NOTE D’INFORMATION N°16
AOUT, 2011
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http://www.democracy-reporting.org
TUNISIE
REGLEMENT DU CONTENTIEUX DE
L’ELECTION: DE NOMBREUSES QUESTIONS
DEMEURENT EN SUSPENS
Le 20 août a commencé l’affichage des listes électorales,
offrant la possibilité aux électeurs tunisiens d’en contrôler
et, le cas échéant, d’en contester la composition. Cette
étape constituera un premier test de l’efficacité des
mécanismes de résolution du contentieux relatif à
l’élection de l’Assemblée nationale constituante.
la capacité de
l’inscription sur
En dépit des clarifications récemment apportées aux
dispositions légales existantes par le décret-loi n°2011-72
et les décrets 1086, 1087 et 1089 du 3 août 2011, de
nombreuses questions demeurent en suspens quant aux
modalités de règlement du contentieux électoral, à
commencer par celui de
listes
d’électeurs. De
l’Instance supérieure
indépendante pour les élections (ISIE) à communiquer au
plus tôt un ensemble de mesures d’applications détaillées
offrant un cadre réglementaire précis – tant aux
prochaines étapes du processus électoral qu’aux
mécanismes de résolution du contentieux dont elle aura la
charge – dépend sa capacité à garantir l’exercice effectif
des droits électoraux en apportant une réponse appropriée
à leur violation, et in fine, à assurer la crédibilité et
l’acceptation de l’élection dans son ensemble.
les
Résumé
les
les opérations d’enregistrement sur
Faisant l’économie d’un cadre règlementaire clair, l’ISIE a
lancé
listes
d’électeurs avant d’apporter
les éclaircissements
nécessaires quant au caractère actif ou passif du
processus. Ayant finalement suggéré qu’il n’était pas
nécessaire de se rendre dans un centre d’inscription pour
être porté sur les listes électorales, et qu’il sera toujours
possible de modifier son affectation à un bureau de vote
après publication des listes provisoires, l’ISIE prend deux
limitée par la
risques : celui d’amener un nombre potentiellement élevé
d’électeurs à ne découvrir que tardivement qu’ils ont été
affectés par erreur à un bureau de vote éloigné de leur
résidence actuelle, et celui de susciter une confusion sur
l’objet de la procédure d’opposition ouverte depuis le 20
août – et
loi aux seules demandes
d’inscription ou de radiation. A défaut de clarification
rapide, ceci expose ses instances régionales à recevoir de
nombreuses requêtes en opposition portant sur ces
affectations.
l’ISIE
les modalités précises de
communique au public
changement bureau de vote, et celles – distinctes –
applicables au règlement du contentieux portant sur la
composition des listes électorales.
Il apparaît donc urgent que
l’ancien
visant
les
L’application des mesures d’exclusion
responsables de
également
régime est
susceptible de générer un contentieux complexe.
L’élaboration du décret-loi sur l’élection de l’Assemblée
constituante a été marquée par des débats houleux quant
à la période et au niveau de responsabilité considérés. Si
ces critères ont finalement été arrêtés par décret, la
difficulté de procéder à un recensement fiable et
documenté de toutes les personnes concernées mérite
d’être soulevée. En effet, une telle mesure d’exclusion
impose non seulement d’en définir les critères précis,
mais aussi de disposer d’informations
fiables et
exhaustives, donnant à l’administration électorale les
moyens objectifs de procéder à
l’examen des
candidatures. Une prise en compte rigoureuse de cette
dernière dimension ne peut être ignorée. Le risque, dans le
cas contraire, est qu’émerge un contentieux des
candidatures complexe, voire des résultats du scrutin,
susceptible de fragiliser la crédibilité de l’élection.
qui
aux
s’ajoute
La loi place l’ISIE au centre de l’encadrement de la
campagne électorale, lui confiant la responsabilité d’en
arrêter les règles, y compris celles s’appliquant aux
médias, et d’en contrôler l’application, ce qui constitue
une avancée importante. Il s’agit néanmoins d’une tâche
complexe
défis
organisationnels auxquels l’ISIE fait face. En charge du
contentieux de la campagne, elle devra mettre en place un
système crédible de traitement des requêtes, pour
apporter une réponse rapide aux infractions alléguées, et
devra en outre compter sur l’entière coopération du
ministère public. La mise en place d’un encadrement strict
du financement des activités de campagne constituent un
progrès indiscutable, mais dont la faisabilité soulève des
interrogations.
nombreux
Enfin, si la loi désigne le Tribunal administratif comme
juge du contentieux des résultats du scrutin en lieu et
place du Conseil constitutionnel dissous, les dispositions
existantes demeurent silencieuses sur les procédures
d’établissement des résultats provisoires, notamment
quant aux prérogatives de l’ISIE et de ses instances
régionales en matière d’éventuels redressement des
résultats, ou du règlement d’un contentieux pré-judiciaire.
En
l’absence d’un système crédible de règlement
décentralisé des différends, en première instance, par
l’administration électorale, il convient de s’interroger sur
la capacité matérielle du Tribunal administratif, déjà
engorgé, à administrer de façon crédible le contentieux
des résultats de l’élection.
