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P
P
Rapport 78675-TN
TUNISIE
POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE DES ENTREPRISES PUBLIQUES EN TUNISIE
Mars 2014
Moyen-Orient et Afrique du Nord
Document of the World Bank
--------------------------------------
SIGLES
BCT
BH
BNA
Banque centrale de Tunisie
Banque de l’habitat
Banque nationale agricole
CAEP
Commission d’audit des entreprises publiques
CGC
CMF
CPG
ENA
Caisse générale de compensation
Conseil du marché financier
Compagnie des phosphates de Gafsa
Ecole nationale d’administration
EPNA
Etablissements publics non administratifs
ETAP
Entreprise tunisienne d’activités pétrolières
GCT
Groupe chimique tunisien
HCCAF
Haut Comité du contrôle administratif et financier
JO
Journal officiel
JORT
Journal officiel de la République tunisienne
NCT
Normes comptables tunisiennes
OACA
Office de l’aviation civile et des aéroports
OCDE
Organisation de coopération et de développement économiques
OCP
Office chérifien des phosphates
OECT
Ordre des experts comptable de Tunisie
OMPP
Office de la marine marchande et des ports
ONAS
Office nationale de l’assainissement
ONT
PDG
Office national des télécommunications
Président directeur général
RAM
Royal Air Maroc
ii
SNCFT
Société nationale des chemins de fer de Tunisie
SNDP
Société nationale de distribution des pétroles
SONEDE
Société nationale d’exploitation et de distribution de l’eau
STB
Société tunisienne de banque
STEG
Société tunisienne d’électricité et de gaz
STIR
TND
Société tunisienne des industries de raffinage
Dinar tunisien
Vice président: Inger Andersen
Directeur pays: Simon Gray
Directeur sectoriel: Manuela V. Ferro
Responsable du secteur: Guenter Heidenhof
Titulaire du projet: Gaël Raballand
iii
Table des matières
Chapitre 1. Introduction et éléments de contexte .......................................................................................... 1
Section 1. La définition des entreprises publiques et leur cadre légal................................................. 1
Section 2. La pertinence de la catégorisation et de la distinction légale entre sociétés et EPNA ....... 2
Section 3. La composition du portefeuille et son impact sur l’économie tunisienne .......................... 3
Section 4: L’impact des entreprises publiques dans l’agriculture et le transport ................................ 6
Chapitre 2. Présentation du cadre institutionnel et de contrôle des entreprises publiques ............................ 7
Section 1. La fonction actionnaire de l’Etat ........................................................................................ 7
Les ministères de tutelle ...................................................................................................................... 8
L’unité de suivi de l’organisation........................................................................................................ 8
L’unité de suivi de la productivité des entreprises publiques ............................................................. 8
La Direction générale des participations du ministère des Finances ................................................... 9
Section 2. La gouvernance interne des entreprises.............................................................................. 9
Section 3. Le système de contrôle a priori ........................................................................................ 10
Le contrôle d’Etat .............................................................................................................................. 10
La Commission supérieure des marchés publics ............................................................................... 11
Section 4. Le système de contrôle a posteriori ................................................................................. 12
Chapitre 3. Les principales causes expliquant les problèmes de gouvernance des entreprises publiques et
leurs conséquences ...................................................................................................................................... 14
Section 1. La faiblesse de la fonction-actionnaire de l’Etat .............................................................. 14
Section 2. La faible qualité de l’information financière et comptable .............................................. 16
Section 3. La fragilité des conseils d’administration et une responsabilisation des dirigeants
insuffisante 18
Section 4. Un système de contrôle tatillon et inefficace ................................................................... 20
Une polarisation excessive sur la forme ............................................................................................ 20
Une indépendance limitée ................................................................................................................. 21
Une coordination et un suivi insuffisants .......................................................................................... 21
Des moyens inadaptés à l’étendue des missions ............................................................................... 22
Une autorité morale limitée par l’absence de publicité des travaux .................................................. 23
Section 5. Les conséquences des problèmes de gouvernance des entreprises publiques .................. 23
Les problèmes de performance des entreprises publiques ................................................................ 23
iv
L’impact de la gouvernance des banques publiques sur leurs performances et le financement de
l’économie ......................................................................................................................................... 24
L’utilisation possible des entreprises publiques à des fins personnelles ........................................... 25
L’utilisation des entreprises publiques pour la création d’emplois et d’avantages financiers .......... 26
Les risques budgétaires potentiels ..................................................................................................... 27
Chapitre 4. Leçons des expériences internationales et recommandations pour améliorer la gouvernance
des entreprises publiques ............................................................................................................................ 31
Section 1. Un besoin urgent de réformes transversales ..................................................................... 32
Une refonte du cadre législatif pour renforcer le rôle du conseil d’administration ........................... 32
Le renforcement de la fonction actionnaire et un processus contractuel révisé ................................ 32
Une remise à plat du système de rémunération des cadres dirigeants des entreprises publiques ...... 35
Une transparence accrue avec une meilleure transmission de l’information et une estimation
régulière des risques budgétaires....................................................................................................... 36
La fusion des corps de contrôle horizontaux au sein d’une autorité publique chargée du contrôle, de
l'évaluation, et du suivi ...................................................................................................................... 37
Section 2. Des pistes de réforme pour des expériences pilotes ......................................................... 39
Un meilleur contrôle du fonctionnement du conseil d’administration .............................................. 39
Etablissement des comités d’audit pour les grandes entreprises ....................................................... 39
Entamer une refonte progressive du système de sélection des auditeurs externes ............................ 40
Annexe 1: Chiffre d’affaires par établissement en 2007 (en millions de TND) pour les 15 plus grandes
entreprises ................................................................................................................................................... 41
Annexe 2: Emploi par établissement en 2010 pour les 20 plus grandes entreprises ................................... 42
Annexe 3: Montant des investissements par Etablissement public en 2006 en million de TND. ............... 43
Annexe 4: Echantillon des entreprises publiques étudiées ......................................................................... 44
Annexe 5: Les obligations de transparence des entreprises publiques et le type d’informations transmises
.................................................................................................................................................................... 45
Annexe 6: Les normes comptables applicables aux entreprises publiques. ................................................ 47
Références bibliographiques ....................................................................................................................... 48
v
Tableaux
Tableau 1: Répartition des entreprises publiques par ministère de tutelle .................................................... 4
Tableau 2: Les types de risques budgétaires pour les entreprises publiques .............................................. 27
Tableau 3: Principaux transferts aux entreprises publiques en 2012 (en milliers de TND) ........................ 28
Figure 1: Le cercle vicieux des problèmes liés aux entreprises publiques................................................... ix
Figure 2: Les subventions croisées en Tunisie entre ETAP, STIR et STEG ............................................. 30
Figures
vi
Remerciements
Les principaux auteurs de ce rapport sont Gaël Raballand, Laurent Gonnet et Alex Berg avec la
contribution d’Henri Fortin et de Jean-Pierre Brun. L’équipe a bénéficié de l’aide d’Antonio
Nucifora et d’Isabelle Huynh, sous la supervision de Simon Gray et de Guenter Heidenhof. Le
rapport s’est également enrichi des commentaires de Hedi Larbi, Blanca Moreno-Dodson, Najy
Benhassine, Jean-François Marteau et Karim Gharbi.
Les auteurs tiennent tout particulièrement à remercier Messieurs Habib Toumi, Mahmoud Chokri
et Ghazi Jeribi pour leur aide et disponibilité lors de la collecte d’informations et durant la phase
rédactionnelle, ainsi que tous les participants aux séances de présentations et les représentants
des entreprises publiques rencontrés.
vii
Résumé
La gouvernance des entreprises publiques est une question cruciale pour
i.
le
développement économique et social de la Tunisie pour trois raisons principales: premièrement,
la révolution tunisienne a lancé un débat sur la gouvernance des établissements et sociétés
publics dans la mesure où plusieurs affaires liant le clan Ben Ali à des établissements publics ont
vu le jour; deuxièmement, à l’heure où la marge de manœuvre fiscale est de plus en plus limitée,
il est important d’identifier les risques budgétaires potentiels liés aux établissements et sociétés
publics; troisièmement, ces derniers jouent un rôle essentiel dans des secteurs-clés de l’économie
tunisienne comme le secteur bancaire, les transports ou l’industrie et ont donc un impact
économique et social très important aujourd’hui.
ii.
Ce rapport est un diagnostic sur les questions de gouvernance des entreprises publiques
en Tunisie. Etant donné l’importance du sujet, l’étude ne s’est pas seulement concentrée sur les
schémas institutionnels ou de gouvernance interne des entreprises mais couvre d’autres aspects, à
savoir l’identification de risques budgétaires potentiels ou les questions de contrôle.
iii.
Néanmoins, ce diagnostic n’est pas un document rassemblant des cas d’étude détaillés sur
la performance des entreprises publiques en Tunisie. Il traite plus particulièrement des questions
transversales de gouvernance des entreprises publiques et s’est attaché à étudier la centaine
d’entreprises régies par la loi de 89-9, et n’a donc pas considéré en particulier la question de la
participation publique aux entreprises en Tunisie.
iv.
Ce diagnostic souffre d’un manque de données (encore plus important pour les
participations publiques) car l’information est souvent parcellaire et parfois incertaine. En effet,
le dernier rapport complet sur les entreprises publiques date de 20071. En outre, il apparait que
l’information comptable est assez fréquemment entachée d’irrégularités, comme le montrent les
réserves formulées par
les commissaires aux comptes des entreprises publiques des
établissements publics.
v.
Pour compenser ce manque de données, ce rapport s’est appuyé sur plusieurs méthodes:
une étude de la littérature à ce propos sur la Tunisie et plus généralement sur la
gouvernance des entreprises publiques (même si le nombre d’études dans ce domaine est
limité),
des entretiens semi-structurés avec les représentants d’une dizaine d’entreprises
publiques dans les principaux secteurs de l’économie,
des entretiens avec les représentants des différentes structures ayant pour mission de
suivre ou contrôler les activités des entreprises publiques ou intéressées à divers titres par
les entreprises publiques.
1 Le rapport sur les Résultats des entreprises et établissements publics a été publié par le Premier
ministère, préparé par l’unité de suivi de la productivité des entreprises et établissements publics. Il
synthétisait les analyses des résultats des entreprises et établissements publics de l’année 2006 pour 181
entreprises et établissement publics (sur 189).
viii
vi.
Comme le montre le diagnostic, un cercle vicieux menant à une inefficacité des
entreprises et à des malversations semble s’être installé en Tunisie (voir figure 1). Cette logique
montre comment un système de gouvernance mal construit à l’origine se traduit par une
mauvaise gestion des ressources publiques, qui amène les autorités à renforcer ses contrôles qui,
dans le même temps, déresponsabilisent davantage les dirigeants de ces entreprises. Il ne semble
pas qu’il y ait eu de grandes réformes des entreprises publiques depuis les années 90 (à la
différence du Maroc par exemple). Or sans réforme de l’ensemble du système, cette logique de
l’inefficacité ne peut que perdurer et se traduire par toujours plus de soutien financier de la part
de l’Etat (sous forme de recapitalisation ou de subvention de gestion).
vii.
En Tunisie, le rôle de l’Etat comme actionnaire des entreprises soucieux de leurs
performances économiques, sociales et financières est faible. En revanche, le rôle de l’Etat
comme organe de contrôle est hypertrophié, créant des contraintes lourdes dans de nombreux
domaines (nomination des cadres, conditions d’emploi, fixation de prix de vente de biens ou
services, passation de marchés ou décision d’investissement). Au final, le contrôle est multiple,
davantage fondé sur le respect des réglementations que sur les véritables dysfonctionnements de
fond.
Figure 1: Le cercle vicieux des problèmes liés aux entreprises publiques
Augmentation des subventions et
fréquence des recapitalisations
Interventions (politiques) dans la
gestion des entreprises (nominations,
contrôles des marchés, sureffectifs...)
Déresponsabilisation de la
direction et absence de
transparence
Affaiblissement économique et
financier des entreprises
Source: représentation des auteurs.
Multiplication
des contrôles ( a
priori et a
posteriori)
ix
viii. Une réforme de la gouvernance des entreprises publiques articulée autour de réformes
transversales et, en parallèle, de réformes pilotes auprès de certains ministères et entreprises,
devrait être entamée sans plus tarder.
ix.
Le renforcement de la fonction-actionnaire, le retour à la responsabilisation des dirigeants
et l’allègement des contrôles de conformité apparaissent donc comme les clés d’une amélioration
de l’efficacité des entreprises publiques.
Une refonte du cadre législatif pour renforcer le rôle du conseil d’administration est
cruciale.
x.
Il n’existe pas de modèle unique de gestion et contrôle des entreprises publiques mais
trois principes sont récurrents dans le cadre législatif : 1). les mandats et missions des différentes
institutions sont clairs, 2). le rôle de l’Etat-actionnaire est bien défini avec une unité/structure qui
conseille et mesure la performance des entreprises publiques, 3). les conseils d’administration
ont un mandat important et font face à une interférence politique limitée.
xi.
Conçu du temps de la privatisation à la fin des années 80, et même s’il a été modifié en
1996 et en 2002, le cadre réglementaire actuel tunisien souffre de plusieurs problèmes majeurs. Il
semble important de le mettre en adéquation avec les grandes tendances actuelles, codifiées
notamment par l’OCDE, en matière de gouvernance des entreprises publiques, en particulier
pour la nomination des dirigeants ou le fonctionnement des conseils d’administration.
xii.
Il apparaît important de revoir la définition des entreprises publiques. En effet, il est
légitime de se demander si certains EPNA constituent véritablement des entreprises publiques
dans la mesure où leur activité marchande pourrait être limitée.
En outre, à l’instar de très nombreux pays (France, Malaisie, Suède, Maroc, etc.), la
xiii.
fonction-actionnaire s’est professionnalisée et concentrée en un point focal au sein du
gouvernement. Ceci s’explique très probablement par la nécessité de posséder de réelles
compétences techniques pour réaliser le suivi de performance des entreprises publiques. En
Tunisie, la fonction-actionnaire est très faible et les unités en charge du suivi des entreprises sont
non seulement multiples mais ne possèdent que quelques fonctionnaires. La future instance en
charge de la fonction-actionnaire devrait 1). jouer un rôle majeur dans la contractualisation des
performances des entreprises publiques, 2). surveiller activement le fonctionnement des conseils
d’administration, 3). estimer et publier des informations, notamment sur les risques budgétaires
liés aux entreprises publiques. Ces fonctions devraient être inscrites dans un cadre législatif
révisé.
xiv. L’institution en charge de la fonction Etat-actionnaire devrait surveiller de manière plus
étroite le fonctionnement des membres du conseil d'administration. De même, on pourrait
envisager de meilleurs mécanismes d'incitation (voire de sanction) et de participation des
membres du conseil d’administration. Le problème étant pour l’heure que la participation à un
conseil d’administration est plus souvent conçue comme un « complément de salaire » qu’une
véritable défense des intérêts de l’Etat.
x
xv.
Le secteur des entreprises publiques continue à souffrir d’un manque de
transparence pour les parties prenantes, les décideurs politiques et plus généralement la
population tunisienne, ce qui n’est pas propice à une bonne gouvernance. Dans ce cadre, la
publication régulière de données et l’amélioration du reporting sont cruciaux. Plusieurs
entreprises publiques font face à l'absence d'un système d'information et d'une comptabilité
analytique fiables.
xi
Chapitre 1. Introduction et éléments de contexte
1.
