômage ................................................................................................... 26
Graphique I.3. La dette publique ........................................................................................................... 27
Graphique I.4. Évolution du PIB ........................................................................................................... 27
Graphique I.5. Recettes et dépenses en Tunisie..................................................................................... 28
Graphique I.6 Dépenses de fonctionnement ......................................................................................... 28
Graphique I.7. Ressources et dépenses de fonctionnement ................................................................... 29
Graphique I.8. Chômage et dépenses de fonctionnement ...................................................................... 29
Graphique I.9. Charges de la Caisse générale de compensation............................................................ 30
Graphique I.10. Évolution des dépenses de 2009 à 2013 ........................................................................ 30
Graphique 4.1. Le carré de la comptabilité en partie simple ................................................................. 90
Graphique 6.1. Schéma du système actuel de contrôle en Tunisie....................................................... 125
Graphique 6.2. Evolution potentielle du schéma de contrôle à court terme ......................................... 126
Graphique 6.3. Evolution potentielle du schéma de contrôle à moyen et long terme .......................... 126
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RÉSUMÉ – 7
Résumé
En 2011, le peuple tunisien a mis fin à un long régime de dictature et formulé une très
forte demande de démocratie, bonne gouvernance et transparence à laquelle les nouveaux
pouvoirs publics cherchent à répondre de façon concrète et rapide. La constitution de
1959 a été suspendue, tout en conservant l’essentiel de la législation antérieure, un régime
provisoire de transition de type parlementaire a été établi. La Révolution a montré toutes
les faiblesses macroéconomiques du pays et a eu des effets importants sur la préparation
du budget. Les nouveaux pouvoirs publics sont néanmoins parvenus à maîtriser sa
situation financière et budgétaire. Il convient aussi de noter que l’évolution de la
gouvernance financière a débuté il y a une vingtaine d’années dans la direction de la
gestion budgétaire par objectifs (GBO) et s’est accélérée depuis 2004.
Les principes budgétaires et la notion de budget
La Tunisie est passée du concept de « budget » à celui de « loi de finances » (LF), qui
regroupe les différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de
l’État, les modalités de leur application et de leur contrôle, ainsi que le budget de l’État.
L’insertion du budget dans le cadre économique intervient par la liaison avec le Plan de
développement économique et social et le budget économique.
Le droit budgétaire tunisien est régi par les principes d’annualité, d’unité,
d’universalité et de spécialité, auxquels s’ajoutent celui de l’équilibre budgétaire des
comptes. Grâce à ces principes, le pouvoir législatif contrôle le respect par l’exécutif des
autorisations qui lui ont été données de percevoir et de dépenser.
Propositions
Accompagner le projet de loi de finances (PLF) d’un rapport sur les perspectives
économiques, sociales et financières. Ce document préciserait sur quelles hypothèses se
fonde le gouvernement pour les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de
transparence et de sincérité du budget.
Établir un rapport présenté par le gouvernement au Parlement retraçant le niveau des
prélèvements obligatoires pour les deux années à venir.
La préparation du budget
La préparation du budget est de la compétence exclusive du gouvernement à travers
l’administration, sans que le Parlement ne soit ni informé ni associé. De plus, la vision de
la réalité économique et des dépenses publiques contenue dans le PLF n’est pas complète.
De plus la définition trop précise des autorisations de dépense limite la capacité du
gouvernement à s’adapter aux évolutions du contexte socioéconomique.
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8 – RÉSUMÉ
Propositions
Créer un débat d’orientation budgétaire avant la rédaction par le gouvernement du projet
de loi de finances, destiné à examiner les grandes lignes de l’action publique et à
donner une perspective pluriannuelle du budget et une vision complète de la réalité
économique du pays.
Améliorer le PLF en se fondant sur des hypothèses macroéconomiques crédibles, tant
en recettes qu’en dépenses, et en intégrant un niveau réaliste des dépenses obligatoires.
Définir précisément à quel niveau s’applique le principe de spécialité des crédits dans
le PLF.
Encadrer de façon plus stricte le temps accordé au gouvernement pour répondre aux
questions parlementaires et le faire appliquer par l’administration.
Examen du budget et rôle du parlement
Sous la Constitution de 1959, la Chambre des députés et la Chambre des conseillers
examinaient et se prononçaient sur le PLF. La date de dépôt du PLF par le gouvernement
n’avait pas de caractère contraignant, et souvent il ne l’a pas respectée. Par ailleurs, aucun
délai n’est précisé dans la loi organique du budget (LOB) pour le dépôt des documents
destinés à éclairer les parlementaires sur le contenu du budget de l’État.
Le PLF était examiné successivement par les commissions parlementaires, où les
débats n’étaient pas publics, puis en assemblée plénière, où ils étaient ouverts au public et
publiés au
Journal Officiel de la République Tunisienne. La presse écrite et la télévision
couvraient ces débats. En réalité, le travail parlementaire était formel. Le droit
d’amendement des parlementaires s’exerçait uniquement en commission parlementaire et
portait sur l’augmentation des recettes et la diminution des dépenses.
Sous le régime de transition, le pouvoir législatif et budgétaire est dévolu à
l’Assemblée nationale constituante (ANC). Le PLF pour 2013 a été déposé tardivement,
le 26 novembre 2012. De plus, le budget économique et aucun nouveau plan de
développement n’ont été transmis à l’ANC. Dans la pratique, les séances plénières et des
huit commissions de l’ANC sont publiques. La publicité des séances plénières est assurée,
même si la publication des débats a été irrégulière. Tous les députés ont reçu une copie du
PLF et ont pu participer aux travaux de toutes les commissions. Un nombre élevé
d’amendements a été déposé en commissions et en assemblée plénière, sans que le
gouvernement oppose toujours l’irrecevabilité aux amendements modifiant l’équilibre du
budget. Désormais, les propositions d’amendement pour être recevables nécessitent
d’émaner de cinq parlementaires.
De manière générale, les moyens humains et matériels d’appui à l’examen et
l’évaluation du PLF par le Parlement demeurent réduits. Il n’existe pas de comité
budgétaire à proprement parler, ni de centre d’analyse et documentation en la matière.
Des conseillers de service public assistent les parlementaires au sein de chaque
commission. Cependant, leur nombre et leurs moyens sont réduits. Il n’y a pas de manière
formelle d’analystes du budget rattachés aux partis politiques ni aux législateurs.
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RÉSUMÉ – 9
Propositions
Valoriser le rôle des commissions parlementaires, en leur attribuant des moyens
matériels et humains ; encourager fortement
la participation à celles-ci des
parlementaires, par exemple, par des réductions significatives de la rémunération en cas
d’absence.

Inscrire dans la législation que la présidence de la Commission des finances du
Parlement est attribuée à l’opposition parlementaire.
Attribuer au Président de la Commission des finances le pouvoir de demander aux
administrations de l’État tous les documents permettant de connaître leurs dépenses et
rendre obligatoire la réponse sous peine de sanctions disciplinaires.
Établir que le dépôt tardif du PLF provoque la tenue d’un débat parlementaire pouvant
aboutir à la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.
Prévoir la même date impérative de dépôt pour le PLF et ses annexes.
Envisager de donner aux groupes parlementaires le droit de proposer des amendements
augmentant les dépenses.
Assurer la meilleure publicité du travail parlementaire par tous les moyens appropriés
(presse écrite, Internet, radiotélévision), à travers une information actuelle et
compréhensible par les citoyens ; développer une culture dans le Parlement au devoir
d’informer.
Assurer la publicité de l’activité des membres du Parlement (rencontres, activités, etc.).
Établir un répertoire public des groupes de pression auprès du Parlement.
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle
Le gouvernement est lié par l’autorisation budgétaire. Il dispose, cependant, en cours
d’exécution budgétaire du pouvoir de modifier par virements de crédits et par transferts
de crédits le montant des crédits autorisés, ainsi que de leur répartition.

l’audition des ministres, ainsi que
La surveillance spécifique de l’exécution du budget n’est pas prévue, mais elle
s’inscrit dans le contrôle général de l’activité gouvernementale, par les questions orales
ou écrites,
la consultation des groupes
socio-professionnels. La création de commissions d’enquêtes est également possible. Le
ministère des finances prépare un rapport mensuel sur l’exécution budgétaire, qui est
publié sur son site, mais sans être spécifiquement conçu pour le Parlement, ni lui être
particulièrement destiné.
L’exécution du budget
Les administrations tunisiennes responsables de la gestion budgétaire sont solides et
ont une longue tradition de respect de l’État de droit et des textes budgétaires. Elles n’ont,
toutefois, pas pu empêcher les détournements de biens publics de l’ancien régime et leur
pratique prend parfois un aspect excessivement formel.
Au sein du ministère des finances l’existence de deux directions différentes – l’une
pour le fonctionnement, l’autre pour l’investissement – paraît largement dépassée. De son
côté, la direction de la comptabilité publique est une grande institution, avec des agents
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10 – RÉSUMÉ
de grande qualité et un réseau territorial important, appelée à évoluer pour suivre les
besoins du pays et de la population. Par ailleurs, des postes comptables sont rattachés à
d’autres directions, comme celle des Douanes.
Propositions
Réunir les directions du fonctionnement et du développement en une seule.
Réfléchir au sens de la présence de différents types de postes comptables, qui sont
parfois rattachés à des directions différentes, et à leur implantation géographique pour
suivre les besoins.
Les opérations d’exécution
Les phases administratives et comptables de la dépense sont distinctes. Mais l’utilité
actuelle du décret de répartition de crédits, qui reprend la loi de finances semble réduite :
il n’apporte aucun détail sur le contenu des crédits et ni de précision sur l’identité des
ordonnateurs ayant la responsabilité de l’usage des crédits.
Propositions
Ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par le
Parlement.
Assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné.
Publication très rapide du décret de répartition, par exemple, dans les 15 jours de la
publication de la loi des finances.
La « régulation budgétaire »
En Tunisie, le pouvoir d’ordonnancement étant déconcentré au profit des ministères
sectoriels, il est donc indispensable que le ministère des finances dispose d’un réel
pouvoir de régulation budgétaire. Celle-ci comprend : un plan d’engagement, associé au
plan de trésorerie ; un contrôle des dépenses publiques (CDE) vigilant, mettant en œuvre
et veillant à l’application de la régulation dans son ministère ; des possibilités de
suspension d’engagement, voire d’annulation des crédits, en cas de brusque réduction des
recettes.
La modification des crédits en cours d’année
Le droit budgétaire tunisien contemple un certain nombre de possibilités de modifier,
en cours d’exercice budgétaire, la répartition des crédits. Ces possibilités sont complexes,
lourdes et pourraient être évitées en améliorant la préparation de budget et en allant vers
la plus grande globalisation des crédits. Par ailleurs, l’importance de la réserve globale et
des réserves ministérielles de crédits non affectées est significative ; celles-ci servent de
manière excessive aux dépenses imprévues par choix politique ou difficultés de gestion.
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RÉSUMÉ – 11
Proposition
Afin de protéger l’intégrité du vote parlementaire, limiter légalement à un pourcentage
déterminé des crédits ouverts, les virements, reports et annulations de crédits que le
gouvernement est autorisé à effectuer.
Passer d’une comptabilité de caisse à une comptabilité générale
La Tunisie utilise actuellement le système comptable de caisse. Celui-ci ne permet
pas le suivi des phénomènes dans le temps pour obtenir des synthèses : description de la
situation patrimoniale, mesure du résultat. Pour surmonter ces obstacles, le pays prépare
le passage à la comptabilité générale, par l’intermédiaire notamment de la mise en place
de la gestion budgétaire par objectifs (GBO).
Propositions
Conduire la réforme de la comptabilité publique vers une comptabilité donnant aux
décideurs les moyens d’apprécier la situation exacte de l’état des finances publiques. La
GBO est un aspect important de cette réforme.
Établir dans les meilleurs délais une comptabilité générale en allouant au projet les
moyens matériels et humains suffisants.
Mettre en place une comptabilité qui assure la cohérence avec les nouvelles normes
comptables internationales de l’IAS/IFRS.
Le suivi budgétaire
La constellation de systèmes techniques différents de comptabilité est un facteur de
risques significatif. La Tunisie, dans le cadre de la mise en place de la GBO, doit
continuer la mise en place d’un système d’information lui assurant la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
Propositions
Évaluer les risques provoqués par l’existence de nombreux systèmes techniques de
comptabilité.
Continuer la mise en place d’un système d’information, afin d’assurer la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
S’assurer de la compatibilité entre les systèmes d’information.
Des rapports de suivi budgétaires sont produits par la Banque centrale de Tunisie.
La loi de règlement du budget (LRB) est destinée à présenter la réalité de l’exécution des
lois d’autorisation et à mesurer l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé et ce qui a été
réellement effectué. Les délais de préparation de la LRB ont été resserrés mais restent
relativement longs. La dernière loi de règlement du budget remonte à la gestion 2009.
Elle est publiée. Après avoir été pendant longtemps confidentiels, les rapports annuels de
la Cour des comptes sont désormais publiés.
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12 – RÉSUMÉ
Propositions
La Cour des comptes et l’administration devraient se donner les moyens de rapprocher à
un an le délai de production du projet de LRB.
Prévoir dans la programmation du travail parlementaire une durée suffisante, et un
moment propice, d’examen de la LRB ; la séance plénière de cet examen pourrait être
retransmise par les medias.
Publier le compte général de l’État et le rapport de certification de la LRB établi par la
Cour des comptes.
Donner à la Cour des comptes les moyens d’assurer le suivi de ses observations à la
LRB.
L’évaluation de la gestion de la dépense
De façon générale, la gestion des dépenses publiques est solide, largement informatisé
et le Système d’aide à la décision budgétaire (ADEB) est performant. Les administrations
tunisiennes ont également intégré de nombreux éléments de réforme : la gestion des fonds
des bailleurs internationaux parmi des procédures nationales a déjà été entreprise ; la
marche vers
la dissociation entre crédits
d’engagement et crédits de paiement pour les investissements ; la chaîne de la dépense a
déjà été allégée, notamment concernant les contrôles exercés par le contrôle des dépenses
publiques (CDE), qui accepte désormais les engagements global et provisionnel et
s’ouvre au contrôle modulé ; une mutation vers la gestion de la performance a été étudiée,
mais n’est pas encore véritablement entreprise.
la pluriannualité est ancienne, avec
Mais certaines difficultés affectent la procédure d’engagement (les engagements de
dépenses non globales peuvent causer des difficultés au moment du règlement définitif ;
l’absence d’engagement obligatoire permet d’occulter une partie de la dette publique).
Surtout, la chaîne de la dépense reste lourde et sa productivité pourrait être améliorée sans
dégrader sa sécurité.
Le contrôle intégré au sein de la chaîne de la dépense comprend encore des
imperfections, malgré les progrès récemment accomplis. Certains contrôles du CDE et du
comptable public semblent inutilement dupliqués. Le contrôle de la liquidation,
notamment du « service fait », ne paraît pas étroitement lié avec la tenue de la
comptabilité matière. Enfin, le contrôle interne, à développer au sein des ministères
sectoriels, reste embryonnaire.
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RÉSUMÉ – 13
Propositions
Poursuivre la modernisation du processus classique de l’exécution budgétaire.

Inciter fermement les ordonnateurs, au risque du refus d’autorisation d’engagement de
la dépense par le CDE, à produire la totalité des justificatifs requis.
Fixer des délais impératifs et raisonnables pour le paiement des dépenses de l’État ;
envisager des indemnités à taux d’intérêt majorés en cas de retard ; prévoir le
mandatement obligatoire de la dépense sur la base d’une décision judiciaire en référé.
Adopter le plus rapidement possible le décret relatif aux délais de paiement des
dépenses publiques.
Fusionner, quand cela est possible, la liquidation et l’ordonnancement.
Procéder à l’engagement budgétaire de la dépense avant l’engagement juridique.
Évaluer les chaînes de dépense spécifiques, afin d’établir celles méritant un traitement
spécifique.
Relever le défi de la gestion des « programmes »
Le passage à une gestion par objectifs, structurée autour de programmes et visant à la
performance, a été acceptée par la Tunisie depuis quelques années. Toutefois, si la
doctrine, les méthodes et les outils de la « gestion de performance » ont fait l’objet d’un
fort investissement, rien n’a encore été introduit de façon effective et opérationnelle.
L’évolution du rôle des acteurs de la procédure de la dépense
Devenant « responsable de programme », l’ordonnateur bénéficierait d’une flexibilité
plus grande dans l’utilisation de ses crédits, grâce à la globalisation et à la fongibilité des
crédits ; en outre, il jouirait progressivement d’autres libertés sur le plan de la gestion du
personnel, de l’immobilier ou de celui de l’achat public. Il développerait un contrôle de
gestion lui permettant de piloter étroitement ses résultats en relation avec ses moyens.
Si le CDE verrait diminuer son contrôle a priori sur les moyens, il lui faudrait en
contrepartie s’investir dans le contrôle a posteriori des résultats. Il ne s’intéresserait plus
simplement aux crédits et à la régularité des dépenses ; il pourrait, en particulier, se voir
attribuer une responsabilité de contrôle et de fiabilisation des indicateurs. Ces évolutions
le conduiraient à devenir un conseiller autant qu’un contrôleur, sans toutefois prendre le
risque de la cogestion et de la confusion des rôles.
Le contrôle du comptable public s’allégerait, notamment, en ce qui concerne
l’imputation à la ligne budgétaire. Le comptable établirait de nouvelles relations avec
« gestionnaire-ordonnateur ».
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14 – RÉSUMÉ
Propositions
Le développement progressif, en commençant par les services responsables des
programmes les plus importants, d’unités de contrôle interne.
Donner à l’ordonnateur plus de flexibilité dans l’utilisation des crédits grâce à la
globalisation et à la fongibilité des crédits, lui octroyer plus de liberté de gestion du
personnel, de l’immobilier et l’achat.
Doter l’ordonnateur des moyens adéquats pour assumer la gestion budgétaire, le circuit
de la dépense et le contrôle et analyse de la gestion. Ce qui entraînerait la mutualisation
d’une partie des moyens au sein des DAF ministérielles et l’attribution à chaque
directeur métier des moyens humains et matériels suffisants. Tout cela impliquerait des
services de contrôle interne permettant le pilotage. L’ordonnateur devra donc
développer son contrôle de gestion.
Accorder un statut satisfaisant à l’ordonnateur secondaire et le faire reconnaître comme
tel.
Le rôle de conseil du CDE auprès de l’ordonnateur serait à renforcer, par exemple, en
prévoyant des échanges d’information plus réguliers qu’aujourd’hui.
Le CDE s’investirait dans le contrôle a posteriori des résultats. Il s’intéresserait aux
résultats et renforcerait sa capacité d’évaluation (économie, efficacité et efficience de la
dépense publique).
Faire du CDE un acteur actif au processus budgétaire. Il participerait au processus de
discussion et de négociation budgétaire entre la direction du budget et le ministère
sectoriel, en aidant la première à comprendre les demandes du second.
Créer les conditions pour l’évolution du rôle du comptable : évaluation des besoins
en changements, élaboration des nouvelles procédures et outils nécessaires (en
particulier en nouvelles technologies et systèmes d’information), programmes de
formation, établissement de programmes d’évolution.
Établir les moyens adéquats de rapprochement entre l’ordonnateur et le
comptable (création d’une culture commune, échange d’information).
Moderniser la procédure juridictionnelle pesant sur les ordonnateurs en définissant plus
clairement les conditions de mise en cause de leur responsabilité devant la Cour de
discipline budgétaire.
Clarifier les conditions de débet, décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet
des comptables publics et l’usage qu’en est fait par l’administration, afin de les rendre
réellement efficaces. Il conviendrait, d’une part, de rendre les décisions de débet plus
rapides et fréquentes, et d’autre part, d’exposer et d’appliquer les conditions de
décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet.
Engager une réflexion sur le régime de responsabilité du contrôleur financier.
Développer le contrôle interne au sein des ministères dépensiers.
Développer le contrôle partenarial entre le CDE et le comptable de sorte à réduire les
doubles contrôles, inutiles en considérant l’imputation à la ligne et la disponibilité des
crédits et la liaison entre la liquidation et la comptabilité matières.
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RÉSUMÉ – 15
Propositions (suite)
- Plus de références et documents sur Legaly Docs Faire passer les dispositifs de contrôle de tous les acteurs d’une logique de moyens
à une logique de résultats.
Développer une méthodologie et son guide d’accompagnement, un savoir-faire et une
culture de la mesure de résultat en évaluant les besoins et en accomplissant les
investissements appropriés.
Confier au CDE la responsabilité de contrôle et de fiabilisation des indicateurs.
Rédiger des manuels de procédures et de référence pour contribuer à la mise en place
du contrôle interne.
L’organisation d’une formation efficace : la mise en place d’un contrôle interne passe à
la fois par une prise de conscience de son rôle, mais aussi des techniques d’élaboration.
Faire évoluer les missions de la Cour des comptes en renforçant ses capacités
d’évaluation de la performance et en améliorant ses compétences en la matière.
Le calendrier et l’accompagnement social de la réforme
La nouvelle constitution tunisienne fixera le cadre de la réforme de la LOB et du code
de la comptabilité publique. Enfin, il faudra préparer et édicter la documentation
administrative et les programmes de mise en œuvre.
La réforme nécessite d’associer les hommes et les femmes qui la mettent en œuvre et
leurs représentants collectifs, en engageant le dialogue dans les services et le dialogue
social. Elle impose aussi d’agencer ces changements avec le statut général des personnels
de l’État, des collectivités locales et des établissements publics à caractère administratif et
les statuts particuliers des corps, ainsi que par des règlementations comptables précises.
Propositions
Établir un calendrier complet et hiérarchisé de la réforme et des mesures à mettre en
œuvre ; ce calendrier fixerait des étapes intermédiaires dans la réforme.
Veiller au respect de la hiérarchie des normes (constitution, LOB, Code de la
comptabilité publique).
Garantir le respect des droits sociaux et statuaires des agents participant à la réforme.
Prévoir des codes de déontologie adaptés aux fonctions et à leurs évolutions.
Le contrôles externes
En partie à cause de ses moyens très limités, le suivi délégué du Haut comité de
contrôle administratif et financier (HCCAF)
des observations et recommandations de la
Cour des comptes, des contrôles généraux et des inspections sectorielles, est apparu peu
efficace.
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16 – RÉSUMÉ
Les contrôles généraux
La Tunisie compte trois contrôles généraux administratifs : celui des services publics,
celui général des finances et celui des domaines de l’État et des affaires foncières. Ils
relèvent respectivement du Chef du gouvernement, du ministre des finances et du
ministre des domaines de l’État et des affaires foncières. Ils disposent de compétences
horizontales, très étendues et proches ; ils emploient également des méthodes semblables
et ont un effectif réduit. Par ailleurs, leur rattachement pour deux d’entre eux, à un
ministère opérationnel leur ôte une part de l’indépendance.
Les inspections ministérielles
Relevant directement des différents ministres, 16
inspections générales et
3 inspections regroupent environ 170 inspecteurs. Le fonctionnement des inspections et
inspections générales ministérielles se heurte à l’émiettement et l’effectif réduit, ainsi
qu’à la subordination vis-à-vis du ministre.
Les contrôles juridictionnels
La Cour des comptes assume des fonctions juridictionnelles et de contrôle de
conformité. En plus de ses prérogatives concernant le contrôle sur les finances des partis
politiques, elle conserve les déclarations de patrimoine des élus et fonctionnaires qui y
sont légalement assujettis. La Cour fait rapport, annuellement, au Président de la
République et aux instances législatives sur les résultats de ses travaux et formule des
recommandations.
La Cour de discipline financière est une juridiction financière jugeant les fautes de
gestion des ordonnateurs publics. Mais le Président de la République, les ministres,
secrétaires d’État, parlementaires et les présidents des conseils municipaux ne sont pas
soumis à sa juridiction. Le nombre de ses condamnations est resté très limité et n’a
concerné que des affaires mineures.
Construire une nouvelle architecture du contrôle externe
Propositions
Établir une culture du contrôle et de l’audit internes, fondée sur les pratiques et
normes internationales à l’aide, par exemple, d’une charte d’audit, fixant la mission des
auditeurs et en mettant en place des programmes de formation destinés à sensibiliser
l’ensemble des fonctionnaires aux enjeux du contrôle interne.
Créer un service général d’audit.
La fusion du Contrôle général des services publics, du Contrôle général des finances et
du Contrôle général des domaines de l’État et des affaires foncières en un corps unique
et permanent d’audit, exerçant les tâches suivantes : l’audit de toute organisation
publique et le conseil en matière de gestion.
Ce service général d’audit serait rattaché au
pouvoir exécutif en fonction de l’ordonnancement des pouvoirs déterminé par la future
constitution du pays
.
Valoriser les rôles des inspections ministérielles.
Pour cela, il serait utile d’examiner les fusions possibles entre les inspections et
inspections générales exerçant dans des domaines proches et garantir à chaque membre
de ces corps le droit de s’adresser personnellement au Comité d’audit.
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RÉSUMÉ – 17
Propositions (suite)
La constitution d’un Comité d’audit
Il serait souhaitable d’examiner la création d’un Comité d’audit exerçant les missions
suivantes : la coordination de la planification des missions d’audit et le suivi des
recommandations formulées dans les rapports d’audit. Le HCCAF pourrait être
incorporé dans ce Comité d’audit.
Ce Comité d’audit, dont la fonction serait de garantir le travail de l’audit lui-même et de
coordonner son action, assurerait le choix des missions de manière harmonieuse et
autonome. Ce comité serait constitué selon les pratiques de la profession, d’experts
internes et/ou externes, et rattaché au plus haut niveau de l’appareil de l’État. La
création d’un Comité d’audit est un élément facilitateur du rapprochement des pratiques
en place et des normes internationales de la profession.
Faire évoluer la Cour des comptes
L’inscrire pleinement dans la nouvelle constitution
Il est important que la Cour des comptes bénéficie de la plus grande autonomie tant
organisationnelle que financière. Pour cela, il serait envisageable de constitutionnaliser
cette institution, et de donner au Parlement le pouvoir de nomination de ses membres, ce
qui renforcerait son indépendance, notamment face au pouvoir exécutif, et lui
permettrait de mieux remplir ses missions. En même temps, le caractère juridictionnel
de la Cour des comptes pourrait être réaffirmé dans la nouvelle loi fondamentale.
Rapprocher la Cour des comptes du Parlement
Il serait bon de permettre au Parlement de confier des missions d’enquête et de contrôle
à la Cour et de réserver des séances de travail parlementaire aux rapports de la Cour et
une séance plénière au rapport annuel de celle-ci.