1. Complexité du système de
résolution du contentieux électoral
La capacité du système de contentieux électoral à garantir
une réponse adéquate à la violation des droits électoraux
constitue un élément essentiel à
l’acceptation du
processus électoral dans son ensemble. S’il n’existe pas, à
internationale explicite
proprement parler, de norme
quant au système de résolution des différends électoraux,
il existe cependant des dispositions plus générales qui
s’appliquent aussi à cette
forme particulière de
contentieux : les obligations internationales de la Tunisie
en la matière découlent ainsi de ses engagements relatifs
tant aux droits politiques et électoraux qu’aux principes de
justice et de primauté du droit. Dans le cadre des Nations
Unies, le Pacte international relatif aux droits civils et
politiques (PIDCP) de 1966 introduit un ensemble de droits
fondamentaux en matière de participation politique,
le biais « d'élections périodiques,
notamment par
honnêtes, au suffrage universel et égal et au scrutin
secret, assurant l'expression libre de la volonté des
électeurs »1.
1Article 25 alinéa (b) du PIDCP.
2
En ce qui concerne la mise en œuvre de ces engagements,
l’article 2 du Pacte et les observations générales y ayant
trait exposent explicitement la nature de l’obligation
juridique qui s’impose aux Etats signataires2. Le
paragraphe 3, en particulier, prévoit que ceux-ci doivent
non seulement garantir l’exercice effectif des droits
reconnus dans le Pacte, mais également veiller à ce que
toute personne dispose d’un « recours utile » en réponse à
leur éventuelle violation. Ceci implique la mise en place de
mécanismes juridictionnels et administratifs appropriés
pour y répondre de manière rapide, approfondie et
efficace. Ces obligations prennent un sens particulier dans
le contexte du processus électoral, dont les séquences
successives doivent souvent répondre à de sévères
contraintes de temps. En effet, un tribunal statuant
positivement sur un recours contestant le rejet d’une
candidature, par exemple, ne serait plus en mesure de
rétablir le plaignant dans ses droits si sa décision
intervenait après le scrutin, sauf à ordonner une répétition
de l’élection. En pratique, garantir la possibilité d’un
recours utile impose donc de vider – autant que faire se
peut – tout le contentieux d’une séquence du processus
électoral avant de passer à la suivante, et d’éviter ainsi
l’émergence d’un contentieux « périphérique », c’est-à-
dire en dehors des procédures et délais spécifiquement
adaptées au calendrier de l’élection. La difficulté de
judiciariser la résolution du contentieux électoral réside
ainsi dans le degré de célérité, donc de simplicité
procédurale que celui-ci exige. Une organisation
juridictionnelle ordinaire permet rarement de répondre à
cet impératif. Dans le contexte de la transition tunisienne,
cette difficulté est encore accentuée par l’absence d’une
véritable jurisprudence en la matière, et par la dispersion
du système de résolution des différends électoraux. En
l’absence d’un « juge électoral » à la compétence générale,
le système actuel fait intervenir une multiplicité de
juridictions : l’ISIE, ses instances régionales, les tribunaux
de première instance, les chambres d’appel et l’assemblée
plénière du Tribunal administratif et le juge pénal.
Figure 1 : Principales voies de recours
(hors contentieux pénal et civil)
2 Les Etats signataires s’y engagent à garantir l’exercice effectif des
droits reconnus dans le Pacte. L’observation générale n°31 portant sur
l’article 2 du PIDCP précise que cette obligation juridique est à la fois
positive et négative, c’est-à-dire que tout manquement à l’obligation
de garantir des droits reconnus dans le Pacte constitue une violation
de ces droits par un Etat partie, « si celui-ci tolère de tels actes ou
s’abstient de prendre des mesures appropriées ».
Enfin, les dispositions légales existantes laissent de
nombreux aspects du processus électoral sous-
règlementés. Parmi les tâches les plus pressantes qui
s’imposent désormais à l’ISIE, figure donc l’adoption de
mesures d’application détaillées et accessibles, pour offrir
un cadre règlementaire précis tant aux prochaines étapes
du processus électoral qu’aux mécanismes de résolution
du contentieux dont elle aura la charge – à commencer par
celui de l’inscription sur les listes électorales.
2. Le contentieux des listes
d’électeurs: confusion et risque
d’engorgement du système.
de
nationale
l’Assemblée
Le 20 août a commencé l’affichage des listes électorales
provisoires. En vertu du décret-loi n°2011-35 portant
élection
constituante,
l’établissement des listes d’électeurs peut faire l’objet
d’une opposition devant l’Instance régionale indépendante
pour les élections (IRIE)3. La requête, portant demande de
radiation ou d’inscription, doit être adressée par écrit
recommandé dans un délai de sept jours à compter de
l’affichage des listes. L’IRIE dispose alors de huit jours
pour statuer. Les parties concernées et les autorités
administratives peuvent formuler un recours en appel
contre cette décision auprès du tribunal de première
instance territorialement compétent, dans un délai de cinq
jours à compter de la notification. Celui-ci statue en
dernière instance dans un délai de 5 jours. Cas particulier,
les décisions des instances de l’ISIE à l’étranger peuvent
faire l’objet d’un recours devant l’instance centrale de
l’ISIE selon des procédures fixées par cette dernière.