Le poids des entreprises publiques dans l’économie tunisienne est important. A
l'indépendance, l’Etat tunisien a hérité du contrôle de secteurs-clés de l'économie, comme les
mines, les transports et les services bancaires. Les entreprises et établissements publics étaient
alors considérés comme essentiels pour des projets de développement dont l’intérêt allait au-
delà de ceux du secteur privé. C’était le cas pour l'exploitation du phosphate, l'exploration
pétrolière, la production de ciment et le raffinage du pétrole.
2.
En outre, il a vite été assigné à ces entreprises des objectifs socio-économiques pour la
collectivité tels que l'emploi ou la redistribution des revenus. Beaucoup de ces entreprises ont
donc été créées ; au milieu des années 80, environ 190 entreprises publiques représentaient 30%
des emplois dans le secteur formel.
A cause de faibles performances, d’un coût de fonctionnement élevé et des impératifs des
3.
plans d’ajustement structurel, une vague de privatisations eu lieu à la fin des années 80 et au
début des années 902.
Ce chapitre présente le cadre légal des entreprises publiques, la pertinence de la
4.
distinction entre Etablissements publics non administratifs (EPNA) et sociétés, et analyse la
composition du portefeuille et son impact sur l’économie dans certains secteurs-clés.
Cette présentation du contexte montre en quoi la loi 89-9 est un cadre légal dépassé pour
5.
une gestion moderne des entreprises publiques et qu’une nouvelle catégorisation des entreprises
serait utile. Ceci est d’autant plus important que les entreprises publiques jouent un rôle crucial
dans des secteurs importants de l’économie tunisienne comme il sera démontré dans la section
3.
Section 1. La définition des entreprises publiques et leur cadre légal
6.
C’est dans le contexte de privatisation que la loi 89-9 de février 1989 a défini légalement
une entreprise publique. D’après l’alinéa 1er de l’article 8, telle que modifié et complété par la
loi n°96-74 du 29 juillet 1996, est considérée comme entreprise publique « une entreprise
remplissant un ou plusieurs des critères suivants:
les établissements publics à caractère non administratif (définis dans l’article 33 de la loi
89-9 modifiée en 1996),
les sociétés dont le capital est entièrement détenu par l’Etat,
2 Pour plus de détails sur le processus de privatisation, Saghir, Jamal (1993), « Privatization in Tunisia »,
CFS Discussion paper 101, Washington DC : Banque mondiale.
1
les sociétés dont le capital est détenu par l’Etat, les collectivités publiques locales, les
établissements publics et les sociétés dont le capital est entièrement détenu par l’Etat, à
plus de 50% chacun individuellement ou conjointement ».
7.
Il existe donc deux types de critères pour une entreprise publique : matériel (la nature non
administrative de l’entreprise et son activité) et organique (avec une personnalité juridique et
une détention publique totale ou majoritaire voire simplement substantielle pour les entreprises
visées par la loi). L’entreprise publique a « pour caractéristique de tirer l’essentiel de ses
ressources de la vente de ses produits ou prestations ».
8.
Tous les Etablissements publics non administratifs ou EPNA (créés par la loi de 1989)
n’étaient pas considérés comme entreprise publique dans la mesure où ce critère avait du mal à
être respecté pour certains établissements. Aussi, le décret nº2004-2265 du 27/9/2004 modifié
par les décrets 2006-2579, 2007-1865 et 2007-2560 fixe la liste des EPNA considérés comme
entreprise publique pour adapter le droit à la réalité3.
9.
Toutefois cette classification d’EPNA considéré comme entreprise publique peut paraître
non conforme à la réalité car une partie de ces entreprises exercent des activités non
commerciales comme par exemple l’Office national de la famille et de la population. Il semble
surtout que le législateur ait choisi une démarche pragmatique pour favoriser l’assouplissement
de gestion pour des organismes administratifs. Comme on le montrera dans les sections
suivantes, il semble que l’augmentation du nombre d’EPNA et des participations s’explique
notamment pour assurer une plus grande flexibilité dans la gestion des établissements et
notamment des personnels.
10. Héritées de l’histoire de la création des entreprises publiques, les dénominations des
entreprises comme office, société ou établissement ne préjugent en rien de la classification en
entreprise publique ou non.
Section 2. La pertinence de la catégorisation et de la distinction légale entre sociétés et
EPNA
11. D’un point de vue légal, il existe 45 entreprises (dont six cotées en bourse) au statut de
sociétés dont le capital est détenu à plus de 50 % par des participants publics (Etat,
établissements publics et collectivités locales) 4 intervenant séparément ou ensemble, et 58
EPNA considérés par décret comme entreprises publiques. Les sociétés sont sous la tutelle du
ministère de l’Industrie, des Finances, du Transport et de l’Equipement.
3 Des révisions de la liste ont lieu lorsque des EPNA ayant un statut d’entreprises publiques sont créés.
4 Il n’existe plus de société détenue à 100% par l’Etat, les établissements publics ou collectivités locales.
2
12. La distinction entre EPNA et sociétés ne se fait pas, comme on pourrait s’y attendre, sur
un critère de taille ou de ministère de tutelle : par exemple la SNCFT est un EPNA considéré
comme entreprise publique mais les sociétés de transport urbain sont des sociétés. En outre, la
STEG ou la STIR sont des EPNA considérés comme entreprise publique et non des sociétés.
13. La distinction apparaît donc comme arbitraire et dépourvue de critère objectif. Comme on
le montrera au chapitre 2, cette distinction implique un contrôle plus étroit des EPNA par
rapport aux sociétés car l’EPNA ne possède pas de conseil d’administration. La principale
différence réside dans le fait que les dirigeants des EPNA sont nommés par décret alors que les
PDG des entreprises publiques sous forme de société anonyme5sont élus parmi les membres du
conseil d’administration.
14. Concernant la rémunération des agents, il n’existe pas de différence liée à la catégorie
(EPNA ou entreprise) puisque les éléments de rémunération des agents sont fixés dans le statut
du personnel de chaque établissement.
15. La tendance mondiale dans ce domaine est de transformer les établissements en sociétés.
Dans ce cadre, il serait utile de reconsidérer le caractère marchand de certains EPNA afin de
réduire éventuellement le nombre d’entreprises publiques.
16. Néanmoins, les EPNA sont en forte augmentation. Entre 2005 et 2012, 20 EPNA
(principalement comme prolongement de l’administration) ont été créés6.
Section 3. La composition du portefeuille et son impact sur l’économie tunisienne
17. La politique des pouvoirs publics en matière de création d’entreprises publiques a été,
selon Ben Letaïef (1998, 70)7, « dépourvue d’une vision globale… elles sont nées au coup par
coup et de manière étalée dans le temps, plutôt sous la pression des contraintes économiques et
sociales ».
18. Dans le cas de la Tunisie, le transport, l’industrie et le secteur bancaire sont les trois
secteurs les plus représentés par les entreprises publiques (voir tableau 1). Les entreprises
publiques rassemblent environ 5% de l’ensemble des salariés à l’échelle nationale. La contrainte
publique s’exerce notamment par le niveau et les conditions d’emploi (comme on le montrera
dans les sections suivantes) mais aussi par la possibilité de fixer les prix de vente aux citoyens
de biens importants comme l’électricité, les produits pétroliers ou les produits alimentaires.
5 Cette dernière est souvent une formalité puisque la décision réelle revient souvent à l’autorité de tutelle
ou à la Présidence du Gouvernement, la décision étant entérinée par le conseil d’administration.
6 Malgré cette augmentation, le nombre d’entreprises publiques reste relativement stable.
7 Ben Letaïef, Mustapha (1998), L’Etat et les entreprises publiques en Tunisie, Paris : L’Harmattan.
3
Tableau 1: Répartition des entreprises publiques par ministère de tutelle
Ministère de tutelle
Nombre
d’employés
(2010)
30,866
24,978
9,843
3,215
10,952
1,160
224
3,153
7,352
17,874
Nombre
d’entreprises
(2013)
23
17
11
10
9
6
5
5
4
4
Ministère du Transport
Ministère de l'Industrie
Ministère des Finances
Ministère de l'Equipement
Ministère de l'Agriculture
Ministère du Commerce
Ministère du Tourisme
Présidence du Gouvernement
Ministère des Affaires sociales
Ministère des Technologies, de
l’Information et des
Télécommunications
Ministère de la Santé
Ministère de l'Intérieur
Ministère de la Jeunesse et des Sports
Ministère de l'Education
Ministère de l'Environnement
Présidence de la République
Total
Source: Unité de suivi de l’organisation des entreprises publiques.
2,498
488
45
170
4,445
153
117,416
3
3
1
1
1
1
104
Chiffre d’affaires
(en millions de
TND) (2007)
3,237.9
7,783.1
1,249.5
281.7
1,545.9
288.8
7.5
45.3
2,133.8
1,389.2
578.0
33.2
19.5
33.7
170.4
57.1
18,854.7
19. L’hétérogénéité des entreprises publiques, notamment selon ces critères de définition, est
très importante 8 : l’Etat possède de très grosses entreprises mais aussi de très petites (de
quelques employés).
20. En considérant
résultats,
investissements), une vingtaine d’entreprises (ou moins) représente plus de 80% du total de
(emploi, chiffre d’affaires,
les critères principaux
8 Pour 96 entreprises publiques, la moyenne du chiffre d’affaires en 2007 était de 185 millions de dinars
mais avec un écart-type de plus de 400 millions et une médiane à 27 millions. En prenant l’emploi comme
critère, la moyenne était à moins de 1100 pour 91 entreprises avec un écart-type de 1900 et une médiane
inférieure à 400.
4
l’activité de toutes les entreprises publiques. La moitié des entreprises a un impact économique
bien plus marginal9.
21. En termes de chiffres d’affaires, en 2006, 18 établissements et entreprises participaient à
hauteur de 81% dans le total des revenus des 181 établissements avec à leur tête la STIR, la
STEG et Tunisie Télécom (voir annexe 1).
22. Le tableau est similaire en ce qui concerne la valeur ajoutée ou les résultats des
entreprises et établissements publics. Tunisie Télécom représente plus de 13% de la valeur
ajoutée, suivie d’ETAP (Entreprise tunisienne d’activités pétrolières). Les trois plus grands
secteurs dans ce domaine (énergie et ressources hydrauliques, télécommunications et transports)
accaparent plus de la moitié de la contribution dans le total de la valeur ajoutée de ces
entreprises et établissements.
23. La ventilation des investissements publics selon le type d’établissement montre qu’à eux
seuls, la STEG et Tunisie Télécom représentaient 40,1% du total des investissements des 181
établissements et entreprises publiques.
24. Enfin, seule la moitié des sociétés et établissements publics ont connu des résultats
d’exploitation positifs avec à leur tête l’ETAP. La santé (Caisse nationale de sécurité sociale),
l’agriculture, la pêche et les transports sont des secteurs traditionnellement en difficulté.
L’importance des entreprises publiques dans l’économie tunisienne
25. L’Etat contrôle des entreprises importantes dans de nombreux secteurs manufacturiers et
de services. Selon les informations disponibles, on trouve au moins une entreprise publique
dans chacun des 17 secteurs d’activité10, tandis que le nombre moyen d’entreprises publiques
dans les mêmes secteurs est de neuf au sein de l’UE.
de
l’Etat
présence
26. La
publics
(électricité/eau/assainissement/transport de passagers) ainsi que dans l'importation de certains
produits de base tels que les céréales, le thé, le café, les huiles végétales, le fer et les produits
pharmaceutiques. De nombreuses entreprises publiques ont des positions de monopole dans la
production, l'importation et la distribution de biens soumises à des régimes de subventions.
importante
services
dans
les
est
9 Les chiffres présentés ci-dessous proviennent principalement du rapport sur les Résultats des entreprises
et établissements publics.
10 Les paragraphes suivants sont extraits de Banque mondiale (2013), « Boosting Competition in
The Tunisian Markets ».
5
Section 4: L’impact des entreprises publiques dans l’agriculture et le transport
27. Dans l’agriculture et l’agro-industrie, les entreprises publiques détiennent des positions
de monopole au sein de nombreux secteurs y compris l'import-export (par exemple de sucre),
tandis que plusieurs barrières réglementaires à l'entrée sont relevées, en particulier sur les
marchés des intrants. Il existe de nombreuses entreprises publiques qui contrôlent la production,
la distribution et la commercialisation de plusieurs produits agricoles. L'Office des céréales
intervient dans l’importation et le transport de céréales. L'Office du commerce possède un
monopole sur les importations de sucre, de café et de pommes de terre. L'Office national des
huiles contrôle l'accès aux quotas de l'UE, ce qui renforce sa position dominante sur ce marché.
Le manque de transparence dans l'allocation des quotas pour les producteurs d'huile d'olive
décourage les investissements dans la production et renforce les problèmes structurels du
secteur.
6
Chapitre 2. Présentation du cadre institutionnel et de contrôle des entreprises publiques
28. L’Etat a un rôle ambivalent auprès des entreprises publiques puisqu’il est actionnaire et, à
ce titre, soucieux des performances économiques et financières des entreprises, mais également
puissance publique, garant de l’intérêt général. Il contrôle ainsi l’activité des entreprises
publiques mais doit également leur assurer une certaine autonomie de gestion. L’ambivalence
est portée à son paroxysme dans certains secteurs où l’Etat est, en plus, régulateur (comme dans
le cas du secteur bancaire ou aérien).
29. Ce chapitre présente le cadre institutionnel et de contrôle des entreprises publiques, le
chapitre suivant montrera quels sont les problèmes inhérents au système actuel. En s’appuyant
sur les textes, cette partie présente les schémas de gouvernance externe avec les contrôles a
priori et a posteriori des entreprises publiques ainsi que les schémas de gouvernance interne des
entreprises.
30. La première section montre l’émiettement institutionnel actuel de la fonction actionnaire
de l’Etat en Tunisie et le rôle prépondérant des ministères de tutelle. La seconde section se
consacre aux schémas actuels de gouvernance interne, et les deux dernières sections présentent
les schémas institutionnels de contrôle.
Section 1. La fonction actionnaire11 de l’Etat
31. Elle est faible en Tunisie comme on le verra plus loin, résultat notamment de
l’émiettement institutionnel mais aussi du manque de ressources et de la prépondérance du rôle
du ministre de tutelle.
32. Le régime de propriété des entreprises suit un modèle décentralisé puisque les
responsabilités de propriété sont dispersées entre différents ministères.
33. Pour chaque entreprise, trois institutions différentes peuvent jouer un rôle important:
le ministère de tutelle qui nomme les membres du conseil d'administration et influence
les décisions les plus importantes pour les entreprises,
le Premier ministère qui dispose de deux unités indépendantes:
- l’Unité de suivi de l'organisation des entreprises publiques qui supervise l’activité des
ministères de tutelle dans certains domaines,
- l'Unité de suivi des systèmes de productivité dans les entreprises publiques qui est
chargé de coordonner le processus d’élaboration des contrats-programmes et la
production de rapports sur les entreprises publiques,
11 Le terme d’État actionnaire s’applique directement au cas des entreprises publiques qui ont le statut de
S.A. (dont l’Etat détient tout ou partie des actions) mais peut s’appliquer par extension aux
établissements publics (EPNA) même si ces entreprises n’ont pas de capital en actions.