Pouvoirs, compétences et méthodes
Permettre à la Cour des comptes de conduire sa mission conformément aux normes et
pratiques de la profession, impliquerait de doter son personnel (magistrats et personnel
de greffe) de toute la compétence et la spécialisation fonctionnelle nécessaires.
Mieux informer
Assurer à l’ensemble de ses travaux la publicité nécessaire à une bonne transparence, en
mettant en place une politique de publication systématique, et adaptée au public.
Élargir le rôle de la Cour de discipline financière.
Pour cela :

la saisir plus systématiquement ;
élargir sa compétence ratione personae aux élus nationaux et locaux ;

réfléchir à rendre les peines plus sévères et à la publication automatique de ses
jugements.
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18 – RÉSUMÉ
L’accès aux documents administratifs des organismes publics
Pour répondre à la demande populaire, les nouveaux pouvoirs publics ont édicté le
décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011, relatif à l’accès aux documents administratifs des
organismes publics. Ce texte affirme le droit des citoyens à accéder aux informations
détenues par les organismes publics et promeut la divulgation proactive d’informations
fondamentales par l’administration. Il soumet les décisions administratives au contrôle du
juge administratif.
Pour répondre à tous les défis que ce texte pose, les pouvoirs publics ont établi un
Plan d’action pour l’accès à l’information, très ambitieux et envisagent la création d’une

autorité administrative indépendante veillant à l’application de la législation sur l’accès
aux documents administratifs des organismes publics.
Propositions
Veiller à la mise en œuvre du Plan d’action pour l’accès à l’information. Il serait, en
particulier, opportun de s’assurer du respect de l’esprit libéral du décret-loi dans
l’application de la notion de document administratif et des exceptions au droit d’accès
en ce qui touche aux informations budgétaires et financières. Il conviendrait de faciliter
l’accès aux associations et journalistes et garantir la confidentialité des sources des
derniers.
Évaluer le traitement par le Tribunal administratif des recours contre les décisions de
rejet de demandes d’accès aux documents des organismes publics ; il serait souhaitable,
en particulier, d’examiner le recours à la procédure de référé.
Préparer la création d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à
l’application de la législation sur l’accès aux documents administratifs des organismes
publics et de formuler des recommandations aux pouvoirs publics. Pour ce faire, il serait
bon d’établir des coopérations internationales, aboutissant à un jumelage avec une
autorité bénéficiant d’une grande expérience dans ce domaine.
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents
publics
Le droit tunisien a, en particulier, été inspiré par le souci de protéger les intérêts, les
biens et les deniers publics de la faiblesse des hommes et des femmes chargés
administrativement et financièrement de les gérer. Il a ainsi prévu des règles
déontologiques et de connaissance du patrimoine des agents publics, notamment à travers
une déclaration de patrimoine des principaux élus et certains agents publics.
Mais toutes les personnes soumises à la déclaration ne respectent pas réellement leurs
obligations (réalité du contenu de la déclaration, actualisation). D’une certaine manière,
trop de personnes sont soumises à l’obligation, et d’une autre, le Président de la
République, les membres des corps élus, comme ceux de la Chambre des députés ou des
conseils municipaux, ou encore les chefs de parti politique, y échappent. De plus, la Cour
des comptes n’est pas habilitée juridiquement à effectuer des contrôles pour s’assurer de
la sincérité des informations contenues dans les déclarations qui lui ont été soumises et
elle ne dispose pas des moyens matériels ou humains nécessaire à cette mission. En
dehors de la démission d’office, le défaut de déclaration n’entraîne aucune sanction
disciplinaire, financière ou pénale. Enfin, la déclaration concerne uniquement les biens et
ne porte pas sur les autres intérêts des personnes.
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RÉSUMÉ – 19
L’essentiel de ces insuffisances sont connues des pouvoirs publics tunisiens qui ont
internationales sur les
entrepris une réflexion avec
améliorations législatives à accomplir. Les propositions qui suivent constitueraient donc
des contributions au travail en cours.
le concours des
instances
Propositions
Établir une déclaration de patrimoine et d’intérêts.
Renforcer les des sanctions pour manquements à l’obligation déclarative : élargir les cas
de démission d’office, établir des amendes et l’interdiction de se porter candidat à des
fonctions électives nationales ou locales.
Soumettre les candidats à la Présidence de la République à la déclaration de patrimoine
et d’intérêts ; imposer les élus politiques nationaux et locaux à la déclaration.
Créer une autorité administrative indépendante, chargée de conserver et contrôler les
déclarations. Elle serait dotée de pouvoirs d’investigation importants et disposerait, pour
autant que de besoin, de l’administration fiscale et douanière.
Les principes internationaux de la transparence budgétaire
Plusieurs institutions internationales ont établi des lignes directrices soulignant que le
processus budgétaire, les informations contenues dans le budget, les informations jointes
à celui-ci et relatives à son exécution, sont essentielles dans la gestion financière ouverte
et responsable.
La notion de transparence dans la sphère internationale revêt plusieurs sens et renvoie
à différents acteurs. La transparence budgétaire doit être adaptée aux utilisateurs de
l’information, dont les besoins diffèrent, en raison de la nature de leurs décisions. Elle
nécessite de répondre à des critères génériques (pertinence, exactitude, objectivité,
adaptation à son contexte, lisibilité, fiabilité, respect des délais, accessibilité).
Le nombre et le contenu des rapports budgétaires varient selon les pays : rapports
préalables à la loi de finances ou autres rapports de contexte venant à l’appui des projets
formels de loi budgétaire ou loi de finances ; documents de planification nationaux ;
documents budgétaires formels – la loi budgétaire ou loi de finances annuelle ; « budget
en bref » ; et budget du citoyen. On compte également les évaluations du budget
préparées par les institutions budgétaires indépendantes ; les budgets supplémentaires ou
révisés. Ils sont accompagnés de rapports de mise en œuvre du budget, rapports financiers
de fin d’exercice, rapports de l’institution nationale de vérification. Certains pays
prévoient des actualisations budgétaires préalables à des élections et des rapports de long
terme sur la pérennité du budget et de la dette.
Il faut être en mesure de rétablir les processus de production, les dispositifs
institutionnels et les acteurs participant au processus. La transparence budgétaire est un
aspect central du bon fonctionnement d’un système de gestion de finances publiques
(GFP) et interagit avec les autres éléments de celui-ci.
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20 – RÉSUMÉ
Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière
des principes internationaux
Depuis longtemps, les institutions et les finances de la Tunisie sont soumises à
l’évaluation d’institutions internationales, qu’elles soient publiques ou privées. Certaines
évaluations conduites entre 2008 et 2012 ont été favorables. Il a, toutefois paru utile
d’observer le budget et les finances publiques de l’État tunisien à la lumière des
meilleures pratiques de l’OCDE en la matière.
Évaluations internationales de la transparence budgétaire en Tunisie
L’évaluation de 2008 de la gestion des finances publiques tunisiennes (GPF),
préparée selon la méthodologie PEFA et l’Évaluation de la responsabilité financière du
pays de la Banque mondiale, en 2004, ont attribué à la Tunisie une note assez
satisfaisante en matière de transparence budgétaire, à tous les niveaux. L’Évaluation
PEFA 2008 a indiqué que, sur le plan de l’adéquation de l’information contenue dans les
documents budgétaires, la Tunisie fournissait sept des neuf pièces attendues. La
documentation budgétaire était détaillée. L’Évaluation PEFA 2008 a aussi indiqué que
quatre des six rapports budgétaires attendus étaient mis à la disposition du public.
En revanche, l’Enquête pour un budget ouvert de 2012, qui pour la première fois a
concerné la Tunisie, lui a attribué la note de 11 sur 100 pour la transparence budgétaire, et
jugé que le pays fournissait une information insuffisante à la population dans ses
documents budgétaires.

La transparence budgétaire en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques
de l’OCDE en la matière
En 2002, l’OCDE a établi un guide sur les meilleures pratiques de transparence
budgétaire parmi ses pays membres. La première partie de ce document énumère les
principaux rapports budgétaires à produire et les grandes lignes de leur contenu. La
deuxième partie décrit les informations particulières à inclure dans les rapports, parmi
lesquelles figurent celles relatives aux performances financières et non financières. La
troisième partie met en lumière les pratiques propres à assurer la qualité et l’impartialité
des rapports.
Il ressort de l’évaluation que la documentation préparatoire, accompagnant le PLF et
relative à la loi adoptée, est abondante et de bonne qualité en Tunisie. Elle est aussi
relativement accessible aux citoyens, bien que les sites Internet des administrations
financières nécessitent des améliorations. La transparence de la documentation financière
en fin d’année requerrait, quant à elle, des améliorations substantielles.
De même, certains rapports budgétaires ne sont pas établis, restent confidentiels ou
leurs publications ne sont pas à jour. Par ailleurs, certains principes comptables, telle la
certification de la sincérité des documents par le ministre ou le directeur de
l’administration financière, et certaines informations, comme les explications ou
l’évolution des dépenses et recettes, ne sont pas mentionnées sur les documents. Surtout,
il faut constater que beaucoup d’information relative à l’exécution du budget n’est pas
publiée. De plus, le Parlement ne dispose pas de tous les moyens pour remplir
efficacement sa mission et n’a pas la tradition d’assurer la totalité de ses pouvoirs
budgétaires et de contrôle.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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INTRODUCTION – 21
Introduction
La Tunisie a accompli depuis plusieurs décennies des efforts constants afin de se
doter d’un système efficace de bonne gouvernance budgétaire. Ce système n’a,
cependant, pas été en mesure d’empêcher des graves atteintes aux finances publiques qui
ont été, en partie, à l’origine de la Révolution pour la dignité. Il en découle aujourd’hui le
devoir d’une meilleure transparence budgétaire, dans un cadre macroéconomique
fortement contraint, et alors que le contexte institutionnel subit une évolution rapide.
Des efforts constants pour construire un système une bonne gouvernance
budgétaire
La Tunisie a accompli depuis plusieurs décennies des efforts considérables en vue
d’établir des institutions et un système juridique garantissant la démocratie et bonne
gestion de ses finances publiques. La constitution du 1er juin 1959 posait les fondements
du droit budgétaire et prévoyait des mécanismes classiques de la démocratie budgétaire,
en attribuant au Parlement l’examen et l’approbation des lois budgétaires et le contrôle de
leur exécution. Dans le même ordre d’idées, le pays s’est doté d’une législation
budgétaire et financière très importante, tels le code de la comptabilité publique,
promulgué par la loi n°73-81 du 31 décembre 1973, la loi n°67-53 du 8 décembre 1967
portant loi organique du budget (LOB), modifiée à plusieurs reprises, notamment par les
lois organiques n°96-103 du 25 novembre 1996 et n°2004-42 du 13 mai 2004, ou la
loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des comptes. Cette législation a
aussi été fondée sur des principes forts, tel celui de la séparation des ordonnateurs et des
comptables. En même temps, la Tunisie s’est donnée d’administrations, notamment
financières, bien organisées, pourvues d’agents dévoués et compétents, soumis à des
contrôles multiples à tous les stades, effectués par des corps spécialisés et de grande
qualité.
L’ensemble lui a permis de développer son économie et sa société, tout en répondant
partiellement aux besoins de sa population, et en produisant une culture de gestion des
finances publiques, fondée sur une logique de moyens et un modèle de commandement,
de discipline budgétaire et de contrôle. On observera immédiatement que ce système,
conçu pour préserver la sécurité financière de l’État et limiter les dérapages, a largement
rempli ses buts, même si des détournements importants ont eu lieu et qu’il a perdu de son
efficience.
La recherche d’une plus grande efficacité
Depuis une vingtaine d’années, l’État et l’administration tunisiens ont entrepris une
démarche importante de modernisation financière. Pour surmonter les rigidités du
système des finances publiques, dès 1996, un décret a autorisé les ministres à instituer des
unités de gestion par objectifs en vue de la réalisation de projets déterminés. Un décret du
23 novembre 2003 a établi une unité chargée de préparer la gestion budgétaire par
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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22 – INTRODUCTION
objectifs pour une période de cinq ans. Pour sa part, la loi organique du 13 mai 2004,
modifiant la LOB, est allée dans le sens de l’introduction de la notion de gestion par
objectifs, fondée sur l’affectation des crédits selon des programmes et des missions. Cette
évolution vise la meilleure allocation globale des ressources disponibles, et n’est pas
étrangère au souci de rentabilité de l’action publique. Désormais l’article 11, alinéa 2 de
la LOB dispose que « la loi de finances peut autoriser l’affectation des crédits selon des
programmes et missions ». Étant entendu que « les programmes comprennent les crédits
affectés à une action ou un ensemble d’actions homogènes mises à la charge de chaque
chef d’administration en vue d’atteindre des objectifs déterminés et des résultats pouvant
être évalués » et que « les missions comprennent un ensemble de programmes concourant
à concrétiser une stratégie d’intérêt national ».
Mais il a semblé nécessaire d’aller plus loin dans cette logique, comme d’autres pays,
avec la préparation d’une véritable gestion budgétaire par objectifs (GBO), généralisée.
Cette réforme a connu un réel début de mis en œuvre à partir de 2007. Des ministères
pilotes ont été désignés et certains ont accompli en peu de temps un travail remarquable
de cartographie (découpage du budget en programmes) et de définition d’objectifs
assortis d’indicateurs de performance
1. Les buts de l’instauration d’une véritable GBO
dont d’accroître l’efficacité de l’action publique, soutenir le rythme de développement
projeté dans le cadre des équilibres économiques et financiers. Ils tendent aussi à la
meilleure allocation des ressources en fonction des orientations et des priorités arrêtées et
à l’amélioration du rendement des dépenses publiques et de la lisibilité des objectifs du
budget.
Les atteintes aux finances publiques ont été en partie à l’origine de la Révolution
pour la dignité
Malgré les qualités des mécanismes de gestion financière, des malversations et
détournements massifs ont été réalisés sous la présidence de Zine el-Abidine Ben Ali.
Ceux-ci ont affecté de très vastes secteurs de l’État, de l’administration et de la société,
par des moyens très variés qui ont été décrits dans le
Rapport de la Commission nationale
d’enquête sur les malversations et la corruption
, dont l’analyse a été complétée dans le
Rapport d’évaluation du cadre d’intégrité dans le secteur public établi par l’OCDE
(OCDE, 2013). Ces malversations, permises par la confusion des pouvoirs au profit du
Président de la République et de son entourage et au détriment des pouvoirs législatif et
judiciaire, ont donné une nouvelle actualité à la nécessité de réformer le système de
gouvernance des finances publiques tunisiennes.
S’il est difficile de se prononcer définitivement, différentes causes de la Révolution
pour la dignité peuvent être avancées : revendications pour de meilleures conditions
sociales, rejet de la dictature, lassitude face aux détournements et aux mauvais emplois
des ressources publiques, colère à la vue des atteintes à l’intégrité publique et aux règles
budgétaires. Tous ces motifs imposent donc aux pouvoirs publics de garantir la
démocratie et de lutter efficacement contre les atteintes de toutes sortes aux finances
publiques. Il en résulte aussi pour eux l’obligation de garantir la transparence budgétaire
et des finances publiques.
Ce devoir de plus de transparence budgétaire signifie « faire pleinement connaître, en
temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires »
(OCDE, 2002). La transparence budgétaire se caractérise donc par « l’information claire
du public sur la structure et les fonctions des administrations publiques, les visées de la
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INTRODUCTION – 23
politique de finances publiques, les comptes du secteur public et les projections
budgétaires » (
Kopits and Graig, 1998).
Le devoir d’une meilleure transparence budgétaire intervient dans un contexte
institutionnel en évolution rapide
La situation constitutionnelle et légale
de transition
À la suite du mouvement révolutionnaire qui a jeté bas le régime corrompu de
Zine el-Abidine Ben Ali, le décret-loi n°14-2011 du 23 mars 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics a mis fin à l’ordre constitutionnel précédent. Le premier
gouvernement provisoire issu de la Révolution a géré les affaires de l’État et a organisé
l’élection d’une Assemblée nationale constituante. Dès sa prise de fonction, celle-ci a élu
un Président de la République, un Chef de gouvernement et son propre président. Elle a
également adopté une organisation provisoire des pouvoirs publics et son règlement
intérieur. Au moment de la rédaction du présent rapport, elle travaille à la rédaction d’une
nouvelle constitution, base des nouvelles institutions démocratiques de la Tunisie.
Le cadre légal actuel
L’article 27 de la loi constitutionnelle n°6-2011 du 16 décembre 2011 relative à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics a reconnu la suspension de la constitution
de juin 1959 et a mis fin à ses effets. Cette loi a établi un régime provisoire de type
parlementaire. Le caractère succinct des dispositions de cette loi conduisent, par ailleurs,
à attribuer un rôle très important au règlement intérieur de l’Assemblée nationale
constituante dans le fonctionnement des pouvoirs publics.
Le cadre institutionnel est provisoirement réglé par la loi constitutionnelle du
16 décembre 2011. Les institutions principales sont l’Assemblée nationale constituante, le
Président de la République, le Gouvernement, les collectivités locales, le pouvoir
judicaire y compris la Cour des comptes et le Tribunal administratif, l’Instance chargée
des élections et la Banque centrale de Tunisie.
L’Assemblée nationale constituante élabore la constitution, exerce le pouvoir
législatif, élit son Président et celui de la République ; elle contrôle l’activité
gouvernementale
loi constitutionnelle n°6-2011 du
16 décembre 2011). Le Président de la République représente l’État tunisien, signe et
promulgue les lois et est le haut commandant des forces armées (articles 9 à 14).
(articles 2 à 8 de
la
Le gouvernement, sous la responsabilité du Chef du gouvernement, exerce le pouvoir
exécutif, à l’exception des attributions conférées au Président de la République
(articles 15 à 19).
Le pouvoir judiciaire est indépendant. L’Assemblée nationale constituante adoptera
les lois organiques qui réorganiseront la justice, restructureront les conseils supérieurs de
la magistrature judiciaire, administrative et financière et fixeront les bases de la réforme
judiciaire conformément aux principes internationaux relatifs à l’indépendance de la
justice. Le Tribunal administratif et la Cour des comptes continuent à exercer leurs
attributions conformément aux lois et règlements en vigueur (articles 22 et 23)2.
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24 – INTRODUCTION
Les lois de transition n’ont que partiellement
modifié l’ordre légal antérieur
L’article 27 de la Loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 dispose que « Est mis
fin à toutes les lois incompatibles avec cet acte constitutif et avec le décret n°14-2011 en
date du 23 mars 2011 relatif à l’organisation provisoire des pouvoirs publics. Restent en
vigueur les textes juridiques qui ne sont pas en conflit avec le présent acte constitutif ».
Cet article assure donc la continuation de l’État et la permanence de l’essentiel de la
législation antérieure, telles celles relatives aux finances publiques et au budget.
Cette situation de transition a eu des effets importants dans la préparation, l’adoption
et l’exécution de la loi des finances et du budget pour 2012 et 2013 de l’État tunisien. En
effet, la transition a modifié les directives politiques, le calendrier de travail de
l’administration et du pouvoir législatif ainsi que les conditions d’examen et d’adoption
des textes. Cette situation évolutive, qui constitue une gageure, a été prise en compte dans
la mesure du possible dans la rédaction de ce rapport.
La transition institutionnelle s’est accompagnée d’une certaine instabilité à la tête du
ministère des finances tunisien, perceptible dès 20083, ayant eu pour conséquence de
rendre plus complexe
le contexte
macroéconomique s’est dégradé et demeure fragile.
l’administration, alors que
travail de
le
Une évolution macroéconomique fortement contrainte
Le modèle économique tunisien, fondé sur
l’intervention de l’État, a permis une forte
croissance, mais favorisait une minorité
et a provoqué un chômage élevé
et de profondes disparités
Entre 2004 et 2010 la Tunisie a connu une période de croissance importante dont les
pics ont été les suivants : 2004 : 5.2 % ; 2006 : 5.6 % ; 2007 : 6.2 % pour baisser à 4.5 %
en 2008 ; et 3.1 % en 2009 et 2010
4. Le modèle économique semblait donc efficace. Il
s’appuyait sur la forte intervention de l’État dans les secteurs d’activités destinés aux
exportations à faible valeur ajoutée ou employant une main-d’œuvre non qualifiée. L’État
encourageait le développement du secteur offshore grâce à diverses incitations et exerçait
un strict contrôle du marché intérieur par l’encadrement des prix, la gestion rigoureuse du
taux de change, le contrôle de capitaux et les interventions dans le système bancaire. Il
dirigeait ainsi le crédit vers les secteurs stratégiques, notamment le tourisme.
Ce modèle a produit plusieurs années de forte croissance et de stabilité, sans que les
bénéfices économiques fussent équitablement partagés dans la population et avec de
fortes disparités économiques et sociales entre régions. De façon constante, la croissance
économique insuffisante et les contraintes du marché du travail causaient un taux de
chômage élevé (13 % en 2010), notamment parmi les jeunes (environ 30 % en 2010)
(Fonds monétaire international, 2012
).
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La Tunisie semblait surmonter la crise
de 2008 et 2009
INTRODUCTION – 25
D’un point de vue conjoncturel, en 2008 et 2009, la Tunisie a paru à surmonter la
crise, la croissance du PIB réel atteignant 3.7 % en 2010, malgré la récession en Europe,
destination de la grande majorité de ses exportations et origine de près des trois quarts de
ses touristes. D’autres indicateurs macroéconomiques se sont également améliorés,
conduisant à de petites baisses de la dette publique et externe en proportion du PIB.
Toutefois, l’agitation sociale et le sentiment de risques politiques consécutifs à la
Révolution de 2011 ont provoqué le ralentissement de la production et la désaffection de
nombreux
touristes. Ces phénomènes ont aussi entraîné une forte baisse des
investissements directs, nationaux et étrangers et la fermeture de certaines sociétés
appartenant à de capitaux étrangers. Parallèlement, la Révolution en Libye, un des
principaux partenaires commerciaux de la Tunisie, a réduit la demande à l’exportation et
a causé le retour vers leur pays de nombreux travailleurs tunisiens. En conséquence, le
PIB réel s’est comprimé d’environ 2.2 % en 2011, malgré la politique budgétaire
expansionniste conduite par le nouveau gouvernement, qui a soutenu l’augmentation de
6.1 % de la consommation intérieure, y compris en accroissant les subventions à
destination des ménages et au programme Amal (« Espoir ») visant les jeunes chômeurs.
La diminution des dépenses des touristes et des entrées d’investissements directs
étrangers (IDE) a contribué à un compte courant déficitaire de 7.3 % du PIB et à la baisse
de 20 % des réserves, les ramenant à 7.5 milliards USD, équivalent à 3.8 mois
d’importations. La baisse dans la production et le retour de travailleurs de Libye a
contribué à faire passer le taux de chômage à 18.9 % de la population active (42 % parmi
des jeunes) (African Development Bank, Government of Tunisia, Government of the
United States, 2013).
Graphique I.1. Recettes générées par le tourisme
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2008
2009
2010
2011
2012
Source : ministère de l’intérieur et du développement local.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013



Page 26
26 – INTRODUCTION
%
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Graphique I.2. Évolution du chômage
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx ; OECD database.
(2013), Perspectives de
international
l’économie mondiale,
avril,
En 2012, l’économie tunisienne a montré sa
résilience
La croissance du PIB a atteint 3.5 %, en conformité avec l’objectif inscrit sur la loi
des finances pour l’année 2012, notamment en raison des bons résultats dans les secteurs
manufacturier et agricole, ainsi que du redressement progressif des IDE et à une relance
budgétaire importante.
Cette évolution n’a pas totalement rassuré les agents internationaux. En mai 2012,
l’agence de notation Standard and Poor’s a abaissé de deux crans, à BB, la note de la
dette à long terme de la Tunisie, reléguant ainsi le pays dans la catégorie des emprunteurs
spéculatifs. En septembre 2012, l’agence de notation Moody’s Investors a maintenu à
Baa3 la note de la dette souveraine de la Tunisie avec des perspectives négatives. Dans ce
contexte, le 12 janvier 2013, les autorités nationales et le Fonds monétaire international
(FMI) sont parvenus à un accord de principe en vue de l’octroi d’une facilité de caisse à
la Tunisie pouvant aller jusqu’à USD 1.75 milliard (Fonds monétaire international,
2013b). Cet accord soutiendrait le programme économique des autorités tunisiennes
destiné à protéger la stabilité budgétaire et extérieure du pays, promouvoir une croissance
plus forte bénéficiant davantage au plus grand nombre, et s’attaquant aux déficiences les
plus importantes du secteur bancaire.
En échange de cette assistance financière, la Tunisie s’est engagée à un programme de
réformes économiques recommandées par le FMI. Ce programme passe par la mise en
œuvre d’un ensemble de mesures destinées à protéger la stabilité macroéconomique et
financière qui, associé à un meilleur équilibre des dépenses publiques, aidera à rétablir
une marge de manœuvre budgétaire pour les dépenses sociales et les investissements
prioritaires.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013



Page 27
Graphique I.3. La dette publique brute
% du PIB
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
INTRODUCTION – 27
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
international
(2013), Perspectives de
l’économie mondiale,
avril,
Graphique I.4. Évolution du PIB
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
%
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
2009
2010
2011
2012
2013
Aujourd’hui la situation économique
et financière du pays reste fragile
Selon le FMI, le déficit budgétaire pour 2012 s’élève à 5.4 % du PIB et devrait croître
à 7.2 % du PIB en 2013. En 2012, il a été entretenu notamment par les dépenses de
fonctionnement, mais aurait été limité en fin d’exercice par de moindres dépenses
d’équipement, la hausse des impayés du secteur public et des recettes fiscales en hausse.
L’élargissement du déficit commercial en 2012 a entretenu le déficit courant qui a
dépassé 8.1 % PIB (7.3 % en 2011), mais a été largement comblé par les bailleurs
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013




Page 28
28 – INTRODUCTION
internationaux5. La dette publique totale est estimée à 43.8 % PIB pour 2012 (44.4 %
en 2011). La Tunisie semble toutefois en mesure de faire face à ses remboursements
en 2013.
La loi de finances initiale (LFI) pour 2013 prévoit une croissance de 4.5 %. Elle
donne la priorité à la rigueur tout en prévoyant la poursuite de la croissance, tirée par
l’acquis de croissance de 2012 et le maintien du niveau de croissance potentielle antérieur
à la révolution (autour de 4 à 5 %).
Graphique I.5. Recettes et dépenses en Tunisie
% du PIB
Recettes
Dépenses
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
international
(2013), Perspectives de
l’économie mondiale,
avril,
Graphique I.6 Dépenses de fonctionnement
Totale de dépenses de fonctionnement
Traitements et salaires
Compensation
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2010
2011
2012
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013




Page 29
Graphique I.7. Ressources et dépenses de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement
Ressources d'emprunt
Ressources totales
Ressources propres et dons
INTRODUCTION – 29
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40
2010
2011
2012
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Graphique I.8. Chômage et dépenses de fonctionnement
Évolution en % depuis 2009
Dépenses de fonctionenment
Chômage
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
2009
2010
2011
2012
2013
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril,
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013




Page 30
Graphique I.9. Charges de la Caisse générale de compensation
2009
888
2010
2011
30 – INTRODUCTION
700
600
500
400
300
200
100
0
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Graphique I.10. Évolution des dépenses de 2009 à 2013
Millions TND
2009
2010
2011
2012
2013
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril,
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013






Page 31
Tableau I.1. Aperçu des recettes et dépenses publiques de 2009 à 2013
INTRODUCTION – 31
Recettes fiscales
Recettes non fiscales
Recettes d’emprunt
Dépenses hors service de la dette
Dette
publique
Service de la dette
publique
Encours dette publique
Impôts directs
Impôts indirects
Revenus pétroliers
Redevance gazoduc
Revenus des participations
Dons extérieurs
Revenu de la privatisation
Recouvrement principal
Autres recettes non fiscales
Emprunts intérieurs
Emprunts extérieurs
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d’équipement
Prêts
Remboursement du principal
Remboursement des intérêts
Encours dette publique
2010
2009
2011
4 645.4
7 039.8
217.1
206.2
788.6
177.6
0
190.6
496.7
1 024.4
1 163
5 032.7
7 666
125.9
289.5
796
54.1
0
319
539.3
634.6
1 224.5
15 949.4 16 681.6
2013
2012
L.F
Act.
6 857
6 295
5 935.6
9 793
8 875
7 732.2
0
0
132.4
121
220
218.8
1 157
875
1 457.5
400
520
207.4
300
1 205
383.1
125
150.5
182.2
1 222
1 599.5
370.8
1 800
1 574.3
1 335.2
5 017
4 182.3
2 395.8
20 351 25 496.6 26 792
9 365 10 001.2 12 470.8 15 722.5 16 972
5 500
4 728.5
5 514.1
100
-88.7
175
2 860
2 464.1 2 416.90
2 839
1 300
1 190.1
1 360
32 911 36 658
28 780
4 013.7
795.8
2 062.3
1 180
25 189
4 326.1
-35.7
1 152
25 640
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril,
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
www.gbo.tn.
Loi constitutionnelle.
Entre 2008-09, Mohamed Rachid Kechiche, ministre des Finances sous la présidence
de Ben Ali ; Ridha Chalghoum, ministre des Finances entre 2010 et 2011, au sein du
gouvernement Ghannouchi et du premier gouvernement d’Union nationale de
janvier 2011 ; Jaloul Ayed, ministre des Finances de janvier à décembre 2011 au sein
du gouvernement d’Union nationale de Mohamed Ghannouchi, qui suit la Révolution,
puis dans celui de Béji Caïd Essebsi ; Houcine Dimassi, ministre des Finances, de
décembre 2011 au 27 juillet 2012, au sein du gouvernement de Hamadi Jebali ;
Slim Besbes, ministre des Finances par intérim de juillet à décembre 2012 ;
Elyes Fakhfakh, ministre des Finances depuis le 19 décembre 2012.
www.africaneconomicoutlook.org/fr/donnees-statistiques/tableau-2-taux-de-
croissance-du-pib-en-volume-2001-2011
.
2ème programme d’appui budgétaire, pour plus de 1.4 milliard USD, de la Banque
mondiale, de la BAfD et de l’UE ; lancement d’obligations samouraï à hauteur de
250 millions USD garanties sur le marché japonais par JBIC.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013






Page 32
32 – INTRODUCTION
Bibliographie
African Development Bank, Government of Tunisia, Government of the United States (2013),
Towards a New Economic Model for Tunisia – Identifying Tunisia’s Binding Constraints
To Broad-Based Growth
.
Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Fonds monétaire international (2012), « Rapport du FMI n°12/255 ; Tunisie : Consultation de
FMI, Washington, D.C.,
2012
www.imf.org/external/french/pubs/ft/scr/2012/cr12255f.pdf.
l’article
IV »,
août,
titre
au
de
Fonds monétaire international (2013a), Perspectives de l’économie mondiale, avril, FMI,
Washington, D.C.,
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
Fonds monétaire international (2013b), « Les services du FMI s’entendent avec la Tunisie sur
un accord de confirmation de deux ans portant sur 1,75 milliard de dollars », Communiqué
de presse 13/136, 19 avril, FMI, Washington, D.C.,
www.imf.org/external/french/np/sec/
pr/2013/pr13136f.htm.