Ambiguïtés sur la nature du processus d’enregistrement
Compte-tenu des
inconnues qui, au moment de
l’élaboration du texte, entouraient la faisabilité technique
des différentes options envisagées pour la constitution
des listes d’électeurs, la formulation du décret-loi n°2011-
le
35 maintenait alors une certaine ambiguïté sur
caractère actif ou passif du processus d’enregistrement. Il
dispose en effet que les listes d’électeurs sont établies « à
partir de la base de donnée nationale des cartes
d’identité » – élément constitutif d’un processus passif –
mais ajoute toutefois que les « électeurs sont répartis sur
la base de leur adresse de résidence déclarée dans leur
demande d’inscription volontaire sur la liste électorale,
selon des procédures fixées par l’ISIE » – ce qui implique
une démarche active. Le décret-loi confiait alors
clairement à l’ISIE la responsabilité de « déterminer les
procédures d’inscription pour l’exercice du droit de vote »
et de se charger d’en informer le public4. Or, c’est en
que
cadre
l’absence
règlementaire
tout
de
3 L’ISIE compte 27 instances régionales sur le territoire national
tunisien.
4 Article 3 du décret-loi n°2011-35.
3
l’enregistrement des électeurs a été conduit, du 11 juillet
au 14 août.
Sans qu’aucun texte officiel n’apporte, sur ce point, une
base juridique claire, l’ISIE a finalement laissé entendre, à
travers ses communications à la presse et par le biais des
réseaux sociaux, que l’enregistrement des électeurs était
un processus passif. Le 3 août, alors même qu’elle venait
de prolonger de douze jours la période d’enregistrement
pour pallier à la faible mobilisation initiale du public5, son
président déclarait que « les détenteurs d’une carte
d’identité nationale, qui ne se sont pas inscrits sur les
listes électorales, verront leur nom porté sur celles qui
seront publiées dans les arrondissements municipaux et
non-communaux dont ils relèvent », mais également que
« liberté leur sera donnée, par la suite, d’opter pour le
bureau de vote de leur choix à la seule condition qu’il se
situe dans l’arrondissement municipal auquel ils sont
rattachés. »6 En suggérant qu’il sera toujours possible de
modifier son bureau de vote d’affectation après
publication des listes provisoires, sans donner la moindre
explication sur la façon d’en effectuer la demande, l’ISIE
crée la confusion sur l’objet – distinct – de la procédure
d’opposition telle que prévue à l’article 13 du décret-loi,
c’est-à-dire limitée aux seules demandes d’inscription et
de radiation.
Le problème de l’affectation par bureau de vote
En l’absence d’une codification adéquate des informations
relatives à la résidence des détenteurs d’une carte
d’identité, il s’est avéré techniquement impossible de
systématiser le traitement du champ « adresse » dans la
base de données du Centre national de l’informatique
(CNI) et donc d’automatiser, de façon suffisamment fiable,
l’affectation des électeurs à un lieu de vote précis. Ce
constat avait motivé la mise en place d’un système
d’enregistrement reposant sur une démarche d’inscription
volontaire.
l’importance
d’accomplir cette démarche auprès des centaines de
centres d’inscription ouverts à travers le pays, pourrait
amener un nombre potentiellement élevé d’électeurs à ne
découvrir qu’à partir du 20 août, date de publication des
listes provisoires, qu’ils ont été affectés par erreur à un
bureau de vote éloigné de leur résidence actuelle. La
confusion exposée plus haut expose les IRIE à recevoir un
nombre potentiellement élevé de requêtes en opposition
portant sur ces affectations7.
relativisé
ensuite
Avoir
5 Le 2 août, date initialement fixée pour la clôture de l’enregistrement,
le nombre total d’inscrits s’élevait à 2,28 millions, à peine 27% de la
population éligible.
6 Source : « Kamel Jendoubi : le vote est ouvert aux Tunisiens
détenteurs d’une carte d’identité et non pas seulement aux inscrits »,
Agence TAP 04 août 2011.
7 Une lecture restrictive du décret-loi n°2011-35 pourrait certes limiter
aux seules demandes d’inscription ou de radiations l’objet des
oppositions, mais les centres d’inscription ayant clôturé, l’ISIE devrait
alors établir les procédures applicables aux demandes de changement
de bureau de vote d’affectation.
la composition des
Il apparaît donc urgent que l’ISIE communique clairement
au public les modalités de changement de bureau de vote,
ainsi celles – distinctes – applicables au règlement du
contentieux portant sur
listes
électorales. Les questions en suspens ne sont pas
anodines : Quelles sont les modalités précises de dépôt
d’un recours? Les électeurs et leurs relais associatifs ou
partisans auront-ils accès aux listes électorales dans leur
globalité nationale, afin de pouvoir distinguer une
omission d’une simple erreur d’affectation géographique ?
Sur quelles bases documentaires les IRIE pourront-elles
s’appuyer pour statuer sur les requêtes? Quel traitement
sera réservé à cette catégorie d’électeurs titulaires d’une
carte d’identité dont
les données n’auront pas été
intégrées à la base de données du CNI8 ? Les procédures
de recours en appel devant le tribunal de première
instance devront en outre être clarifiées, notamment sur
les questions ayant trait à la notification des parties
adverses, au ministère d’avocat9 ou à la définition des
« parties concernée » habilités à introduire un recours.
le calendrier électoral publié par
Enfin,
l’ISIE fait
apparaître que le contentieux des listes électorales ne
sera définitivement épuisé par décisions des tribunaux de
première instance qu’après la clôture de la période de
dépôt des candidatures, le 7 septembre. Or, l’article 24 du
décret-loi fait de la qualité d’électeur une condition
d’éligibilité. L’ISIE devra donc élaborer une procédure
spéciale pour garantir aux aspirant-candidats dont
l‘inscription sur les listes électorales n’aurait été confirmé
qu’après décision de justice, l’exercice effectif de leurs
droits10.