7
La Direction générale de participations du ministère des Finances qui agit comme unité
de soutien des ministères de tutelle, mais joue également un rôle de coordination de
l'ensemble du portefeuille des entreprises publiques.
Les ministères de tutelle
34. Dans le cadre légal actuel en Tunisie, le ministère de tutelle a pour responsabilité
principale de surveiller les entreprises publiques. Dans les textes, le ministère technique peut
intervenir et prendre la plupart des décisions importantes dans la vie de l'entreprise.
Encadré 1: Les responsabilités des ministères de tutelle
Conformément à la loi 9 de 1989 et les décrets d’application (2002-2197 et 2198), les ministères de tutelle
ont les responsabilités suivantes12 :
Nomination des membres du conseil d'administration. En général, le ministre de tutelle nomme
-
deux ou trois représentants et les autres ministères nomment d’autres représentants.
-
de direction.
Nomination des dirigeants. Un ministre nomme le président directeur général (PDG) et l'équipe
- Approbation des décisions du conseil d’administration. Les décisions des conseils
d’administration des entreprises publiques sont soumises à l’approbation du ministre de tutelle. Les
décisions ne deviennent applicables qu’après accord explicite de ce dernier. Il s'agit notamment des
décisions qui sont normalement considérées comme la responsabilité des actionnaires (contrats de
performance, états financiers, approbation du budget et de son exécution et rémunération de la direction).
- Décisions relatives aux ressources humaines. La loi donne le pouvoir au ministre d'approuver ou
non les décisions relatives aux rémunérations, organigrammes et recrutements. Aussi, toute modification
des entreprises publiques entrainant des changements dans l’organigramme ou l’ouverture de postes de
direction est soumise à autorisation préalable du ministère de tutelle. Ces modifications font l’objet de la
publication d’un décret du chef du Gouvernement.
L’unité de suivi de l’organisation
35. Cette unité a été créée en 2002 dans le but de:
fournir des avis sur les projets de lois et règlements relatifs aux entreprises publiques,
participer à l'élaboration des politiques de rémunération dans les entreprises publiques,
approuver les propositions des entreprises publiques dans les domaines des changements
juridiques, des plans de rémunération et des organigrammes.
L’unité de suivi de la productivité des entreprises publiques
36. L'unité de surveillance de la productivité des entreprises publiques a été créée par le
décret n° 2002-2131 du 30 Septembre 2002. Cette unité est chargée de surveiller la performance
des entreprises et de participer au développement des contrats de performance passés avec leurs
12 Article 3, Décret 2197-2002.
8
dirigeants, les contrats-programmes. L'unité est également responsable de l'élaboration des
rapports sur les entreprises publiques, de l’actualisation de la base de données sur les entreprises
publiques13 et des procédures relatives à la nomination des représentants spéciaux de l'Etat (aux
assemblées d'actionnaires).
La Direction générale des participations du ministère des Finances
37. La Direction des participations est responsable de la «gestion du portefeuille» de l'Etat.
Elle met en œuvre la politique du gouvernement sur les opérations capitalistiques (achat,
cession fusion, restructuration, etc.) des entreprises publiques et sur les intérêts de l'État.
Section 2. La gouvernance interne des entreprises
38. Comme indiqué auparavant, les membres du conseil d'administration et les équipes
dirigeantes des entreprises publiques sont nommés par le ministre de tutelle. On verra dans le
chapitre suivant la prépondérance de la tutelle sur les conseils d’administration.
39. Lorsque la propriété est indirecte (c'est à dire l'actionnaire est une autre entreprise
publique), les administrateurs sont nommés par décision du directeur général de l'entreprise ou
du chef de la direction, après l'approbation du conseil d'administration ou du conseil de
surveillance.
40. Les membres du conseil nommés comme représentants de l’Etat doivent être tunisiens
ayant exercé une fonction publique pendant au moins cinq ans et choisis en raison de leur profil
et de l'expérience. Les membres du conseil peuvent être nommés pour une période de trois ans,
pour un maximum de deux mandats.
41. La structure du conseil d’administration est définie pour chaque entreprise. Les conseils
incluent souvent le nombre maximum autorisé par la loi à savoir 12 membres, se composant de
deux ou trois représentants du ministère de tutelle, et huit ou neuf représentants désignés par
d'autres ministères. Dans certains cas, plusieurs membres du conseil d’administration peuvent
être désignés par les utilisateurs du service (par exemple les consommateurs). Il peut aussi y
avoir un représentant des employés.
42. D’après la loi 89-9 modifiée en 199614, les conseils d'administration ont notamment pour
responsabilité:
13 Néanmoins, celle-ci reste parcellaire et sans donnée actualisée.
14 Les membres du conseil doivent assister aux réunions du conseil d'administration «sauf impossibilité»,
mais ne peuvent déléguer leurs attributions qu’aux autres membres du conseil d’administration ou du
conseil de surveillance de l’entreprise concernée, mais pas plus de deux fois par an. Dans ce cas, le
président du conseil d'administration doit informer le ministère sectoriel dans les 10 jours qui suivent la
9
d’arrêter la politique générale en matières technique, commerciale et financière et d’en
assurer le suivi d’exécution,
d’arrêter les bilans et les comptes de gestion et de résultat,
d’arrêter les budgets prévisionnels de fonctionnement et d'investissement et de suivre leur
exécution,
d’arrêter les contrats-programmes et de suivre leur exécution,
d’approuver, […] les marchés passés par l’entreprise,
de proposer l'organisation des services de l'entreprise et, le cas échéant, le statut
particulier de son personnel.
43. Toutes les décisions qui nécessitent l'approbation en conformité avec les lois et
règlements sont considérées comme approuvées «provisoirement» en attendant l’accord du
ministre de tutelle, ce qui est un élément crucial de gouvernance des entreprises publiques en
Tunisie.
Section 3. Le système de contrôle a priori
44. Le contrôle a priori des entreprises publiques repose principalement sur le contrôle d’Etat
au sein du conseil d’administration et de la Commission supérieure des marchés publics
(CSMP) pour les questions de passation des marchés publics. Ces deux institutions agissent, à
titre consultatif, avant la prise de décision par l’entreprise et diligentent des contrôles a
posteriori qui sont réalisés à l’issue de la prise de décision.
Le contrôle d’Etat
45. Le corps du contrôle d’Etat relevait jusqu’à 1996 du ministère des Finances avant d’être
transféré au ministère du Développement économique, puis au sein des services du Premier
ministre. Les contrôleurs d’Etat, qui n’appartiennent pas à l’entreprise publique qu’ils
contrôlent, sont souvent détachés des corps exerçant le contrôle a posteriori, tels que le Contrôle
général des services publics, le Contrôle général des finances ou le Contrôle des domaines de
l’Etat. Les membres actifs de ces corps peuvent exercer à temps partiel en qualité de contrôleur
d’Etat, et percevoir de ce fait des indemnités partielles. Un Comité du contrôle d’Etat, créé par
décret 2002-2131 du 30 septembre 2002, est placé auprès du Premier ministre. En outre, le
contrôle d’Etat n’est pas exercé uniquement au niveau du conseil d’administration.
46. Les contrôleurs d’Etat doivent contrôler toutes les opérations ayant un impact financier
sur la situation de l’entreprise, ce qui leur donne en théorie un droit de regard qui s’étend aux
décisions stratégiques en matière d’investissements et de dépenses. Membres de droit du conseil
d’administration et de la Commission des marchés de l’entreprise publique, ils président la
réunion du conseil d'administration ou du conseil de surveillance. Les conseils doivent se réunir au moins
une fois par trimestre et l'information discutée lors de la réunion du conseil doit être transmise aux
membres du conseil au moins 10 jours avant la réunion du conseil.
10
commission d’ouverture des plis et peuvent participer avec droit de vote aux comités d’audit
(s’ils sont choisis par le conseil d’administration).
47. Cependant, leur pouvoir en matière d’orientations stratégiques est limité. Les contrôleurs
d’Etat sont surtout chargés de veiller au respect de la règlementation en matière de marchés
publics et de ressources humaines (même s’ils ne bénéficient à l’heure actuelle d’aucun texte
statutaire spécifique).
La Commission supérieure des marchés publics (CSMP)
48. La réglementation des marchés publics, résultant de la loi 89-9 du 1er février 1989 et de
ces textes d’application, est applicable aux entreprises publiques (sauf les onze entreprises
mentionnées dans le décret du 4 juin 2007 15) en fonction de seuils qui ont été récemment
relevés. Ainsi, les seuils imposant une mise en concurrence et l’avis préalable d’une
commission des marchés, et/ou l’intervention soit de la Commission des marchés de l’entreprise
publique, soit de la Commission supérieure des marchés ont été relevés récemment, en
application notamment du décret 2011-623 du 23 mai 2011, modifié par le décret 2012-515 du 2
juin 2012.
49.
Au-dessous des seuils d’application de la réglementation (TND 50 000 pour les travaux,
40 000 pour les études et la fourniture de biens ou de services dans le secteur de l’informatique et
des technologies de la communication, 30 000 pour les fournitures diverses, 15 000 pour les
études), l’avis préalable des commissions n’est pas nécessaire (article premier (nouveau) du
décret 2012-512 du 2 Juin 2012).
50. Au-dessus de ces seuils, mais en dessous du seuil d’intervention de la commission
compétente, les marchés sont examinés en commission d’achats « désignée par décision de
l’acheteur public » et « constituée par des membres relevant de lui-même dont le nombre ne
peut être inférieur à quatre »16.
51. La Commission supérieure des marchés est composée d’un représentant du Premier
ministre qui la préside, de représentants des ministères de tutelle ou intéressés, de la Cour des
comptes et de la Banque centrale de Tunisie. Elle exerce un contrôle a priori ou concomitant
des décisions relatives aux marchés des entreprises publiques passés par appel d’offre.
52. Les marchés nécessitent l’approbation de la Commission supérieure des marchés 17
lorsqu’ils portent sur des travaux d’une valeur supérieure à 10 millions de dinars, des
15 A titre d’exemple, la Société nationale de distribution du pétrole, le Groupe chimique Tunisien, la
Compagnie des phosphates de Gafsa, Tunisair et la Société de loisir touristique font partie de cette liste.
16 Décret 2012-515 du 2 Juin 2012
17 L’avis de la CSM ne concerne pas exclusivement les appels d’offres.
11
équipements informatiques d’une valeur supérieure à 4 millions de dinars, des logiciels et
services informatiques d’une valeur supérieure à 2 millions de dinars, des fournitures diverses
supérieures à 7 millions de dinars et des études supérieures à 300 000 dinars. La Commission
émet dans ce cas un avis sur les rapports de dépouillement techniques et financiers et les
rapports de jury de concours, les projets d’avenants, les projets de marchés négociés ou par voie
de consultation élargie, les projets de règlements définitifs des marchés relevant de sa
compétence, tout problème ou litige relatif à l'élaboration, la passation, l'exécution, le paiement
et le règlement définitif des marchés relevant de sa compétence.
53. Même si cette réglementation, récemment allégée, autorise plus de souplesse et de
rapidité, elle s’avère encore lourde pour les entreprises publiques exerçant une activité
industrielle et commerciale dans le secteur concurrentiel. Le décret 2007-1330 du 4 juin 2007
exempte onze sociétés dans des secteurs tels que l’exploitation pétrolière, la chimie, la
pharmacie, les transports aériens et les phosphates de Gafsa.
Section 4. Le système de contrôle a posteriori
54.
Le système de contrôle administratif et financier des entreprises publiques repose sur
trois corps de contrôle à compétence horizontale, des inspections « verticales » et sur la Cour des
comptes.
Les trois corps de contrôle horizontaux sont:
le Contrôle général des services publics, dépendant du Premier ministre,
le Contrôle général des finances, relevant du ministère des finances,
le Contrôle général du domaine de l'Etat et des affaires foncières.
55.
Bien que leurs statuts prévoient des tâches spécifiques à chacun d’entre eux (par exemple,
l’utilisation des biens mobiliers ou immobiliers pour le contrôle des domaines de l’Etat), les trois
corps ont en pratique les mêmes champs d’intervention et les mêmes pouvoirs, ce qui les conduit
à contrôler de façon similaire la régularité et la qualité des comptes et de la gestion des
entreprises du secteur public, défini très largement comme comprenant :
les établissements publics (administratifs ou industriels et commerciaux),
les entreprises à participation majoritaire de l’Etat et des collectivités publiques,
les entreprises à participation minoritaire de l’Etat et des collectivités publiques,
les entités bénéficiaires de subventions publiques.
Au-delà de ces trois corps de contrôle à compétence horizontale et interministérielle, les
56.
inspections ministérielles contrôlent les entreprises publiques relevant de leur ministère.
57.
Enfin, la Cour des comptes, qui exerce principalement des attributions juridictionnelles,
est également habilitée à contrôler la véracité des comptes et la gestion des entreprises publiques
en se référant aux trois critères d’économie, d’efficacité, et d’efficience.
12
58.
Les membres de ces corps, essentiellement recrutés à la sortie de l’ENA, bénéficient
d’une filière spécifique au contrôle et d’une formation spécialisée en comptabilité publique et
privée.
59.
Le suivi des rapports élaborés par les corps de contrôle précités et la Cour des comptes
est assuré depuis 1993 par le Haut comité du contrôle administratif et financier qui est un
établissement public administratif rattaché à la Présidence de la République.
60.
En cas d’irrégularité ou d’illégalité constatée, les agents fautifs peuvent être sanctionnés
par une amende prononcée par la Cour de discipline financière, dont le président est le premier
président de la Cour des comptes. Si les faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale
(corruption, concussion…), le dossier est transmis au procureur de la République. Enfin, si le
contrôle laisse apparaitre des insuffisances dans la gestion de l’organisme concerné, le comité de
suivi vérifie que les recommandations tendant à leur correction sont mises en œuvre par
l’entreprise.
13
Chapitre 3. Les principales causes expliquant les problèmes de gouvernance des entreprises
publiques et leurs conséquences
61.
D’origines multiples, ces causes varient selon les entreprises. Des entretiens réalisés dans
une dizaine d’entre elles, issues de différents secteurs économiques, ont permis de relever des
points communs, expliquant une série de faiblesses récurrentes.
L’ampleur des problèmes des entreprises publiques a notamment pour origine un
62.
déséquilibre entre le pouvoir politique et les organes délibérants, au détriment de ces derniers.
La faiblesse de la fonction actionnaire de l’Etat, des contrôles (bien que souvent tatillons)
63.
et des conseils d’administration est propice à la poursuite de mauvaises pratiques.
Nos informations proviennent principalement d’entretiens menés dans les entreprises
64.
publiques et avec les responsables du suivi et du contrôle de ces dernières.
Section 1. La faiblesse de la fonction actionnaire de l’Etat
65.