Kopits, G. et J. Graig (1998), « Transparency in Government Operations », IMF Occasional
Paper, N° 158, FMI, Washington, D.C.
OCDE (2002), « Transparence budgétaire : Les meilleures pratiques de l’OCDE », Revue de
l’OCDE sur la gestion budgétaire
, Vol. 1/3, Éditions OCDE, doi: 10.1787/budget-v1-
art14-fr
.
OCDE (2013), Examen de l’OCDE du cadre d’intégrité dans le secteur public en Tunisie,
publique, Éditions OCDE,
gouvernance
la
Examens
sur
doi:
10.1787/9789264193574-fr.
l’OCDE
de
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


Page 33
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 33
Chapitre 1
Les principes budgétaires
et la notion de budget
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013





Page 34
34 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le droit budgétaire tunisien se fonde sur cinq principes et a donné sa définition propre
à la notion de budget.
Les principes budgétaires
Le droit budgétaire tunisien est régi par les principes d’annualité, d’unité,
d’universalité et de spécialité, auxquels s’ajoutent celui de l’équilibre budgétaire. Ces
principes permettent au pouvoir législatif de contrôler le respect par l’exécutif des
autorisations qui lui ont été données de percevoir et de dépenser, tout comme de contrôler
l’action de l’exécutif. Ces principes ne seront ici évoqués que dans la mesure où ils
permettent de comprendre les développements suivants (
Haddar, 1997).
Le principe de l’annualité
Le principe se fonde sur deux règles :


le budget de l’État doit être exécuté durant l’année considérée ; l’autorisation de
percevoir des recettes et d’effectuer des dépenses ne dure qu’un an ;
le budget est voté annuellement par le Parlement. « L’année budgétaire
commence le 1er janvier et s’achève le 31 décembre »
1. Le budget est également
approuvé par le Parlement avant le 31 décembre de l’année qui précède son
exécution.
La règle de l’annualité s’avérant trop rigide, notamment pour la réalisation des
investissements en capital, l’article 13 de la loi organique du budget (LOB) prévoit
trois catégories de crédits :



les crédits de programme représentent le coût total du projet envisagé. Ils
permettent donc au pouvoir législatif de connaître la dépense planifiée, mais pour
procéder au paiement, l’exécutif requiert des crédits d’engagements ;
les crédits d’engagement constituent l’autorisation accordée par l’ordonnateur
pour engager la dépense, dans la limite du plafond décidé par le pouvoir exécutif ;
les crédits de paiements sont destinés à l’ordonnancement des sommes mises à la
charge de l’État dans la limite des crédits de paiements inscrits dans le budget
annuel.
Le principe de l’unité
L’ensemble des recettes et des dépenses de l’État doit figurer dans un seul et unique
document. Le budget présente ainsi les prévisions des recettes et des dépenses de l’État
d’une manière claire, exhaustive et transparente. Le principe d’unité permet également au
Parlement de constater et de contrôler l’évolution du budget d’une gestion à l’autre. Ce
principe connaît certaines dérogations, notamment :




les budgets annexes ;
les budgets autonomes des établissements publics administratifs (EPA) ;
les fonds du Trésor ;
la présentation du budget général de l’État en deux titres constitue une atténuation
de ce principe. Le titre I porte sur les dépenses ordinaires, ou de fonctionnement ;
le titre II concerne les dépenses extraordinaires (d’équipements, ou en capital, ou
de développement).
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


Page 35
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 35
Le principe de l’universalité
Ce principe oblige le gouvernement à effectuer la présentation de la totalité de ses
prévisions de recettes et de dépenses en respectant (Chikhaoui, 2004) :

la règle du produit brut : interdiction est faite de compenser les recettes et les
dépenses ;

la règle de non-affectation des recettes aux dépenses.
Le principe de spécialité
Le Parlement doit connaître l’origine de chaque recette et la destination de chaque
dépense : la présentation de celles-ci doit permettre un vote détaillé et un contrôle précis.
La présentation formelle des ressources de l’État est régie par les articles 6 et 7 de
la LOB. « Les ressources du budget de l’État comprennent :



les recettes fiscales ordinaires et les recettes non fiscales (titre I du budget) ;
les recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunts (titre II du budget) ;
les ressources affectées aux fonds du Trésor. »
« Les ressources de l’État sont regroupées au sein de onze (11) catégories. Chaque
catégorie est ventilée en articles selon la nature de l’impôt, du revenu ou du
produit. »
La LOB a retenu une classification des dépenses qui combine les conceptions
économiques, financières et administratives. On ne s’attardera ici cependant que
sur l’article 11 de la LOB qui dispose que : « le chapitre budgétaire regroupe
l’ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef d’administration », ce
dernier étant majoritairement le ministre. La présentation du budget se fait, dans
la majorité des cas, par ministère, mais elle peut aussi l’être par d’autres entités,
comme les établissements publics ou les comptes du Trésor.
L’article 29 (nouveau) de la LOB dispose que :
« 1. Les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote par section et par chapitre,
pour le budget de l’État.
2. Les prévisions de recettes font l’objet d’un vote par titre pour le budget de
l’État. »
Or il existe 5 sections relatives aux prévisions des dépenses, qui comportent
elles-mêmes 12 parties, ce qui pourrait aller à l’encontre de la spécialisation des crédits
(
Chikhaoui, 2004).
L’équilibre budgétaire
L’article 1er de la LOB dispose que : « La loi de finances prévoit et autorise (…)
l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le cadre des objectifs du plan de
développement et compte tenu de l’équilibre économique et financier défini par le budget
économique ».
Le Plan de développement économique et social est un document à caractère
prospectif élaboré par le gouvernement. Il fixe les programmes à réaliser et les
orientations générales. Il est approuvé par une loi, mais n’est pas pourvu de
caractère contraignant.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


Page 36
36 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le budget économique est un simple document d’information du législatif, qui
correspond à un compte prospectif à court terme (une année), donnant une
prévision cohérente à l’ensemble de l’économie nationale. Il éclaire les
parlementaires au moment du vote de la loi de finances (
Chikhaoui, 2007).
On remarquera, par ailleurs, que la législation tunisienne ne prévoit pas le vote du
budget en équilibre prévisionnel, comme le font d’autres pays.
La notion de budget, son contenu et sa structure
Au sens le plus général, le budget est un état qui prévoit les dépenses et les recettes.
Dans son acception de base, s’agissant des finances publiques, le budget est le document
qui prévoit et autorise les charges et les recettes d’une entité publique pour une période
donnée
2. Concernant l’État, à l’image de certains pays francophones, la Tunisie est passée
du concept de « budget » à celui de « loi de finances ». Ce dernier concept regroupe les
différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l’État, les
modalités de leur application et de leur contrôle, ainsi que le budget de l’État.
Concepts
La loi n°67-53 du 8 décembre 1967 portant loi organique du budget a remplacé le
terme « budget » par l’expression « loi de finances » qui comprend à la fois les données
chiffrées relatives aux recettes et aux dépenses de l’État, mais également, les différentes
dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l’État, les modalités de leur
application et de leur contrôle. Ainsi, le budget de l’État est inséré dans la loi de finances
ce qui lui donne un caractère juridique. Par ailleurs, sont réputées lois de finances : la loi
de finances de l’année (LF), les lois de finances rectificatives (LFR) et la loi de règlement
du budget (LRB) (
Chikhaoui, 2007).
L’unification du budget de l’État
L’interventionnisme de l’État tunisien avait conduit à une structure éclatée et
largement incompréhensible de son budget. C’est pourquoi la loi organique n°96-103 du
25 novembre 1996, modifiant la loi organique n°67-53 du 8 décembre 1967 (LOB
de 1967) a donné un caractère d’unicité du budget de l’État.
Le budget avant 1996
Il ressortait des premières dispositions de la LOB de 1967 que celle-ci règlementaient
les opérations financières du budget (ou budget général, les deux expressions figurant
dans le texte), des budgets annexes, des budgets des établissements publics à caractère
administratif rattachés pour ordre (au budget général de l’État) et des fonds spéciaux du
Trésor.
Le budget (ou budget général)
Le budget (ou budget général) n’est pas défini par la LOB 19673 mais se déduisait de
ses articles 3 à 9. Ceux-ci le décrivaient comme étant formé :
d’un titre I représentant les opérations courantes (à savoir les recettes ordinaires et
les dépenses de fonctionnement) ; et
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


Page 37
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 37
d’un titre II (les opérations en capital comprenant les ressources extraordinaires et
temporaires dont les emprunts faits par l’État et les dépenses d’équipement, les
remboursements des emprunts et les opérations sur fond de concours)
4.
L’article 8 précisait que « les recettes en capital proviennent des excédents des
recettes ordinaires sur les dépenses courantes… » et soulignait que les titres I et II
n’étaient pas les subdivisions d’un budget unique mais correspondaient à deux budgets
juxtaposés. Il n’était pas possible d’additionner le montant du titre I et le montant du
titre II pour connaître le montant total du budget. En effet, le solde dégagé de la
contraction des ressources et dépenses ordinaires constituait la contribution du titre I au
titre II
5.
Cette dichotomie budgétaire était un héritage, repris par la loi organique du
12 mars 1960 et entériné par la LOB de 1967. Cette dernière l’a cependant affiné par la
distinction entre budget courant et budget en capital, afin de faire figurer les dépenses de
remboursement du capital de la dette publique dans le titre II
6. En distinguant les
dépenses courantes des dépenses d’investissement, la compression des premières était
plus facile et l’affectation des aides financières internationales en faveur des secondes
était privilégiée. De plus, chacun des deux budgets comportant ses propres recettes
affectées à ses propres dépenses, cette séparation dérogeait directement aux principes de
l’unicité et de l’universalité.
Le budget général était donc le compte qui regroupait l’ensemble des charges et des
ressources permanentes, courantes et en capital ainsi que les opérations sur fonds de
concours de l’État. Compte le plus important du budget de l’État, il figurait à côté des
budgets annexes, des budgets des établissements publics administratifs et des fonds
spéciaux du Trésor.
Les budgets annexes
L’interventionnisme économique a conduit l’État à distinguer entre ses services
assurant des activités administratives et ceux gérant des activités à caractère industriel et
commercial. Pour des raisons d’efficacité, l’État a accordé à ces derniers une certaine
autonomie financière. Dépourvus de la personnalité morale, mais bénéficiant de
l’autonomie financière, ils ont constitué des budgets annexes.
Si l’article 6 de la loi organique de 1960 se bornait à indiquer que « les lois de
finances arrêtent… les recettes et les dépenses des services de l’État à caractère industriel
et commercial dotés d’un budget annexe », la LOB de 1967 leur a consacré un chapitre et
défini leur régime juridique dans ses articles 17 à 19 : ils étaient créés et supprimés par la
loi de finances et tenaient une comptabilité « suivant les règles et usages du commerce »
afin d’apprécier la qualité de leur gestion
7.
Les budgets des établissements publics administratifs
L’accroissement des interventions publiques dans tous les domaines s’est également
manifesté par l’extension du nombre d’établissements publics. Disposant de la
personnalité morale et de l’autonomie financière, ceux-ci n’étaient pas censés faire partie
du budget de l’État. Cependant, le législateur a établi une distinction entre établissements
publics administratifs (EPA) et établissements publics à caractère industriel et
commercial (EPIC) et soumis les premiers à l’ensemble des règles budgétaires et
comptables dans les mêmes conditions que les services publics administratifs8.
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38 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Les budgets des EPA, parce qu’ils bénéficient de la personnalité morale, ne sont pas
intégrés dans le budget général, mais seulement rattachés pour ordre à celui-ci. Ils
apparaissent donc dans la loi de finances et font l’objet d’une autorisation parlementaire
ce qui pourrait participer d’une présentation macroéconomique des finances de l’État. En
réalité, les établissements publics administratifs ne disposant que de très peu de
ressources propres, l’essentiel de leurs recettes est constitué par une subvention de l’État.
La LOB de 1967 les définissait, ainsi que leur régime juridique, dans un chapitre
spécifique
9. La dualité statutaire qu’elle instaure indirectement avantage les EPIC, dans la
mesure où ils jouissent d’une souplesse de gestion qui est niée aux EPA. La possibilité de
soustraire certaines entités aux contraintes de la gestion publique a conduit le législateur à
les qualifier de façon abusive d’EPIC alors que leurs activités revêtaient manifestement
un caractère administratif. La création d’établissements publics a provoqué des
démembrements budgétaires injustifiés. Pour parer à ces dérives, la LOB de 1967 a aligné
la gestion budgétaire de ces établissements sur celle de l’État, tant pour l’élaboration des
prévisions que des procédures d’exécution. Ces derniers ne disposent même pas de
l’excédent net dégagé par contraction des recettes et des dépenses, qu’elles reversent au
compte permanent des découverts du Trésor, ce qui n’est pas de nature à encourager une
gestion plus efficace. Cette anomalie a été corrigée.
Les fonds spéciaux du Trésor
Les fonds spéciaux du Trésor (FST) étaient nécessaires pour adapter la gestion des
finances publiques à certains besoins économiques et financiers. Ils relevaient de la
technique d’affectation des recettes aux dépenses, dérogatoire au principe de
l’universalité. De plus, les crédits non consommés au terme de l’année budgétaire
n’étaient pas annulés mais reportés de manière illimitée, ce qui était contraire au principe
de l’annualité. Les FST n’étaient, enfin, pas intégrés au budget de l’État.
La LOB à partir de 1996
L’ensemble des comptes rattachés de différentes manières au budget, témoigne de
l’ampleur de l’action économique et sociale de l’État, mais rend très difficile
l’appréciation de la gestion publique. C’est pour remédier à cela que la LOB de 1967 a
été modifié en 1996 sur deux points essentiels : l’unification du budget de l’État et celle
du régime des établissements publics.
La distinction entre les établissements administratifs et les établissements à caractère
industriel et commercial a été supprimée pour aboutir à une unification juridique et
budgétaire des établissements publics en général, dans le sens d’un assouplissement de
leur régime.
Désormais, le budget de l’État ainsi que le qualifie expressément le législateur
regroupe les recettes et les dépenses de gestion, les recettes et dépenses de
développement, les fonds du Trésor qui se composent des fonds de concours et des fonds
spéciaux du Trésor, les recettes et les dépenses sur ressources extérieures affectées. Les
budgets des établissements publics lui sont rattachés. En 2004, le législateur a supprimé
les budgets annexes en abrogeant les articles 17 à 19 qui les réglementaient. Il a aussi
introduit la nouvelle catégorie des fonds spéciaux.
En procédant à l’unification du budget, le législateur a permis aux parlementaires de
mieux saisir les équilibres d’ensemble. Le budget de l’État, qui a comporté à un moment
donné cinq parties différentes (budget général, budgets annexes, les budgets rattachés
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 39
pour ordre – BRPO, FST et opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés) a pris à
partir de 1996 une forme tripartite : le budget général, les budgets annexes et les BRPO.
Toutefois, la suppression du dernier budget annexe, en 1999, a provoqué l’extinction de
la catégorie. La loi organique n°2004-42 du 13 mai 2004 a abrogé les articles les
concernant.
Par conséquent, le budget est devenu bipartite. Il retrace désormais, d’une part,
l’ensemble des comptes de l’État, et d’autre part, les comptes des établissements publics,
dont le budget est rattaché pour ordre à celui de l’État.
Contenu actuel du budget de l’État
L’article 1er de la LOB de 200410 dispose que : « La loi de finances prévoit et
autorise, pour chaque année, l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le
cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l’équilibre économique
financier défini par le budget économique ».
L’article 26 de la LOB de 2004 ajoute que « le projet de loi de finances comporte des
dispositions… et comprend également des tableaux détaillés… ».
La loi de finances (LF) comprend deux parties :

sa première partie est dite législative : la LF présente comme les autres lois une
division en articles ;

sa deuxième partie est dite chiffrée : elle comporte des tableaux chiffrés.
Le dispositif de la loi de finances est circonscrit par l’article 26 de la LOB de 2004
selon lequel :
« Le projet de loi de finances comprend des dispositions relatives à :
– l’autorisation de perception des ressources publiques et en détermine le montant
global.
– La fixation des voies et moyens applicables aux dépenses de gestion et aux
dépenses de développement. Il arrête le plafond des crédits ouverts au profit du
budget général, des budgets annexes et des établissements publics en tenant compte
des dispositions relatives aux crédits à caractère évaluatifs.
– La mobilisation des ressources fiscales et non fiscales ainsi que la détermination des
procédures financières.
– La création des fonds spéciaux du Trésor et des fonds spéciaux ainsi que leur
modification ou leur suppression on observera que les fonds spéciaux constituent
une nouvelle catégorie de fonds introduits par la loi organique du 13 mai 2004.)
– La fixation du plafond des garanties consenties par l’État, et du plafond des prêts du
Trésor.
– L’autorisation afférente aux emprunts et obligations à contracter au profit de
l’État. »
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40 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Toute disposition qui a un objet différent de ceux énumérés par l’article 26 LOB est
considérée comme un « cavalier budgétaire », c’est-à-dire une disposition étrangère, par
sa nature, au domaine des lois de finances et irrégulièrement introduite pour des raisons
de simple opportunité.
Le dispositif de la loi de finances comporte généralement une centaine d’articles.
La deuxième partie de la loi de finances est formée par les tableaux budgétaires. Ils
correspondent à la partie chiffrée de cette loi et concernent le budget à proprement parler
de l’État.
L’article 26 LOB précise que les tableaux qui figurent dans le projet de loi de
finances sont relatifs à la répartition :
« – des ressources du budget de l’État par catégorie en article ;
– des dépenses du budget de l’État par chapitre et par partie en fixant les crédits
de programme, les crédits d’engagement et les crédits de paiement pour les
dépenses de développement ;
– des ressources et des dépenses des établissements publics et des ressources et
des dépenses des fonds spéciaux du Trésor. »
Le tableau 1.1 schématise cette présentation.
Tableau 1.1. Répartition des tableaux accompagnant le projet de loi de finances
A
B
C
D
E
F
Recettes du budget de l’État
Prévisions de recettes des fonds spéciaux du Trésor
Dépenses du budget de l’État crédits de paiement
Crédits de programme de l’État
Crédits d’engagement de dépenses de capital du budget de l’État
Recettes et dépenses des budgets rattachés pour ordre au budget de l’État
L’article 6 de la LOB indique que :
« Les ressources du budget de l’État comprennent :
– les recettes fiscales ordinaires et les recettes non fiscales ordinaires, qui
constituent le titre I ;
– les recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunt, qui constituent le titre II
du budget ;
– les ressources affectées aux fonds du Trésor.
Les ressources de l’État sont regroupées au sein de onze catégories. Chaque
catégorie est ventilée en articles selon la nature de l’impôt, du revenu ou du produit. »
Les articles suivants de la LOB (7, 8 et 9) précisent les catégories de ressources du
titre I, du titre II ainsi que les ressources et dépenses des fonds du Trésor.
La nomenclature des ressources
Ressources du titre I :
Section 1 : Recettes fiscales ordinaires
1ère catégorie : Impôts directs (impôt sur le revenu des personnes physiques,
impôts sur les sociétés)
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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 41
2ème catégorie : Impôts et taxes indirects (TVA, droits de consommation, droits
sur les actes et transactions, droits d’enregistrement, par exemple)
Section 2 : Recettes non fiscales ordinaires
3ème catégorie : revenus financiers ordinaires (transfert des entreprises publiques
et bénéfices de trésorerie, amendes et condamnations pécuniaires)
4ème catégorie : revenus ordinaires du domaine de l’État (bénéfices de
l’exploitation pétrolière, produits des forêts)
Recettes du titre II :
Section 3 : Revenus exceptionnels
5ème catégorie : recouvrement des prêts en principal
6ème catégorie : autres revenus exceptionnels
Section 4 : Ressources d’emprunts
7ème catégorie : ressources d’emprunts intérieurs
8ème catégorie : ressources d’emprunts extérieurs
9ème catégorie : ressources d’emprunts extérieurs affectés
Fonds du Trésor
10ème catégorie : recettes fiscales affectées aux fonds du Trésor
11ème catégorie : recettes non fiscales affectées aux fonds du Trésor
L’apport de la loi organique du 25 novembre 1996 a consisté à regrouper l’ensemble
des recettes dans un compte unique tout en augmentant le nombre de catégories. Par
ailleurs, cette nouvelle présentation permet plus de transparence grâce à la suppression de
la contribution du titre I au titre II. En effet, avant cette loi, les recettes étaient déjà
divisées en titre I et titre II. Le titre I était formé de six catégories :





les impôts directs ;
les impôts indirects ;
les taxes ;
les revenus du domaine et services payants de l’État ;
les revenus des participations financières et bénéfices des entreprises publiques ;
produits divers.
Le titre II était constitué :
des excédents des recettes ordinaires sur les dépenses courantes qui formaient la
contribution du titre I au titre II ;
du produit des emprunts extérieurs et intérieurs à moyen et long terme ;
des remboursements des prêts et avances accordées par l’État.
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La LOB du 8 décembre 1967, telle que modifiée par la loi organique du
25 novembre 1996, prévoit que :
« les dépenses de l’État comprennent :
– Les dépenses de gestions et les dépenses des intérêts de la dette publique qui
constituent le titre I ;
– les dépenses de développement et le remboursement du principal de la dette
publique qui constituent le titre II du budget ;
– les dépenses des fonds du Trésor ».
Les dépenses du titre I
Section 1: Dépenses de gestion :
1ère partie : rémunération publique : selon l’article 4 du décret du 8 mars 1999,
cette partie correspond à la rémunération des pouvoirs publics, des agents
permanents et non permanents ainsi qu’aux subventions aux établissements
publics au titre des rémunérations ;
2ème partie : moyens de services : dépenses de consommation des biens et
services nécessaires au fonctionnement normal des services, dépenses d’entretien
des ouvrages publics, ainsi que subventions accordées aux établissements publics
au titre de ces mêmes dépenses ;
3ème partie : interventions publiques : dépenses relatives aux transferts, aux
interventions directes et indirectes de l’État, aux contributions aux organismes
internationaux, ainsi que subventions accordées aux établissements publics au
titre de ces mêmes dépenses ;
4ème partie : dépenses de gestion imprévues : crédits destinées à couvrir les
besoins ne pouvant être identifiés ou répartis au moment de la préparation du
budget.