3. Le contentieux des candidatures :
mise en œuvre des critères
d’inéligibilité, risques sous-jacents
8 Les personnes disposant d’une carte d’identité délivrée avant 1993
n’ont, par exemple, pas été intégrés à la base de donnée du CNI.
9 L'article 68 du Code de procédure civile et commerciale dispose que
le ministère d'avocat est obligatoire devant le tribunal de première
instance, sauf dérogation légale expresse. Or le paragraphe 3 de
l’'article 14 du décret-loi n° 2011-35 dispose que le tribunal de
première instance doit statuer conformément aux articles 43, 46, 47,
48 (dernier paragraphe), 49 et 50 du Code de procédure civile et
commerciale (procédure suivie devant les tribunaux cantonaux).
L'article 49 auquel le décret-loi électoral fait référence dispose que
« les parties comparaissent en personne ou chargent un avocat de les
représenter devant le juge cantonal (...) ». Ceci dispenserait les
parties, dans la procédure relative au contentieux des listes, de
l’obligation du ministère d’avocat devant les tribunaux de première
instance.
10 Le droit à se porter candidat ne saurait être limité par une
incompatibilité du calendrier électoral.
4
instances régionales de
Les listes de candidats seront présentées du 1er au 7
septembre aux
l’ISIE, qui
disposeront de 4 jours pour statuer. La décision de rejet
d’inscription d’une liste peut être contestée dans un délai
de 4 jours devant le Tribunal de première instance
territorialement compétent,11 qui statue au plus tard 5
jours après sa saisine. L’article 29 (nouveau)12 du décret-
loi n°2011-35 prévoit en outre la possibilité d’un appel
devant les chambres d’appel du tribunal administratif,
dans un délai de 48 heures. Celui-ci statue en dernier
ressort dans un délai de 4 jours, conformément à des
procédures simplifiées, telles qu’établies par le décret-loi
n°2011-72 du 3 août 2011.
L’inéligibilité des responsables de l’ancien régime
(RCD),
Parmi les points de désaccord ayant marqué l’élaboration
du décret-loi n°2011-35, l’inéligibilité des responsables de
l’ancien régime a suscité des débats houleux. S’il existe un
consensus sur le principe d’une exclusion temporaire des
l’ex-Rassemblement Constitutionnel
de
cadres
Démocratique
la question du niveau de
responsabilité et de la période durant laquelle celles-ci
ont été exercées a en effet divisé l’opinion et fait l’objet de
sérieuses divergences de vues entre l’Instance supérieure
pour la réalisation des objectifs de la révolution, de la
réforme politique et de la transition démocratique (la
« Haute instance ») et le Gouvernement13. Les blocages
auquel ces dissensions ont mené n’ont finalement pu être
levés que par l’adoption d’un compromis temporaire,
reportant à plus tard
la définition précise de ces
responsabilités, sans pour autant retarder l’adoption du
texte. L’article 15 du décret-loi n°2011-35 est ainsi resté
vague sur la période considérée, disposant que ne peut
être candidat toute personne ayant assumé « à l’époque
de l’ancien président » une responsabilité au sein des
structures du RCD ou au sein du gouvernement, à
l’exception de ceux n’ayant pas appartenu au parti
« lesdites
présidentiel.
responsabilités seront déterminées par décret sur
proposition de l’instance supérieure pour la réalisation des
objectifs de la révolution, de la réforme politique et de la
transition démocratique ».14 Sont également frappés
précise
texte
que
Le
11 Le Tribunal de première instance de Tunis, en ce qui concerne les
décisions des instances de l’ISIE à l’étranger.
12 Modifié par le décret-loi n°2011-72 du 3 août 2011.
13 Au cours des débats au sein du Conseil de la Haute instance, s’est
imposé le principe d’une exclusion très large des responsables de
l’ancien régime. La formulation initialement choisie visait « toute
personne ayant assumé une responsabilité au sein du gouvernement
ou des structures du RCD durant les 23 dernières années ». Le 26 avril,
le Gouvernement amendait unilatéralement le texte en ramenant la
période concernée à 10 ans (tout en étendant la mesure aux anciens
conseillers et membres du cabinet du Président Ben Ali, oubliés dans
la première mouture du Conseil). Le 29 avril, le Conseil adoptait un
texte qui, en substance, confirmait une approche large de la période
de responsabilité. Les discussions entre le Gouvernement et la Haute
instance ont abouti, le 4 mai, à un compromis sur la formulation
actuelle, relativement vague.
14 Pour le reste, les conditions d’éligibilité sont classiques : disposer
de la qualité d’électeur, être âgé de 23 ans révolus au moment du
d’inéligibilité toutes les personnes « ayant appelé l’ancien
président de la République à être candidat pour un
nouveau mandat présidentiel en 2014 », dont la liste
nominative est établie par la Haute instance.