Dans le dispositif tunisien, la fonction actionnaire souffre de plusieurs insuffisances,
reconnues dans leur ensemble par toutes les institutions de la chaîne. Premièrement, on constate
une confusion généralisée dans la conception même des différents rôles de l’Etat. Elle se
matérialise dans l’utilisation extensive du terme de « tutelle » qui englobe souvent la fonction
« actionnaire », mais aussi celle de contrôle des deniers publics ou encore de développement
économique et social du pays. Ensuite, cette fonction « actionnaire » n’est ni clairement
identifiée au sein du dispositif étatique ni appliquée avec toute la vigueur requise.
66.
Comme indiqué dans la section sur la présentation du dispositif institutionnel, la fonction
actionnaire en Tunisie est fragmentée et le poids de la tutelle politique reste fort, ce qui traduit
l’importance de l’interférence politique dans la gestion des entreprises publiques :
la fragmentation des responsabilités entre plusieurs ministères (et départements) entraîne
un manque de cohérence vis-à-vis des entreprises publiques et la dilution des
responsabilités,
étant donné la multiplicité des ministères et directions impliquées, il existe un manque
récurrent de personnels possédant une expérience commerciale et financière nécessaire
pour que l’Etat exerce son rôle d’actionnaire. L'implication de plusieurs entités conduit
également à la dispersion de compétences et capacités déjà limitées.
67.
La fonction « actionnaire » dans le dispositif tunisien est, en théorie, remplie par les
contrats-programmes qui lient les entreprises publiques aux objectifs de l’Etat et les
représentants de l’Etat aux conseils d’administration des entreprises publiques.
14
68.
Sur le principe, les contrats-programmes correspondent à une bonne pratique dans la
mesure où ils fixent clairement aux entreprises publiques les orientations et buts à atteindre. Ces
contrats-programmes existent dans de nombreux pays.
Encadré 2: Les principes des contrats-programmes dans la loi tunisienne
La loi 89-9 relative aux participations, entreprises et établissements publics prévoit, dans son article 10,
que les conseils d’administration des entreprises publiques sont chargés d’arrêter les contrats-programmes
de leur entreprise et de suivre leur exécution. Ces contrats-programmes doivent refléter les orientations
stratégiques de l’actionnaire. Le projet de document est ensuite transmis au ministère de tutelle qui peut
l'amender. Ces échanges ont pour but de s'assurer que les objectifs des entreprises publiques
correspondent aux grandes orientations de l'État. Le ministère de tutelle collabore avec le ministère des
Finances afin de valider les aspects budgétaires. En cas de litige, les conséquences financières d'un
contrat-programme peuvent être discutées en conseil des ministres. Lorsque l'entreprise publique, le
ministère de tutelle et le ministère des Finances se sont mis d'accord, le document est signé par le
dirigeant de l'entreprise publique et le ministre de tutelle. Les accords sont ensuite envoyés à l'Unité de
surveillance pour la productivité des entreprises publiques.
69.
Dans la pratique, ces contrats-programmes sont établis par quelques personnes désignées
par le PDG de l’entreprise puis discutés lors d’un conseil d’administration. Lorsque l’entreprise
publique, son ministère de tutelle et le ministère des Finances sont d’accord, le document est
signé par le PDG de l’entreprise publique et le ministre de tutelle. Ces contrats-programmes sont
ensuite adressés à la Direction du suivi des systèmes de productivité des établissements et
entreprises publiques (DSSPEEP) dépendante du Premier ministère, et qui est chargée du
contrôle qualité et du suivi de leur réalisation.
En analysant les conditions d’élaboration et de suivi des contrats-programmes en Tunisie,
70.
on peut estimer qu’ils souffrent des faiblesses suivantes :
ils ne sont pas systématiques. En effet, les contrats-programmes ne sont pas mis en place
dans toutes les entreprises publiques. Selon la DSSPEEP, 80% des entreprises en
disposent. Parmi les 20% restants, on citera notamment les banques publiques.
ils ne sont pas contraignants. Bien qu’ils revêtent une apparence contractuelle (le terme
de « contrat » est utilisé, document signé entre le PDG et le ministre de tutelle), il arrive
très fréquemment que les engagements réciproques ne soient pas respectés. Par exemple,
une entreprise publique s’engage à faire un investissement dont le financement pourra
être assuré par le relèvement d’un prix administré. Si l’État ne donne pas suite, en vertu
d’un choix politique ultérieur différent, l’entreprise publique est alors déliée de ses
« obligations » et le contrat tombe de fait en désuétude. Même si l’État respecte ses
engagements, dans l’hypothèse où l’entreprise publique ne réalisait pas ses objectifs, le
dispositif n’étant pas assorti de sanction, il n’y aurait pas de conséquences pour le PDG
de l’entreprise. Il convient également de signaler que les contrats-programmes ne sont
pas rendus publics.
15
ils sont de facture très inégale. Selon la DSSPEEP, la qualité de ces contrats-programmes
est parfois médiocre et témoigne du peu d’attention que portent certaines entreprises
publiques dans l’élaboration d’un document qu’elles jugent d’une importance mineure.
De plus, ils font souvent l’objet d’un des points de l’ordre du jour des CA, et non d’un
seul.
leur suivi connaît certaines lacunes. Si la DSSPEEP a tenté, il y a plusieurs années, de
mettre en place un système informatisé moderne centralisant les objectifs et leurs
réalisations, faute de moyens ce suivi a été dans un premier temps décentralisé auprès des
ministères de tutelle, puis directement auprès des entreprises publiques qui n’ont pas
davantage alimenté la base de données. Au final, la DSSPEEP se retrouve avec des
informations parcellaires et anciennes. Le dernier rapport d’activité complet de cette
Direction ne comporte aucune donnée consolidée postérieure à 2006.
Section 2. La faible qualité de l’information financière et comptable
71.
Dans les textes, les obligations de transmission d’informations sont assez conformes aux
pratiques internationales. Le cadre juridique de la reddition de comptes des entreprises publiques
est établi par la loi 89-9 complété du décret de 1997 sur l’audit externe et, pour certaines d’entre
elles, par le droit des sociétés ou celui se rapportant aux sociétés faisant l’appel public à
l’épargne.
72.
Il est assigné au conseil d’administration on de chaque entreprise la responsabilité de
désigner l’auditeur externe. Toutefois, il semble que, dans les faits, le choix est opéré sur la base
d’un système de notation relativement rigide établi et contrôlé par une commission composée de
représentants de l’Etat, principalement des ministères des Finances et de l’Economie, et des
corps de contrôle. Les critères de sélection du cabinet d’audit sont ceux qui sont typiquement pris
en compte lors d’appels d’offres pour un mandat d’audit externe, et ce dans le but d’évaluer sa
compétence technique et professionnelle (expérience, structure de direction et de l'équipe
d’audit, approche d’audit proposée, etc.) et de s’assurer que le cabinet désigné remplit a minima
certaines règles d’indépendance. De plus, le décret introduit comme autre critère la notion de
« plan de charges », afin de s’assurer que le cabinet sélectionné dispose des ressources
suffisantes en personnel.
73.
La CAEP revoit les dossiers déposés par les cabinets ou groupements de cabinets
candidats et les évalue sur la base d’un cahier des charges détaillé qu’elle a élaboré à cet effet18.
74.
La mission de l’auditeur et les modalités de son intervention telles que définies en termes
généraux dans le décret 87-529 sont conformes dans l’esprit aux normes d’audit internationales
(« ISA »), dont l’OECT a adopté une version datant de 200819.
18 L’équipe en charge de l’étude n’a pas pu en obtenir copie.
19 Pour des informations sur les normes comptables, voir annexe 6.
16
75.
En réalité, la quantité et qualité de l’information financière publiée par les entreprises
publiques est très hétérogène et largement en-deçà du minimum nécessaire pour assurer un
niveau adéquat de transparence et de reddition de comptes envers la société tunisienne. La
publication d’information comptable et financière n’est certes pas en soi une garantie de bonne
gestion ou de santé financière, mais elle contribue à créer un environnement qui leur est propice.
Elle crée les conditions d’une meilleure reddition de comptes vis-à-vis de l’Etat en exposant au
regard de tous ces informations dont la production est de toute façon exigée par la loi.
Tableau 2: Derniers états financiers disponibles de certaines entreprises publiques
tunisiennes (situations du 18 février 2013)
Nom
Statut
juridique
Etats fin. annuels les plus
récents
Exercice
Publication
sur internet
Rapport des auditeurs externes
Opinion Observation(s)
Publication
sur
internet
ETAP
EPCIC
2011
Incomplète
ONAS
EPCIC
2011
STB
SA
STEG
EPNA
STIR
EPNA
Tunisair
SA
* Sur le site du CMF
2011
2010
n.d.
2011
Non
Oui *
Non
Non
Oui *
Sans
réserve
Avec
réserves
Avec
réserves
Sans
réserve
n.d.
Avec
réserves
Non
Oui
Oui
Oui
n.d.
Oui
Oui
Non
Oui *
Non
Non
Oui *
Note : EPCIC : Entreprise publique à caractère industriel et commercial est le terme que les
entreprises concernées utilisent dans leur communication.
76.
Comme le montre le tableau 4, la plupart des principales entreprises publiques ne
publient pas leurs états financiers sur leur site internet. Elles sont certes astreintes à la publication
au JO, mais un tel mode est, comparativement à une publication électronique, à la fois coûteux et
peu pratique pour les utilisateurs.
77.
Pour celles qui font appel public à l’épargne, le Conseil du marché financier (CMF)
publie leurs états financiers sur son site internet, comme c’est la pratique usuelle au plan
17
international. Les entreprises publiques devraient être encouragées à publier sur leur site internet
leurs états financiers et les rapports des auditeurs et de gestion correspondants.
78.
Comme l’indique le tableau 4, dans trois cas sur cinq, le rapport des auditeurs externes
(« réviseurs légaux ») sur les états financiers d’entreprises publiques contient des réserves, c’est-
à-dire ne certifie que les comptes annuels donnant une image fidèle de la situation financière et
de la performance de ces entreprises concernées. Même si la nature de ces réserves est très
diverse et leur degré de gravité difficile à apprécier, on peut noter que :
dans le principe, la formulation par les auditeurs externes de réserves sur les états
financiers est en soi un signe de dysfonctionnement sérieux dans le contrôle interne ou
dans le processus d’arrêté des comptes, et aussi de risque ou incertitude quant à la
fiabilité des états financiers. Dans le contexte d’une société cotée, la présence de telles
réserves est généralement considérée comme une défaillance grave en termes de
gouvernance et elle est, de facto, une exception.
en l’espèce, ces réserves formulées sont indicatives de problèmes graves et, notamment,
les limitations multiples dans les travaux (« champ de révision ») représentent une source
d’incertitude significative. Un résumé des réserves formulées dans les rapports d’audit de
fin 2011 est fourni en annexe.
79.
S’agissant des rapports d’activité ou de gestion élaborés par les principales entreprises
publiques, ceux-ci fournissent une description relativement détaillée des entreprises mais
omettent certains éléments importants pour la bonne information des parties prenantes. Les
aspects sur lesquels les rapports annuels mériteraient d’être étoffés ou complétés conformément
aux bonnes pratiques internationales 20 incluent : les objectifs à long terme de l’entreprise et
stratégies s’y rapportant, les risques et incertitudes principaux pesant sur l’entreprise, les
relations avec l’Etat et le cas échéant les autres EP, les perspectives financières et les indicateurs
clés de performance.
80.
En même temps, ils représentent une contribution tangible des auditeurs à la bonne
information des organes de gouvernance. On peut donc considérer de ce point de vue que les
auditeurs remplissent leur mission.
Section 3. La faiblesse des administrations et une responsabilisation des dirigeants
insuffisante
81.
Les ministères sont souvent réticents à perdre le contrôle qu’ils exercent sur les
entreprises publiques et continuent d'être impliqués dans les décisions opérationnelles des
entreprises publiques, ce qui limite le rôle du conseil d’administration. De nombreux conseils
20 Cf. notamment le guide sur la préparation de rapports de gestion (« management commentary ») des
entreprises émis par le Conseil des normes comptables internationales (IASB).
18
d’entreprises publiques semblent fonctionner comme un instrument au service du gouvernement
ou d’un ministre, ouvrant potentiellement la porte à des dérives21.
82.
En théorie, le conseil d’administration possède des pouvoirs importants mais ceux-ci sont
en pratique considérablement réduits par deux facteurs : 1). ce n’est pas le conseil
d’administration qui désigne véritablement le dirigeant d’une entreprise (pour les entreprises), 2).
les décisions du conseil d’administration ne sont entérinées qu’après « approbation par l’autorité
de tutelle » (article 10, nouveau de la loi 96-74 du 29 juillet 1996), ce qui est contraire aux règles
de bonne gouvernance édictées par l’OCDE (2005)22.
Dans les EPNA, l’Etat nomme le directeur général directement par décret (article 33.8 de
83.
la loi 89-9 modifiée) de même que ses attributions. Le conseil d’entreprise ne possède qu’un
caractère consultatif. Enfin, l’autorité de tutelle approuve les budgets prévisionnels, bilans et
comptes de gestion et de résultats.
Dans les entreprises publiques sous forme de société, le conseil d’administration élit son
84.
président, comme il est de bonne pratique. En réalité, c’est l’Etat qui le nomme car il a la
possibilité de désigner une grande partie des administrateurs qui choisissent alors le président
pré-sélectionné. On note également que dans de nombreuses entreprises publiques, le président
du conseil est également le directeur général, ce qui crée une source additionnelle de conflit
d’intérêt potentiel entre la fonction de gestion (le directeur général) et de surveillance/contrôle
(le président du conseil).
85.
Avec ce pouvoir de nomination, les conseils d’administration sont très faibles. C’est
d’autant plus vrai que
les conseils sont composés essentiellement de fonctionnaires
inexpérimentés dans les affaires ou dans des domaines techniques particuliers23. Il ressort des
entretiens que les seuls membres actifs du conseil d'administration ont tendance à être le
président du conseil et le contrôleur d'État, et un ou deux autres représentants, ce qui est très
préjudiciable à la qualité des négociations.
21 Même si on ne le développe pas dans les sections ci-dessous, le mode de gouvernance des banques
publiques est identique à celui des entreprises publiques d’autres secteurs : les compétences insuffisantes
aux conseils d’administration, les marges de manœuvre décisionnelles quasi-inexistantes, une structure
étatique de contrôle très lourde (passation de marché, multiplicité des contrôles de conformité) et absence
d’un cadre stratégique (les banques publiques n’ont pas établi de contrat programme).
22 En pratique, l’approbation est souvent considérée comme tacite car le ministère de tutelle ne
n’approuve pas formellement les décisions.
23 Ainsi par exemple, sauf rares exceptions, les conseils ne comportent pas d’administrateurs avec un
profil d’auditeur ou comptable.
19
86.
En outre, la représentation au conseil est complètement déséquilibrée avec une
prédominance de personnes issues des ministères. C’est d’autant plus problématique lorsque les
nominations à des postes de direction deviennent politiques. Or, comme l’a écrit Ben Letaïef
(1998, p.132), « il apparaît souvent que la loyauté politique prime sur la compétence
professionnelle ».
Section 4. Un système de contrôle tatillon et inefficace
87.
Le contrôle des entreprises publiques souffre d’un paradoxe. En théorie, les entreprises
publiques sont étroitement surveillées : autorité de tutelle, corps de contrôle, contrôleur d’Etat,
commissaires aux comptes. En réalité, certaines entreprises subissent un véritable contrôle tandis
que d’autres semblent bien plus à même d’agir comme leurs dirigeants l’entendent.