Section 2 : Intérêts de la dette publique
5ème partie : intérêts de la dette publique : remboursement des intérêts de la dette
intérieure et extérieure.
Les dépenses du titre II
Section 3 : Dépenses de développement : elles sont destinées, en vertu de l’article 4
de la LOB, à l’exécution des programmes prévus par les plans de développement.
6ème partie : investissements directs : projets et programmes de développement
réalisés soit par l’État soit par les établissements publics (par exemple, acquisition
de terrains, de bâtiments, programmes informatiques, promotion de la femme et
de la famille, etc.) ;
7ème partie : financement public : il s’agit des crédits affectés au profit des
établissements publics non administratifs et des entreprises publiques au titre des
interventions, des
la participation en capital, du
remboursement des emprunts et de l’équilibre financier. Cette partie comprend
également les crédits affectés aux collectivités publiques locales en raison des
investissements et interventions ;
investissements, de
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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 43
8ème partie : dépenses de développement imprévues : crédits destinés à couvrir
les besoins qui n’ont pas pu être déterminés ou répartis au moment de la
préparation du budget ;
9ème partie : dépenses de développement sur ressources extérieures affectées :
remboursement du principal de la dette publique : dépenses des programmes,
projets ou investissements, financés par les emprunts extérieurs affectés et
remboursés par l’État.
Section 4 : Remboursement du principal de la dette :
10ème partie : remboursement du principal de la dette : crédits afférents au
remboursement du principal de la dette intérieure et extérieure de l’État.
Section 5 : Dépenses des fonds du Trésor
11ème partie : dépenses des fonds spéciaux ;
12ème partie : dépenses des fonds de concours.
L’insertion du budget dans le cadre économique
L’article 1er de la LOB évoque explicitement l’insertion du budget dans le cadre
économique par la liaison du budget avec le Plan de développement économique et social
et le budget économique. Le Plan de développement économique et social est un
document à caractère prospectif élaboré par le gouvernement pour une période de
cinq ans.
Le décret n°2005-382 du 1er mars 2005 portant organisation des travaux
d’élaboration du XIème Plan de développement couvrant la période 2007-2011 indique
que « le XIème plan est élaboré en tant qu’instrument d’orientation générale de la
politique de développement et de réalisation des programmes et des projets à la lumière
des orientations et des perspectives de développement arrêtés dans le cadre d’une vision
prospective s’inscrivant dans une perspective décennale couvrant la période 2007-2016 et
permettant d’atteindre les objectifs fixés aux niveaux sectoriel et régional. »
Approuvé par une loi, le plan est en liaison avec le budget de l’État. Celui-ci tient
compte des objectifs du plan et contient les mesures financières nécessaires à leur
réalisation.
Ce sont les services du ministère du développement et de la coopération
internationale, ainsi que les services des différents départements concernés, qui assurent
les travaux techniques d’élaboration du Plan de développement. Des commissions
sectorielles nationales élaborent des rapports servant de base au plan et veillent à la
définition de ses objectifs et prévisions. Le ministère du développement et de la
coopération internationale assume la synthèse des différents travaux et de veille aux
équilibres globaux.
Le second document par rapport auquel se détermine l’équilibre budgétaire est le
budget économique. Il comprend un ensemble de comptes nationaux, décrivant pour
l’année en cours et pour l’année à venir, les prévisions relatives aux opérations des agents
économiques de manière à éclairer la politique budgétaire et économique. Il comporte des
évaluations d’ordre économique relatives notamment au produit intérieur brut, au rythme
des réalisations des investissements privés et publics, au volume de l’épargne, à la
balance des paiements, à la balance commerciale.
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44 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le budget économique constitue, d’abord, un bilan de l’activité économique de
l’année. Il réalise, ensuite, une estimation des perspectives économiques de l’année à
venir qui servira de référence lors de la préparation du budget. C’est en quelque sorte un
rapport sur l’activité économique adressé à l’organe législatif.
La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs
La mise en place de la gestion par objectifs (GPO) remonte en réalité à 1996,
lorsqu’un décret a autorisé les ministres à instituer des unités de gestion par objectifs en
vue de la réalisation de projets déterminés. Sur cette base, plusieurs unités de gestion par
objectifs ont été créées pour la réalisation de près de 200 projets, allant de la construction
d’un barrage à l’organisation d’un sommet international (
Ajroud, 2009) en passant par
l’application de la gestion par objectifs à la matière budgétaire. En effet, un décret du 23
novembre 2003
11 a mis en place une unité chargée de préparer la gestion budgétaire par
objectifs pour une période de cinq ans.
La loi organique du 13 mai 2004 modifiant la LOB du 8 décembre 1967 indique dans
son article 11, alinéa 2 que « la loi de finances peut autoriser l’affectation des crédits
selon des programmes et missions ». Étant entendu que « les programmes comprennent
les crédits affectés à une action ou un ensemble d’actions homogènes mises à la charge de
chaque chef d’administration en vue d’atteindre des objectifs déterminés et des résultats
pouvant être évalués » et que « les missions comprennent un ensemble de programmes
concourant à concrétiser une stratégie d’intérêt national ».
Une mission est donc constituée de plusieurs programmes, et alors que le programme
concerne une seule administration, un ministère et donc un chapitre budgétaire, la mission
concerne plusieurs administrations, ce qui représente une petite révolution dans la
répartition organique des dépenses faite actuellement et depuis longtemps par chapitres
c’est-à-dire, pour l’essentiel, selon les ministères.
La mise en œuvre de la gestion par objectifs commence seulement à se concrétiser à
travers l’avancement des travaux d’une seconde unité mise en place par un décret du 30
novembre 2008, et qui a été chargée pour une période de cinq ans de la réalisation du
projet de réforme.
Dans ce cadre, cinq ministères pilotes ont été désignés pour expérimenter la GPO :
santé publique ; enseignement supérieur et recherche scientifique ; éducation ; agriculture
et ressources hydrauliques ; fonction publique et emploi. Depuis 2010, l’expérimentation
a touché quatre autres ministères : finances ; travail ; équipement et habitat ; industrie et
technologie. En 2012, le ministère des transports a été associé à l’expérimentation
12.
L’expérience comprend quatre axes essentiels relatifs à l’élaboration d’un cadre de
dépenses à moyen terme, à l’élaboration d’une nomenclature budgétaire selon les
objectifs, à l’introduction de la notion de programmes et l’élaboration de critères de
performances et enfin la mise en place de mécanismes d’évaluation.
Dans ce sens, cinq groupes de travail préparent les instruments d’implantation de la
GPO d’ici 2016 au plus tard. Les cinq chantiers concernent la nouvelle nomenclature
budgétaire, la modernisation de la comptabilité publique, la modernisation des contrôles,
le renouvellement du cadre législatif et règlementaire, et l’adaptation des systèmes
informatiques.
Cependant, la portée de cette réforme est réduite. En effet, l’article 11 de la LOB
précise que les crédits « peuvent » être affectés selon des programmes et des missions. Il
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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 45
ne s’agit pas d’une obligation pour le moment. Coexistent donc, actuellement, la gestion
classique fondée sur un budget de moyens et une nomenclature organique, et la GPO axée
sur un budget de résultats et une nomenclature fonctionnelle. Cette situation devrait
évoluer : la LOB est en cours de révision et probablement consacra les principes de la
GPO.
Dans le cadre de la GPO, comme déjà indiqué, le budget n’est plus présenté par
nature de dépenses (fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais par
politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice, etc.), désormais appelées missions.
Le Parlement et le citoyen sont ainsi en mesure d’apprécier la totalité des moyens
déployés pour mettre en œuvre chaque politique de l’État.
Les missions sont ventilées en programmes qui eux-mêmes sont déclinées en sous
programmes, appelés objectifs d’après les travaux du ministère des finances. Par
exemple,
la mission de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique se
compose de quatre programmes : enseignement supérieur, recherche scientifique, œuvres
universitaires, et administration générale. Le programme de l’enseignement supérieur
comprend trois sous programmes : les universités, la direction générale des études
techniques, et l’université virtuelle de Tunis. Le ministère de l’enseignement supérieur a
présenté en octobre 2010 et en octobre 2012 son projet de budget conformément à la
méthode de la gestion par objectifs.
Propositions
Accompagner le PLF d’un rapport sur les perspectives économiques, sociales et
financières. Ce rapport préciserait sur quelles hypothèses se fonde le gouvernement pour
les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de transparence et de sincérité du
budget.
Établir un rapport présenté par le gouvernement au Parlement retraçant le niveau des
prélèvements obligatoires pour les deux années à venir.
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46 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Article 2 de la LOB du 8 décembre 1967.
En Tunisie, la loi n°60-1 du 12 mars 1960 définissait le budget comme étant « un acte
juridique qui prévoit et autorise l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État pour
une année déterminée. »
Il a été défini par la doctrine comme étant « le compte qui regroupe l’ensemble des
charges et des ressources permanentes, courantes et en capital ainsi que les opérations
sur fonds de concours de l’État »
Selon l’article 9, « les fonds de concours constituent des sommes versées par des
personnes morales ou physiques pour subvenir avec celle de l’État à des dépenses
d’intérêt public. Ces recettes donnent lieu à l’ouverture de crédits supplémentaires à
une section II du titre II du budget. »
L’excédent de recette du titre est comptabilisé en dépense pour le titre I et en recette
pour le titre II.
Cette nouvelle classification a l’avantage de répondre à un critère strictement
économique ce qui facilite la liaison plan/budget et correspond à la comptabilité de
type commercial de divers établissements financiers internationaux bailleurs de fonds.
Parmi les budgets annexes, le budget des PTT disposait de ressources propres
provenant de l’exploitation de diverses activités dont une partie a été transférée à un
établissement public. Désormais le service public de la poste est assuré par l’Office
le
National des Postes qui est un EPNA (entreprise publique), créé par
décret n°98-1305 du 15 juin 1998. Pour sa part, le budget annexe de la radiotélévision
a été transformé en un établissement public à caractère industriel et commercial.
Article 13 de la LOB du 12 mars 1960 : l’exécution des opérations financières de
l’État, des établissements publics dotés d’un budget rattaché pour ordre au budget de
l’État et des budgets annexes s’effectue dans le cadre du système de la gestion.
Selon l’article 20 de la LOB : « les établissements publics à caractère administratif
sont dotés de budgets autonomes. Leurs ressources ordinaires comprennent les
recettes propres et éventuellement les subventions d’équilibre servies par le budget
général. Les dépenses courantes obéissent aux mêmes règles de classification et de
gestion que les dépenses courantes de l’État. Les recettes et les dépenses ordinaires de
ces établissements forment le titre I de leur budget dénommé budget de
fonctionnement qui est rattaché pour ordre au budget général de l’État. L’excédent net
disponible des recettes sur les dépenses ordinaires est reversé en fin de gestion à un
compte intitulé « compte permanent des découverts du Trésor ».
Article 21 : « les dépenses d’équipement des établissements à caractère administratif
sont imputables sur les crédits d’investissement du budget général de l’État… Les
soldes de crédits disponibles sont reportables sans limitation de durée ».
10.
11.
Loi organique n°2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi
organique du budget n°67-53 du 8 décembre.
Décret n°2424 du 24 novembre 2003 portant création d’une unité de gestion par
objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l’État et
fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, JORT n°97 du
5 décembre 2003, p 3 527.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013



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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 47
12.
Décret n°2012-70 du 12 mars 2012, portant création d’une unité de gestion par
objectifs au ministère du Transport pour la réalisation du projet de réforme de la
gestion du budget de l’État et fixant son organisation et les modalités de son
fonctionnement.
« Article premier – Il est créé au ministère du Transport une unité de gestion par
objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l’État.
Art. 2 – Cette unité est placée sous l’autorité du ministre du Transport ou son
représentant et aura pour mission :
– la coordination dans les différentes étapes de mise en œuvre avec l’unité de gestion
par objectifs pour la réalisation du projet de réforme du budget de l’État, créée au
ministère des Finances par le décret n°2008-4112 du 30 décembre 2008 susvisé ;
– la conduite et le suivi des différents travaux relatifs à la mise en place de la gestion
budgétaire par objectifs au sein du ministère ;
– l’encadrement et la formation des agents du ministère intervenant dans la mise en
place de la réforme, dans l’élaboration, l’exécution et le suivi du budget ;
– la contribution à l’élaboration des programmes, sous-programmes et actions ;
– l’aide à :
* la fixation des indicateurs de performance pour chaque programme ;
* la préparation et l’actualisation du cadre sectoriel de dépenses à moyen terme ;
* la préparation des rapports et documents qui accompagnent les projets de budgets
annuels, selon la nouvelle programmation ;
* la création au profit des intervenants dans la mise en place de la réforme d’une
base de données au ministère pour la collecte d’informations et de documents
relatifs au projet ;
– la soumission de rapports trimestriels au ministre du Transport sur l’avancement des
travaux de mise en place de la réforme. »
Bibliographie
Ajroud, Jamel (2009), « La gestion budgétaire par objectifs en Tunisie », Revue tunisienne de
fiscalité, n° 11.
Chikhaoui, Leïla (2004), Précis des finances publiques, Tome 1 : Droit budgétaire, Centre de
publication universitaire, Tunisie.
Chikhaoui, Leïla (2007), École Nationale d’Administration, concours d’entrée au cycle
supérieur, supports destinés à la préparation de l’épreuve écrite de spécialité par les
titulaires du diplôme national d’ingénieur, droit axe 3 : finances publiques.
Haddar, Mohamed
d’Administration.

(1997),
Introduction aux
finances publiques, École Nationale
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013



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2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 49
Chapitre 2
La préparation du budget
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50 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
Le calendrier budgétaire
Du calendrier de la constitution de 1959 à celui du régime de transition
Le calendrier prévu par l’ancienne constitution
Selon l’article 28 de la constitution du 1er juin 1959, aujourd’hui suspendue, « … le
budget doit être adopté au plus tard le 31 décembre… ». Par ailleurs, l’article 2 de la LOB
précise que l’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de
chaque année. Le principe de l’annualité implique donc une préparation annuelle du
budget selon le calendrier suivant
1 :
« Les chefs d’administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des
services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin
du mois de mai de chaque année.
Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les prévisions de
recettes et élabore le projet de loi de finances.
Ce projet est discuté par le Conseil des ministres et arrêté sous sa forme définitive
par le Président de la République. Il est soumis à la Chambre des députés et à la
Chambre des conseillers au plus tard le 25 octobre de l’année précédant celle relative
à l’exécution de la loi de finances présentée ».
Un réaménagement des délais impartis a été effectué par l’article 23 de la loi
organique n°42-2004 du 13 mai 2004 modifiant la LOB selon lequel les prévisions
annuelles des dépenses de services sont adressées au ministère des finances « avant la fin
du mois de mai de chaque année »
2.
La procédure de la préparation du budget est, cependant, peu formalisée et définie de
façon empirique par l’administration (
Direction générale des réformes administratives,
1997)
. Ses délais traduisent les jalons essentiels de la préparation du budget.
La préparation du budget de l’État relève exclusivement du pouvoir exécutif. Sous la
constitution du 1er juin 1959, le Président de la République exerçait le pouvoir exécutif
« …assisté d’un gouvernement dirigé par un Premier ministre »
3. Il lui revenait aussi
d’orienter « la politique générale de
l’État », et d’en définir « les options
fondamentales… ». Le budget étant une traduction financière de la politique de l’État, le
Président de la République était donc l’instigateur principal de la préparation du budget
de l’État. L’article 23 de la LOB précise, de plus, que le Président de la République
« arrête sous sa forme définitive le projet de loi de finances de l’année ». Dans son rôle de
définition de la politique budgétaire, le Président de la République devait naturellement
tenir compte des prévisions macroéconomiques éclairant la faisabilité de ses orientations
politiques.
L’élaboration du budget de l’État était, toutefois, matériellement du ressort de
l’ensemble du gouvernement, sous la houlette du Premier ministre. Celui-ci transmettait
les orientations et options présidentielles aux membres du gouvernement. Une circulaire
signée de sa main débutait, en février ou mars, la préparation du budget par l’ensemble
des chefs des administrations, dont les opérations financières étaient directement ou
indirectement imputées au budget de l’État. Elle était envoyée à partir du mois de février
ou de mars
4.
Elle définissait les principales orientations et recommandations encadrant la
préparation du budget ainsi que les priorités à respecter. Elle indiquait également le
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 51
calendrier, obligeant à une certaine discipline. Elle était préparée par le ministère des
finances, et plus précisément par le Comité général de l’administration du budget de
l’État
5.
Le calendrier sous le régime de transition
En application de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics, le gouvernement exerce le pouvoir exécutif et veille à la
direction des affaires de l’État
6. Il est donc devenu le maître d’œuvre de la préparation du
budget avec l’assistance privilégiée du ministère des finances. Pour le reste, le nouveau
régime a repris la procédure budgétaire antérieure.
L’article 90 de l’ébauche de la Constitution du 1er juin 2013 indique que le Chef du
gouvernement détermine la politique générale de l’État et veille à son exécution. Il serait
donc la clé de voûte du calendrier budgétaire.
La confection du budget
Selon l’article 1er de la LOB : « La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque
année, l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le cadre des objectifs des
plans de développement et compte tenu de l’équilibre économique financier défini par le
budget économique ».
L’article 23 de la LOB distingue deux étapes dans la confection du budget :
1ère étape : « Les chefs d’administration établissent les prévisions annuelles de
dépenses des services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances
avant la fin du mois de mai de chaque année… »
Chaque ministère, en tant que ministère dépensier, doit évaluer ses prévisions de
dépenses. La structure chargée du budget de chaque ministère centralise et examine les
demandes de crédits des différents services centraux et déconcentrés relevant du
département, afin de vérifier qu’elles se situent bien dans les lignes directrices de la
politique budgétaire. Le chef du département examine et arrête ces demandes de crédits
qui sont alors prêtes à être transmises au ministère des finances.
Les demandes de crédits des différents ministères sont élaborées sur la base d’un
guide méthodologique qui comprend un certain nombre d’indications relatives à la
gestion financière. Ce guide a été établi en 1997 à la suite de la restructuration du budget
introduite par la loi organique du 25 novembre 1996. Il définit les opérations budgétaires,
la préparation du budget, les différentes opérations d’exécution du budget, les principales
règles comptables et les méthodes de suivi de l’exécution du budget. Il comporte en
annexe un certain nombre de modèles de fiches et de tableaux7. De plus, un modèle-type
de présentation du budget sectoriel est diffusé par le Comité général du budget pour
harmoniser les différents budgets.
Par ailleurs, bien que théoriquement aucun plafond de dépenses ne contraigne les
ministères dépensiers, leur dossier doit être accompagné d’un certain nombre de
documents précisés par le Guide méthodologique à savoir :
une note de présentation ;
un tableau récapitulatif par article des crédits proposés ;
un tableau de répartition des crédits proposés par paragraphe et sous paragraphe ;
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52 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET

les projets de budget des établissements publics arrêtés par le département de
tutelle ;
un état récapitulatif des projets en continuation présenté par article et paragraphe ;
un état des projets à réévaluer ;
une répartition des crédits proposés par gouvernorat ;
un état des projets nouveaux appuyés des études correspondantes.
La méthode d’évaluation des dépenses est définie par l’article 24 de la LOB : « Les
prévisions de dépenses sont déterminées sur la base des besoins de fonctionnement
prévisibles des différents services et selon l’état de réalisation des projets de programmes
de développement ».
Cet article, introduit par la loi organique du 13 mai 2004 modifiant la LOB, procède à
l’unification procédurale des dépenses de gestion et des dépenses de développement.
L’évaluation porte donc désormais sur les dépenses en général. Il valorise aussi le
ministère des finances, qui prépare depuis 1996 la totalité du budget, alors qu’auparavant
le ministère du développement et de la coopération prenait en charge le budget dit de
capital. Cette dualité occasionnait de nombreux dysfonctionnements.
Il y a également eu suppression de la distinction entre les services votés et les mesures
nouvelles qui régissaient jusque-là la préparation des dépenses ordinaires. Selon
l’article 28 ancien de la LOB, les services votés représentaient «
Les crédits inscrits au
budget de l’année précédente diminués des dotations non renouvelables et augmentés de
ceux afférents aux ajustements aux besoins de services ».
Sous ce régime, les dotations non renouvelables étaient, par exemple, les rappels de
salaires, les frais d’organisation de rencontres internationales sportives ou scientifiques,
les crédits pour l’achat d’équipements informatiques. Les ajustements aux besoins étaient,
par exemple, l’avancement dans la carrière des agents ou les dépenses d’entretien des
l’ensemble des mesures que
équipements. Les mesures nouvelles constituaient
l’administration inscrivait pour la première fois dans le projet de loi de finances. Il
s’agissait, par exemple, des créations d’emploi, de la création d’une nouvelle structure
administrative (établissements publics, fond spécial du Trésor).
Par conséquent, les crédits pour l’année budgétaire n+1 étaient déterminés en prenant
pour base les montants des crédits inscrits au budget de l’année en cours desquels on
retranchait les crédits non renouvelables et auxquels on rajoutait les crédits nécessaires
aux ajustements des besoins. Par exemple, pour les crédits de rémunération du personnel
permanent, sur la base des crédits inscrits au budget de l’année en cours, il fallait
retrancher les crédits afférents au personnel partant à la retraite et ajouter les crédits
nécessaires aux recrutements nouveaux, aux passages de grade, aux promotions, aux
augmentations de salaires, etc.
La méthode consacrée par les articles 27 et 28 anciens de la LOB était décriée, car
elle aboutissait à reconduire indéfiniment les services votés sans pouvoir les remettre en
cause par des mesures nouvelles négatives qui auraient permis de faire le bilan du
fonctionnement des services en corrigeant ce qui doit l’être (
Méchichi, 1995). Les mesures
nouvelles ne pouvaient être que des crédits nouvellement inscrits comme si l’État était
amené à dépenser toujours plus. Cela était d’ailleurs révélateur du rôle volontariste qui
était attribué à l’État.
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2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 53
Désormais, comme précédemment, l’évaluation porte, d’abord, sur les dépenses fixes
qui se répètent tous les ans, telles que les loyers, les dépenses d’entretien ordinaire, ou les
salaires des fonctionnaires déjà en poste. Elle recouvre la notion de « besoins de
fonctionnement prévisibles » des différents services consacrée par l’article 24 qui est une
formulation plus accordant plus de souplesse que la notion de service voté.
Quant aux dépenses de développement, elles sont destinées, selon l’article 5 de la
LOB, « à l’exécution des programmes prévus par les plans de développement
économique et social ». L’article 24 nouveau indique qu’elles sont déterminées « selon
l’état de réalisation des projets et programmes de développement ».
La prévision des dépenses de développement est scindée en trois phases de manière à
permettre leur articulation avec le cadre annuel du budget. Elles se répartissent selon
l’article 13 entre les crédits de programme qui ont pour objet de déterminer les projets
qu’une personne publique veut lancer au cours d’une année budgétaire tout en fixant le
coût global, les crédits d’engagement qui engagent les personnes publiques dans la limite
autorisée par la loi de finances, et les crédits de paiement qui permettent la libération de la
dette.
2ème étape : « …Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les
prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances… ».
Cette deuxième étape se divise en trois phases :
L’examen des propositions :
Les services compétents du ministère des finances étudient les demandes
budgétaires des départements ministériels par référence aux pièces justificatives, à
la consommation des crédits de la gestion précédente pour ce qui est du titre I, et à
l’état d’avancement des travaux pour ce qui est du titre II
8.
Cet examen entraîne des discussions et des tractations entre les services
compétents du ministère des finances et les représentants des ministères concernés
qui peuvent nécessiter l’intervention du ministre des Finances en cas de
désaccord, et même arbitrage du Premier ministre, si aucune solution n’a été
trouvée.
En pratique, la phase des tractations budgétaires s’achève à la fin du mois de juin.
Ce qui laisse théoriquement une période de près de quatre mois au ministère des
finances et au gouvernement pour terminer l’élaboration du PLF et le déposer au
Parlement.
Après la récapitulation des résultats des négociations, le ministère des finances
met au point les prévisions de recettes.
Les prévisions de recettes :
L’évaluation des recettes est effectuée par le ministère des finances parce que tous
les services qui collectent les recettes dépendent de lui.
Selon l’article 24 de la LOB, « les prévisions de recettes sont arrêtées par le
ministre des finances selon les catégories de recettes et ce dans le cadre de
l’équilibre économique de l’année considérée… ».
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54 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
La méthode d’évaluation des recettes est directe. Elle permet d’établir les
prévisions sur la base des agrégats économiques et financiers en tenant compte,
pour chaque catégorie, de recettes des résultats effectivement réalisés.
Elle repose sur des procédés scientifiques permettant d’intégrer tous les éléments
susceptibles de conduire à une diminution ou une augmentation des recettes. Cela
suppose un suivi constant de l’évolution de la conjoncture économique et d’une
analyse fine des effets qu’elle peut avoir sur le montant des recettes. Cette tâche
est assurée par le service de suivi de la conjoncture économique et financière au
sein de la direction des équilibres financiers du ministère des finances.
Avec la fin des tractations budgétaires, commence l’opération de mise au point
des prévisions de recettes.
Il s’agit d’actualiser les prévisions de recettes établies préliminairement par la
direction des ressources et des équilibres
9. Celle-ci se fonde sur les recettes
collectées de l’année en cours, qui sont connues en temps réel grâce à
l’exploitation des systèmes informatiques RAFIC (Rationalisation de l’action
fiscale et comptable) et SINDA (Système d’information douanier automatisé).
Ces deux systèmes fournissent également des statistiques et des tableaux de bords
fiables aidant à prendre des mesures de redressements nécessaires.
Les prévisions de recettes sont donc affinées sur la base des réalisations du
premier semestre de manière à suivre la réalité. L’avantage de la méthode directe
consiste justement à réduire l’écart entre les prévisions et les réalisations.
L’élaboration du projet de loi de finances :
Le ministère des finances a pour mission de regrouper de façon cohérente les
différents budgets sectoriels, afin de présenter un projet unifié. Il ne s’agit pas
d’additionner les évaluations structurelles mais d’établir la synthèse des résultats
des tractations et arbitrages entre l’ensemble des besoins et les recettes
disponibles attendues.
Le ministère des finances est le seul département à pouvoir réaliser cette
opération, car il connaît les ressources disponibles et les résultats d’exécution des
budgets précédents.
Il dispose, par conséquent, du maximum d’informations pour opérer la synthèse
des budgets sectoriels, en leur ajoutant ses propres prévisions de recettes.
La préparation technique du budget de l’État (tableaux budgétaires : fonds du
Trésor, fonds spéciaux, budgets rattachés pour ordre) ; ainsi que la rédaction et la
mise en forme des dispositions de la loi de finances, relèvent des services
compétents du ministère des Finances.
Cette phase de préparation matérielle s’achève par une réunion du Conseil des
ministres, qui examine le projet dans sa globalité, au vu de renseignements plus
précis sur les recettes collectées, sur l’évolution de la conjoncture économique, et
aussi compte tenu de nouvelles mesures fiscales éventuellement envisagées par le
projet de loi de finances (PLF).
Le Conseil des ministres revoit le projet de budget à la lumière des nouvelles
réformes envisagées.
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2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 55
L’ensemble du document sera finalisé, puis transmis au Président de la
République qui « l’arrête sous sa forme définitive » (article 23, alinéa 3 de la
LOB) et le dépose sur le bureau de l’organe législatif pour examen et vote, au plus
tard le 25 octobre de l’année précédant celle relative à l’exécution de la LF
présentée.
Les prévisions macroéconomiques
Responsabilités
Le ministère du développement et de la coopération internationale est la nouvelle
dénomination donnée au ministère de la Planification et de la Coopération internationale.
Il est chargé de la conception et de la mise en œuvre des politiques de développement,
conformément aux priorités et objectifs nationaux et il élabore des plans et des stratégies
de développement grâce au concours des établissements sous sa tutelle.
Ainsi l’Institut Tunisien de la Compétitivité et des Études Quantitatives10 (ITCEQ) est
un centre de réalisation et d’études économiques chargé :
d’assurer les travaux de suivi, d’analyse de l’économie tunisienne aux niveaux
macroéconomique, sectoriel et régional et de réaliser des enquêtes sur la
compétitivité de l’entreprise et le climat des affaires ;
de réaliser des études économiques et sociales se rapportant notamment aux
perspectives de développement et aux questions inscrites dans les plans de
développement et à l’impact des politiques et des réformes économiques et
sociales sur la réalisation des objectifs de développement, en particulier les études
sur l’économie du savoir, l’intégration, les politiques financières, les mutations
sociales et les ressources humaines ;
pour les questions macroéconomiques, les études sont effectuées par la direction
centrale des études économiques, et analysent les équilibres globaux et des
questions monétaires et fiscales.
De même l’Institut National de la Statistique (INS) placé sous la tutelle du ministère
du Développement et de la Coopération internationale, constitue l’organisme central du
système national de la statistique
11. Il est chargé notamment d’élaborer les comptes
annuels et semestriels de la nation ainsi que les indicateurs de la conjoncture économique
tout en assurant le suivi et l’analyse de la conjoncture à travers l’Observatoire de la
Conjoncture Économique, qui est une structure qui lui est rattachée.
Les méthodes
L’ITCEQ, et plus précisément sa direction centrale de synthèse et modélisation,
assure la réalisation des études et des scénarios sur les perspectives macroéconomiques et
sectorielles et la croissance de l’économie tunisienne. Il développe également des outils
de modélisation, de mesures d’impact et de simulation.
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56 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
Dans ce cadre, il a produit plusieurs modèles, dont notamment :