Une commission spéciale a été chargée, au sein de
l’instance, d’étudier les modalités d’application de l’article
15. La question de l’inéligibilité des responsables de
l’ancien régime comporte deux volets : celui du niveau de
responsabilité exercée et celui de la période durant
laquelle celles-ci ont été exercées. Le choix de la période à
considérer porte implicitement sur une interprétation de la
généalogie du « benalisme » et donc du degré de
responsabilité présumé des cadres du Parti Socialiste
Destourien dans son installation15. La détermination du
niveau de responsabilité, quant à elle concerne plus
ouvertement la possibilité pour des cadres intermédiaires
ou de base de l’ex-RCD, dont certains portent une
responsabilité immédiate dans des exactions et abus du
régime, de concourir lors de l’élection sous les couleurs de
partis anciennement ou nouvellement constitués16. Au-
delà des questions de principe, la dimension pratique
d’une telle mesure d’exclusion
impose de rappeler
relatifs aux structures et aux
certains aspects
ramifications de l’ex-RCD : avec 2 196 323 membres
déclarés en 2008, le parti s’était inséré dans tous les
rouages de
reposait
inévitablement sur une structure diffusant à tous les
niveaux17, auxquelles s’ajoutaient encore celles de la
Jeunesse Constitutionnelle Démocrate et de la branche
étudiante du RCD.
l’Etat et de
la société.
Il
Disposer d’informations fiables et exhaustives
Sur proposition de la Haute instance, le décret n°1089 du
3 août a
inventaire des
responsabilités qui, au-delà des instances nationales,
inclue les membres des comités de coordination, les
finalement arrêté un
dépôt de la candidature, ne pas être concerné par un des cas
d’incompatibilité prévus à l’article 17 et suivant. Un critère particulier
d’exclusion de la qualité d’électeur existe également en vertu de
l’article 5, celui visant les personnes dont les biens et avoirs ont été
gelés après le 14 janvier (110 personnes selon les chiffres
disponibles).
15 Le choix d’une période de 23 ans renvoie à la période de
transformation du Parti Socialiste Destourien (PSD) du Président
Bourguiba en Rassemblement Constitutionnel Démocratique (RCD),
période où le discours rénovateur de Ben Ali avait attiré une assez
large coopération des courants et forces politiques.
16 Les fondateurs de partis comme al-Watan ou al-Moudabara, sont de
facto exclus en raison du niveau de responsabilité qu’ils exerçaient
avant le 14 janvier.
17 Un Bureau politique de 12 membres; un Comité central passé de 250
à 350 membres à partir de 2008, auxquels s’ajoutent les membres du
Conseil des résistants et grands militants; un Conseil national
composé des membres du Comité central, de représentants des
organisations nationales et organismes populaires « coopérant » avec
le RCD et de trois représentants de chacun des Comités de
coordination; 31 Comités de coordination (un par gouvernorat et cinq
pour Tunis et trois à l’étranger); 362 Fédérations, réparties entre 327
fédérations intérieures et 35 extérieures; 8 803 Cellules intérieures et
508 extérieures.
5
renvoyant
considérée,
simplement
membres des fédérations, ainsi que les présidents des
cellules territoriales et professionnelles. Le décret
n’apporte en revanche aucune précision quant à la
période
aux
dispositions de l’article 15, c’est-à-dire « à l’époque de
l’ancien président », désignant implicitement ses 23
années d’exercice du pouvoir. La difficulté d’effectuer un
recensement fiable et documenté de l’ensemble des
personnes concernées sur toute l’étendue de la période
retenue mérite d’être soulevée. En effet, une telle mesure
d’exclusion nécessite non seulement d’en définir les
critères précis18, mais aussi de disposer d’informations
fiables et exhaustives pour donner à l’ISIE et à ses
instances régionales les moyens objectifs de procéder à
l’examen des candidatures. Celles-ci ne doivent en effet
disposer d’aucune marge d’appréciation discrétionnaire
lorsqu’elles statuent sur l’éligibilité d’un candidat. Une
prise en compte rigoureuse de cette dernière dimension
ne peut être ignorée. Le risque, dans le cas contraire, est
qu’émerge un important contentieux des candidatures
voire, ultérieurement, des
scrutin,
susceptible de fragiliser la crédibilité de l’élection.
résultats du
Ce risque est d’autant plus grand que le décret-loi n°2011-
35 ne prévoit explicitement la possibilité de présenter un
recours qu’en contestation du rejet – et non de
l’acceptation – d’une candidature. Certes, la compétence
générale du Tribunal Administratif en matière d’abus de
pouvoir19 permettrait sa saisine pour contester la décision
d’une instance régionale de l’ISIE d’accepter, à tort, une
candidature, mais cette procédure de recours s’inscrirait
alors en marge du contentieux électoral, car en dehors des
procédures et délais spécifiquement adaptés au
calendrier électoral. Compte-tenu du nombre élevé de
personnes visées par les dispositions de l’article 15,
l’absence de publicité sur les listes de candidats telles
que validées par l’ISIE, et ce, avant production des
bulletins de vote pourrait ainsi donner
lieu à un
contentieux « périphérique » complexe portant sur les
candidatures. Il appartiendra à l’ISIE et au Ministère de la
instructions s’inspirant des
Justice de produire des
procédures simplifiées prévues à l’article 29 (nouveau) afin
18 Cette nécessité s’impose également du point de vue des obligations
internationales, en particulier celles dérivant de l’article 25 du Pacte
international sur les droits civils et politiques (PIDCP). Si l’inéligibilité
de responsables politiques impliqués dans les abus d’un régime
dictatorial ne constitue pas une exclusion qui puisse être considérée
comme déraisonnable dans le cadre exceptionnel d’un processus de
transition, il importe néanmoins d’éviter les risques d’arbitraire. C’est
ce que le Comité des Droits de l’Homme des Nations Unies a souligné
au travers de son observation générale n°25, plus particulièrement en
son point 15 : « (…) Toute restriction au droit de se porter candidat(…)
doit reposer sur des critères objectifs et raisonnables. Les personnes
qui à tous autres égards seraient éligibles ne devraient pas se voir
privées de la possibilité d’être élues par des conditions
déraisonnables ou discriminatoires, par exemple le niveau
d’instruction, le lieu de résidence ou l’ascendance, ou encore
l’affiliation politique. »