88.
A titre d’exemple pour le second cas, la Poste, dont le ministère de tutelle semble
relativement peu impliqué. Preuve en est l'approbation récente par le conseil d’administration de
la nouvelle stratégie de l'entreprise comprenant, entre autres, la création d'une filiale de micro-
crédit. Cette initiative aurait mérité une analyse importante car potentiellement risquée tant pour
la Poste que pour le marché de la micro-finance, en reconstruction depuis la révolution. Certaines
grandes entreprises semblent donc s’affranchir assez facilement des contrôles de la tutelle et des
autres organes de surveillance.
89.
En somme, il semble que le contrôle et/ou l’intervention dans les entreprises publiques
est à géométrie variable, et dépend notamment de l’activité de l’entreprise, de sa taille, de son
statut juridique et de sa situation financière. Ceci serait logique dans le cas des entreprises
largement déficitaires, mais il semble que cela soit également le cas pour les entreprises réalisant
de larges bénéfices.
Une polarisation excessive sur la forme
90.
Il existe une polarisation excessive des organes de contrôle sur la forme plus que sur le
fond, et sur les procédures plus que sur les résultats effectifs24. Cette approche du contrôle peut
expliquer pourquoi les résultats et l’efficacité des entreprises sont plus ignorés que les
procédures.
91.
De plus, les contrôleurs peuvent faire face à des asymétries d’information et ne pas
posséder les compétences ou l’information nécessaire pour exercer leur travail efficacement.
C’est d’autant plus problématique si seule la procédure est contrôlée.
24 Des manques de ressources peuvent partiellement expliquer ce contrôle minimum.
20
Une indépendance limitée
92.
Les garanties d’indépendance liées au statut des inspecteurs résultent de leur recrutement
de haut niveau par l’intermédiaire de l’ENA, et du « grade-fonction » qui leur assure en principe
un avancement automatique. Toutefois, le grade-fonction ne s’applique pas dans les corps de
contrôle verticaux des ministères et les problèmes budgétaires font parfois obstacle aux
promotions dans les corps horizontaux.
93.
Surtout, les corps généraux de contrôle, bien que disposant d'attributions horizontales,
sont soumis au pouvoir hiérarchique de leur ministre ou du Premier ministre. Ils ne peuvent agir
qu’en vertu et dans les limites d'un ordre de mission émis par ces derniers. Seule la Cour des
comptes peut s’autosaisir, fixer librement son programme et le mettre en œuvre en toute
indépendance25.
94.
Les garanties d’indépendance et la protection des contrôleurs résultent, en ce qui
concerne la Cour des comptes, du statut de magistrat de ses membres, et, pour l’ensemble des
corps de contrôle a posteriori, des dispositions relatives au statut de la fonction publique26 qui ont
été transposées ou sont applicables dans les corps de contrôle. Ainsi, les membres de la Cour des
comptes ou des corps de contrôle sont « protégés contre les menaces et les attaques de quelque
nature que ce soit dont ils peuvent être l’objet dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de
leurs fonctions. L’Etat répare le préjudice direct qui en résulterait dans tous les cas non prévus
par la législation sur les pensions27 ».
95.
Cependant, ce texte laisse subsister une incertitude majeure sur la couverture des risques
juridiques et financiers liés aux missions de contrôle et sur l’étendue et les limites de cette
couverture. Un texte spécifique aux membres des corps de contrôle et plus détaillé serait plus
conforme aux standards internationaux.
Une coordination et un suivi insuffisants
96.
En l’état actuel du système, la coordination est assurée par le Haut Comité du contrôle
administratif et financier (HCCAF) qui regroupe des représentants des trois corps de contrôle
horizontaux, de la Cour des comptes et du ministère de l’Intérieur. Le HCCAF centralise tous les
programmes annuels élaborés par les corps de contrôle et peut ainsi assurer la coordination,
éviter les chevauchements et permettre une meilleure rotation.
97.
En pratique, les inspections comme les corps généraux, étant soumis au pouvoir
hiérarchique de leurs ministres respectifs, reçoivent des ordres de mission hors programme,
25 Un projet de réforme et de fusion des corps de contrôle horizontaux pour donner naissance à une haute
autorité indépendante est à l’étude.
26 Article 9 de la loin 83-112 du 12 Décembre 1983 sur portant statut général du personnel de l’Etat.
27 Pour la Cour des Comptes, article 5 du Décret-Loi 70-6 du 26 septembre 1970 modifié.
21
souvent dictés par des considérations ponctuelles ou conjoncturelles. Ces ordres de mission, qui
sont imposés aux corps de contrôle généraux et aux inspections, échappent à la coordination et
entravent la réalisation des missions initiales, fixées en concertation avec le Haut Comité. Ce
dernier assure aussi le suivi et la mise en œuvre des recommandations faites aux entreprises
contrôlées.
98.
Signalons également qu’il n’y a aucune coordination avec d’autres agences de contrôles,
comme par exemple la Banque centrale pour les banques publiques ou le Conseil des marchés
financier pour les entreprises publiques cotées.
Des moyens inadaptés à l’étendue des missions
99.
Le secteur à contrôler comprend les administrations de l’Etat, les collectivités locales, et
toute entreprise à participation majoritaire ou minoritaire de l’Etat ou recevant des ressources
publiques. Compte tenu de l’étendue de ce secteur public élargi, les effectifs apparaissent très
limités : moins de 120 personnes pour les corps de contrôle horizontaux, 80 à 90 magistrats à la
Cour des comptes, alors que la liste des seules entreprises publiques à participation majoritaire
compte plus de 150 entités.
100. De ce fait, et selon les indications fournies lors des entretiens, seules les plus grandes
entreprises font l’objet de contrôles approfondis avec un minimum de périodicité. De 1981 à
2008, les 160 entreprises publiques ont certes toutes été contrôlées au moins une fois par la Cour
des comptes, mais ce contrôle porte souvent sur quatre ou cinq exercices. Il devient dans ces
conditions difficile de contrôler à la fois la régularité des comptes et la gestion économique et
financière, ou, conformément au décret de 2008, l’économie, l’efficience, l’efficacité et la bonne
gouvernance.
101. En tout état de cause, même en additionnant les contrôles menés par la Cour et ceux des
inspections horizontales et verticales, il paraît clair que de nombreuses entreprises publiques ne
peuvent être contrôlées de façon approfondie et avec la périodicité requise. Cela pose un
problème d’autant plus préoccupant que les services d’audit interne des entreprises publiques et
le contrôle d’Etat sont souvent jugés insuffisants voire inexistants.
102. Enfin, les membres des corps de contrôle horizontaux peuvent exercer des fonctions
d’administrateurs ou de contrôleurs d’Etat dans les entreprises publiques. Cette situation permet
d’utiliser
intéressés dans des fonctions
opérationnelles ou de contrôle a priori, mais elle est susceptible de limiter les ressources
humaines consacrées au contrôle a posteriori. Elle peut aussi engendrer des conflits d’intérêt
les hautes compétences et
l’expérience des
22
lorsqu’un administrateur ou un contrôleur d’Etat est membre du corps qui contrôle l’entreprise
dans laquelle il exerce ses fonctions28.
Une autorité morale limitée par l’absence de publicité des travaux
103. La publicité donnée aux travaux et aux rapports est souvent un élément déterminant de
l’efficacité des contrôles et de la mise en œuvre des mesures correctives recommandées par les
corps d’inspection ou la Cour des comptes. En ce qui concerne celle-ci, la règle est que les
rapports sont diffusés auprès de l’entreprise concernée, aux ministères de tutelle et à l’autorité
qui a ordonné le contrôle. Le rapport annuel est aussi remis au Président de la République qui
peut en autoriser la publication. Cette mesure, décidée pour la première fois après la révolution,
s’est étendue aux cinq exercices précédents.
104. En ce qui concerne les autres corps de contrôle, aucune publicité n’est prévue. Le rapport
est envoyé à l’entreprise concernée, aux ministères de tutelle, à l’autorité qui a ordonné le
contrôle et à la Cour des comptes. Après la révolution, des rapports faisant état de malversations
ou d’abus de pouvoirs ont été envoyés à la Commission de lutte contre la corruption et au
procureur de la République.
Section 5. Les conséquences des problèmes de gouvernance des entreprises publiques
105.
Il est évident que certaines entreprises connaissent des problèmes plus graves que
d’autres mais, dans leur ensemble, les entreprises publiques 1). souffrent de problèmes de
performance, 2). souffrent de l’utilisation possible des entreprises publiques à des fins
personnelles, 3). souffrent d’une mauvaise utilisation des ressources humaines et 4). pour
certaines d’entre elles, créent un risque de dérapage budgétaire pour l’Etat tunisien.
Les problèmes de performance des entreprises publiques
106. Estimer la performance d’une entreprise se fait au niveau de l’entreprise et du secteur car
étant donné la diversité du portefeuille, il est assez difficile d’agréger les données de leurs
performances (si ce n’est d’un point de vue fiscal s’agissant des transferts budgétaires).
107. Une étude détaillée sur la performance des grandes entreprises publiques tunisiennes
n’existe pas à notre connaissance. Néanmoins, en étudiant plusieurs entreprises et au regard de
certains entretiens menés, des faits sont apparus mettant en exergue des problèmes de
performance.
108. Ainsi, s’agissant de la Poste, sur 1000 bureaux, 500 bureaux sont considérés comme
« dormants », c’est-à-dire ne générant pas assez de revenus pour couvrir leurs dépenses pourtant
limitées à un seul employé. En outre, la Poste souligne aussi un faible taux d’équipement de ses
28 Néanmoins, l’administrateur ne participe pas directement ou indirectement dans les missions de
vérification.
23
clients en cartes de paiement, seulement 8% (contre un taux d’équipement au niveau des banques
de 70%), et elle fait face à des difficultés de fidélisation, d’activation de sa clientèle et de
rentabilisation de son réseau.
109. De même, dans le domaine bancaire, une entreprise comme la STB est confrontée à des
problèmes importants de trésorerie, des créances douteuses et une sous-capitalisation chronique
(le ministère des Finances prévoit de recapitaliser cette banque à hauteur de 500 millions de
TND d’ici fin 2013 et 500 millions de TND en 201429).
110. Enfin, les entreprises se plaignent le plus souvent des procédures de passation des
marchés publics qui entravent leur flexibilité. Même si les règles ont récemment été allégées et
les seuils relevés, les entreprises estiment que celles-ci ralentissent considérablement les temps
de traitement des dossiers et sont trop rigides30.
L’impact de la gouvernance des banques publiques sur leurs performances et le
financement de l’économie
111. Le secteur bancaire, où opèrent des banques commerciales publiques et privées, constitue
en Tunisie un excellent domaine pour illustrer et mesurer très concrètement ce que coûte au
contribuable et aux acteurs économique une mauvaise gouvernance.
112. En Tunisie, l’Etat est un acteur majeur de la distribution du crédit à l’économie puisqu’il
est actionnaire majoritaire de trois des principales banques commerciales, ce qui représente 36%
de part de marché du crédit. Il est aussi, à travers les entreprises publiques, le premier client du
système bancaire : avec près de 5 milliards de dinars d’encours (soit près de 25% des nouveaux
crédits en flux annuel) les entreprises publiques représentent une part très importante des crédits
octroyés par le système bancaire. Enfin, l’Etat est, au côté de la Banque centrale, le régulateur du
secteur bancaire puisque le ministère des Finances est seul habilité à accorder les licences
bancaire à de nouveaux entrants.
113. Ces trois rôles d’actionnaire, de client et de régulateur, posent naturellement d’énormes
problèmes de conflits d’intérêt. Ainsi, depuis la révolution, et afin de soutenir les entreprises
publiques dans leur rôle d’amortisseur des tensions sociales, les banques publiques ont été
amenées à les soutenir de manière accrue, avec des concours consentis aux entreprises publiques
par les banques publiques qui sont passés de 39% à 46% entre 2010 et 2012. Autre exemple de
conflit d’intérêt, l’Etat-régulateur n’a naturellement aucun intérêt à accorder des licences à de
29 Un audit est en cours et devrait pouvoir préciser le montant exact des besoins de recapitalisations.
30 Les seuils de contrôle par la Commission supérieure des marchés publics ont été relevés en 2012, à
l'exception de 11 entreprises publiques, ce qui peut poser problème pour certaines d’entre elles. Une
réforme des marchés publics est en cours afin d’alléger et simplifier les procédures et réduire les examens
préalables.
24
futurs concurrents à l’Etat-actionnaire. De fait, les candidatures de nouvelles licences ont été
rejetées au cours de ces dernières années.
114. Les dysfonctionnements soulignés dans le reste du rapport (accumulation de contrôles de
conformité, déresponsabilisation des conseils d’administration, manque de vision stratégique,
absence de dispositif de sanctions/récompenses à l’égard des managers et du personnel, etc.) sont
très directement responsables du taux très élevé de créances douteuses (17% contre 10% dans les
banques privées) et de leur faible taux de provisionnement (52% contre 57% dans les banques
privées). Tous les autres indicateurs habituellement utilisés pour comparer les performances
entre banques (ratio de solvabilité, ratio de liquidité, rentabilité) sont également en retrait dans
les banques publiques. En 2012, ces performances ont conduit l’Etat à recapitaliser la plus
grande banque publique (de l’ordre de 117 millions de TD) et il est attendu que d’autres vagues
de recapitalisation seront nécessaires (500 millions de TD en 2013 et autant sinon plus en 2014).
115. Conséquence moins visible mais tout aussi « coûteuse » pour l’économie tunisienne, le
mode actuel de gouvernance des banques publiques participe du faible niveau de concurrence
constaté sur la place bancaire. En effet, le fait de soutenir l’activité concurrentielle des banques
publiques au moyen de subventions et de recapitalisations fausse le jeu de la concurrence et ne
permet pas au marché dans son ensemble de jouer pleinement son rôle de catalyseur de
croissance économique.
L’utilisation possible des entreprises publiques à des fins personnelles
Plusieurs pratiques ont été mises à jour au lendemain de la révolution. Selon le rapport de
116.
la Commission nationale d'enquête sur la corruption et les malversations publié en novembre
2011, les mauvaises pratiques de plusieurs entreprises publiques étaient récurrentes concernant
notamment:
l'accès au domaine public à des conditions de prix sans lien avec les prix du marché était
une pratique très lucrative dans un contexte de développement de l'immobilier en plein
essor,
l'utilisation à des fins personnelles d’informations sur les actifs à privatiser à des
conditions de prix hors marché ou bien le rachat d'actions dans des secteurs stratégiques
tels que les banques privatisées,
l'utilisation à des fins personnelles de services publics ou entreprises publiques pour
donner aux entreprises de la famille Ben Ali des avantages concurrentiels importants,
l’abus de biens publics à des fins privées, comme Karthago Airlines, qui a utilisé les
services de Tunisair sans les payer,
enfin, les banques publiques ont été utilisées par le régime pour obtenir un accès
privilégié au crédit à des conditions avantageuses.