le modèle sectoriel pour la préparation de scénarios dont l’objectif est d’évaluer
l’impact des politiques tunisiennes et des événements internationaux ;
le modèle calculable d’équilibre général ;
le tableau des échanges intersectoriels ;
les banques de données dans les domaines de la macro-économie et des données
sociales.
Propositions
Créer un débat d’orientation budgétaire avant la rédaction par le gouvernement du projet
de loi de finances. Ce débat serait destiné à examiner les grandes lignes d’action que le
gouvernement entend inscrire dans le PLF et donnerait une perspective pluriannuelle du
budget et une vision complète de la réalité économique du pays (équilibre de la sécurité
sociale, endettement, découvert, déficit, situation financière des collectivités locales et
des entreprises publiques).
Améliorer le PLF en se fondant sur des hypothèses macroéconomiques crédibles, tant
en recettes qu’en dépenses, et en intégrant le bon niveau les dépenses obligatoires.
Définir précisément à quel niveau doit s’appliquer le principe de spécialité des crédits
dans le PLF (afin d’améliorer la globalisation des crédits en réduisant le niveau de
détail).
Encadrer de façon plus stricte le temps accordé au gouvernement pour répondre aux
questions parlementaires et le faire appliquer par l’administration. En effet, la réponse à
ces questions permet aux parlementaires de préparer l’examen du PLF.
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2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 57
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Article 23 de la LOB.
Auparavant elles étaient adressées, selon l’article 25 ancien, « au cours du mois
d’août ».
Article 37 de la Constitution du 1er juin 1959, tel que modifié par la loi
constitutionnelle n°76-37 du 8 avril 1976.
Avant la loi organique du budget du 25 novembre 1996, une dichotomie budgétaire
existait entre le titre I et le titre II. Par conséquent, deux circulaires pour la
préparation du budget de fonctionnement et la préparation du budget d’équipement
étaient adressées. Depuis la gestion 1997, il y a une seule circulaire pour l’ensemble
des dépenses de l’État.
Les attributions du ministère des finances sont fixées par le décret n°75-316 du
30 mai 1975 : il est organisé par le décret n°91-556 du 23 avril 1991, tel que complété
ultérieurement, notamment par les décrets n°96-259 du 14 février 1996, n°2001-2729
du 26 novembre 2001, n°2005-492 du 1er mars 2005 (
Journal Officiel de la
République Tunisienne
n°19 du 8 mars 2005, p 619-622) et n°2007-1198 du
14 mai 2007 (
Journal Officiel de la République Tunisienne n°40 du 18 mai 2007,
p 1 651).
L’article 17 de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 indique que « Le
gouvernement exerce le pouvoir exécutif, à l’exception des attributions conférées au
Président de la République… ». L’article 18 ajoute que « Le gouvernement veille à la
direction des affaires de l’État et assure le fonctionnement normal des services
publics, de l’administration et de la force publique. Conformément à la législation en
vigueur, chaque ministre veille, selon son domaine de compétence, à la direction de
l’administration centrale et à la supervision des offices et établissements publics, ainsi
qu’à la direction de l’administration et des services régionaux et locaux, sous
l’autorité du Chef du gouvernement. »
L’unité de gestion par objectifs qui a été créée au sein du ministère des finances
prévoit la confection d’un nouveau guide.
Article 14 nouveau du décret n°96-259 du 14 février 1996, modifiant et complétant le
décret n°91-556 du 23 avril 1991 portant organisation du ministère des Finances.
Le Comité général de l’administration du budget de l’État est chargé notamment :
– de préparer en collaboration avec les départements et organismes concernés le
budget de l’État, les budgets annexes et les budgets des établissements publics ;
– de concourir à l’élaboration de la loi des finances ;
– d’assurer le suivi de l’exécution des dépenses publiques et contrôler la réalisation de
ces dépenses par des interventions soit sur place soit par l’étude de dossiers et de
documents ;
– de préparer des rapports sur l’exécution des dépenses publiques ;
– d’assurer
la gestion administrative et financière du Comité général des
administrateurs du budget de l’État.
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58 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
9.
10.
11.
Cette direction correspond à l’ancienne direction générale du Trésor dont le décret
n°2005- 492 du 1er mars 2005 a défini les compétences.
Anciennement dénommé Institut d’Économie Quantitative, il est organisé par le
décret n°2009-3038 du 12 octobre 2009.
La loi n° 99-32 du 13 avril 1999 relative au système national de statistique pose
notamment comme principes fondamentaux de « garantir la production d’une
information statistique crédible et de qualité » et de « garantir l’accès de tous les
utilisateurs aux informations statistiques ». Elle crée l’Institut national de la statistique
qui constitue l’organisme exécutif central du système national de la statistique. Il est
chargé de la coordination technique des activités statistiques.
Bibliographie
Méchichi, L. (1995), Élaboration du budget : Pour une meilleure adaptation, actes du
séminaire, les cadres budgétaires et comptable, ENA, ATSA.
Direction générale des réformes administratives (1997), « Guide de la gestion financière »,
Premier Ministère.
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 59
Chapitre 3
Examen du budget
et rôle du Parlement
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60 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence du Parlement
D’un Parlement bicaméral…
La loi constitutionnelle du 1er juin 2002 révisant la constitution du 1er juin 1959 a
consacré le bicaméralisme et créé la Chambre des conseillers à côté de la Chambre des
députés. L’article 28 révisé de la constitution disposait que « La Chambre des députés et
la Chambre des conseillers exercent le pouvoir législatif, conformément aux dispositions
de la Constitution ». Il ajoutait que « Les projets de loi de finances sont soumis à la
Chambre des députés et à la Chambre des conseillers. La Chambre des députés et la
Chambre des conseillers adoptent les projets de loi de finances, et de règlement du budget
conformément aux conditions prévues par la loi organique du budget ».
Les compétences du Parlement étaient définies par la constitution, la loi organique
n°2004-48 du 14 juin 2004 portant organisation du travail entre la Chambre des députés
et la Chambre des conseillers et fixant les relations entre les deux chambres, le règlement
intérieur de la Chambre des députés, adopté les 7 et 8 décembre 1959, et remanié à
plusieurs reprises, et le règlement intérieur de la Chambre des conseillers, adopté le
12 septembre 2005.
… à l’Assemblée nationale constituante
La loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation provisoire des
pouvoirs publics prévoit que l’Assemblée nationale constituante (ANC) exerce le pouvoir
législatif. Cette loi, la LOB, ainsi que le Règlement intérieur de l’ANC, encadrent la
procédure d’examen du projet de loi de finances.
Calendrier parlementaire
Dépôt du budget au Parlement
Le régime de dépôt prévu antérieurement à la Révolution
La loi organique n°67-53 du 8 décembre 1967 portant loi organique du budget, telle
qu’elle a été modifiée par la loi organique n°42-2004 du 13 mai 2004, fixe dans son
article 23 la date du dépôt du projet de loi de finances (PLF). Celui-ci indique que ce
dernier « est soumis à la Chambre des députés et à la Chambre des conseillers, au plus
tard, le 25 octobre de l’année précédant celle relative à l’exécution de la loi de finances
présentée »
1.
La méconnaissance de la date de dépôt du budget au Parlement n’est pas sans
inconvénients
Le dépôt du PLF
L’article 23 est le résultat de la modification de la LOB afin de l’adapter à
l’introduction du bicaméralisme par la loi constitutionnelle du 1er juin 2002
2. La date du
dépôt du PLF détermine le délai accordé au pouvoir législatif pour examiner et adopter le
projet de la loi de finances. Tout retard dans le dépôt du PLF obère le temps imparti au
Parlement pour examiner rigoureusement le budget. Or, ce délai n’a pas de caractère
contraignant et très souvent, le PLF a été déposé bien après la date prescrite.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 61
Le dépôt des documents budgétaires joints au PLF
Aucun délai n’est précisé pour le dépôt des documents budgétaires qui, selon l’article
25 de la LOB, « sont joints au projet de loi de finances ». Selon la formulation de cette
disposition, ces documents devraient être déposés conjointement au projet de loi de
finances d’autant qu’ils ont pour fonction d’expliquer et de justifier le contenu du budget.
Mais l’absence de mention d’un délai de dépôt par l’article 25 autorise une certaine
latitude d’interprétation. Or la fourniture de ces documents conditionne l’examen du PLF.
L’article 25 de la LOB en détermine la liste suivante de documents joints au PLF :
1. « Un rapport sur le budget de l’État dans le cadre de l’équilibre global
économique et financier. Il comprend notamment, une analyse de l’évolution des
recettes et des dépenses selon leur nature… ». Le rapport sur le budget de l’État
est établi sur la base des comptes économiques de la nation, il définit l’équilibre
économique et financier et analyse les principales caractéristiques du budget.
2. « …Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur
nature et selon les programmes et les missions arrêtées… » qui constituent de
fiches retraçant par article le détail les dotations de chaque chapitre.
3. Tout autre document jugé utile pour l’examen du projet de loi de finances par la
Chambre des députés et la Chambre des conseillers ». Il s’agit de documents
utiles à l’information des députés tels que le rapport sur l’exécution du plan, le
rapport de la Banque centrale, l’état détaillé de la dette publique.
L’ensemble de ces documents a pour objet d’éclairer les députés sur le contenu du
budget de l’État qui doit être intelligible et complet.
Les documents joints au projet de loi de finances sont regroupés en deux catégories :
ceux explicatifs du contenu du PLF et ceux complémentaires du PLF.
Les documents explicatifs comprennent un rapport sur le budget de l’État et des notes
explicatives portant sur le détail des articles budgétaires. Le rapport sur le budget de
l’État est établi sur la base du budget économique qui est évoqué par l’article 1er de la
LOB. Il s’agit d’un ensemble de comptes nationaux décrivant pour l’année en cours, et
pour l’année à venir, les prévisions relatives aux opérations des agents économiques,
telles que les estimations du PIB, des indications sur le rythme de réalisation des
investissements privés et publics, des précisions sur le volume de l’épargne privée et
publique, des informations sur la balance commerciale.
Les documents complémentaires sont définis par le législateur comme étant tout
document « jugé utile pour l’examen du projet de loi de finances… ». Il s’agit
généralement de rapports ayant trait aux différents aspects de l’activité financière du
gouvernement, par exemple, les rapports de la Banque centrale, les rapports relatifs à
l’exécution des plans de développement, les rapports sur l’exécution des impôts, la
situation des caisses nationales d’assurance maladie, la liste des entreprises publiques
bénéficiant d’un financement public.
Le dépôt du PLF durant le régime transitoire
La loi constitutionnelle n°2011-6 du 16 décembre 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics reprend la date limite du vote de la loi de finances, mais
ne précise pas la date du dépôt du PLF. En droit, le délai de dépôt prévu par la LOB
s’impose, mais le PLF pour la gestion 2013 a été déposé au bureau de l’ANC, le
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62 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
26 novembre 2012. De plus, le budget économique n’a pas été communiqué3. Et aucun
nouveau plan de développement n’a été formellement présenté
4.
L’ébauche du 1er juin 2013 de constitution consacre la légalité budgétaire en
indiquant dans son article 26 que la loi autorise les ressources et les dépenses de l’État
dans les conditions prévues par la LOB. Son article 65 prévoit que le PLF est présenté au
Conseil des représentants du peuple, au plus tard le 31 octobre, et adopté au plus tard le
20 décembre, le Conseil constitutionnel, disposant pour sa part, d’une semaine pour son
examen.
La durée d’examen du projet de budget par le Parlement
Le PLF est examiné par les commissions parlementaires et par l’Assemblée plénière.
Dans les textes fondamentaux, le temps dont dispose le Parlement pour examiner et voter
le projet de loi de finances n’est pas précisé
5. En dépit de cette absence, la durée de
l’examen du projet de loi de finances ressort de la combinaison des dispositions de
l’article 28, alinéa 9, de la constitution du 1er juin 1959 et de l’article 23 de la LOB.
Ainsi, ce temps se situe entre la date butoir de dépôt du PLF et celle du vote de la loi de
finances (le 31 décembre). Après la modification de la LOB par la loi organique du
13 mai 2004, l’article 23 nouveau fixe la date du dépôt du PLF au 25 octobre, ce qui
conduit à accorder au Parlement 68 jours, répartis inégalement entre la Chambre des
députés et la Chambre des conseillers
6, pour examiner et voter la loi de finances7.
La loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs publics conserve
la date du 31 décembre pour le vote du PLF ; étant donné que la LOB n’a pas été
modifiée, l’ANC dispose, par conséquence, juridiquement de 68 jours pour examiner et
voter la loi de finances. Cependant dans la pratique, les délais ont été raccourcis : le PLF
pour l’année 2013 a été déposé le 26 novembre 2012.
À titre de comparaison, la loi de finances complémentaire pour la gestion 2012 a été
étudiée pendant 44 jours par l’ANC, ce délai pouvant constituer une référence pour
l’examen du PLF par un législatif monocaméral.
Aux termes de l’article 65 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution, le PLF
serait déposé au Conseil des représentants du peuple au plus tard, le 31 octobre et adopté
au plus tard, le 20 décembre ; il bénéficierait de la sorte de 54 jours d’examen. Ce délai
sera en accord avec la pratique internationale.
Propositions
Appuyer l’effectivité de la date de dépôt du PLF en établissant en cas de dépôt tardif du
projet de loi de finances au Parlement la tenue automatique d’un débat parlementaire
pouvant aboutir à la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.
Prévoir la même date impérative de dépôt pour le PLF et ses annexes.
Mesures prises en cas de retard dans l’approbation
Selon l’article 28, alinéa 9 de la constitution du 1er juin 1959 « Le budget doit être
adopté au plus tard le 31 décembre. Si passé ce délai, les deux chambres ne se sont pas
prononcées, les dispositions des projets de loi de finances peuvent être mises en vigueur
par décret, par tranches trimestrielles renouvelables ».
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 63
La loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation provisoire des
pouvoirs publics indique dans son article 11, alinéa 14 que le Président de la République
« …promulgue, par arrêté républicain, les dispositions du projet de la loi de finances par
tranche trimestrielle si, au 31 décembre, la loi de finances n’a toujours pas été adoptée ».
Mais pas plus que l’article 28 de la constitution de 1959, l’article 14 ne précise s’il s’agit
d’un défaut d’adoption pour cause de retard ou d’un refus d’adopter le PLF.
Dans la pratique, l’adoption du PLF est toujours intervenue dans les délais, au
détriment parfois d’un examen approfondi du PLF.
L’article 65 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution propose que si le PLF
n’était pas promulgué le 31 décembre, le PLF pourrait peut être exécuté par décision
gouvernementale par tranche trimestrielles renouvelables.
Le vote
La procédure de vote des lois ordinaires8 s’impose au vote de la loi de finance, mais
en se combinant avec les articles 29 et 30 de la LOB. Ceux-ci subdivisent le vote du PLF
en plusieurs votes partiels, afin de tenir compte de la particularité budgétaire. De cette
manière, le Parlement n’est pas tenu d’accepter ou refuser en bloc tout le PLF par un seul
vote, mais émet un vote par tranche, selon le degré de spécialité déterminé par la LOB.
Selon l’article 29 de la LOB, « … les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote
par section et par chapitre pour le budget de l’État… »
Au niveau de la loi de finances, les dépenses de l’État sont réparties verticalement en
chapitre (qui regroupe l’ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef
d’administration) et horizontalement en
titre, section, partie selon leur nature.
En application de la LOB, les dépenses de l’État sont regroupées au sein de 2 titres,
5 sections et 12 parties.
Avec la loi organique du 13 mai 2004 portant modification de la LOB, le vote relatif
aux prévisions de dépenses est moins spécialisé puisqu’il s’exprime par sections et plus
par parties.
« …les prévisions de recettes font l’objet d’un vote par titre pour le budget de
l’État… ».
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64 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
La LOB précise que « les ressources du budget de l’État comprennent : les recettes
fiscales ordinaires et les recettes non fiscales ordinaires qui constituent le titre I, les
recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunt qui constituent le titre II du
budget… »
Les fonds spéciaux du Trésor font chacun l’objet d’un vote pour la totalité de leurs
recettes.
En ce qui concerne les établissements publics, la totalité des recettes et la totalité des
dépenses proposées font l’objet d’un vote pour chaque chapitre, c’est-à-dire par référence
au ministère de rattachement. Les budgets des établissements publics sont votés en même
temps que le budget du ministère de tutelle.
À la fin de la procédure, « … l’ensemble des dispositions de la loi des finances fait
l’objet d’un vote global et final ». Ainsi chaque article de la loi de finances est soumis à
un vote, puis l’ensemble du PLF, y compris les tableaux annexes, fait l’objet d’un vote
unique.
La promulgation du budget
Après avoir été votée, la loi de finances est transmise au Président de la République
pour promulgation
9 et publication au Journal Officiel de la République Tunisienne.
S’ouvre alors la phrase d’exécution du budget.
L’organisation du travail budgétaire parlementaire
L’examen en commissions et en Assemblée plénière
Le projet de loi de finances fait l’objet d’un examen en commissions, puis en
Assemblée plénière, avant son adoption et son vote.
L’examen avant la Révolution
La loi organique du 14 juin 2004 portait sur l’organisation du travail entre la Chambre
des députés et la Chambre des conseillers et fixait les relations entre les deux chambres.
Le Règlement intérieur de la Chambre des députés complétait, avec le Règlement
intérieur de la Chambre des conseillers, adopté le 12 septembre 2005, le dispositif
d’examen et d’adoption du PLF.
Le projet de loi de finances était déposé au bureau des deux chambres, puis transmis
aux membres de chaque chambre, accompagné des documents qui lui étaient joints, à
savoir le rapport de synthèse sur le budget de l’État et des fiches explicatives relatives à
chaque chapitre
10.
L’examen par les commissions parlementaires
L’article 30, alinéa 2, de la constitution de 1959 prévoyait que : « La Chambre des
députés et la Chambre des conseillers élisent, parmi leurs membres, des commissions
pour procéder à l’examen du projet de Plan de développement, et d’autres pour examiner
les projets de lois de finances ».
Chaque chambre comportait sept commissions permanentes. L’examen du PLF
relevait de commissions non permanentes formées à cette occasion
11. Celles-ci
recoupaient en réalité les commissions permanentes. Le travail était réparti entre les
commissions, pour examiner le projet selon leur secteur de compétence. Elles recevaient
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 65
les questions, les remarques et les amendements des membres de la chambre. Elles
pouvaient interroger les membres du gouvernement, soit en les auditionnant, soit en
adressant des questions écrites. Plus généralement, elles étaient habilitées à solliciter
l’avis de toute personne dont l’expertise était en mesure de les éclairer. Cet examen se
concluait par un rapport préparé par chaque commission auquel étaient rattachés les
amendements proposés.
L’examen en Assemblée plénière
Avec la clôture des discussions au sein des commissions permanentes, commençaient
les débats en Assemblée plénière, qui, contrairement aux travaux en commissions, étaient
publics. Ces débats débutaient par un discours du Premier ministre, qui présentait la
politique budgétaire ainsi que les options gouvernementales pour l’année à venir, tout en
soulignant les contraintes de financement à la lumière des données économiques et du
contexte national et international. La discussion en Assemblée plénière se poursuivait par
un débat sur le budget économique et le budget de l’État et des discussions chapitre par
chapitre. Elle se terminait par le vote du PLF.
La discussion par le Parlement du PLF semblait prise au sérieux : le Premier ministre
(et non le ministre des finances) présentait formellement le texte devant le Parlement ; le
ministre des finances et les ministères sectoriels répondaient aux questions des
parlementaires, et le Premier ministre clôturait le débat dans les deux chambres.
Le processus budgétaire pendant la transition
En application de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 relative à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics, l’ANC exerce le pouvoir législatif.
Cependant, aucune disposition ne précise la procédure budgétaire alors que le Parlement
est désormais monocaméral.
L’examen par les commissions spécialisées
L’article 64 du règlement intérieur de l’ANC prévoit la formation de 8 commissions
permanentes, composées de 22 membres12 :








la Commission des droits et libertés et des relations extérieures ;
la Commission de la législation générale ;
la Commission des finances, de la planification et du développement qui est
chargée des questions relatives à la monnaie, à la fiscalité, aux transactions, aux
affaires financières, au budget, au plan de développement, aux prêts, aux
engagements financiers de l’État et à l’activité des entreprises publiques ;
la Commission de l’énergie et des secteurs de production ;
la Commission des secteurs de services ;
la Commission de l’infrastructure et l’environnement ;
la Commission des affaires sociales ;
la Commission des affaires de l’éducation.
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66 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Ces commissions examinent le PLF. Elles formulent des observations et des
demandes d’éclaircissement aux ministres, soit par écrit, soit directement, lors de
réunions avec l’équipe gouvernementale. Les travaux des commissions sont secrets, mais
ils donnent lieu à l’élaboration d’un rapport résumant les discussions et les questions
adressées aux ministres. L’ensemble des rapports sert de base aux discussions et
explications en Assemblée plénière. L’examen préalable du PLF au sein des commissions
permanentes permet l’information approfondie des parlementaires et contribue à
rationaliser les débats budgétaires pendant l’Assemblée plénière.
Il convient de relever que le Règlement intérieur de l’ANC ne prévoit pas de
dispositions spécifiques à l’examen et à l’adoption du projet de loi de finances. Dans la
pratique, toutes les commissions ont examiné le budget de l’État (articles 1 à 10 du PLF),
et la Commission des finances, de la planification et du développement a examiné la
totalité du PLF, c’est-à-dire les prévisions de recettes et de dépenses et l’ensemble des
dispositions qui y figurent.
Tous les députés ont reçu une copie du document et ont été autorisés à assister aux
travaux des commissions, à émettre des observations et à formuler des questions. Ce
mode de travail a pu provoquer une certaine désorganisation, la répétition des questions
adressées aux membres du gouvernement ayant causé un certain ralentissement de la
procédure d’examen.
Propositions
Valoriser le rôle des commissions parlementaires, en leur attribuant des
moyens matériels et humains leur permettant d’accomplir pleinement leur
mission et en encouragement fortement la participation à celles-ci des
parlementaires, par exemple, par des réductions significatives de
la
rémunération en cas d’absence.

Inscrire dans la législation que la présidence de la Commission des finances
du Parlement est attribué à l’opposition parlementaire.
Attribuer au Président de la Commission des finances du Parlement le pouvoir
de demander aux administrations de l’État tous les documents permettant de
connaître leurs dépenses et rendre obligatoire la réponse sous peine de
sanctions disciplinaires.
L’examen en Assemblée plénière de l’ANC
La procédure a été semblable à celle suivie avant la révolution, le Chef du
gouvernement assurant toutefois le rôle que remplissait antérieurement le Premier
ministre
13.
Ebauche du 1er juin 2013de la constitution
L’article 65 indique que la loi autorise les ressources et les dépenses de l’État dans les
conditions prévues par la loi organique du budget.
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 67
Le droit d’amendement
Les compétences d’amendement
Sous l’empire de la constitution de 1959, l’exercice du droit d’amendement des
parlementaires est fortement encadré : il s’exerce uniquement en commission et son
domaine est restreint par l’article 30 de la LOB.