19 Article 6 de la loi n° 72-40 de 1972 relative au Tribunal administratif.
d’éviter
complexe portant sur des questions pré-électorales.
l’émergence d’un contentieux post-électoral
Une liste nominative gardée secrète
En ce qui concerne l’exclusion des mounachidine20,
l’adoption d’une liste nominative par la Haute instance
permet de dégager l’ISIE de toute responsabilité à cet
égard. Le fait qu’une telle liste ne soit pas rendue
publique soulève néanmoins de nombreuses questions,
notamment quant au risque d’arbitraire ou à la valeur
l’objet d’une
légale d’un acte qui n’aura pas fait
publication au Journal officiel. En pratique, maintenir le
secret sur le nom des personnes ainsi visées est
susceptible d’avoir des conséquences injustes pour leurs
éventuels colistiers qui, sans le savoir, s’exposerait à une
disqualification de
liste de candidats dans son
ensemble – sauf possibilité de procéder, dans un tel cas,
au remplacement de la personne déclarée inéligible. Plus
généralement, il appartiendra à l’ISIE de prévenir tout
obstacle excessif au droit de se porter candidat en
introduisant
ses mesures
d’application, la possibilité de corriger un dossier de
candidature défaillant avant décision de rejet.
explicitement,
dans
la
4444. L. L. L. Le contentieux de la campagne
e contentieux de la campagne
e contentieux de la campagne
e contentieux de la campagne
: un cadre ambitieux
électorale : un cadre ambitieux
électorale
: un cadre ambitieux
: un cadre ambitieux
électorale
électorale
complexe à appliquer
complexe à appliquer
complexe à appliquer
complexe à appliquer
la
responsabilité d’enquêter sur
Le décret-loi n°2011-35 place
l’ISIE au centre de
l’encadrement des activités de campagne. Il lui confère la
responsabilité d’adopter les règles de la campagne, y
compris en ce qui concerne les médias, et de contrôler leur
application. L’ISIE a également une fonction disciplinaire,
les
puisqu’elle a
éventuelles violations, de sa propre initiative ou sur la
base d’un recours, et d’adopter toutes les mesures
nécessaires pour mettre fin aux dépassements21. En
il s’agit d’une responsabilité complexe qui
pratique,
s’ajoute aux nombreux défis organisationnels auxquels
l’ISIE fait face dans la préparation du scrutin. Ayant à
connaître du contentieux relatif à la campagne électorale,
elle devra mettre en place un système efficace de
réception et de traitement des requêtes, pour être en
mesure d’apporter une réponse rapide aux infractions
le
dans
contexte
alléguées
campagne
particulièrement courte. Enfin, elle devra compter sur
l’entière coopération du ministère public et, en dehors des
délits électoraux spécifiquement listés au Chapitre V, le
décret-loi ne lui offre pas de moyens de sanction.
d’une
Contentieux lié au financement des activités de campagne
La mise en place d’un financement public et d’un
encadrement strict des ressources et dépenses de
campagne22 constituent une avancée significative par
rapport à l’ancien code électoral, silencieux à cet égard23.
Outre les sources de financement étrangères, toute
contribution privée est désormais interdite. Un plafond
des dépenses de campagne et
les procédures de
décaissement des subventions publiques sont fixés par
décret. Si l’ISIE a la charge de veiller au respect de ces
dispositions, le contrôle des comptes de campagne est
effectué par la Cour des comptes. Dans la pratique, cet
encadrement pourrait soulever un certain nombre de
questions quant à la définition de la nature de certaines
dépenses et ressources et aux modalités de calcul. Un
parti politique peut utiliser les cotisations de ses membres
pour financer sa campagne ? Comment évaluer
les
contributions en nature faites par des candidats à des fins
de campagne ? Il semble improbable que la Cour des
comptes soit en mesure d’effectuer un contrôle des
ressources et dépenses de campagne à ce niveau de
détail. Si le décret-loi ne leur donne pas ouvertement
compétence en la matière, les superviseurs recrutés par
l’ISIE pourraient-ils contribuer à
l’identification des
dépassements
les plus ostensibles? On notera que
l’article 70 du décret-loi donne à l’ISIE le pouvoir étendu
de décider,
résultats
provisoires de l’élection, « l’annulation des résultats des
vainqueurs qui n’ont pas respecté » les dispositions
relatives au financement de la campagne (cf. infra).
Hormis la publication d’un rapport après l’achèvement du
processus électoral, les conclusions de la Cour des
comptes ne sont quant à elles pas assorties de sanctions.
Ceci
l’ISIE de développer des mesures
d’application précises, en veillant à l’articulation entre ses
compétences et celles de la Cour des comptes.
l’établissement des
impose à
lors de
20 Personnes ayant appelé l’ancien président à se porter candidat à
l’élection présidentielle de 2014.