25
L’utilisation des entreprises publiques pour la création d’emplois et d’avantages financiers
117. L’Etat contraint fortement les ressources humaines des entreprises publiques. L’Etat fixe
par exemple le nombre d’emplois dans les entreprises mais également le niveau de salaire, ce qui
permet de potentiels sureffectifs et grève ainsi la santé des entreprises publiques. D’après la
presse tunisienne, le Groupe chimique tunisien (GCT) subit des pertes depuis deux ans de l’ordre
de 2 milliards de dinars. Ces pertes s’expliquent notamment par le fait que les effectifs de la
Compagnie des phosphates de Gafsa (CPG) et du GCT ont triplé de 2010 à 2012 passant de 5000
à 16000 en 2012 et que, dans le même temps, la production a baissé de 8 millions de tonnes en
2010 à 2,5 millions de tonnes en 2012. Cette situation contraste sérieusement avec la bonne santé
de l’OCP marocain au cours de la même période35. Depuis la révolution, il semble que plusieurs
grandes entreprises publiques aient subi des pressions pour augmenter leurs effectifs. L’exemple
de la CPG montre que cette augmentation artificielle de l’emploi est une politique à court terme
dans la mesure où elle peut conduire à la faillite de l’entreprise ou à une recapitalisation massive
payée in fine par le contribuable tunisien.
118. Les contraintes sur les ressources humaines s’exercent également au niveau des
nominations. En effet, les modes de nomination aux emplois et les organigrammes doivent être
approuvés par l’autorité de tutelle. Les niveaux de rémunération sont fixés et contrôlés par la
fonction publique. Alors que dans certains secteurs les salaires sont relativement élevés, dans
d’autres leur faiblesse provoque la fuite des ingénieurs qualifiés vers la STEG ou l’ETAP.
119. Les dérives sont d’autant plus possibles que la nomination au titre de chef d’entreprise
publique n’est soumise à aucune condition particulière d’âge, d’ancienneté, de diplôme ou de
compétence professionnelle. Les seules conditions demandées pour le président sont d’appartenir
au conseil d’administration, d’avoir la nationalité tunisienne et de justifier d’une expérience
adéquate d’au moins cinq ans. Enfin, pour les représentants de l’Etat, ils doivent être des agents
publics de catégorie A en activité ou en retraite.
120. Les personnels des entreprises publiques bénéficient du statut général des agents des
offices, des établissements à caractère industriel et commercial et des sociétés dont le capital
appartient directement et entièrement à l’Etat ou aux collectivités publiques locales (loi n°85-78).
Néanmoins, pour certaines entreprises ou EPNA, des statuts particuliers sont adoptés (mais qui
doivent être approuvés par l’unité en charge du suivi des entreprises publiques).
121. Sauf pour les directeurs, le salaire dans la fonction publique est plus élevé que dans le
secteur privé. En outre, les avantages non salariaux (congés, retraites…) sont souvent plus
35 http://www.leaders.com.tn/article/11294 du 26 avril 2013.
26
importants dans le secteur public que dans le secteur privé (même si des différences existent au
sein de la fonction publique et des entreprises publiques)31.
122. En 2012 le salaire brut mensuel moyen des agents des établissements et entreprises
publics32 était de 1450 dinars par mois contre 1100 dinars dans la fonction publique, soit plus de
30% de plus. Cet écart expliquerait l’augmentation du nombre d’entreprises publiques dans la
dernière décennie mais aussi la difficulté d’y entamer des réformes et de réduire le nombre
d’employés33.
123. De même, la catégorisation des entreprises publiques, définie dès 1990 par le décret 90-
1855 du Premier ministre, ne facilite pas une gestion principalement liée à des considérations sur
les avantages octroyés aux dirigeants. Cette catégorisation est fondée sur trois critères : le
montant du chiffre d’affaires (ou des subventions d’exploitation), le nombre d’employés et le
montant de l’actif net. Les entreprises ont alors été classées en entreprises C, B, A, M
(moyennes) et G (grandes)34 en fonction du taux d’indemnité de représentation des dirigeants
seul, sans conséquence en termes de contrôle des entreprises ou de gouvernance interne. En
1990, la différence d’indemnité entre une entreprise C et G était presque de un pour quatre. Ceci
est d’autant plus important pour un dirigeant que cette indemnité était 1,5 fois supérieure au
traitement de base pour une entreprise G mais seulement inférieur à 50% pour une entreprise C.
Les risques budgétaires potentiels
124. Face au manque de données et de transparence en Tunisie, il est difficile d’estimer les
risques budgétaires liés aux entreprises publiques. Ces risques peuvent être explicites ou
implicites, certains ou incertains, ce qui ne facilite pas leur estimation au cours du temps (voir
tableau 2).
Tableau 2: Les types de risques budgétaires pour les entreprises publiques
Type
d’obligation
Dettes
explicites
(obligations
légales)
Passifs certains
Passifs indirects ou incertains
· Emprunt souverain auprès de
l’étranger,
· Emprunt domestique
souverain
· Garanties d’Etat pour des
obligations
· Garanties auprès d’investisseurs
privés (PPPs)
31 Banque mondiale (2013), « Le marché du travail en Tunisie », mimeo.
32 Hormis les établissements publics de santé.
33 En outre, certains employés d’entreprises publiques bénéficient d’avantages financiers comme des
fonds sociaux, qui ont pu être dévoyés de leur objectif premier et constituent ainsi des primes parfois
équivalentes à plusieurs mois de salaires.
34 Par la suite, une catégorie exceptionnelle a été créée pour 16 entreprises de la catégorie G qui se
distingue des autres de par les avantages en nature octroyés aux dirigeants.
27
· Engagement de transferts
budgétaires
· Systèmes d’assurance (sur dépôts
bancaires, systèmes de retraite)
Dettes
implicites
(résultants de
choix
politiques)
· Arriérés auprès du
gouvernement
· Plans de retraite
· Coûts des investissements
publics
· Non remboursement de dettes des
entreprises publiques sur des dettes non
garanties
· Faillite de banques
· Faillite de caisses de retraites
125. Comme dans de nombreux pays, les pertes des entreprises publiques sont prises en charge
par le budget national via recapitalisations ou transferts récurrents. Par conséquent, ces
entreprises bénéficient souvent d’une contrainte budgétaire molle35 mais coûteuse. Une partie des
entreprises publiques comme l’Office des céréales est maintenue à flot par des transferts
provenant de la Caisse générale de compensation (CGC). En 2012, d’après le ministère des
Finances, plus de 500 millions de dinars ont été transférés, notamment pour des investissements
publics, à cinq grandes entreprises publiques.
Tableau 3: Principaux transferts aux entreprises publiques en 2012 (en milliers de TND)
Entreprise tunisienne des activités pétrolières
Office national de l'assainissement
Société des transports de Tunis
Société nationale des chemins de fer tunisiens
Société nationale de l'exploitation et de distribution des
eaux
Office des céréales
TOTAL
Source des données : ministère des Finances.
200,000
118,100
84,104
80,983
48,000
7,701
538,888
126. De nombreux pays ont adopté une méthodologie d’identification des risques budgétaires
liés aux entreprises publiques. Un critère important est la taille de l’entreprise (en termes
d’emplois ou de chiffre d’affaires) : une petite entreprise publique doit ainsi exiger moins
d’attention qu’une grande. Le niveau d’indépendance managériale (souvent mesuré par l’absence
ou non de prix régulés comme la fixation du niveau d’emploi par une instance externe à
l’entreprise) est également crucial de même que l’importance des transferts budgétaires ou des
subventions et la situation financière de l’entreprise, profitable ou non. La qualité ou non du
reporting financier est également un élément important pour estimer le risque fiscal. On pourrait
35 En 1993, les services du premier ministère avaient fait une étude auprès de 100 entreprises publiques et
s’étaient rendus compte que seules 32% des entreprises possédaient un contrôle de gestion et seules 3%
maitrisaient une fonction d’évaluation des coûts dans l’entreprise. (Ben Letaïef 1998, 382; 383).
28
enfin ajouter le nombre de filiales dont certaines constituent un risque pour la santé financière
d’une grande entreprise.
127. De par l’ampleur des subventions qu’il reçoit (actuellement supérieures à 3 milliards de
dinars), de sa charge pour l’Etat et de la place qu’il joue dans l’économie, le secteur énergétique
qui regroupe l’ETAP (Entreprise tunisienne d'activités pétrolières), la STIR (Société tunisienne
des industries de raffinage), la STEG (Société tunisienne d’électricité et de gaz) et la SNDP
(Société nationale de distribution des pétroles) doit être tout particulièrement surveillé, même si
dans les bilans de ces entreprises les pertes semblent limitées.
128. En outre, le fait de posséder des entreprises publiques dans ce secteur permet d’obtenir
des subventions croisées qui masquent l’inefficacité de certaines d’entre elles. Ainsi, la société
pétrolière nationale, l’ETAP, importe du pétrole et du gaz pour le compte de la raffinerie du
pays, la STIR et l’entreprise responsable de la production d’électricité, la STEG (voir figure 3
sur le schéma de subventions croisées entre ETAP, STIR et STEG). L’ETAP importe du pétrole
brut et le vend à 30% de son prix à la STIR à 50 TND par baril, soit moins d'un tiers du prix
international de marché. Les recettes liées à l’exportation de produits raffinés sont retenues par la
raffinerie mais comme celles-ci sont insuffisantes et que la production ne couvre pas la demande,
en 2008, 72% (en volumes) de la consommation de produits blancs (GPL, essence, gasoil) ont
donc été importés. Afin de couvrir ses frais, mais sans véritable connaissance du système des
passations de marché pour les importations, l’Etat transfère à la STIR la subvention aux prix des
produits pétroliers et permet régulièrement à l’entreprise d’en importer. Ce modèle semble donc
fort coûteux (perte de recettes pour l’ETAP et peu d’incitations pour la STIR pour accroître son
efficacité) et assez peu transparent (sur les prix unitaires des marchés etc…). Ce sont donc plus
de 200 millions de dinars qui sont transférés de l’ETAP à la STIR chaque année.
129. Le montant est encore plus élevé pour le gaz naturel. Il s’élève à plus d’un milliard de
dinars car le montant de la subvention est supérieur de l’ordre de 90%. Au total, si la STIR et la
STEG importaient respectivement le pétrole brut et le gaz naturel, plus de 1,2 milliard de dinars
supplémentaires devraient être transférés aux deux entreprises. En outre, comme le bénéfice de
l’ETAP sert actuellement à réduire une partie des transferts (environ 300 millions de dinars), 1,5
milliard de subventions indirectes est octroyé à la STIR et à la STEG, soit plus de 2% du PIB.
Or, si ce chiffre était intégré aux subventions à l’énergie inscrites au budget, il atteindrait 50% de
plus que les 5% du PIB actuellement établis, soit au final plus de 7% du PIB.
130. De même, étant donné le nombre de filiales des entreprises publiques et leurs risques
potentiels, la Société tunisienne des banques (STB) peut être considérée comme un établissement
fragilisé.
29
Figure 2: Les subventions croisées en Tunisie entre ETAP, STIR et STEG
Pétrole (pour le compte
de l’Etat) - ETAP
Production Nat. 0.6MT +
Importation. 1.2 MT (brut)
à 170 TND par T
STIR
Cession
Besoins
Raffinerie à 50
TND par T
Subvention a 120
TND par T. (à 70%)
Gaz Naturel - ETAP
Production Nat. 2.9 MTEP
+ Importation 1.6 MTEP +
1.1 MTEP du gazoduc
algérien (transit) à 900
TND par TEP
STEG (5.3 MTEP)
Subvention a 810 TND par TEP.
(à 90%) pour importations
Production
Electricité
STIR
Raffinage –
prod 1,6 MT
STIR
Importation
Produits finis
– 2,4 MT
STIR
Distribution aux
Sociétés de
distribution dont
SNDP
Compensation et transfert
budgétaire le cas échéant
+ Distribution Gaz
Naturel
30
Chapitre 4. Leçons des expériences internationales et recommandations pour améliorer la
gouvernance des entreprises publiques
131. Des organisations internationales, telles que l’OCDE, ont résumé dans plusieurs
documents les principes les plus à même d’améliorer les performances des entreprises
publiques36:
les entreprises publiques doivent bénéficier d’une autonomie de gestion. A cet
égard, il faut que les conseils d'administration puissent définir les stratégies de
l’entreprise et prendre la plupart des décisions. Seules les décisions-clés sont réservées
au gouvernement,
les principaux objectifs des entreprises publiques doivent être clarifiés, liés à la
stratégie d'entreprise et surveillés régulièrement afin d’estimer si ces objectifs sont
atteints. Dans ce cadre, il incombe aux conseils d’administration (et propriétaires) la
responsabilité d’atteindre ces objectifs,
le gouvernement doit être en mesure d'exercer de manière professionnelle ses
droits de propriété sur les entreprises (en étant bien informé sur la situation de
l’entreprise),
les entreprises doivent être régies, autant que possible, comme une entreprise
privée grâce à un conseil d'administration composé de personnalités compétentes. Ces
dernières veillent à la gestion rigoureuse de l’entreprise et à la défense des intérêts de la
société et de tous ses actionnaires.
132. En Tunisie, ces grands principes ne sont pas mis en œuvre dans leur ensemble. Le
système de gestion des entreprises publiques reste marqué par un manque de transparence, une
fonction-actionnaire et des conseils d’administration encore faibles, ainsi que par une forte
possibilité d’interférence politique.
133. Pourtant, les compétences au sein de l’Etat ou des entreprises ne manquent pas. De
nombreux acteurs du système possèdent une vision cohérente de la gestion des entreprises
publiques basée sur les bonnes pratiques internationales.
134. Ainsi, il est nécessaire d’entamer une réforme de la gouvernance des entreprises
publiques sans plus tarder, articulée autour de réformes transversales et en parallèle de réformes
pilotes auprès de certains ministères et entreprises.
36 Voir notamment OECD (2005) à ce propos.
31
Section 1. Un besoin urgent de réformes transversales
135.
Il n’existe pas de modèle unique de gestion et contrôle des entreprises publiques mais
trois principes sont récurrents dans le cadre législatif : 1). les mandats et missions des différentes
institutions sont clairs, 2). le rôle de l’Etat-actionnaire est bien défini avec une unité/structure qui
conseille et mesure la performance des entreprises publiques, 3). les conseils d’administration
ont un mandat important et font face à une interférence politique limitée.
Le cadre réglementaire actuel tunisien souffre de plusieurs problèmes majeurs. Conçu du temps
de la privatisation à la fin des années 80, et même s’il a été modifié en 1996 et en 2002, il est
émietté et il semble important de le mettre en adéquation avec les grandes tendances actuelles en
matière de gestion des entreprises publiques.
136. Aussi serait-il crucial de modifier la définition des entreprises publiques, refondre le
cadre législatif des entreprises publiques, créer une véritable fonction actionnaire pour l’Etat
tunisien et renforcer, dans le cadre de la loi, la transparence et une meilleure transmission de
l’information.
Une refonte du cadre législatif pour renforcer le rôle du conseil d’administration
137. Premièrement, il faudrait revoir la définition des entreprises publiques dans la mesure où
l’on peut se demander si certains EPNA, dont il est possible de limiter l’activité marchande,
constituent véritablement des entreprises publiques. On pourrait citer de nombreux exemples
comme la Société nationale de protection des végétaux ou la société Promosport.