Un droit d’amendement limité aux commissions parlementaires
Les amendements parlementaires sont seulement recevables en commission.
Un contenu du droit d’amendement strictement encadré
La limitation de l’initiative Parlement en matière de projet de lois de finances et des
propositions de lois en général a été prévue par l’article 28, alinéa 3 de la constitution
suspendue qui indique que « Les projets de loi présentés par les membres de la Chambre
des députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence une
réduction des ressources publiques ou une augmentation de charges, ou de dépenses
nouvelles. Ces dispositions s’appliquent aux amendements apportés aux projets de loi »14.
L’article 108 du Règlement intérieur de la Chambre de députés reprend cette
limitation en indiquant que les amendements et propositions de loi ne peuvent que
proposer une baisse des dépenses publiques ou des recettes supplémentaires.
L’exercice par les députés de leur droit d’amendement est également strictement
réglementé par l’article 30 de la LOB selon lequel : « Aucun article additionnel et aucun
amendement à un projet de loi de finances ne peuvent être présentés s’ils ne tendent à
supprimer ou à réduire une dépense, à créer ou à augmenter une recette. Toute
proposition de dépenses nouvelles doit être assortie d’une proposition des recettes
correspondante ou d’une proposition d’économie, d’égal montant, sur l’ensemble des
dépenses…»
Des modifications du PLF sont possibles, mais elles ne doivent pas altérer l’équilibre
budgétaire. En matière de recettes, les parlementaires sont habilités à proposer soit la
création ou l’augmentation d’une recette ; en matière de dépenses, ils peuvent proposer
soit leur diminution soit leur suppression. S’ils souhaitent augmenter une dépense, ils
doivent prévoir une compensation à travers soit une économie sur les charges, soit une
augmentation des recettes. En revanche, l’article 28, alinéa 3 de la constitution ne prévoit
pas la possibilité de compenser la création d’une dépense nouvelle par une recette
nouvelle ; il prive, en conséquence, d’effet l’article 30 de la LOB.
La combinaison des dispositions de la constitution de 1959 et de la LOB restreignait,
partant, fortement le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire et les
autorisait uniquement à augmenter les recettes et diminuer les dépenses.
La sanction de la méconnaissance des limites du droit d’amendement :
La disjonction
La disjonction est la sanction de l’irrespect de l’article 30 de la LOB. Elle conduit à
mettre de côté la disposition litigieuse pour la réexaminer à un autre moment, lors d’une
procédure législative ordinaire, et non pas dans le cadre du projet de loi de finances.
La procédure permettant d’écarter
le droit
d’amendement parlementaire n’était pas explicitée par la Constitution. L’article 44 du
les amendements outrepassant
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68 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Règlement intérieur de la Chambre des députés indiquait simplement, quant à lui, que
« les commissions examinent les amendements qui leur sont présentés, elles les acceptent
ou les rejettent ». C’est encore l’article 30 de la LOB qui dispose que : « Les articles
additionnels ou amendements, qui contreviennent à ces dispositions, sont disjoints de plein
droit ».
Le régime du droit d’amendement sous le régime transitoire
La loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs publics ne
reprend pas les irrecevabilités financières de l’article 28, alinéa 3 de la constitution du
1er
juin 1959.
L’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution dispose que le gouvernement a
l’exclusivité de la présentation du projet de loi de finances. L’article 62 ajoute que les
propositions de loi et les propositions d’amendements présentées par les représentants ne
sont pas recevables si leur acceptation porte atteinte aux équilibres financiers de l’État
définis par les lois de finances.
L’évolution de la pratique du droit d’amendement parlementaire dans le budget
Avant la Révolution
Le recours au droit d’amendement parlementaire concernant les projets de loi de
finances initiaux ou complémentaires était relativement modeste et d’une portée réduite ;
il s’agissait le plus souvent de modifications formelles. Cette pratique s’expliquait par des
raisons politiques et techniques. En effet, une connaissance fine de la matière budgétaire
était requise pour utiliser le droit d’amendement. Or pour la plupart, les députés n’étaient
la matière et éprouvaient des difficultés à démêler
pas des spécialistes en
l’enchevêtrement des données budgétaires, d’autant qu’ils ne disposaient pas d’une
assistance technique appropriée. Leurs interventions visaient essentiellement les mesures
fiscales. Par ailleurs, la connivence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif
favorisait une certaine pusillanimité des députés, faisant du Parlement une chambre
d’enregistrement du pouvoir exécutif.
Pendant la transition
Les parlementaires usent désormais dans une large mesure de leur droit d’amender le
PLF, aussi bien en commissions qu’en Assemblée plénière. Par exemple, plus de 220
propositions d’amendements ont été formulées lors du débat budgétaire en Assemblée
plénière.
La pratique a relevé un contrôle insuffisant des propositions d’amendements ayant
permis le maintien de cavaliers budgétaires et la diminution de recettes, pourtant
prohibées par l’article 30 de la LOB. Le nombre important des propositions
d’amendements, parfois en contradiction avec la législation en vigueur, a justifié une
modification du Règlement intérieur de l’ANC tendant à rationaliser la pratique des
amendements et à accélérer le processus législatif et budgétaire
15. Ainsi, la proposition
d’amendement doit désormais émaner de cinq députés.
Proposition
Sans céder à la démagogie, les parlementaires nécessitent du droit de modifier le LPF
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 69
pour exercer pleinement leur mission, et partant de celui d’accroître certaines dépenses.
Pour éviter les abus, il pourrait être envisagé de donner aux groupes parlementaires le
droit de proposer des amendements augmentant les dépenses.
Les moyens matériels du Parlement
Le budget du Parlement
Avant la Révolution
La préparation du budget de la Chambre des députés et de la Chambre des conseillers
s’effectuait conformément aux règles régissant les budgets des divers départements
ministériels. Les bureaux des deux chambres préparaient le projet de budget et le
transmettaient au ministère des Finances.
Pendant la transition
En vertu de l’article 39 du Règlement intérieur de l’ANC, la Conférence des
présidents examine le projet de budget de l’ANC, préparé par le bureau, l’approuve et le
transmet au ministère des finances.
Ébauche du 1er juin 2013 de la constitution
Selon ce projet, le Conseil des représentants du peuple jouirait de l’indépendance
administrative et financière dans le cadre du budget de l’État.
Les moyens d’appui à la fonction budgétaire au Parlement
L’autonomie parlementaire est caractérisée par l’existence, d’une part, d’un personnel
administratif qualifié, apte à apporter une assistance non partisane aux députés,
notamment en matière budgétaire, et d’autre part, d’une logistique adéquate fournissant
les moyens matériels nécessaires à un travail parlementaire rigoureux (bureaux à l’usage
de tous les parlementaires, secrétariat personnel, service de documentation, etc.).
Les fonctionnaires attachés aux commissions parlementaires
Il n’existe pas de comité budgétaire à proprement parler. Des conseillers de service
public, formés à l’École Nationale d’Administration, assistent les parlementaires au sein
de chaque commission. Cependant, leur nombre et leurs moyens sont réduits.
Il en résulterait la nécessité d’engager une réflexion globale sur les moyens et
rémunérations
rémunérations des
parlementaires, des membres des cabinets, du personnel administratif de l’Assemblée ;
crédits de fonctionnement du Parlement et attribués aux élus de la nation
16.
réservés au Parlement et à ses membres :
L’absence d’analystes du budget
Au sein de l’Assemblée nationale constituante il n’y a pas de manière formelle
d’analystes du budget rattachés aux partis politiques ni aux législateurs. Néanmoins, lors
de l’examen du projet de loi de finances, la Commission des finances, de la planification
et du développement peut faire appel à toute expertise qu’elle juge nécessaire.
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70 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
La mise en place d’un service d’analyse budgétaire avec un personnel compétent et
neutre serait, bien sûr, de nature à renforcer l’efficacité parlementaire dans le processus
budgétaire.
La transparence du travail parlementaire
Sous l’ancien régime, les travaux parlementaires en Assemblée plénière étaient
publiés dans le
Journal Officiel de la République Tunisienne consacré aux débats de la
Chambre des députés
17. La presse écrite et la télévision couvraient, par ailleurs, ces
débats
18.
Les auditions publiques en commissions parlementaires
Avant la Révolution
Les commissions pouvaient entendre toute personne dont l’expertise était jugée utile.
Cependant, les travaux des commissions étant confidentiels, il n’y avait pas d’audition
publique.
Pendant la transition
Selon l’article 59 du Règlement intérieur de l’ANC, les commissions parlementaires
ont la possibilité de se faire éclairer par les experts et spécialistes de leurs choix. Pour ce
faire, elles sollicitent des rapports écrits ou procèdent à des auditions. En outre, elles
peuvent auditionner les représentants du gouvernement, les gestionnaires des entreprises
publiques et des instances publiques.
Avant sa suppression en mars 2013, le ministre chargé des relations avec l’ANC
assistait, si besoin, aux travaux des commissions. De plus, les commissions peuvent
effectuer des visites sur le terrain dans le cadre du suivi de l’activité d’un secteur qui
relève de leurs compétences.
L’ouverture des débats du Parlement au public et aux médias
Avant la Révolution
Les débats durant les séances plénières étaient publics. Les travaux des commissions
se déroulaient à huis clos. Le Président de la commission spécialisée en rédigeait une
synthèse qui pouvait être publiée sur autorisation du Président de la chambre.
Pendant la transition
En application de l’article 76 du Règlement intérieur de l’ANC, ses séances plénières
sont publiques. En vertu de l’article 54 du même règlement, les réunions des commissions
le sont également. La commission peut, cependant décider le huis clos à la majorité.
La publicité des séances est assurée par différents moyens : publicité de l’ordre du
jour, l’annonce des dates des séances plénières, accueil des citoyens et des médias,
publication des débats, diffusion radiotélévisée des délibérations et publication sur le site
Internet de l’ANC. Cependant, depuis la Révolution, la publication des débats a été
irrégulière.
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 71
Propositions
Assurer la meilleure publicité du travail parlementaire par tous les moyens appropriés
(presse écrite, Internet, radiotélévision), à travers d’une information actuelle et
compréhensible par les citoyens ; développer une culture de l’information des citoyens
dans le Parlement (recrutement de professionnels de l’information, formation des agents
à la communication et au devoir d’informer les citoyens de façon proactive et en
réponse à leurs questions).
Assurer la publicité de l’activité des membres du Parlement (rencontres, activités, etc.).
Établir un répertoire public des groupes de pression auprès du Parlement.
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle
L’autorisation de percevoir les recettes qui figure dans la loi de finances annuelle a un
caractère obligatoire, c’est-à-dire que l’administration est obligée de percevoir tous les
impôts et revenus autorisés. Il est en effet absolument interdit à toutes les autorités
administratives – y compris le ministre des Finances – de renoncer au recouvrement total
ou partiel d’un impôt ou revenu dont la perception a été autorisée par le législateur. Dans
ce sens, l’article 25 du code de la comptabilité publique (CCP) prévoit que l’abandon des
créances revenant à l’État est décidé par une loi et les exonérations d’impôts, de droits ou
de taxes et les remises gracieuses des créances ne peuvent être accordées en dehors des
cas prévus par la législation. L’autorisation des recettes a un caractère prévisionnel, les
montants inscrits dans la loi de finances ne lient pas les agents d’exécution du budget.
En revanche, l’autorisation de dépenses a un caractère limitatif, ce qui signifie que les
montants autorisés constituent un plafond à ne pas dépasser par les ordonnateurs de
dépenses, sauf exceptions prévues par la LOB.
Le principe de l’intangibilité de l’autorisation parlementaire connaît
des souplesses
Au cours de l’année budgétaire, le gouvernement est, en principe, lié par
l’autorisation budgétaire à laquelle il ne peut apporter aucune modification au moment de
la répartition des crédits. Ainsi, l’article 31 de la loi organique du budget indique que
« La répartition par partie et par article des crédits votés des dépenses du titre premier et
du titre deux du budget de l’État est effectuée par décret. Ce décret ne peut apporter
aucune modification aux crédits votés. »
Les dispositions légales concernant les modifications du budget en cours d’exercice
sont définies par la loi organique sur le budget. Elles sont très contraignantes et
n’autorisent qu’un montant limité de virements. Seul un petit nombre de postes de
dépenses, comme le Service de la dette publique et les investissements extérieurs,
peuvent dépasser la limite fixée par la loi budgétaire.
Cependant, le gouvernement dispose d’un pouvoir règlementaire de modification du
montant des crédits autorisés ainsi que de leur répartition au cours de l’année budgétaire
qu’il exerce sous certaines conditions par le mécanisme des transferts et virements de
crédits (articles 35 à 40 de la loi organique du budget) et le mécanisme des crédits
d’avance (article 42 de la loi organique du budget).
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72 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Le contrôle parlementaire de l’exécution du budget
Il n’y a pas de mesures de surveillance spécifiques à l’exécution du budget, mais un
contrôle général de l’activité gouvernementale.
Avant la Révolution
Le Parlement assurerait un suivi général de l’action gouvernementale au moyen de
questions orales ou écrites, l’audition des ministres et la consultation des groupes socio-
professionnels. La possibilité de créer des commissions d’enquêtes était également
prévue.
Il n’existait pas de suivi régulier de l’exécution du budget par le Parlement au cours
de l’année. L’évaluation PEFA a noté que le ministère des finances préparait un rapport
mensuel sur l’exécution budgétaire qui était publié sur son site. Il s’avèrerait, cependant,
que ce document n’était pas spécifiquement conçu pour le Parlement, ni ne lui était
particulièrement adressé.
Pendant la transition
Le titre VI du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale constituante est relatif au
contrôle de l’action gouvernementale. Ses dispositions prévoient les modalités de contrôle
du gouvernement de manière générale et ne portent pas spécifiquement sur le suivi de
l’exécution du budget.
Ainsi, selon l’article 114, l’action gouvernementale peut être contrôlée par des
questions orales ou écrites auxquelles doit répondre le gouvernement dans un délai fixé à
un mois.
L’article 117 prévoit la faculté d’organiser des séances de dialogue avec le
gouvernement à propos des orientations générales et des politiques sectorielles.
Les commissions exercent un contrôle parlementaire du gouvernement dans le cadre
de leurs missions et grâce aux moyens dont elles disposent à cet effet.
L’article 59 du Règlement intérieur prévoit dans ce sens que « les commissions
peuvent approfondir l’étude des sujets qui leur sont soumis et se faire éclairer par les avis
des experts… les commissions permanentes peuvent auditionner les membres du
gouvernement et les gérants des entreprises et instances publiques ». L’article 63 ajoute
que « toute commission peut effectuer des visites sur le terrain… ».
L’article 72 du Règlement intérieur prévoit la formation de deux commissions
spéciales chargées du suivi des questions de priorité nationale. Il s’agit de la Commission
des martyrs et blessés de la Révolution et de la Commission « anticorruption et réforme
administrative ». Celle-ci examine les questions relatives à la corruption financière et
administrative, le rapatriement des fonds publics, les moyens du développement et de la
modernisation de l’administration et la réforme de la fonction publique.
L’ANC peut également créer des commissions spéciales d’enquêtes.
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
Dans tous les pays du monde, le Parlement a un rôle, plus ou moins étendu, en matière de :
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 73
examen et approbation formelle du budget proposé par la branche exécutive (ex ante) ;

révision, voire approbation, formelle de l’exécution du budget au terme de l’année
budgétaire (
ex post).
Entre ces deux fonctions, on trouve le rôle du Parlement en matière d’exécution budgétaire,
ou le pouvoir d’examiner les budgets en cours d’exercice et/ou d’approuver les changements
intervenant pendant l’exécution, ainsi que les règles qui déterminent l’utilisation des réserves
budgétaires pour éventualités.

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74 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
(
suite)
Le rôle et les pouvoirs du Parlement varient selon le pays, selon le régime politique et les
dispositions de la constitution, de la loi organique sur le budget, de la loi de finances publiques
et des autres cadres réglementaires. Bien qu’on attende un rôle plus fort des Parlements dans les
démocraties que dans les régimes autoritaires, il peut arriver que, dans des régimes de parti
unique, l’État utilise le Parlement pour contrôler les fonctionnaires, notamment dans l’examen
ex post de l’exécution budgétaire.
Le rôle du Parlement dans le processus budgétaire couvre les recettes aussi bien que les
dépenses, même s’il existe parfois des processus distincts pour l’examen et l’approbation des
premières et des secondes.
L’examen et l’approbation du projet de budget connaissent de fortes variations nationales.
Dans les pays où il existe une nette séparation entre les branches exécutive et législative (États-
Unis, Brésil, Indonésie), le Parlement peut modifier le budget qui lui est soumis sans restrictions
autres que, d’une part, celles qui résultent de l’objectif budgétaire et d’autres contraintes légales
que le Parlement s’est lui-même donnés, et, d’autre part, la possibilité d’un veto présidentiel qui
implique des négociations avec entre l’exécutif et le législateur pour chacune des modifications
souhaitées. Dans d’autres pays caractérisés par un exécutif fort, à l’instar de ceux inspirés par le
système de Westminster (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et autres pays du
Commonwealth), le Parlement n’a en pratique aucune compétence pour amender le projet de
budget, puisque cela reviendrait à émettre un vote de défiance à l’encontre du gouvernement,
alors contraint de se démettre. Le rôle du Parlement est d’examiner et de débattre sur les
propositions budgétaires, mais il n’exerce pas à proprement parler un contrôle sur le budget.
Entre ces deux pôles, on trouve une grande variété de niveaux de pouvoir parlementaire. Parmi
ces variations, on trouve :
Toute augmentation des dépenses décidée par le Parlement doit être compensée par une
augmentation des recettes ;
Le Parlement ne peut que réduire les dépenses, jamais les augmenter ;
Le Parlement ne peut modifier les recettes attendues ;
Le Parlement ne peut qu’accepter ou rejeter le projet de budget global ;
Le Parlement peut modifier le budget mais en respectant les règles (ou objectifs)
budgétaires définies par les lois sur la responsabilité budgétaire ou similaires, y compris
l’obligation légale d’un « budget équilibré » ;
Tout changement apporté par le Parlement doit être approuvé par l’exécutif.
L’examen par le Parlement du projet de budget peut porter sur le détail des recettes et
dépenses proposées, ou bien sur une vision d’ensemble des prévisions macroéconomiques et des
agrégats budgétaires – ce qui est souvent désigné par l’expression « budgétisation descendante ».
Cet examen peut être facilité par la présentation devant le Parlement d’un rapport pré-budgétaire
distinct sur les objectifs de politiques économique et budgétaire à moyen terme, et sur les
hypothèses qui les sous-tendent. Le Parlement suédois, par exemple, adopte d’abord une loi de
politique budgétaire qui définit les recettes et dépenses agrégées, avant d’entreprendre l’examen
du détail des dépenses.
Dans certains pays, l’approbation du Parlement peut aussi être exigée pour des emprunts
déterminés, notamment lorsque des organisations internationales les accordent ou lorsqu’ils
engagent une garantie gouvernementale, au moment de la préparation du budget ou pendant
l’exercice.
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 75
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
(
suite)
Le Parlement commence généralement à examiner l’exécution du budget au terme de
l’année budgétaire, à réception d’un rapport de l’organe de vérification externe sur la déclaration
faite par la branche exécutive concernant l’exécution budgétaire, ou sur les comptes financiers
annuels consolidés publiés par le gouvernement. Dans l’aire francophone, le Parlement doit
voter formellement l’exécution du budget par l’exécutif (souvent au moyen d’une loi
d’habilitation financière, comme une loi de règlement) qui valide les actions et transactions
financières de l’année. Le système de Westminster est moins structuré, mais se fonde sur une
obligation légale d’examen bien établie, par un Comité des comptes publics ou équivalent, du
rapport de l’Auditeur général sur les déclarations et transactions financières du gouvernement.
Le Parlement peut aussi avoir un rôle formel dans la vérification du suivi et de la mise en œuvre
par l’exécutif des conclusions et recommandations de l’organe de vérification externe.
Ces comités de contrôle ex post ont en général des pouvoirs d’enquête et la capacité d’exiger
des informations et de faire comparaître des agents publics et des témoins lors d’auditions
officielles. Dans certains pays, ce rôle d’examen
ex post les autorise aussi à sanctionner et
blâmer tout fonctionnaire qui aurait enfreint les lois, règles et règlements en matière financière.
Dans de nombreux pays en développement, le rapport de l’exécutif et/ou de l’organe de
vérification externe sur l’exécution budgétaire est remis tardivement, ce qui a pour conséquence
de faire examiner l’exécution par le Parlement très longtemps après la fin de l’exercice
budgétaire.
Le rôle du Parlement dans l’exécution du budget en cours d’exercice connaît d’importantes
variations nationales selon le niveau de détail des crédits budgétaires et des dispositions légales
relatives à la révision du budget pendant l’année. Dans certains cas, le vote du Parlement est
exigé avant tout transfert d’un poste budgétaire à un autre ; dans d’autres cas, il n’est nécessaire
qu’après. Parfois des dispositions légales imposent une révision budgétaire à mi-parcours, mais
le Parlement n’est jamais concerné. Le recours à une réserve pour éventualités est en général
géré par l’exécutif, avec une simple obligation de rapport
ex post sur son utilisation au
Parlement.

Encadré 3.2. Facteurs de l’exercice efficace du rôle du Parlement
Malgré ces variations dans les rôles et les attributions du Parlement dans les différents pays,
il existe plusieurs garanties généralement acceptées d’une participation efficace du Parlement au
processus budgétaire. Ces garanties sont en partie traduites au niveau des normes et pratiques
internationales. On les retrouve aussi dans les études préparées par le réseau de l’OCDE des
Responsables budgétaires des Parlements et des institutions budgétaires indépendantes ainsi que
par l’Institut de la Banque mondiale, lequel s’est concentré sur le rôle du Parlement dans
l’examen
ex post de l’exécution du budget.
En premier lieu, se pose la question du caractère global, pertinent et opportun de
l’information rassemblée dans la documentation budgétaire soumise au Parlement. Ceci inclut le
caractère global du budget. Si les activités portées au budget sont nombreuses, elles peuvent ne
pas être examinées avec une attention suffisante, que ce soit
ex post ou ex ante. L’existence de
budgets distincts pour les dépenses récurrentes et de capital, le cas échéant préparés par des
ministères différents, peut aussi compliquer l’examen du budget par le Parlement – là encore à la
fois
ex post et ex ante. Une information budgétaire de moyen terme est aussi nécessaire pour que
le budget en cours d’exercice soit envisagé dans une perspective de moyen terme.

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76 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Encadré 3.2. Facteurs de l’exercice efficace du rôle du Parlement (suite)
En deuxième lieu, le Parlement doit disposer du temps suffisant pour examiner le projet de
budget, afin de ne pas être « pris en embuscade » par l’exécutif. Cette nécessité se traduit par un
échéancier annuel clair, bien défini par la loi organique sur le budget ou équivalent, et bien
respecté de manière à garantir un processus budgétaire ordonné et sûr.
En troisième lieu, le Parlement doit disposer du cadre qui lui permette de remplir
efficacement les fonctions qui lui sont assignées. Ce cadre inclut :
Un système de commissions ou de comités assurant l’examen en détail du budget. Une
commission budgétaire doit pouvoir considérer les projections macroéconomiques et les
politiques budgétaires globales, tandis que des commissions sectorielles spécialisées
examinent les dépenses prévues dans les domaines de compétence des ministères. Une
commission ou un comité distinct peut aussi examiner les ressources anticipées. Dans la
plupart des pays,
le Parlement a établi des commissions/comités compétents
respectivement pour l’examen
ex ante et ex post, quoique parfois un même comité joue
ces deux rôles (Nouvelle-Zélande).
La capacité d’examiner les politiques budgétaires générales aussi bien que le détail des
recettes et des dépenses.
La capacité du Parlement d’interroger publiquement les ministres et responsables
concernés.
Un personnel compétent assistant l’analyse du projet de budget ou les rapports
d’exécution budgétaire. Un exemple notable en est le Bureau du budget du Congrès
(
Congressional Budget Office – CBO), créé en 1974 aux États-Unis, dont les
professionnels peuvent mener une analyse détaillée comparable à celle conduite par le
Bureau de la gestion et du budget (
Office of Management and Budget – OMB) de
l’exécutif. Dans certains pays, le Parlement recourt à des institutions budgétaires
indépendantes (comme le Conseil budgétaire en Autriche) pour toute analyse qu’il
entreprend des projections budgétaires macroéconomiques et agrégées. Parfois (en
Allemagne en Fédération de Russie), un organe d’audit externe a un rôle formel
d’examen et de discussion publique du projet de budget. Dans le système de
Westminster, le Comité des comptes publics travaille normalement en interaction étroite
avec l’équipe de l’auditeur externe pour son examen
ex post de l’exécution du budget.
Dans le système francophone, par contre, il n’existe généralement pas de relation
particulière entre l’organe de vérification externe et la commission parlementaire
chargée de l’examen de l’exécution du budget.
Les débats au sein du Parlement et les rapports des comités parlementaires concernés
doivent être diffusés ou rendus accessibles au public.
De manière plus générale, les études de l’OCDE et de l’Institut de la Banque mondiale
suggèrent que l’efficacité des comités parlementaires dans leurs rôles d’examen et de contrôle,
dépend d’une combinaison de facteurs relatifs à l’organisation institutionnelle, d’une part, et à la
compétence et au comportement des membres de ce comité, d’autre part. Ces comités semblent
aussi plus efficaces lorsqu’ils travaillent dans un environnement non partisan.
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 77
Notes
La date limite pour le dépôt du projet de loi de finances à la Chambre de députés était
fixée auparavant au 15 novembre. Cette date a été avancée au 25 octobre pour tenir
compte de l’introduction au Parlement d’une deuxième chambre, la Chambre des
conseillers, par la loi constitutionnelle du 1er juin 2002 (Loi constituante n°2002-51
du 1er juin 2002,
Journal Officiel de la République Tunisienne n° 45 du 3 juin 2002).
L’ancien article 25 fixait le dépôt du PLF au 15 novembre.
Bien qu’en décembre 2012, le ministère du Développement et de la Coopération
internationale ait préparé un budget économique.
D’après M. Abdelmlak Saadaoui, directeur général des ressources et équilibres du
ministère des finances, le gouvernement postrévolutionnaire a préparé un « Plan
jasmin » relatif à la période 2011-2016, ajusté en 2013 par des perspectives triennales,
axées sur la maîtrise des finances publiques et de l’endettement.
À l’opposé d’autres constitutions, comme la française du 4 octobre 1958 qui indique
dans son article 47 alinéa 3 que « si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai
de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par
ordonnance ».
Six semaines pour la Chambre des députés et dix jours pour la Chambre des
conseillers.
l’empire de
l’article 25 ancien de
Sous
loi organique du budget du
8 décembre 1967 qui fixait la date du dépôt du projet de loi de finances au
15 novembre, ce délai aurait été de 47 jours si et seulement si le gouvernement
respectait la date de dépôt prévue par la loi.
la
Selon l’article 28 de la constitution, « … La Chambre des députés et la Chambre des
conseillers adoptent …les projets de loi ordinaire à la majorité des membres présents,
cette majorité ne devant pas être inférieure au tiers des membres concernés… »
L’article 4 de la loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs
publics, prévoit également que les membres de l’ANC adoptent les lois ordinaires à la
majorité des membres présents sans que cette majorité soit inférieure au tiers des
membres. L’article 63 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution reprend la
même disposition.
Article 10 de la Loi portant organisation provisoire des pouvoirs publics.
Article 25 de la LOB.
Les sept commissions permanentes sont : la Commission des affaires politiques et des
relations extérieures ; la Commission de la législation et d’organisation générale de
l’administration ;
la planification et du
développement régional ; la Commission de l’agriculture, de l’industrie et du
commerce ; la Commission de l’éducation, de la culture, de l’information et de la
jeunesse ; la Commission des affaires sociales et de la santé publique ; et la
Commission de l’équipement et des services.
la Commission des
finances, de
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78 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Chaque commission est constituée de 15 membres élus et le bureau de chaque
commission est composé d’un président, d’un rapporteur et d’un rapporteur adjoint.
Toute commission peut désigner des sous-commissions pour l’examen des projets de
loi.
1) La Commission des droits, des libertés et des relations extérieurs ; 2) la
Commission de la législation ; 3) la Commission des finances, de la planification et
du développement ; 4) la Commission de l’énergie et de la production ; 5) la
Commission des services, du commerce, des prix, du transport ; 6) la Commission de
l’infrastructure et de l’équipement ; 7) la Commission des affaires sociales ; 8) la
Commission des affaires éducatives.
Selon l’article 17 de la loi constitutionnelle, le gouvernement exerce le pouvoir exécutif
à l’exception de ce qui a été dévolu au Président de la République.
Article 30 de la constitution du 1er Juin 1959. La Chambre des députés et la Chambre
des conseillers élisent, parmi leurs membres, des commissions pour procéder à
l’examen du projet du plan de développement, et d’autres pour examiner les projets
de loi de finances.
Adoption des amendements au Règlement intérieur le 15 mars 2013.
Dans le cadre de la loi de finances pour l’année 2013, la lecture du chapitre
budgétaire relatif à l’ANC fait apparaitre que les crédits de gestion autorisés sont de
24 528 MD (contre 21 739 MD en 2012 et 9 383 en 2011) dont 21 373MD sont
réservés à la partie rémunération publique se répartissant comme suit : 15 111 MD
destinés aux émoluments des parlementaires et 6 262 MD destinés au salaire du
personnel administratif de l’ANC. Sur les 15 111 MD, 15 000 MD sont destinés aux
primes des parlementaires et 111 000 USD sont réservés aux membres des cabinets.
Ainsi, les débats en Assemblée plénière sur le budget économique et sur le budget de
l’État pour l’année 2010, ont été reportés et publiés dans les numéros 4 à 9 du journal
des débats relatif à la première session ordinaire 2009-2010.
L’Évaluation PEFA attribue un A à la Tunisie pour les composantes concernées du
PI-27.
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 79
Chapitre 4
L’exécution du budget
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80 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Description du système
Le cadre législatif et réglementaire de l’exécution budgétaire est robuste. Il est
composé, pour ses principaux éléments :
de quelques articles de principes fixés dans la LOB (adoptée en 1967, révisée en
2004) notamment dans son titre III « Exécution et règlement du budget de
l’État » ;
et, surtout, d’un code de comptabilité publique, dont la dernière version date
de 2009.
Le souci du respect de la régularité découlant de ces deux textes constitue une
référence permanente dans l’action quotidienne : les administrations tunisiennes en
charge de la gestion budgétaire ont une longue tradition de respect de l’État de droit et
veillent à ce que les textes, quels qu’en soient la nature et la portée, soient bien respectés.
Les textes constituent donc un cadre normatif pris avec sérieux : cette tradition de
légalisme est un atout pour la solidité et la transparence du système des finances
publiques tunisien, même s’il peut parfois prendre un aspect excessivement formel, voire
tatillon dans certains cas.
Les acteurs de l’exécution du budget
Il sera immédiatement observé que l’organisation administrative de l’exécution
semble solide.
Les services du ministère des finances chargés principalement de l’exécution
L’organigramme du ministère des finances fait apparaître quatre directions
concernées par l’exécution :
La direction du budget (DB) intervient relativement peu dans l’exécution du
budget en cours d’exercice ; toutefois, son implication concerne essentiellement la
gestion des crédits (mise en place, modification et régulation) et leur suivi (à
travers la comptabilité budgétaire). Mais elle n’intervient pas directement dans la
gestion de la dépense, qui est du ressort des trois autres directions concernées : les
deux directions de dépense et la direction de la comptabilité publique.
Les directions des dépenses comprennent celle en charge des dépenses de
fonctionnement et celle en charge des dépenses d’investissement
; s’agissant
de ces directions jumelles, on peut formulera deux observations :
d’une part, leurs missions semblent se situer à mi-chemin entre celles de la
direction du budget et celles assumées par les directeurs des affaires
financières (DAF) des ministères sectoriels, « ordonnateurs » de leur budget
1 :
on peut s’interrogera donc sur le motif pour lequel trois services sont amenés
à s’occuper des dépenses : la DB, les DAF des ministères sectoriels et ces
directions de dépenses, sans compter le contrôle des dépenses publiques
(CDE) qui ajoute ainsi une quatrième organisation ;
d’autre part, l’existence de deux directions différentes, l’une pour le
fonctionnement, l’autre pour l’investissement, témoigne d’un attachement au
« dualisme» budgétaire, qui paraît aujourd’hui dépassé dans beaucoup de
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 81
pays : l’indispensable cohérence entre le fonctionnement et l’investissement
suggère la réunion sous une même autorité de ces deux fonctions.
Assure classiquement la phase du paiement de la dépense dans le contexte
traditionnel des pays d’inspiration francophone : unité de trésorerie et séparation
ordonnateur/comptable.
Proposition
Réunir les directions du fonctionnement et du développement en une seule.
La direction générale de la comptabilité publique
Cette direction générale est une administration importante appartenant au ministère
des finances et assume une bonne part des affaires financières en Tunisie. Elle prépare,
d’abord, les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs aux structures,
procédures et normes comptables de l’État, des établissements publics, des collectivités
locales et des organismes assimilés, et prend, ensuite, les mesures nécessaires à leur
application.
Elle veille à l’application des textes législatifs et réglementaires fixant les règles de la
comptabilité publique par les agents chargés de l’exécution des budgets de l’État, des
établissements publics, des collectivités locales et des organismes assimilés. Dans le
même temps, elle organise l’accomplissement de la mission de recouvrement des
créances publiques. Ce point est intéressant à la lumière de ce qui a été dit à propos du
contrôle des engagements et des impayés. Comme nous l’avons souligné, l’existence
d’impayés dans le service public est facteur de création de dette publique occulte ou
débudgétisée. Pour ce faire, elle fixe les objectifs et les indicateurs de recouvrement des
créances revenant à l’État et aux collectivités locales et assure le suivi et l’évaluation des
résultats.
Elle assure tout le contentieux du recouvrement. En outre, elle veille à l’application
des textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité locale et examine toutes les
questions à caractère financier intéressant des collectivités locales.
Comme on peut le voir, sa compétence est proche de celle des contrôles généraux de
l’administration et de celle de la Cour des comptes. Elle inspecte, organise et assure les
opérations d’inspection des postes comptables, les enquêtes administratives, le contrôle
de l’application de la législation, de la réglementation et des procédures en vigueur.
Pour ce qui concerne le budget, elle prépare le compte général de l’administration des
finances et le projet de loi de règlement qui clôture du budget. Elle est responsable, en
collaboration avec les services concernés, de la préparation et la mise en œuvre du plan
informatique en matière de gestion comptable et de la mise en place d’un système
d’information permettant de consulter, d’analyser et d’exploiter les données nécessaires
pour la prise de décisions.
Il s’agit donc d’une administration pivot où serait utile d’installer un contrôle de
qualité du contrôle lui-même. On rappellera qu’il s’agit d’une ligne opérationnelle de
premier plan.
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82 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Organisation territoriale des services chargés de l’exécution du budget
La structure tunisienne est fondée sur un système de maillage pyramidal conforme à
l’organisation politique et administrative de l’État : national, régional et local. Il est en
cela conforme aux pratiques de nombreux pays et n’appelle aucun commentaire si ce
n’est
in fine de la nécessité de consolidation des données acquises à chaque niveau du
système.
Ce souci apparaît notamment au niveau du contrôle des engagements en relation avec
l’ensemble des systèmes particuliers. On y trouvera donc, pour information : les
comptables publics au niveau national, constitués par la Trésorerie générale de la Tunisie,
la Paierie générale de la Tunisie et les paieries départementales. Au niveau régional, on
trouvera les trésoreries régionales des finances et les recettes de conseils de régions.
La Tunisie a un réseau important de services locaux tels que les Recettes des
Douanes, les recettes municipales, les Recettes des finances, les Recettes de gestion des
entreprises publiques, la Recette de vente et de gestion des saisies, les Recettes des
produits monopolisés, sans oublier les agents comptables qui gèrent des établissements
publics, les postes comptables à l’étranger. L’ensemble des comptabilités est consolidée
par la Trésorerie générale. C’est un élément important quant à la tenue de la comptabilité
publique.
Proposition
Réfléchir au sens de l’existence de ces différents types de postes comptables, qui sont
parfois rattachés à des directions différentes, à leur implantation géographique,
examiner la carte des implantations pour envisager des redéploiements tenant compte de
l’évolution des besoins.
La séparation entre ordonnateur et comptable
L’ordonnateur et le comptable sont chargés, ensemble mais chacun dans son rôle, de
l’exécution du budget. La séparation entre ordonnateur et comptable est double : celle des
organes ou
la spécialisation
fonctionnelle.