21 En vue d’assurer le respect des règles de la campagne dans les
médias, elle a la possibilité de requérir l’assistance du ministère
public, en vertu de l’article 79 du décret-loi : « En cas de violation des
articles 44, 45 et 46 du présent décret-loi (note : dispositions relatives
aux règles de la campagne dans les médias), L’ISIE transmet le dossier
au ministère public territorialement compétent, afin de sommer le
contrevenant de cesser immédiatement les infractions mentionnées.
En cas de refus d’obtempérer, le contrevenant est déféré en
comparution immédiate devant la chambre correctionnelle qui
prononce une condamnation à une amende variant de 1.000,000 à
5.000,000 dinars ».
6
22 Article 52 et 53 du décret-loi n°2011-35, et Décret n°1087 du 3 août
2011 portant fixation du plafond des dépenses électorales et
modalités de déboursement du financement de la campagne
électorale pour l’élection de l’Assemblée constituante.
23 Hormis un contrôle effectué par le Ministère de l’Intérieur
concernant l’interdiction de financement étranger.
5555. L. L. L. Le contentieux de
s résultats : : : :
e contentieux des résultats
s résultats
s résultats
e contentieux de
e contentieux de
quelles prérogatives pour l’ISIE et
quelles prérogatives pour l’ISIE et
quelles prérogatives pour l’ISIE et
quelles prérogatives pour l’ISIE et
pour le Tribunal administratif ????
pour le Tribunal administratif
pour le Tribunal administratif
pour le Tribunal administratif
Le décret-loi n°35 désigne le Tribunal administratif comme
juge du contentieux des résultats de l’élection en lieu et
place du Conseil constitutionnel, dissous le 23 mars
201124. L’article 72 (nouveau)25 dispose ainsi que les
résultats préliminaires peuvent faire l’objet d’un recours
devant l’assemblée plénière du tribunal dans les 2 jours
suivant leur annonce. Celui-ci statue dans un délai de 10
jours à compter de sa saisine, et sa décision n’est
susceptible d’aucun recours. Les dispositions existantes
demeurent, en revanche, silencieuses sur les procédures
d’établissement des résultats provisoires, notamment en
ce qui concerne les prérogatives de l’ISIE et de ses
instances régionales en matière d’éventuels redressement
des résultats, ou du règlement d’un contentieux pré-
judiciaire.
Quelles prérogatives pour l’ISIE et ses instances
régionales ?
Si le décret-loi permet aux représentants des candidats de
consigner leurs éventuelles objections dans le procès-
verbal des opérations de vote26, aucune mention n’est faite
du traitement qui en sera fait lors de l’établissement des
résultats provisoires. De même, le décret-loi dispose qu’en
cas de non-réconciliation des
lors du
dépouillement, mention en est faite sur les procès-
verbaux27, et qu’il sera procédé à une enquête. Mais
aucune disposition ne vient clarifier l’utilisation de ces
pièces dans l’établissement des résultats provisoires ou
dans le règlement du contentieux pré-judiciaire par l’ISIE.
chiffres
le décret-loi
En matière d’agrégation des résultats,
institue des « bureaux centralisateurs » et, le cas échéant,
des « bureaux de collecte »
intermédiaires, chargés
d’additionner les résultats de l’ensemble des bureaux de
vote d’une circonscription, puis de procéder au
classement des listes. Les pièces justificatives sont
ensuite rassemblées et déposées auprès de l’instance
24 Article 2 du décret-loi n° 2011-14 du 23 mars 2011, portant
organisation provisoire des autorités publiques.
25 Amendé par le décret-loi n°2011-72 du 3 août 2011.
26 Article 55 du décret-loi n°35 : « (…) Les délégués ou leurs suppléants
peuvent consigner leurs observations sur le déroulement de
l’opération électorale dans un mémoire annexé obligatoirement au PV
des opérations de vote. Ledit PV mentionne les éventuels mémoires,
les durées de présence des délégués ou de leurs suppléants dans le
bureau de vote et leur départ ». Article 68, sur le dépouillement :
« chaque liste, son délégué ou les observateurs peuvent exiger que
toutes les observations, protestations et oppositions relatives
auxdites opérations soient consignées dans le PV, soit avant la
proclamation du résultat, soit après. »
27 Article 62 du décret-loi n°35 : « (…) En cas d’incertitude quant à la
non-concordance entre le nombre des bulletins de vote et le nombre
des électeurs, mention en sera faite dans le PV et il sera procédé à une
enquête (…) L’ISIE est informée des cas de non-concordance entre le
nombre des bulletins de vote et le nombre des électeurs ».
7
centrale de l’ISIE, qui procède à l’annonce des résultats
provisoires28. Une seule disposition lui confère le pouvoir
étendu de « décider l’annulation des résultats des
vainqueurs qui n’ont pas respecté » les règles relatives au
financement des activités de campagne électorale. Outre
que l’on peut légitimement s’interroger sur les éléments
dont l’ISIE pourrait disposer, dans l’immédiat après-
scrutin, pour fonder une telle décision (dans la mesure où
un tel contrôle relève également de la Cour des comptes,
et que celle-ci ne sera en mesure de rendre ses
conclusions qu’après achèvement du processus électoral,
sur examen des comptes de campagne), cette disposition
suggère que
l’instance dispose d’un pouvoir de
redressement des résultats, mais demeure silencieux sur
ces points cruciaux : l’ISIE, les IRIE ou les « bureaux
centralisateurs », ont-ils autorité pour redresser les erreur
matérielle flagrantes, annuler ou corriger des procès-
verbaux jugés irréguliers, ou, plus largement encore,
examiner, en première instance, des contestations portant
sur la régularité des opérations de vote, de dépouillement,
voire de la compilation ? La mise en place d’un système de
règlement décentralisé du contentieux pré-judiciaire
impose que l’ISIE développe un ensemble de procédures
claires pour pallier au vide juridique existant.