138. Une grande souplesse salariale, la facilité de passation de marchés et un mode de gestion
peu contraignant expliquent la croissance du nombre des EPNA, parfois (arbitrairement) créés
par un ministère de tutelle. On peut donc douter du bien-fondé des EPNA comme type
d’entreprise publique.
139. Dans la mesure où changer la pratique de nomination des dirigeants est difficile à court
terme, il serait souhaitable de définir des critères objectifs pour l'éligibilité d’un dirigeant et
d’élaborer un processus transparent de nomination, même si celui-ci ne couvre pas l'ensemble
des entreprises, maintient une certaine flexibilité et peut toujours être contourné. Il est de plus en
plus répandu de laisser le conseil d'administration choisir un dirigeant, mais cela nécessite de le
faire selon les bonnes pratiques de gouvernance.
Le renforcement de la fonction-actionnaire et un processus contractuel révisé
140. A l’instar de très nombreux pays (France, Malaisie – cf. encadré 1, Suède, Maroc, etc.), la
fonction-actionnaire s’est professionnalisée et concentrée en un point focal au sein du
gouvernement : ministère des Finances, Premier ministère ou ministère de Entreprises publiques
dans certains pays. Ceci s’explique très probablement par la nécessité de posséder de réelles
compétences techniques pour réaliser le suivi et assurer la performance des entreprises
publiques.
32
141. En Tunisie, la fonction actionnaire est très faible et les unités en charge du suivi des
entreprises sont multiples (deux situées au Premier ministère et une au ministère des Finances
sans compter les ministères de tutelle) et ne possèdent que quelques fonctionnaires. La future
instance en charge de la fonction actionnaire devrait 1). jouer un rôle majeur dans la
contractualisation des performances des entreprises publiques, 2). surveiller activement le
fonctionnement des conseils d’administration 37 , 3). estimer et publier des informations,
notamment sur les risques budgétaires liés aux entreprises publiques. Ces fonctions devraient
être inscrites dans un cadre législatif révisé.
142. Les rôles et responsabilités de ces unités peuvent varier d’un pays à un autre. Elles ont
pour principes communs de posséder une structure unique avec des personnels, des compétences
techniques et des métiers importants. En Suède et en Malaisie notamment, ces unités ont la
responsabilité 1). de conseiller le ministère de tutelle sur l’élaboration et la mise en œuvre de la
stratégie des entreprises publiques, 2). de conseiller sur les business plan proposés par les
banques publiques ainsi que sur les indicateurs de performance, 3). de conseiller sur les
opérations de restructuration et les ventes de parts au secteur privé, 4). de suivre les indicateurs
de performance, 4). de conseiller en matière de gouvernance d’entreprise et d’élaboration de
nouvelles procédures au sein des entreprises publiques, 5). de conseiller sur les niveaux de
rémunération du management, 6). d’identifier les candidats au poste de membre du conseil
d’administration et 7). de contrôler et conseiller sur les performances des membres des conseils
d’administration (en Malaisie, il existe même un système de rating).
Encadré 3: Le cas malaisien pour le renforcement de la fonction actionnaire
L’État malaisien a créé Khazanah Nasional (le Trésor National) en 1993 dans le but de constituer le
« bras » financier du gouvernement et de gérer ses actifs, dont ses participations dans les entreprises
publiques. Khazanah Nasional s’est substitué aux différents ministères de tutelles qui étaient en charge,
notamment, de nommer les administrateurs et les directeurs généraux de ses entreprises publiques. Outre
son nouveau rôle dans la sélection des organes d’administration et de gestion des entreprises publiques, la
holding a également assigné à ces entreprises des objectifs de performance. Le fait d’avoir placé un
maillon intermédiaire entre l’Etat et les entreprises publiques a nettement renforcé l’autonomie de ces
dernières et accru la professionnalisation de leurs organes de direction et de management. Khazanah
Nasional est doté d’un conseil d’administration de neuf membres issus du secteur public et privé et
reconnus pour leurs expertises et connaissances notamment sectorielles, techniques et financières. Le
Premier ministre en est le Président. Le conseil est assisté par un comité exécutif et un comité d’audit
37 Dans ce cadre, les réunions régulières doivent se tenir et les discussions doivent être informées sur des
questions importantes.
33
(formé parmi les administrateurs). Khazanah Nasional est géré au quotidien par des cadres expérimentés
(dont ses trois directeurs) issus du secteur financier privé et du ministère des Finances.
143.
Il est important qu’une structure de suivi et de contrôle des entreprises soit renforcée en
personnels et compétences (en rassemblant différentes unités). Elle pourrait alors exercer
pleinement son mandat. L’effectif total de l’Agence des participations de l’Etat (APE) en France
est d’une soixantaine de personnes dont plus des deux tiers sont des cadres. L’Agence est
organisée en trois pôles d’expertise (audit, comptabilité, finances et juridique) et en entités
chargées des relations avec les entreprises regroupées par grands secteurs d’activité (transports,
énergie, services, audiovisuel et défense). La mixité des cursus dans l’APE est intéressante : ainsi
plus d’une dizaine de collaborateurs contractuels sont issus de banques d’affaires ou des cabinets
d’audit, dont certains ont eu préalablement une vie professionnelle dans la fonction publique et
collaborent avec des fonctionnaires. De même, au Maroc, la Direction des entreprises publiques
et de la privatisation (DEPP) comptait, fin octobre 2012, 335 cadres et agents dont 134 agents
chargés du contrôle financier. Elle prévoit de recruter 30 cadres supérieurs en 2013.
144. En Tunisie en revanche, le personnel actuel est inférieur à une dizaine de cadres, chiffre
en totale inadéquation avec l’ampleur des mandats, ce qui explique qu’une partie des missions
est faiblement remplie. Ainsi, la consolidation de chiffres sur les entreprises publiques est
inexistante annuellement (la dernière publication de ce type datant de 2007) alors qu’elle est
importante pour les décideurs politiques et la population tunisienne.
145. En outre, à court terme, les structures de suivi des entreprises publiques devraient
améliorer la fiabilité des états financiers et s’interroger sur les questions soulevées par les
auditeurs dans leurs rapports de certification, compte tenu du risque financier et des réserves
soulevées par les réviseurs légaux. La responsabilité de la mise en œuvre de ce plan incombera à
la direction générale de chacune des entreprises concernées.
146. Le contenu et le processus de conception des contrats de performance doivent être revus
et constituer une mission cruciale pour la structure en charge de la fonction Etat actionnaire. La
pratique de la contractualisation dans ce domaine montre la nécessité pour l’Etat de reconnaître
explicitement les objectifs non commerciaux (qui peuvent être sociaux comme l’emploi et la
qualité de service) et les avantages accordés aux entreprises (subventions, accès au financement,
accès aux intrants). Une fois ce travail réalisé et quantifié, le processus de négociation peut être
engagé avec les dirigeants de l’entreprise de même que l’élaboration d’un contrat régulièrement
suivi, aux objectifs et indicateurs clairs. La pratique actuelle des contrats-programmes en Tunisie
ressemble à une copie des pratiques internationales sans résultats effectifs, car l’important est la
qualité du processus mais aussi le niveau de détail et d’engagement réciproque. Un contrat
imposé unilatéralement par l’administration et qui n’est pas suivi régulièrement devient un outil
très peu utile pour l’Etat et l’entreprise.
34
147. A cet égard, le contrat-programme établi entre l’Etat et la RAM au Maroc est un exemple
intéressant car il a lancé un processus de dialogue entre l’entreprise et l’institution. Le contrat est
suivi trimestriellement avec des indicateurs par des représentants du ministère des Finances et de
l’Equipement en plus de ceux de l’entreprise. Le suivi technique est soutenu par un cabinet
d’audit indépendant et se base sur des rapports fournis par la RAM à la direction des entreprises
publiques. L’Etat a reconnu et chiffré la contrainte qu’il faisait peser sur l’entreprise en
l’obligeant à desservir des villes du pays.
Encadré 4: Le contrôle en fonction des risques au Maroc
Au Maroc, la philosophie du contrôle a été foncièrement modifiée avec un contrôle modulable en fonction
des risques38. Ainsi, le principal critère de définition de la typologie des contrôles est la qualité du
système d’information et de gestion de l’entreprise publique, à savoir sa capacité à anticiper et à gérer les
différents risques opérationnels ou financiers. Le type de contrôle n’est pas lié au type d’activité
(marchande ou non) de l’entreprise publique ni au statut juridique de celle-ci. La loi 69-00 distingue
principalement deux catégories de contrôle : 1) le contrôle préalable et 2) le contrôle a posteriori. Le
contrôle préalable est destiné aux entreprises publiques dont le système d’information, de gestion et de
contrôle ne présente pas les sécurités nécessaires à une anticipation des risques. Il vise à assurer le suivi
régulier de la gestion des organismes et veille à la régularité de leurs opérations économiques et
financières au regard des dispositions légales, réglementaires et statutaires qui leurs sont applicables. Le
contrôle s’exerce essentiellement par trois acteurs : le ministre des Finances, le contrôleur d’Etat et le
trésorier payeur qui est responsable de la régularité des opérations de dépenses et peut être habilité, par
arrêté du ministre des Finances, à effectuer un contrôle des recettes. Le contrôle d’accompagnement
s’applique, en substitution au contrôle préalable, aux EEP justifiant de la mise en œuvre effective d'un
système d'information, de gestion et de contrôle interne, dûment approuvés par le ministre des Finances et
comportant un certain nombre d’instruments de gestion. Ce type de contrôle vise l’allègement du
contrôle, notamment par la suppression du visa préalable et la mise à niveau des entreprises par
l’instauration d’un système de gestion présentant les garanties d’une bonne maîtrise des risques. Il serait
intéressant de donner plus d’autonomie à des entreprises présentant des gages de bonne gestion et de
gouvernance.
Une remise à plat du système de rémunération des cadres dirigeants des entreprises
publiques
148. Le système de rémunération des PDG d’entreprises publiques semble dépendre du
classement des entreprises, lui-même plutôt opaque et arbitraire en termes d’avantages divers. Il
est crucial de remettre à plat ce système en garantissant des droits acquis antérieurement à la
désignation du dirigeant en tant que PDG, mais également de rendre plus transparentes les
rémunérations et avantages divers et d’instituer un mécanisme d’intéressement en ajoutant une
38 La loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’Etat sur les EEP adoptée en 2003 constitue la clé de
voute de ce nouveau dispositif de contrôle.
35
part variable de rémunération fixée sur des critères objectifs (comme l’évolution du chiffre
d'affaires ou des résultats d'exploitation ou du montant des subventions publiques).
Une transparence accrue avec une meilleure transmission de l’information et une
estimation régulière des risques budgétaires
149. Les entreprises publiques continuent à souffrir d’une image d’un secteur opaque auprès
des parties prenantes, des décideurs politiques et plus généralement de la population tunisienne,
ce qui ne favorise pas une bonne gouvernance. Dans ce cadre, la publication régulière de
données, l’amélioration du reporting et la publication a minima du rapport de la Cour des
comptes sont essentiels.
La publication de chiffres consolidés annuels sur les entreprises publiques et leurs activités
150. La mauvaise performance des entreprises publiques entraîne des coûts financiers et
économiques. Dans de nombreux pays, ces entreprises sont une source de risques budgétaires.
Par exemple en Indonésie, les subventions attribuées à trois entreprises publiques dans le
domaine des hydrocarbures, de l’électricité et des engrais étaient supérieures à 4 % du PIB entre
2003 et 2006, en deçà de ce qui était nécessaire pour couvrir toutes leurs obligations quasi-
budgétaires et leurs arriérés (Verhoeven et al, 2008). De même en Russie et au Vietnam, il est
difficile pour l'Etat d'évaluer les risques inhérents aux activités et passifs éventuels des
entreprises publiques. Or, les risques financiers des entreprises publiques peuvent facilement se
transmettre à l'ensemble de l'économie, en particulier lorsque ces dernières ont des liens étroits
avec des banques d'Etat. Au Vietnam, le total du passif des entreprises publiques dépasse le
montant de la dette de l’Etat (Banque mondiale 2011).
151.
Il semble capital que des données régulières paraissent sur la santé financière des
entreprises publiques en Tunisie. Cela fait plus de cinq ans qu’un rapport détaillé sur le sujet
n’est pas paru. Etant donné l’importance de ces entreprises dans le tissu économique tunisien,
l’évaluation de leur santé financière devrait être une priorité à très court terme. En outre, à
l’image du Maroc qui publie un rapport annuel d’une centaine de pages environ transmis à la
Chambre des représentants, la fréquence de ces publications est tout aussi primordiale. Le
manque d’informations publiques régulières constitue un mauvais signal pour la gouvernance
des entreprises publiques en Tunisie.
152. En outre, une analyse approfondie des risques budgétaires pour certaines grandes
entreprises dans les domaines énergétique, bancaire et du transport devrait être réalisée afin de
connaître la vulnérabilité exacte de l’économie tunisienne.
L’amélioration du reporting et de sa transparence
153. Si l’on considère les évolutions auxquelles sont soumises les entreprises publiques en
cours d’année et les enjeux qu’elles représentent, un reporting annuel ne procure pas à l’Etat
36
actionnaire une visibilité suffisante à court terme. Un cycle semestriel semble plus adapté aux
besoins d’information de l’Etat. Outre une périodicité plus adaptée aux exigences de suivi des
organes d’administration, l’avantage d’une telle mesure tiendrait aussi à l’effet structurant
qu’elle aurait en conduisant les entreprises à refondre leurs processus comptables et de
préparation des états financiers, pour se doter d’un outil de gestion dynamique au-delà des
procédures d’arrêté des comptes annuels.
154. En outre, pour répondre aux besoins d’information de l’Etat et des parties prenantes, et
conformément aux pratiques usuelles pour des entreprises de grande taille, il serait nécessaire
que les entreprises publiques publient chaque année un rapport de gestion. Ce document, établi
par la direction générale et arrêté par le conseil d’administration, constitue en effet le
complément indispensable aux états financiers, fournissant une analyse qualitative de la situation
financière et de la performance économique pour mieux les appréhender.
La publication des rapports des structures de contrôle
155. La Cour des comptes et la structure de contrôle horizontale devraient chaque année
publier un rapport d’activité faisant le point sur les contrôles effectués, les suites données aux
rapports précédents, les thématiques et les risques étudiés au cours de l’exercice, et les
malversations constatées. Dans le respect de la présomption d’innocence et des règles de
confidentialité, cette publication pourrait être conduite en supprimant les informations
nominatives.
La fusion des corps de contrôle horizontaux au sein d’une autorité publique chargée du
contrôle, de l'évaluation, et du suivi
156. Dans le cadre d’une réorganisation et de la rationalisation de la fonction de contrôle, peu
d’arguments justifient l’existence de trois corps horizontaux dotés des mêmes compétences et de
statuts similaires, mais relevant pour l’un du Premier ministre, et pour les deux autres du
ministère des Finances et des domaines de l’Etat. Fusionner les trois corps permettrait de
rationaliser leur gestion et de renforcer la coordination. A cet égard, le Haut Comité du contrôle
administratif et financier préconise une fusion des corps de contrôle général avec le HCCAF.