l’indépendance organique, celle des fonctions ou
L’ordonnateur est l’agent public qui a la compétence d’émettre les ordres
de recettes et de dépenses.
Selon l’article 85 du CCP « les ministres et secrétaires d’État, chefs de département
disposent seuls et sous leur responsabilité des crédits ouverts au budget. Ils ne peuvent
également, sous leur responsabilité, dépenser au-delà de ces crédits, ni engager aucune
dépense nouvelle avant qu’il n’y ait été pourvu dans les conditions prescrites par la loi
organique du budget ».
Le Code de la comptabilité publique distingue entre les ordonnateurs primaires et les
ordonnateurs secondaires. Les ordonnateurs primaires gèrent directement un budget.
C’est, par exemple, le cas du Premier ministre et des ministres pour le budget de l’État,
des présidents des conseils municipaux pour les municipalités et des présidents des
conseils régionaux pour les gouvernorats. Les directeurs des établissements publics
administratifs sont ordonnateurs principaux de ces établissements. Les ordonnateurs
principaux peuvent déléguer une partie de leurs attributions budgétaires à des autorités
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 83
administratives déconcentrées. Dans ce cas, un arrêté portant nomination de l’ordonnateur
secondaire et précisant l’agent comptable assignataire doit être pris.
Ces ordonnateurs secondaires reçoivent une délégation de crédit dont la gestion est
contrôlée par l’ordonnateur principal. Il ne s’agit pas d’un transfert de crédit, mais d’une
simple délégation. C’est, par exemple, le cas des directeurs régionaux des différents
départements qui sont souvent des ordonnateurs secondaires agissant dans le cadre de
crédits délégués. Dans ce sens, selon l’article 268 du CCP : « les dépenses communales
sont engagées, liquidées et ordonnancées par le président de la commune ou le maire,
ordonnateur du budget communal ». Selon l’article 167 du CCP, « les chefs des postes
(diplomatiques et consulaires, ordonnateurs secondaires) procèdent sous leur entière
responsabilité à l’engagement et à la liquidation des dépenses de leurs postes respectifs
dans la limite des crédits et des fonds qui leurs sont délégués ».
Les comptables publics sont les agents publics chargés de l’exécution matérielle
des opérations financières et du contrôle de leur régularité. Ils assurent la phrase
comptable des opérations d’exécution du budget.
Dans le cadre de la modernisation de la gestion publique, il a parfois été envisagé de
supprimer la séparation entre l’ordonnateur et le comptable. La fin de cette séparation
améliorerait l’efficience et l’efficacité de la procédure. La même personne étant chargée
de toute la procédure, depuis l’engagement au paiement, les délais et les blocages en
seraient sensiblement réduits. De plus, la même personne étant le gestionnaire et l’agent
maniant les deniers publics, elle assumerait la totalité de la responsabilité, sans pouvoir se
défausser.
Séduisante dans le principe, cette hypothèse risquerait de déstabiliser un système
tunisien qui a fait ses preuves et évité bien des détournements de deniers publics. C’est
pourquoi, dans la situation actuelle, il ne serait pas opportun de pousser plus avant la
réflexion sur la suppression de la distinction entre l’ordonnateur et le comptable.

Les opérations d’exécution
Les phrases phases administratives et comptables de la dépense
La procédure d’exécution des dépenses publiques comporte deux phases : une phase
administrative entre les mains de l’ordonnateur et une phase comptable assurée par le
comptable public.
La phase administrative
Selon l’article 6 du CCP : « Les ordonnateurs provoquent les opérations budgétaires.
À cet effet, ils… engagent, liquident et ordonnancent les dépenses ».
L’engagement de la dépense : selon la définition du Guide de la gestion
financière
, « l’engagement constitue la première opération de l’exécution des
dépenses publiques. C’est un acte par lequel l’État, un établissement public ou
une collectivité publique locale crée ou constate une obligation à son encontre ».
Les propositions d’engagement sont signées par les ordonnateurs principaux dans
la limite des crédits ouverts au budget et les ordonnateurs secondaires dans la
limite des crédits qui leurs sont délégués par les ordonnateurs principaux.
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84 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
La liquidation de la dépense : il appartient à l’ordonnateur de liquider la
dépense, c’est-à-dire d’une part de constater la dette – de s’assurer du service fait,
offrir la preuve des droits acquis aux créanciers et déterminer le montant de la
dépense à mettre à la charge du budget. La liquidation diffère selon qu’il s’agit de
dépenses de rémunération ou de dépenses de fournitures de biens ou services.
La liquidation intervient par l’apposition sur l’original d’un cachet conçu
spécialement à cet effet et mentionnant le titre, le chapitre, l’article, le paragraphe
ou le sous paragraphe, le numéro du visa du contrôle des dépenses, la certification
de l’exécution, le montant à ordonnancer libellé en toute lettre. Elle est signée par
l’ordonnateur.
L’ordonnancement de la dépense par l’ordonnateur : selon l’article 120 du
CCP, « les dépenses du budget sont ordonnancées par le chef de département
compétent… ».
L’ordonnancement consiste à donner au comptable assignataire un ordre écrit de
payer le créancier sur la base de la liquidation et des pièces justificatives. Cet acte
prend la forme d’un bordereau d’émission établi conformément au modèle défini
par l’instruction générale du ministère de finances traitant de l’ordonnancement
des dépenses publiques. Il doit comporter un certain nombre de mentions
obligatoires et une liste de pièces justificatives comme, par exemple, la
proposition d’engagement de la dépense revêtue du visa du contrôle de la
dépense, un avis de crédit et toute pièce constatant que son effet est d’acquitter
une régulièrement justifiée.
La phase comptable
Selon l’article 10 du CCP : « les comptables publics sont chargés…du paiement de la
dépense… ils sont chargés également du contrôle de la régularité des recettes et des
dépenses ».
Le paiement consiste à débiter définitivement le compte budgétaire du montant de la
dépense et à libérer l’administration de sa dette par le règlement de la dépense. Le
paiement de la dépense relève des attributions des comptables publics. Les comptables
sont tenus de donner suite aux ordres de paiement dans un délai allant de 5 à 15 jours.
Le décret de répartition, la modification des crédits en cours d’année
et la « régulation budgétaire »
Toute exécution budgétaire commence par la mise en place et la gestion des crédits :
cette étape est l’outil nécessaire de transition entre le vote de crédit et son exécution. En
d’autres termes, le crédit est à la base de toute l’exécution budgétaire puisqu’il autorise la
dépense. En la matière, trois points méritent attention : la mise en place des crédits par le
décret de répartition, la modification des crédits en cours d’année, et enfin la « régulation
budgétaire », c’est-à-dire le phasage dans le temps de l’utilisation des crédits.
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 85
Le décret de répartition des crédits
Définition et objectifs du décret de répartition
Aux termes de l’article 31 de la LOB, « La répartition par partie et par article des
crédits votés des dépenses du titre premier et du titre deux du budget de l’État est effectué
par décret. Ce décret ne peut apporter aucune modification des crédits votés. »

La répartition des crédits ouverts par articles en paragraphes a lieu par arrêté du
ministre des finances, et en sous paragraphe par arrêté du chef d’administration. Pour les
établissements publics, la répartition des crédits est effectuée au niveau des articles par le
ministre de tutelle et aux niveaux inférieurs par les directeurs des établissements sous
certaines conditions. Pour les fonds spéciaux du Trésor, la répartition est effectuée par le
ministre des Finances.
Une fois répartis par paragraphes et sous paragraphes, les crédits sont mis à la
disposition des ordonnateurs. L’ouverture des crédits est immédiate pour les dépenses de
fonctionnement, ils sont ouverts en une seule tranche dès le début de l’année. Pour les
crédits d’investissements, l’ouverture des crédits d’engagement et de paiement est
effectuée en plusieurs tranches en fonction de l’état d’avancement du projet.
Évaluation de la procédure de répartition des crédits
Premier acte de l’exécution budgétaire, le décret de répartition est une procédure
classique, de nature assez formelle et dont l’utilité n’apparaît pas évidente
2. Le décret de
répartition n’est que le reflet réglementaire du vote parlementaire : il n’apporte – la LOB
le souligne (article 31) – aucune valeur ajoutée puisqu’il doit naturellement respecter le
vote parlementaire en matière de répartition des crédits.
Dans les conditions actuelles, le décret de répartition paraît une formalité sans
véritable utilité : il ne fournit aucun détail quant au contenu des crédits votés puisqu’il ne
les ventile pas dans les niveaux inférieurs de la nomenclature ; il ne donne pas plus de
précision sur l’identité des ordonnateurs responsables de l’usage des crédits votés par le
Parlement au profit de l’exécutif.
Pour renforcer l’utilité de ce texte destiné à opérer la « traduction » en langage
administratif de la décision politique constituée par le vote parlementaire, il conviendrait
qu’il ne s’en tienne pas à répéter dans un texte réglementaire ce que prescrit déjà la loi
votée, mais qu’il apporte une valeur ajoutée, des éléments nouveaux, utiles à la gestion
budgétaire et à l’exécution de la loi de finances.
Ces éléments nouveaux pourraient, par exemple, être les suivants :


la ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par
le Parlement ;
locaux pour
les crédits déconcentrés :
l’assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné, y compris les
ordonnateurs
la
déconcentration des crédits pourrait ainsi être opérée directement par ce décret de
répartition sans attendre les délégations de crédit ultérieures ; ce qui n’exclut pas,
ponctuellement, des décisions de déconcentration de crédits ultérieures, prises de
façon spécifique selon la procédure classique de délégation de crédits. D’une
façon plus générale, il apparaitrait d’ailleurs nécessaire de développer une
réflexion prospective, mais réaliste, sur la déconcentration des crédits. Derrière ce
l’essentiel de
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86 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
sujet technique, des options politiques importantes en matière de décentralisation
et de déconcentration du pouvoir central seraient préalablement à clarifier.
Il est arrivé que la publication du décret de répartition tarde. Or, il conviendrait de
veiller à ce que le
décret de répartition – qu’il reste dans sa configuration actuelle ou
qu’il soit enrichi des éléments suggérés ci-dessus – soit
publié dès l’ouverture de
l’exercice
pour éviter que le fonctionnement budgétaire des services ne soit interrompu
pendant une trop longue période. On rappellera, en effet, que la date limite
d’ordonnancement oblige déjà à un gel
de facto de toute dépense pendant les dernières
semaines de l’exercice ; tout retard dans la publication du décret de répartition rallonge
d’autant cette période d’interruption, mais cette fois-ci en bloquant la gestion en début
d’exercice. Au total, le double effet de la date limite d’ordonnancement et de la parution
tardive du décret de répartition raccourcit de deux à trois mois la durée utile de l’exercice
budgétaire, notamment pour les dépenses d’achat et d’investissement.
Pour en permettre sa publication rapide, le décret de répartition pourrait être préparé
dès que le projet de budget est arrêté. Certes, les amendements parlementaires en
dépenses –en général, peu nombreux aujourd’hui – qui interviendraient seraient à intégrer
dans la version finale du décret de répartition ; mais l’essentiel de ce décret peut – quel
qu’en soit le contenu et l’ambition – être préparé par la direction du budget dans les
dernières semaines de l’exercice antérieur.
Propositions
Ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par le
Parlement.
Assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné.
Publication très rapide du décret de répartition, par exemple, au plus tard dans les 15
jours de la publication de la loi des finances.
La « régulation budgétaire »
La régulation budgétaire a pour objectif de déterminer le rythme d’utilisation
effective des crédits tout au long de l’année pour tenir compte du rythme effectif d’entrée
des ressources de trésorerie. Cette question essentielle dépend naturellement de la gestion
de la trésorerie.
L’enjeu est important car il touche à la soutenabilité et à la discipline budgétaires :
faute d’une bonne « régulation » on prend le risque d’un rythme excessif des dépenses,
allant au delà de l’encaissement des recettes, non seulement en temps mais, in fine, en
montant.
Une bonne « régulation budgétaire » est donc essentielle à une bonne exécution
budgétaire. Elle comprend l’ensemble des outils et méthodes suivantes :
un plan d’engagement, associé au plan de trésorerie ;
un CDE vigilant qui met en œuvre et contrôle l’application de la régulation dans
son ministère ;
des possibilités de suspension d’engagement, voire d’annulation des crédits, en
cas de brusque tarissement des recettes, par exemple.
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 87
Dans un système dans lequel le pouvoir d’ordonnancement est déconcentré au profit
des ministères sectoriels, ce qui est le cas de la Tunisie comme de tous les pays modernes,
il est indispensable que le ministère des Finances dispose d’un réel pouvoir de régulation
qui lui permette d’assurer une de ses responsabilités majeures : garantir que le budget
exécuté respectera le solde budgétaire initialement voté. C’est lui, et lui seul, qui en
répond : il doit avoir les moyens de cette responsabilité, en l’espèce un dispositif complet
de régulation budgétaire.
Enfin, on ajoutera – pour mémoire – un mot sur un aspect important de la gestion des
crédits : celui du suivi de leur consommation, autrement dit la question de la
« comptabilité budgétaire ». C’est une question essentielle en matière d’« exécution »
budgétaire, non seulement parce qu’elle conditionne le pilotage de la régulation
budgétaire, mais aussi parce qu’elle répond à un souci, plus politique, de transparence,
notamment vis-à-vis du Parlement.
La modification des crédits en cours d’année
La nécessité de modifier en cours d’année le budget annuel dans tous les pays, car les
changements d’environnement économique et les modifications de priorités politiques
sont naturellement, partout et toujours, inévitables.

Le droit budgétaire tunisien prévoit un certain nombre de possibilités de modifier en
cours d’exercice budgétaire la répartition des crédits. Ces mouvements règlementaires de
crédit sont un des aspects importants de la gestion.
On peut toutefois regretter que ces possibilités soient :
complexes : plusieurs articles de la LOB s’en référent de façon peu claire et dans
des conditions qui jettent un doute sur la cohérence de l’ensemble ;

lourdes : la pratique, telle qu’elle est vécue par les services opérationnels, en fait
un processus lent qui, pour des mouvements parfois de faible enjeu, nécessitent
dans la grande majorité des cas, l’intervention formelle du ministère des finances.
Mais la meilleure solution pour éviter les difficultés de modifications règlementaires
de crédit en cours d’année demeure, sans doute, de les rendre inutiles en améliorant la
préparation de budget et en allant vers la globalisant des crédits (qui ne saurait bien sûr
devenir totale ou trop générale).
Le budget étant d’abord un acte de prévision, il est clair que toute amélioration de la
procédure de préparation de budget
dans le sens d’une plus grande fiabilité et d’une
plus grande sincérité atténuera les besoins de modification en cours d’année : les
hypothèses macroéconomiques qui fondent les prévisions de recettes doivent être réalistes
et prudentes et le calcul des recettes doit répondre aux mêmes principes ; en dépense, il
convient de budgéter, en priorité et à bon niveau, tous les crédits nécessaires aux
dépenses obligatoires (salaires, retraites, subventions aux EPA, achèvement des
investissements engagés, etc.) qui constituent la grande majorité des dépenses, en Tunisie
comme partout ailleurs. Il convient donc de faire de vrais efforts d’anticipation aussi
larges et profonds que possible pour s’assurer que toutes les dépenses indispensables sont
bien prévues.
Un deuxième facteur doit être pris en compte : le degré de détail des crédits figurant
au budget.
Plus on prétend vouloir budgéter dans le détail les crédits pour chaque
catégorie, chaque type de dépense, plus on prend le risque de se tromper et d’avoir donc à
corriger la prévision en cours d’année. Le problème évoqué ici est celui de la
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88 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
globalisation des crédits ou, pour parler en terme plus technique, celui du niveau
d’application du principe de « spécialité » : plus ce niveau est bas, plus la nomenclature
budgétaire est fine, plus les lignes budgétaires sont petites et nombreuses, et par
conséquent, plus les besoins d’adaptation en cours d’année seront fréquents.
La nomenclature budgétaire en vigueur en Tunisie semble se caractériser à cet égard
par un fort niveau de détail puisqu’elle comprend six niveaux (
cf. décret 1999) allant de la
partie au sous paragraphe, sans que l’on sache clairement à quel niveau s’applique le
principe de « spécialité ». Cette question est importante puisque, dans une nomenclature
budgétaire pyramidale, tout ce qui est au-dessus du niveau d’application du principe de
spécialité est contraignant pour le gestionnaire, alors que tout ce qui est en dessous n’est
qu’indicatif.
Il conviendrait de trouver un juste milieu entre la fragmentation budgétaire excessive,
divisant l’autorisation de dépenser en milliers de petites lignes différentes et la
globalisation abusive, en enveloppes non affectées, qui sont le signe du renoncement à
tout effort de budgétisation.
Pour clore ces considérations sur la gestion des crédits, la question de la réserve
globale
et des réserves ministérielles de crédits non affectés reste à traiter. L’existence de
tels crédits – et leur importance semble-t-il significative – est toujours révélatrice d’un
certain échec du processus de budgétisation : considérant qu’il est impossible de bien
prévoir, on ménage d’importants crédits non affectés, libres d’emploi pour répondre, au
coup par coup, aux nécessités apparaissant au fil des mois, pendant l’exercice budgétaire.
Cette latitude est la négation même de la notion de budget. Certes, une enveloppe de
crédits non affectées est nécessaire, mais elle ne saurait servir à corriger toutes les erreurs
de prévisions ou les insuffisances ; elle doit être conçue pour répondre à ce qui était
réellement imprévisible, au moment de la préparation du budget, et non pas seulement à
couvrir ce que l’on a oublié – involontairement ou pas – de prévoir, par négligence ou
choix tactique : en d’autres termes, une réserve de crédits non affectés est nécessaire pour
les dépenses
imprévisibles. Elle est, en revanche, à exclure pour les dépenses simplement
imprévues.
Proposition
Afin de protéger l’intégrité du vote parlementaire, limiter légalement à un pourcentage
déterminé des crédits ouverts, les virements, reports et annulations de crédits que le
gouvernement est autorisé à effectuer.
Description du système comptable tunisien
Le système comptable public tunisien, le budget et son exécution sont intimement
liés. Les formes du budget et de la comptabilité définissent, d’une part, le mode de
fonctionnement de l’État, et d’autre part, les limites et contingences de la gouvernance et
de la transparence.

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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 89
Le système de comptabilité budgétaire actuellement en vigueur en Tunisie est
de caisse
La comptabilité budgétaire
Le système tunisien, globalement, est semblable ou ressemblant à celui utilisé encore
de nos jours dans de nombreux pays : on qualifie cet ensemble comptable de
« comptabilité budgétaire ». Historiquement, les systèmes comptables publics sont issus
en Europe d’un principe quasi général selon lequel le budget public n’a jamais été un
outil de gestion, mais bien un outil d’autorité sur les dépenses. On partagera donc l’avis
de Suzanne Desille (2009) quand elle écrit que « la comptabilité budgétaire (…) est un
acte politique de prévision et d’autorisations de dépenser, dans l’intérêt général, en vue de
satisfaire des besoins ou de redistribuer des revenus », mais pas plus. Ce préalable
justifiera le contenu même des recommandations qui s’inscriront dans une démarche
conduite dans de nombreux pays et qui est toujours d’actualité.
On résumera la gestion publique ainsi organisée en disant que l’objectif majeur
consiste à assurer le service public en mobilisant les ressources nécessaires et en
respectant les autorisations budgétaires en matière de dépenses publiques.
L’établissement des comptes publics vise donc essentiellement à assurer le contrôle
de la légalité des recettes et des dépenses et leur conformité aux autorisations budgétaires.
Il assure en outre le contrôle de la gestion des comptables pour dégager leur
responsabilité, l’information des décideurs selon des périodicités régulières sur
l’exécution du budget et le contrôle par le pouvoir législatif. La comptabilité budgétaire
s’analyse donc comme fondée sur la comptabilité de caisse.
La comptabilité de caisse en vigueur en Tunisie
La comptabilité de caisse, ainsi nommée par analogie avec le fonctionnement du
compte de caisse, est une comptabilité en partie simple. Elle se borne à noter les
phénomènes instantanés : recettes et dépenses de diverses sortes. En comptabilité de
caisse, les transactions sont enregistrées uniquement sur la base des encaissements et
décaissements. La comptabilité de caisse n’établit aucune distinction (contrairement à la
comptabilité d’exercice) entre l’acquisition d’un actif et le paiement d’une charge – l’un
et l’autre étant simplement considérés comme des « paiements ».
Comme le dit Benoît Chevauchez3 « Le champ de la ‘comptabilité budgétaire’
apparaît ainsi beaucoup plus étroit que celui de la comptabilité générale : tout d’abord, et
surtout, la ‘comptabilité budgétaire’ ne s’intéresse qu’aux dépenses et recettes ; elle ne
s’intéresse ni aux créances, ni aux dettes, ni aux actifs, ni aux passifs : elle ne produit
donc pas de bilan. En outre, restriction supplémentaire, la ‘comptabilité budgétaire’ ne
s’intéresse qu’aux dépenses et recettes qualifiées de ‘budgétaires’, c’est-à-dire celles qui
font l’objet d’une autorisation budgétaire formelle ; elle néglige toutes les opérations de
trésorerie et de financement, aussi bien en charges qu’en ressources. C’est donc une
comptabilité en partie simple qui permet la production d’états financiers sommaires sur le
degré de consommation des crédits et d’encaissement des recettes ; c’est une comptabilité
de flux, sans comptabilité de stock. »
Elle est le pendant de la comptabilité en partie double. Cette dernière est fondée sur
l’idée selon laquelle les opérations et la situation financière d’une organisation peuvent
être représentées par des comptes. Chaque compte contient l’historique des modifications
de la valeur monétaire d’un aspect particulier de l’organisation. On parle de partie double
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90 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
quand l’enregistrement d’écriture est inscrit dans deux comptes (au moins) : un compte
débité et un compte crédité.
« Le carré magique de la comptabilité en partie simple » se résume comme dans le
graphique 4.1 suivant :
Graphique 4.1. Le carré de la comptabilité en partie simple
Nous verrons plus loin, l’intérêt relatif de la comptabilité de caisse dans le contrôle
effectué sur la gestion des comptables, contrôle établissant un éventuel débet ou donnant
quitus de la gestion. Par son principe même, cette comptabilité assure l’objectivité pure
des constatations.
A contrario, elle entraîne de facto une impossibilité de mise en place de
certains outils de gestion (valeur des immobilisations, amortissements, créances, dettes,
etc.).
Passer à une comptabilité générale
La doctrine défend l’opportunité de choisir la comptabilité dite générale. Dans celle-
ci nous nous reporterons spécialement à celle de l’organisme édictant les normes
comptables à l’usage du secteur public, l’IPSASB
4. Pour rappel, les normes comptables
IAS-IFRS
5 qui prennent la forme IPSAS pour le secteur public prévoient le nouveau
mode de gestion de la comptabilité publique et une transparence accrue.
L’IPSASB énonce, très succinctement, une dizaine d’avantages significatifs6 en vue
de fixer les responsabilités et de faciliter les décisions d’investissement et de gestion, si
les états financiers sont préparés sur une base patrimoniale. Cette comptabilité permet de
mieux rendre compte, tant sur le court terme que sur le long terme, des emplois
(utilisation, affectation ou destination des ressources) et des ressources. Elle permet de
déterminer précisément le patrimoine et son évolution dans le long terme tant en termes
de mutations patrimoniales (modification de la structure du patrimoine sans changement
de la valeur nette de celui-ci), que de variations patrimoniales (modification de la valeur
brute ou nette du patrimoine et de sa structure impliquant un enrichissement ou un
appauvrissement de celui-ci). En outre, elle permet de mieux évaluer la position de
trésorerie et les performances financières, de même que les cash-flows, notamment en ce
qui concerne les multiples ratios de bilan et de résultats, grâce à des analyses financières
plus complètes et plus illustratives.
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Décaissements Encaisse de fin Encaisse de début Encaissements