La transparence, garantie indispensable d’un contentieux
« utile »
réglementaire développé par
Le décret-loi dispose que les procès-verbaux de résultats
ne sont établis qu’en trois exemplaires,29 et ne prévoit pas
que les représentant des candidats puissent disposer
d’une copie. Et, si l’article 67 prévoit la publication des
« résultats détaillés » sur le site web de l’ISIE, il omet
toutefois d’en préciser le niveau de détail. En respect des
principes de transparence, il apparaît nécessaire que le
cadre
l’ISIE établisse
explicitement l’obligation de mettre à la disposition des
représentants des candidats un extrait certifié du procès-
verbal de résultat, et précise que la publication détaillé
des résultats inclue nécessairement une décomposition
par bureau de vote. Seules à même d’assurer une
traçabilité
deux mesures,
indissociables, constituent une garantie essentielle de
transparence, permettant aux parties prenantes de
détecter d’éventuelles anomalies, et donc d’argumenter et
documenter leurs éventuels recours en contestation.
résultats,
des
ces
28 Article 71 du décret-loi n°35.
29 Article 67 du décret-loi n°35.
Eviter l’engorgement du Tribunal administratif
et
des
d’un
l’examen
différends
approfondi
décentralisé
En l’absence d’un système crédible de règlement pré-
par
judiciaire
l’administration électorale, il convient de s’interroger sur
la capacité matérielle d’un Tribunal administratif déjà
engorgé30, d’administrer de façon crédible le contentieux
des résultats de l’élection dans un délai de 10 jours. Les
moyens à sa disposition ne pourraient raisonnablement
permettre
nombre
potentiellement élevé de requêtes portant sur la régularité
des opérations de vote à travers l’ensemble du pays. Le
Tribunal administratif pourrait considérer la création de
nouvelles chambres en son sein, opérant de façon
décentralisée et selon des procédures adaptées aux délais
extrêmement courts qu’exige le processus électoral. Enfin,
si le décret-loi n°2011-72 du 3 août apporte des précisions
utiles quant à la procédure suivie devant le Tribunal
administratif en
les
dispositions légales existantes pourraient être complétées
pour clarifier ses prérogatives, notamment quant à son
pouvoir d’auto-saisine
les cas d’irrégularité
(dans
flagrantes n’ayant pas fait l’objet d’un recours) et de
redressement des résultats (correction ou annulation pure
et simple de résultats partiels, cas dans lesquels les
résultats annulés sont soustraits aux résultats globaux,
cas dans lesquels une répétition du vote doit être
ordonnée dans la zone concernée, etc.).
contestation des
résultats,
30 Le nombre des affaires pendantes devant le Tribunal administratif a
connu une hausse de 24% durant le premier semestre 2011, selon une
déclaration à l’agence TAP. Les affaires en référé, qui doivent être
examinées dans un délai ne dépassant pas un mois, auraient atteint
123, contre 90 durant la même période de l’année écoulée.
Cette note a été produite en collaboration avec M.
les Juges Abderrazek Ben Kliffa, Président de
Chambre au Tribunal Administratif, Abdelkhalek
Boujnah, Président de section à la Cour des
Comptes et Iyadh Chaouachi, Magistrat au Tribunal
de première instance de Monastir. Elle fait suite à
un séminaire organisé en partenariat avec
l’Association Tunisienne des Magistrats (AMT),
l’Ordre national des avocats et le Centre Al
Kawakibi Democracy Transition Center, le 21 Mai,
sur le contentieux électoral.
A PROPOS DE DEMOCRACY
REPORTING INTERNATIONAL
neutre,
indépendante,
Democracy Reporting International (DRI) est une
organisation
non
commerciale basée à Berlin, Allemagne. DRI a pour
objectif la promotion de la participation politique
des citoyens, de la responsabilité des organes
étatiques et du développement des institutions
démocratiques. DRI
initiatives
les
la promotion des droits
nationales
universels des citoyens à participer à la vie
politique de leurs pays, tels qu’établis par la
Déclaration universelle des droits de l’Homme et le
Pacte international relatif aux droits civils et
politiques.
appuie
visant
Pour plus d’information:
http://www.democracy-reporting.org
Contact:
info@democracy-reporting.org
suisse
fédéral
fédéral
d’Allemagne,
des
La présente publication a été élaborée avec l’aide
du Ministère des affaires étrangères du
gouvernement
du
Département
affaires
étrangères et de l’Union européenne. Le contenu
de la publication relève de la seule responsabilité
de Democracy Reporting International et ne peut
aucunement être considéré comme reflétant le
point de vue du Ministère des affaires étrangères
fédéral d’Allemagne, du
du gouvernement
Département
affaires
étrangères et de l’Union européenne.
fédéral
suisse
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