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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 91
Cette comptabilité aide à de meilleures décisions en termes de ressources et aux
différents choix d’opportunité en termes d’emplois, et à mieux valoriser sur le long terme
les coûts d’entretien, de réparation et d’extension d’investissements, ou les coûts
d’exploitation ou financiers d’engagements pris ainsi qu’à rendre compte par des tableaux
de financement de l’origine et de la destination des fonds. Elle permet donc de mesurer
l’équilibre entre le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la position de
trésorerie (et non pas simplement la trésorerie) (
Khrouz, 2010). Elle favorise une
meilleure perception de la pérennité du financement à long terme des investissements et
des charges ou des dépenses d’exploitation consécutives à ces investissements, fixant par
ailleurs l’inventaire des droits et engagements hors bilan. Pour terminer, elle favorise et
enrichit la démonstration de la bonne gestion des ressources et facilite la mesure de
l’évaluation des coûts de revient.
À côté de cette comptabilité budgétaire, on trouve en Tunisie la comptabilité des
engagements : les recettes et les dépenses sont comptabilisées dès qu’elles sont certaines
dans leur principe et déterminées dans leur montant, et cela même si elles ne sont pas
encore payées. La comptabilité d’engagement (fondée sur le principe de la séparation des
exercices) est une des hypothèses de base du système comptable reposant sur le principe
de la partie double. Le système tunisien présente certains aspects de ce principe sans en
atteindre la complétude. La comptabilité des engagements a pour finalité actuellement de
« bloquer » les sommes prévues au budget à l’effet d’en prévoir le paiement. Une partie
de ce rapport lui sera consacrée. Nous verrons que le rapprochement entre une politique
budgétaire d’exercice et la comptabilité des engagements est encore très limité. Etant un
contrôle a priori dépassant la notion de budget existant, le contrôle des engagements, en
Tunisie, reste néanmoins intéressant à analyser.. Un nouveau cadre légal et réglementaire
est pour l’instant en phase d’élaboration. Il devrait confier de nouvelles compétences à ce
contrôle. Nous avons pris connaissance de ce document mais il convient d’attendre son
approbation pour émettre une appréciation.
Pour mémoire, à côté de la comptabilité en deniers coexiste la comptabilité en
matières : elle a pour objet de décrire les existants et les mouvements concernant les
objets en dépôts, les formules, titres timbres, vignettes. On considérera que cette
comptabilité est d’une importance marginale par rapport à la comptabilité en deniers. On
peut toutefois faire remarquer que son contrôle est spécifique : il est tourné vers un
contrôle physique outre le contrôle des chiffres. La comptabilité matière, d’expérience,
est une comptabilité à haut risque quant aux vols, détournements, destructions et
obsolescence. Elle fait rarement l’objet d’audit étant d’ordinaire à ce que l’on qualifie de
contrôle permanent.
En conclusion de ce point, on se réjouira de voir la réforme de la comptabilité
publique en marche, au moyen notamment de la mise en place de la GBO. On
remarquera, toutefois, qu’au vu de l’expérience menée dans d’autres pays (notamment la
Belgique), la comptabilité patrimoniale et son besoin d’évaluation des actifs et de leur
amortissement est une tâche lourde et de longue durée.
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92 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Propositions
Conduire la réforme de la comptabilité publique vers une comptabilité donnant aux
décideurs les moyens d’apprécier la situation exacte de l’état des finances publiques. La
GBO est un aspect important de cette réforme.
Établir dans les meilleurs délais une comptabilité générale. Pour ce faire, allouer à ce
projet les moyens matériels et humains suffisants.
Mettre en place une comptabilité qui assure la cohérence avec les nouvelles normes
comptables internationales de l’IAS/IFRS (qui s’appliquent aux comptes consolidés des
entreprises).
Les outils et document de suivi de l’exécution du budget
Le suivi budgétaire constitue une comparaison à une date donnée entre un budget
prévisionnel et des dépenses réalisées. Il analyse le passé (comparaison entre les activités
réalisées et les dépenses faites) afin de prévoir le futur (planification des activités et des
dépenses correspondantes). Il concerne le budget global d’une structure, d’un projet ou
d’un financement spécifique. Il facilite le pilotage des activités et la maîtrise du budget. Il
est à effectuer régulièrement par le service comptable et mettre à la disposition du reste de
la structure, d’une part, et des partenaires financiers en cas de besoin, d’autre part.
Le suivi de l’exécution du budget
L’exécution du budget fait l’objet d’un suivi par la commission créé auprès du
ministre des Finances chargée du suivi de la préparation, de l’exécution et de l’évaluation
de l’exécution du budget de l’État. Dans ce cadre, le Comité général de l’administration
du budget de l’État a notamment pour fonction de préparer des rapports sur l’exécution
des dépenses publiques
7. Plus généralement, l’informatisation du circuit d’exécution du
budget de l’État en recettes et en dépenses fournit en temps réel ou différé un ensemble
d’informations nécessaire au suivi des opérations budgétaire.
Ainsi, en ce qui concerne le circuit des opérations de recettes :

le suivi du circuit du recouvrement des recettes est assuré par l’exploitation du
Système d’information douanier automatisé (SINDA) qui produit une
information exacte sur
l’ensemble des opérations douanières et sur
l’application des droits prévus par la législation, notamment par la tenue
automatique de la comptabilité des receveurs des douanes et par l’évaluation
des coûts budgétaires résultant des régimes fiscaux privilégiés.
Les recettes budgétaires provenant des impôts et taxes liés à l’importation ou
à l’exportation sont centralisées mensuellement et communiqués à la
Trésorerie générale qui les ajoute au bordereau mensuel des recettes
budgétaires qui est adressé au Comité général du budget de l’État
(ex direction générale du Trésor) et à la direction générale de la comptabilité
publique.
Le suivi de l’activité des centres et bureaux régionaux de contrôle des impôts
et des recettes des finances est assuré par l’exploitation du Système
d’information et de rationalisation de l’action fiscale et comptable (RAFIC)
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 93
qui fournit les données mensuelles relatives au recouvrement de toutes les
catégories de ressources fiscales. Cela permet aux structures du ministère des
Finances de mesurer le niveau de réalisation des recettes fiscales et de
proposer les mesures de réajustement nécessaires.
Les réalisations définitives des ressources budgétaires sont récapitulées et
consignées dans le compte de gestion du Trésorier général de l’État et dans le
compte général de l’administration qui sont adressés à la Cour des comptes
avant la fin de l’année qui suit celle de la clôture de la gestion.
Pour assurer le suivi du circuit des dépenses budgétaires, les services financiers
procèdent mensuellement à l’établissement de la situation des crédits pour le
titre I et le titre II sur la base des données fournies par les systèmes informatiques
ADEB et SIADE.
Le Système d’aide à la décision budgétaire (ADEB) traite l’ensemble de la
procédure automatisée des dépenses publiques dans le cadre de plusieurs modules
qui recouvrent les différentes étapes du circuit de la dépense de l’ouverture des
crédits jusqu’au paiement
8. Il permet de formuler des fascicules budgétaires pour
chaque département portant sur la répartition des crédits par paragraphe et sous
paragraphe des dépenses de gestion et des dépenses de développement ; de
procéder à toutes les opérations de modification de la répartition initiale des
crédits ; de suivre la consommation périodique des crédits. Ces informations sont
exploitées au moment des tractations budgétaires lors de la phase de l’examen des
budgets sectoriels par les services du ministère des Finances.
Le Système informatisé de gestion de la dette extérieure (SIADE) automatise la
gestion de la dette publique. Il comprend trois modules relatifs à :



la gestion de la dette extérieure de l’État : ce module prend en charge la dette
de l’État depuis la signature jusqu’au remboursement définitif en dégageant
annuellement un état de la situation de la dette et ponctuellement des états
statistiques sur les engagements, les tirages, les remboursements, l’encours,
les impayés, etc. ;
la gestion de la dette des entreprises publiques : ce module prend en charge les
prêts rétrocédés ; les prêts du Trésor ; les prêts sur les fonds spéciaux du
Trésor ;
la gestion de la dette garantie par l’État : ce module prend en charge la dette
extérieure garantie par l’État, notamment en faveur des entreprises publiques.
L’ensemble des informations générées par la gestion informatique de la dette
publique permet de constituer un fichier des prêts extérieurs, d’établir des tableaux
d’amortissement des emprunts en cours et de suivre l’encours de la dette publique
extérieure.
Les systèmes d’information (la gestion par réseaux informatiques)
La Tunisie progresse dans l’informatisation des services. On trouvera donc à côté des
systèmes centraux de la trésorerie générale et de la paierie générale, un ensemble de
systèmes qui concourent à faciliter la gestion, et à une véritable intégration.
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94 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Nous citerons :




le système RAFIC : utilisé en matière de recettes ;
le système ADEB : utilisé en matière de dépenses budgétaires ;
le système SINDA : utilisé par les Douanes ;
le système SADEC : utilisé par les Services de contrôle fiscal ;
SIADE : pour la gestion de la dette publique.
La constellation de systèmes techniques différents, concourant à une comptabilité
globale réalisée par la Trésorerie, est un facteur de risques significatif. À l’instar d’autres
pays
9, la Tunisie, dans le cadre de la mise en place de la gestion budgétaire par objectifs,
doit continuer la mise en place d’un système d’information lui assurant la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
Propositions
Évaluer les risques provoqués par l’existence de nombreux systèmes techniques de
comptabilité.
Continuer la mise en place d’un système d’information afin d’assurer la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
S’assurer de la compatibilité entre les systèmes d’information.
Les rapports
La Banque centrale de Tunisie produit un certain nombre de documents
économiques :
un rapport annuel, publié et comportant deux parties : le rapport économique et
les opérations de la Banque centrale de Tunisie ;
un bulletin de statistiques financières, publié trimestriellement, intégrant des
statistiques monétaires, financières et économiques, et précisant la méthodologie
adoptée pour leur élaboration ;
un supplément mensuel des principaux indicateurs monétaires et de paiements
extérieurs (publié) ;
une brochure sur la dette extérieure de la Tunisie, publiée annuellement et
analysant l’évolution de la structure de l’encours de la dette du pays au regard de
la conjoncture internationale ;
un périodique de conjoncture, publié trimestriellement, analysant les principales
mesures, à caractères économique, monétaire et financier, prises au cours de la
période considérée.
La loi de règlement du budget permet de connaître la réalité de l’exécution des lois
d’autorisation et de mesurer l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé et ce qui a été
réellement effectué. Elle constitue en quelque sorte un rapport sur l’exécution du budget.
En effet, elle « constate le montant définitif des encaissements de recettes et des
ordonnancements des dépenses effectuées au cours d’une même gestion… »10. Elle est
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4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 95
élaborée par le ministre des finances sur la base des comptabilités tenues par les
ordonnateurs et les comptables et retrace :
pour les dépenses du budget de l’État, les prévisions initiales, les autorisations
nouvelles et les ordonnancements répartis en chapitre, parties et articles ;
pour les recettes de ce même budget, les prévisions initiales, ainsi que les
modifications et les recouvrements ventilés par chapitre et par article ;



la comparaison du montant global des prévisions de recettes et de dépenses et les
modifications apportées, le cas échéant, avec les réalisations pour le budget de
chaque établissement public et pour chaque fonds spécial du Trésor ;
les réalisations des fonds de concours au niveau des recettes et des dépenses ;
les réalisations des fonds spéciaux au niveau des recettes et des dépenses »11.
Les délais de préparation de la loi de règlement du budget ont été resserrés, mais
restent relativement longs. La dernière loi de règlement du budget remonte à la
gestion 2009. Elle est publiée.
La Cour des comptes est chargée d’établir, à l’intention du Président de la République
et de la Chambre des députés, un Rapport annuel général sur l’exécution des opérations
financières de l’année précédente
12. Le Président de la République peut ordonner la
publication du Rapport annuel de la Cour des comptes. Après avoir été pendant
longtemps confidentiels et transmis uniquement au Président de la République, aux
présidents de la Chambre des députés et de celle des conseillers, ainsi qu’aux différents
ministres, les rapports annuels sont actuellement publiés.
Propositions
Actuellement, la loi de règlement est en moyenne produite deux ans après l’exercice
qu’elle examine. Ce délai est long et fait perdre l’intérêt à son examen. La Cour des
comptes et les administrations concernées par sa production devraient se donner les
moyens de réduire de façon significative ce délai.
Prévoir dans la programmation du travail parlementaire une durée suffisante, et un
moment propice, d’examen de la loi de règlement, afin que celui-ci revête toute son
importance ; la séance plénière de cet examen pourrait être retransmise par les medias.
Publier le compte général de l’État et le rapport de certification de la loi de règlement
établi par la Cour des comptes.
Donner à la Cour des comptes les moyens d’assurer le suivi de ses observations à la loi
de règlement.
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96 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Contrairement à de nombreux pays d’Afrique dont la gestion des finances publiques
s’inspire de la tradition francophone, la Tunisie a déjà déconcentré les fonctions
d’ordonnancement au niveau des ministres sectoriels.
En France, désormais dès la promulgation de la loi de finances, le décret de
répartition fixe par programme ou par dotation les crédits ouverts en distinguant les
dépenses de personnel (titre 2).
PFMB 04/03/2009.
IPSASB : International Public Sector Accounting Standards Board, un organe
indépendant de l’IFAC (
International Federation of Accountants).
Les normes internationales d’information financière, plus connues au sein de la
profession comptable et financière sous leur nom anglais de
International Financial
Reporting Standards
(IFRS), sont des normes comptables, élaborées par le Bureau
des standards comptables internationaux (International Accounting Standards Board),
destinées aux entreprises cotées ou faisant appel à des investisseurs, afin d’harmoniser
la présentation et la clarté de leurs états financiers.
8 IFAC, Study 14, op. cit., §§ 1.17 à 1.27.
Décret n°96-259 du 14 février 1996, modifiant et complétant le décret n°91-556 du
23 avril 1991 portant organisation du ministère des finances,
Journal Officiel de la
République Tunisienne
– JORT, n°16, 23 février 1996, p 360.
La situation des crédits retrace le montant des crédits inscrits ainsi que les
mouvements de crédits (virements et crédits complémentaires, les crédits ouverts pour
le titre II, les crédits délégués, les crédits engagés en montant et en pourcentage, les
crédits ordonnancés en montant et en pourcentage, les paiements effectués en montant
et en pourcentage).
EDCOM, fruit de la réforme budgétaire de 2003, est un projet fédéral belge. Il vise à
moderniser la comptabilité de l’État, en instaurant une comptabilité générale,
budgétaire et analytique. Ce projet a commencé en 2007 et s’est terminé en 2012. Il a
été coordonné par le Service Public Fédéral Budget et Contrôle de la Gestion.
FEDCOM est également le nom de la nouvelle application informatique de
comptabilité. Le support de l’application est assuré par le Comptable fédéral.
Article 45 de la loi organique du budget du 8 décembre 1967, tel que modifié par les
textes subséquents.
Article 47 de la loi organique du budget.
Loi n°68-8 du 8.03.1968 relative à la Cour des comptes (JORT des 8-12.03.1968,
p 252) révisée par la loi n°70-17 du 20.04.1970 (JORT du 21.04.1970, p 448), la loi
organique n°90-82 du 29.10.1990 (JORT n°70 du 2.11.1990), la loi organique
n°2001-75 du 17.07.2001 créant les chambres régionales des comptes (JORT n°58 du
20.07.2001, p 1 752) et la loi organique n°2008-3 du 29 janvier 2008 (JORT n°10 du
1er février 2008, pp. 572-76).
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Page 97
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 97
Bibliographie
Desille, S. (2009), « L’apport d’une comptabilité générale dans le système de comptabilité des
administrations : Avantages et difficultés »,
Bulletin de documentation du SPF Finances,
69e année, n°1, 1er trimestre, pp. 127-142.
Khrouz, F. (2010), Comptabilité et gestion, Comptabilité générale, analyse financière et
consolidation des comptes
, Solvay Brussels School of Economics & Management,
Bruxelles.

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5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 99
Chapitre 5
L’évaluation de la gestion
de la dépense
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100 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Introduction aux chapitres 5 et 6
L’évaluation et le contrôle de la dépense peuvent au moins porter sur deux objets :
d’une part, la « qualité de la gestion », d’autre part, « la régularité » légale, administrative
et financière de la dépense. Le contrôle peut aussi être « interne » ou « externe ». Cette
distinction s’attache à l’unité (juridique, administrative ou fonctionnelle) de la personne
morale soumise à l’évaluation ou au contrôle. Le caractère « interne » ou « externe » d’un
contrôle sur un service dépend donc si l’on considère cette entité de façon isolée ou
comme partie d’une entité supérieure, tel l’État. « Le contrôle hiérarchique » relève, de
son côté, de l’autorité qui a juridiquement autorité sur celle chargée de l’opération.
L’évaluation ou le contrôle sont aussi effectués « a priori » ou « a posteriori », selon
qu’ils interviennent au cours ou après le cycle d’exécution. Enfin, le contrôle est de
nature administrative ou judiciaire. En Tunisie, en particulier, une partie des opérations de
contrôle sont réalisées par des organes juridictionnels, formés de magistrats indépendants,
rendant des décisions juridictionnelles en suivant une procédure juridictionnelle (Cour de
Comptes, Cour de discipline financière).
Il a été décidé de présenter dans le chapitre 5 les contrôles de gestion opérés par
l’administration elle-même, et dans le chapitre 6 les contrôles effectués par les contrôles
généraux de l’administration et par les juridictions financières. Cette distinction trouvera
pleinement son sens lors des propositions d’organisation du système.
Les contrôles administratif et comptable
Les contrôles de gestion opérés par l’administration elle-même
Le contrôle des engagements par le Service du contrôle des dépenses publiques
Le législateur a soumis les décisions financières à une série de contrôles
administratifs et systématiques visant à s’assurer de la régularité de la décision
financière : ces contrôles sont opérés par le Service du contrôle des dépenses engagées.
Le Service du contrôle des dépenses publiques relève du Premier ministère. Il
veille, au sein même de l’administration
1 et d’une manière systématique à la régularité de
la décision financière d’un organe administratif, préalablement à sa mise en œuvre. Il se
fonde sur la règle du visa préalable selon laquelle aucune dépense ne peut être engagée et
recevoir un début d’exécution sans avoir reçu l’accord du Service du contrôle des
dépenses publiques.
La nature des contrôles
Les dépenses imputables au budget de l’État sont soumises obligatoirement au visa
préalable du contrôleur des dépenses publiques. Cependant, certaines dépenses en sont
dispensées, comme celles à caractère occasionnel ou secret qui sont soumises à une
procédure spéciale ; il en est de même, des dépenses sur régies d’avance, des postes
diplomatiques et consulaires et de certains établissements publics.
La vérification porte sur la conformité de la dépense aux dispositions législatives et
règlementaires à caractère financier, l’imputation de la dépense et la disponibilité des
crédits budgétaires. Le délai du visa est de six jours francs au-delà duquel, en cas
d’absence de réponse de la part du Service du contrôle des dépenses, la dépense devient
exécutoire.
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5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 101
Encadré 5.1. L’audit interne
Définition
« L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une
assurance sur le degré de maîtrise (
control) de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les
améliorer et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses
objectifs, en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de
management des risques, de contrôle et de gouvernement d’entreprise et en faisant des
propositions pour renforcer son efficacité ».
Organisation
Sur la base de la théorie des « trois lignes de défense », on indiquera que les corps de
contrôle exercent
de facto le rôle tenu ou à tenir par le service d’audit interne. La théorie des
trois lignes consiste à considérer que l’organisation est d’abord protégée par ses cadres
opérationnels, ensuite par les services spécialisés qui peuvent comprendre les contrôles de
qualité, de conformité («
compliance » en anglais), par exemple. L’audit interne exerce alors sa
mission telle que précisée dans la définition.
Le contrôle des dépenses publiques vérifie l’existence du budget, le grève de manière
provisoire (l’engagement au sens strict), vérifie la conformité du dossier d’engagement
(année budgétaire, article, etc.). Pour accorder son visa, il examine l’objet, l’imputation et
l’exactitude d’évaluation de la dépense et la disponibilité des crédits. Il s’assure de
l’application des dispositions d’ordre financier des lois, décrets et règlements relatifs à
l’objet de la dépense, de la conformité de la dépense avec les travaux préparatoires du
budget. Il n’effectue, en revanche, pas un contrôle de légalité et de régularité qui doit être
organisé par ailleurs.
Il existe différents types d’engagements. La procédure applicable n’est pas la même
s’agissant d’un engagement initial, sur pièces, global ou provisionnel. Une liste des
dépenses visées par les engagements globaux a été établie. Ceux-ci peuvent atteindre
80 % du budget. Ils sont liés aux « dépenses fixes ». Ces dernières sont estimables dès le
départ et leur engagement global facilite la gestion et garantit les moyens à préserver. Les
engagements peuvent aussi être provisionnels, soit facultatifs (par tiers, ils permettent
d’engager les dépenses selon le choix des gestionnaires) ou provisionnels obligatoires
(notamment pour les établissements supérieurs de recherche scientifique et les dépenses
supérieures à TND 300 000).
La réforme du visa préalable
Le décret n° 2012-2878 du 19 novembre 20122 a reformé le visa préalable aux
dépenses. En effet :



il renforce le recours au mode d’engagement provisionnel qui devient obligatoire
pour 50 % des crédits ouverts ;
il renforce le contrôle sur les dépenses de rémunération, en raison de leurs poids
dans la masse des dépenses ;
il introduit de nouvelles notions : le contrôle hiérarchisé des dépenses publiques et
le visa par le contrôleur des dépenses de la programmation initiale des activités
budgétaires préparée par le responsable du programme. L’introduction de ces
deux notions prépare le passage à la gestion budgétaire par objectifs.
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102 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Encadré 5.2. Un regard international sur le contrôle
des dépenses publiques en Tunisie
Le système de contrôle des dépenses publiques en Tunisie se rattache à la tradition
française, et sous cet angle, il ne répond pas aux systèmes existant dans d’autres pays, telle la
Belgique.
L’essence même de la mission est hors cadre des pratiques de l’audit. On ne peut parler de
charte d’audit, d’analyse des risques, de planification. Il existe néanmoins un Manuel de
procédure de la Direction générale de contrôle des dépenses publiques approuvé par une
circulaire du Premier ministre en date du 18 novembre 1999.
Le service établit un rapport annuel relatif au budget de la dernière gestion écoulée exposant
les résultats des opérations de contrôle et les propositions visant à améliorer la gestion. Ce
rapport est adressé au ministre.
Encadré 5.3. Le Contrôle des engagements en Belgique
Lorsqu’une dépense est engagée, le montant requis est inscrit dans un registre de manière à
bloquer un crédit budgétaire à cet effet. C’est la tâche des contrôleurs des engagements. Ils
travaillent au Service du contrôle des engagements du Service Public Fédéral Budget et Contrôle
de la Gestion. Ce service vérifie si les dépenses des services fédéraux sont réalisées
conformément à la législation et la réglementation. Il veille aussi à ce que les crédits ne soient
pas dépassés. Chaque contrôleur est détaché auprès d’un service public.
Tâches dans le cadre des marchés publics
Avant d’attribuer un marché public à un fournisseur, un visa doit être demandé au contrôleur
des engagements. Ce dernier vérifie si tous les documents sont en ordre et si des crédits
suffisants sont bloqués pour le paiement du marché public. Le Service du contrôle des
engagements a également une fonction de conseil pour les services comptables des services
publics, par exemple dans le cadre de la préparation et de l’établissement de dossiers de
dépenses.
Source : Fedweb
fédéral,
www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/organismes_de_contr
ole/controleur_des_engagements
.
engagements », Portail
« Contrôle
personnel
(2011),
des
du
Le contrôle de la régularité de la dépense par le comptable public
Selon l’article 136 du CCP, « Avant de procéder au visa pour paiement des
ordonnances… le comptable assignataire doit s’assurer sous sa responsabilité :
de la disponibilité d’un crédit régulièrement ouvert ;
de l’imputation exacte de la dépense au titre, chapitre, section, article paragraphe
et sous paragraphe qui la concerne selon sa nature ou son objet ;
de la justification du service fait et de l’exactitude de la liquidation ;
du caractère libératoire du règlement ;
du visa préalable de l’engagement de la dépense par le service du contrôle des
dépenses publiques ;
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5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 103
de l’application des règles de prescription et de déchéance ;
de la production et de la régularité de toutes les pièces justifiant la dépense ».
En cas d’irrégularité, le comptable refuse le paiement et informer l’ordonnateur
par une note écrite motivant son refus d’accorder le visa pour paiement.
Le contrôle porte, d’une part, sur la régularité de l’assignation du titre de paiement et
la qualité de l’émetteur de ce titre, et d’autre part, sur la production de toutes les pièces
justificatives. À l’issue des contrôles, le comptable appose le visa sur le titre de paiement
et procède aux opérations comptables pour le règlement effectif des montants
ordonnancés. Il renvoie à l’ordonnateur le double du bordereau d’émission.
Le comptable peut rejeter l’ordonnancement s’il constate des irrégularités ou une
production insuffisante de pièces justificatives. Il motive son rejet et le signifie par écrit à
l’ordonnateur. Celui-ci peut saisir le ministre des Finances par un rapport écrit et motivé
et demander de « passer outre la décision du comptable ». Le comptable sera tenu
d’exécuter la décision du ministre, mais il sera dégagé de toute responsabilité.
Évaluation de la chaîne de la dépense et des contrôles
Des acquis importants dans l’exécution budgétaire
Dans le domaine de l’exécution budgétaire, les administrations tunisiennes ont intégré
de nombreux éléments de réforme qui mettent ce pays au premier rang des pays
comparables en matière de modernité, comme en témoignent les exemples suivants :



la gestion des fonds des bailleurs internationaux parmi des procédures
nationales
a déjà été entreprise3. Outre ses mérites propres en termes de
cohérence et de simplification, une telle situation témoigne de la confiance que les
bailleurs accordent aux administrations financières tunisiennes ;
la marche vers la pluriannualité est ancienne, avec la dissociation entre crédits
d’engagement et crédits de paiement pour les investissements ; cette dissociation
permet une meilleure visibilité sur les charges futures et donc une meilleure
maîtrise de la dynamique des dépenses ; cette gestion par crédits d’engagements
et crédits de paiement (CE/CP) implique une bonne maîtrise technique,
aujourd’hui acquise : l’extension à d’autres catégories de dépenses de cet
instrument de gestion de la pluriannualité pourrait ainsi facilement être
envisagée ;
la chaîne de la dépense a déjà été allégée, notamment concernant les contrôles
exercés par le contrôle des dépenses (CDE) qui accepte désormais l’engagement
global, l’engagement provisionnel et s’ouvre au contrôle modulé (décret du
19 novembre 2011) ; l’informatisation semble avec ADEB bien fonctionner, ce
qui est une condition essentielle de l’exécution de la dépense ;
une mutation vers la gestion performance à l’étude, mais pas encore
véritablement commencée.
Depuis plusieurs années déjà, la Tunisie a clairement pris l’option stratégique des
budgets de performance. Après une période de réflexion et de conception, elle est
aujourd’hui passée à une étape plus opérationnelle avec des expérimentations lancées
dans une dizaine de ministères pilotes appuyés, sur le plan méthodologique, par un
« jumelage européen ». C’est un progrès significatif.
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104 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
De plus, les concepts sont compris et partagés par le plus grand nombre, une
architecture de programme existe et les « objectifs » et « indicateurs » sont identifiés.
Toutefois, l’exécution budgétaire reste inchangée et continue à se dérouler selon les
processus « classiques » : la nomenclature d’exécution n’a pas été modifiée, la gestion
des crédits et le circuit de la dépense n’ont pas été touchés par la logique de résultats, les
modalités de contrôles restent essentiellement celles d’un budget de moyens. Enfin, le
chantier des régimes de responsabilité des différents acteurs ne semble pas avoir été
ouvert. Il en résulte que la marche vers l’exécution de budgets de performance requiert
encore des efforts importants et qu’en attendant son plein aboutissement, il faut
poursuivre la modernisation des modalités « classiques » d’exécution.
Proposition
Continuer à moderniser le processus classique de l’exécution budgétaire sans attendre
l’aboutissement de la mise en place des budgets de performance.
Les acteurs de la dépense
Le partage des tâches et les régimes de responsabilités des acteurs participant à la
chaîne de la dépense s’inscrivent dans la tradition francophone. Ils sont marqués par une
forte division et un régime de responsabilité spécifique à chaque acteur.
Un personnel qualifié
Les personnels exerçant dans les structures analysées sont compétents : soucieux de
professionnalisme, ils ont une excellente maîtrise technique de leurs domaines ; de plus,
dotés d’une bonne culture administrative générale, ils sont pour la grande majorité d’entre
eux très ouverts aux évolutions contemporaines de la gestion publique.
Une bonne organisation des fonctions mais des règles de désignation
de l’ordonnateur délégué parfois peu claires
L’administration financière tunisienne est caractérisée par une assignation des tâches
claire, stable, cohérente, transparente entre les trois acteurs de la gestion de la dépense :
l’ordonnateur, le CDE et le comptable public.
Toutefois, le statut actuel de l’ordonnateur – l’acteur désormais dominant de toute la
chaîne – ne paraît pas complètement satisfaisant. Son rôle est très important puisque par
l’engagement, il entreprend la dépense qui aboutira – si le service est « fait et accepté »,
mais cette condition ne dépend pas exclusivement de lui – à une obligation financière, à
une dette de l’État, une obligation de payer et donc à la nécessité de disposer des
ressources financières suffisantes à cet effet. Outre ce rôle juridique, l’ordonnateur a
surtout la responsabilité du choix, en opportunité, de la dépense : c’est lui qui, dans le
respect de l’autorisation parlementaire, détermine les priorités d’emploi des crédits et fixe
le rythme des dépenses. C’est donc à lui qui revient de répondre, non seulement de la
régularité de la dépense, mais aussi du bon emploi des fonds, par rapport à la mission et
aux objectifs de son service. Compte tenu de l’importance de son rôle, l’ordonnateur doit
être clairement identifié et reconnu en tant que tel par l’ensemble des acteurs.
Or, malgré ce rôle central et essentiel, les règles de désignation et de choix des
ordonnateurs, au-delà du ministre, ordonnateur principal de droit de tous les crédits de
son ministère, ne semblent pas clairement formalisées : le nombre et le choix des
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013


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5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 105
ordonnateurs délégués (secondaires) ne paraissent répondre à aucun critère précis et la
définition de leurs responsabilités effectives reste floue.
La définition des responsabilités n’est pas assez précise
La claire assignation des tâches est vivement recommandée par les codes et normes
internationaux, notamment ceux du FMI. En Tunisie, la question de la responsabilité est
posée pour les trois acteurs de la dépense : le comptable, l’ordonnateur et le CDE : leurs
droits et devoirs respectifs ne paraissent pas assez clairement définis.
La responsabilité pécuniaire personnelle du comptable public
Le comptable public est soumis depuis longtemps à un régime formellement très
structuré : la « responsabilité pécuniaire personnelle » (RPP) qui l’oblige à couvrir
lui-même, sur son propre patrimoine, tout « denier manquant