157. Le pouvoir exécutif ayant besoin de son propre outil horizontal de contrôle pour assurer
sa mission générale de gestion des services publics, le nouveau corps issu de cette fusion pourrait
être rattaché soit au Président de la République, soit au Premier ministre, soit au ministère des
Finances. Le rattachement au Parlement, théoriquement envisageable, paraitrait peu cohérent
avec la logique d’un corps de contrôle en prise directe avec la gestion courante des services
publics. Par ailleurs, si le ministère des Finances n’était pas l’autorité de rattachement de ce
corps unifié, une inspection spécifique à ce ministère devrait être conservée.
158. L’autorité de contrôle pourrait notamment procéder à une analyse plus approfondie de
l'exécution des programmes et politiques publiques et adapter la programmation, la rotation et le
37
suivi des contrôles d’entreprises publiques en évitant les interventions simultanées ou
rapprochées. Elle aurait le pouvoir d’assurer elle-même le suivi de ses contrôles et de transmettre
certains faits ou agissements constatés au ministère public pour déclencher les poursuites
pénales, ainsi que la saisine de la Cour de discipline financière pour les fautes de gestion
constatées dans les rapports de contrôle.
159. Cette structure devrait en outre garantir l’indépendance et la neutralité de ses membres en
appliquant le principe du grade-fonction, rationaliser la formation et la gestion des ressources
humaines, et publier annuellement un rapport d’activité permettant à la société civile et à
l’opinion publique de s’informer sur la gestion publique.
160. Parallèlement, la Cour des comptes et les contrôles ministériels pourraient conserver leurs
missions et leurs statuts actuels et assurer le suivi de leurs recommandations.
161.
Il serait utile, aussi bien pour les contrôles a priori que pour les contrôles a posteriori, de
passer d’une méthode souvent fondée sur l’analyse de la conformité à une approche permettant
l’identification des risques financiers majeurs liés à la corruption, au gaspillage des ressources
publiques, ou à l’absence d’analyse stratégique. Comme l’ont observé plusieurs institutions
chargées d’analyser la période antérieure à la révolution, la fraude et l’enrichissement illicite de
certains hauts responsables de l’Etat ou d’entreprises publiques ont souvent résulté d’opérations
en apparence parfaitement conformes aux textes et aux formes juridiques en vigueur, mais
détournées de leur objet du fait d’ententes occultes ou d’instructions politiques.
162. Cette approche par les risques serait facilitée par le développement des structures d’audit,
de contrôle de gestion et de contrôle financier internes aux entreprises publiques. L’efficacité des
contrôles pourrait également résulter du renforcement de la formation continue des contrôleurs
en matière de gestion financière et d’évolution des standards comptables internationaux.
163. En ce qui concerne le suivi, les recommandations formulées à l’issue des contrôles, ou
certaines d’entre elles, pourraient être insérées dans les contrats-programmes signés entre l’Etat
et les entreprises publiques.
164. En tout état de cause, les conditions au renforcement de la fonction contrôle sont 1). une
volonté politique réelle pour améliorer la gouvernance et lutter contre la corruption et les abus
des biens et des fonds publics, 2). la publication des rapports d’activité annuels, 3). le suivi de
l’exécution des programmes d’activité et 4). la garantie de l’indépendance du contrôleur lors de
l’exercice de ses missions. En outre, on devrait envisager la désignation d’un chef du corps pour
une période donnée (cinq ans par exemple) non renouvelable.
38
Section 2. Des pistes de réforme pour des expériences pilotes
le fonctionnement des membres du conseil d'administration. En
Un meilleur contrôle du fonctionnement du conseil d’administration
165. L’institution en charge de la fonction Etat actionnaire devrait surveiller de manière plus
étroite
les
administrateurs doivent remplir une fiche (sommaire) sur les principaux points discutés lors des
conseils d’administration et les transmettre à l’unité en charge du suivi des entreprises publiques.
En réalité, une partie des fiches est souvent dénuée de véritables informations et renseigne donc
mal le fonctionnement réel du conseil d’administration. Il serait donc souhaitable de faire des
évaluations indépendantes du fonctionnement du conseil d’administration de certaines grandes
entreprises.
théorie,
166. De même, de meilleurs mécanismes d'incitation (voire de sanction) des membres du
conseil d'administration et de participation devraient être envisagés dans le cadre d’expériences
pilotes. Le problème est pour l’heure que la participation à un conseil d’administration est plus
souvent conçue comme un « complément de salaire » qu’une véritable défense des intérêts de
l’Etat.
167. Dans ce contexte, il serait intéressant d’augmenter le nombre d’administrateurs
indépendants (et compétents dans des domaines jugés stratégiques pour l’entreprise) et d’évaluer
cette expérience faite notamment dans les banques publiques depuis cette année.
168. A titre de pilote, il faudrait introduire des critères de sélection objectifs des
administrateurs de conseils d’administration dans de grandes entreprises publiques avec des
formations adéquates pour les futurs administrateurs.
Etablissement des comités d’audit pour les grandes entreprises
169. La loi 89-9 ne prévoit pas la mise en place d’un comité d’audit, qui est une pratique
relativement répandue au niveau international. Le rôle primordial du comité d’audit dans le
système de contrôle et de gouvernance d’une grande entreprise est de nos jours reconnu. Il
permet en effet de déléguer à un petit groupe d’administrateurs le traitement avec le degré de
précision nécessaire de questions souvent complexes liées à l’information financière, aux
contrôles et aux risques. Sa généralisation aux grandes entreprises publiques devrait donc être
envisagée à terme (comme c’est d’ailleurs déjà le cas dans les banques publiques, de par la
règlementation prudentielle de la BCT en vigueur).
170. La loi 2005-96 d’octobre 2005 sur le renforcement de la sécurité des relations financières
fait obligation aux sociétés APE émettant des actions et à celles dépassant certains seuils
d’établir un « comité permanent d'audit » dont le rôle est de « veiller à la mise en place de
systèmes de contrôle interne performant (…) », de proposer la nomination des auditeurs externes
et de remplir d’autres fonctions de supervision du contrôle et de l’audit internes. Ses membres
39
sont désignés par le conseil d’administration ou le conseil de surveillance et ne peuvent être ni
président-directeur général ni directeur général ni directeur général adjoint. Pour l’essentiel ce
« comité permanent d'audit » s’apparente à un comité d’audit au sens des pratiques
internationales et du code de la bonne gouvernance, bien qu’aucune disposition ne soit établie
pour assurer que ses membres possèdent les compétences requises dans les domaines relevant de
leur responsabilité (financière, de comptabilité, de gestion des risques et d’audit).
Entamer une refonte progressive du système de sélection des auditeurs externes
171. Un des aspects importants à considérer concernant l’audit externe des entreprises
publiques est le « profil » des cabinets détenant les mandats de réviseurs légaux. Le volume des
activités gérées par les entreprises publiques et leur relative complexité (nombre de secteurs et de
filiales, opérations en devise, schémas juridiques complexes, etc.) requièrent d’importantes
ressources en personnel et techniques, que peu de cabinets possèdent. Dans le cas des entreprises
publiques tunisiennes, on note à cet égard que leurs comptes sont audités par des cabinets de
petite taille (souvent en co-commissariat), et que ces cabinets se spécialisent dans l’audit de ces
entreprises publiques. L’expérience du secteur d’activité concerné ne semble pas prépondérante.
Le ou les cabinets désignés doivent être membres de l’Ordre des experts comptables de Tunisie
(OECT). Aucun des principaux cabinets de la place - ceux-là même qui auditent les comptes des
grandes entreprises privées nationales - n’est impliqué dans l’audit des entreprises publiques
tunisiennes. Cette situation contraste fortement avec celle que l’on peut observer dans la plupart
des pays où le plus souvent les comptes de ces entreprises sont audités par de grands cabinets,
lesquels sont affiliés à des réseaux internationaux fortement intégrés. Le profil actuel des
auditeurs externes (cabinets de petite taille spécialisés dans les audits d’entreprises publiques) est
cohérent avec la philosophie d’ensemble du contrôle de ces entreprises publiques, qui met
fortement l’accent sur leur appartenance au « secteur public ».
172. Le conseil d'administration étant désigné pour représenter les intérêts de l'Etat-
actionnaire, la responsabilité de la nomination des auditeurs externes devrait graduellement lui
être transférée (si possible par le biais du comité d'audit). Les organes de contrôle public
continueraient, dans un premier temps, de garder un droit de regard sur le processus de
nomination et d'information quant aux conclusions des audits externes. A terme, la CAEP
pourrait voir son rôle et sa structure adaptés pour permettre à cette entité de remplir pleinement
une fonction d’animation et d'appui technique à l'Etat actionnaire dans le domaine de la
transparence et du contrôle. Une telle évolution serait conforme aux évolutions observées dans
nombre de pays où les entreprises publiques sont importantes.
40
Annexe 1: Chiffre d’affaires par établissement en 2007 (en millions de TND) pour les 15
plus grandes entreprises
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Société tunisienne des industries de raffinage (STIR)
Société tunisienne d'électricité & de gaz (STEG)
Groupe chimique tunisien (GCT)
Office national des télécommunications (ONT)
Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale
Entreprise tunisienne des activités pétrolières (ETAP)
Office des céréales
Société tunisienne de l'air "TUNIS AIR"
Caisse nationale d'assurance maladie
Pharmacie centrale de Tunisie
Compagnie des phosphates de Gafsa
Société tunisienne de banque (STB)
Banque nationale agricole (BNA)
Office national de l'huile
Banque de l'habitat (BH)
2719.3
1588.0
1356.7
1193.8
1176.4
1017.8
912.6
909.5
826.2
537.6
403.1
359.6
340.5
327.0
282.8
41
Annexe 2: Emploi par établissement en 2010 pour les 20 plus grandes entreprises
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Société tunisienne de l'électricité et du gaz
Office national des postes "la Poste tunisienne"
Société des transports de Tunis (Transtu)
Société nationale d’exploitation et de distribution des
eaux (SONEDE)
Compagnie des phosphates de Gafsa
Société nationale des chemins de fer tunisiens
(SNCFT)
Office national de l'assainissement (ONAS)
Groupe chimique tunisien
Caisse nationale de la sécurité sociale
Société tunisienne de l'air
Office de l'aviation civile et des aéroports
Banque nationale agricole
Office des terres domaniales
Société tunisienne de banque
Banque de l'habitat
Caisse nationale d'assurance maladie
Société régionale de transport de Sfax
Office de la marine marchande et des
ports (OMPP)
Agence tunisienne des transports terrestres
20
Caisse nationale de retraite et de prévoyance sociale
42
9767
9288
7159
6000
4898
4817
4445
4418
4321
3995
3136
2747
2645
2341
1844
1585
1462
1421
1212
1170
Annexe 3: Montant des investissements par Etablissement public en 2006 en million de
TND.
Etablissement
% cumulé
Montant
des
investisse
ments en
2006
% du Total
Général des
investissements
des
établissements
publics
23.4
40.1
48.8
55.1
60.7
65.8
70.5
74.6
76.5
78.4
80.1
382.3
274.4
141.3
103.3
92.0
84.5
76.1
66.6
31.4
30.7
27.8
23.4
16.8
8.6
6.3
5.6
5.2
4.7
4.1
1.9
1.9
1.7
1310.3
80.1
1636.7
100.0
1
STEG
2 Tunisie
Télécom
3 ETAP
4 Transtu
5 ONAS
6 Tunisie
Autoroutes
7
8
SONEDE
SNCFT
9 CPG
OACA
SNDP
1
0
1
1
Total des
investissements des
principaux
établissements
publics (11)
Total général des
investissements des
établissements
publics (181)
Source: Rapport sur les Résultats des entreprises et établissements publics (2007, page 24).
43
Annexe 4: Echantillon des entreprises publiques étudiées
Classification
officielle
E
G
E
E
G
E
E
E
Entreprise tunisienne du pétrole (ETAP),
Office des céréales,
Poste tunisienne,
Société nationale des chemins de fer de Tunisie
(SNCFT),
Société
distribution de l’eau (SONEDE),
nationale
d’exploitation
et
de
Société de transport de Tunis,
Société tunisienne de banque (STB),
Société tunisienne de l'électricité et du gaz
(STEG),
Tunisair
Note : classe exceptionnelle pour E et G pour grande.
44
Annexe 5: Les obligations de transparence des entreprises publiques et le type
d’informations transmises
1.
Les obligations des entreprises publiques en matière d’information incluent la publication
au JO du bilan et des « comptes de gestion et de résultats » annuels (Loi 89-9, art. 14) et l’audit
externe des comptes annuels (art. 13). Les états financiers doivent être préparés par la direction
et approuvés par le conseil d'administration au plus tard trois mois après la fin de la période
comptable. Les états financiers doivent être publiés avant le 31 août de chaque année au JO de la
République tunisienne (JORT). Le conseil doit également réaliser un rapport de gestion insérant
des informations qualitatives sur la gestion de l'entreprise et une déclaration sur l'exécution des
budgets, l'investissement et, éventuellement, le contrat-programme.
2.
Les informations transmises au ministère de tutelle. Les entreprises publiques doivent
faire parvenir les documents suivants au ministère de tutelle (dans les 15 jours suivant
l'approbation):
• contrats-programmes et rapports annuels d’exécution,
• budgets de fonctionnement et d'investissement,
• rapports de certification légale des comptes et des lettres de gestion, états financiers et rapports
de l'audit interne,
• rapports d'activité annuels,
• procès-verbaux des réunions des conseils d'administration ou de surveillance et des assemblées
générales,
• données spécifiques fixées par décision du ministre chargé de la supervision du secteur,
• relevés mensuels sur la trésorerie de l’entreprise.
Les informations transmises au Premier ministère et au ministère des Finances. Les
3.
entreprises publiques doivent faire parvenir les documents suivants:
• contrats-programmes, programmes de travail, budgets d'exploitation et d'investissement et plan
de financement de projets d'investissement (dans les trois mois suivant l'approbation par le
conseil d'administration),
• rapports des commissaires aux comptes, comptes et états financiers dans un délai n'excédant
pas quinze jours à compter de la date d'approbation en conformité avec les règlements,
• déclarations de la liquidité des entreprises à la fin de chaque mois, dans un délai maximum de
quinze jours le mois prochain.
4.
Le décret 87-529 requiert du conseil d'administration de l’entreprise publique qu’il arrête
les comptes annuel « sur présentation des rapports du réviseur (...) ». Cette disposition est
conforme aux principes de bonne gouvernance des entreprises publiques de l’OCDE et
correspond à la pratique généralement observée dans la plupart des pays qui se sont efforcées de
renforcer cette gouvernance. Sa portée semble toutefois incertaine au vu de la fréquence et de la
45
persistance des réserves soulevées par les réviseurs, sans que les comptes ne soient corrigés en
conséquence ou que les limitations à leur champ d’intervention soient levées.
5.
Les états financiers des entreprises publiques doivent être vérifiés. Les commissaires aux
comptes « doivent veiller à ce que les comptes ... soient vraies et justes ». Les auditeurs sont
tenus d'assurer la fiabilité du système de contrôle interne et les procédures de passation des
marchés. L'auditeur doit envoyer un rapport sur le contrôle interne et les procédures. Les
commissaires aux comptes doivent présenter un rapport au conseil d'administration et un rapport
spécial sur toute collusion entre la société et ses administrateurs. Le conseil d'administration doit
alors transmettre les rapports au ministre de tutelle et au ministre des Finances dans les 15 jours.
6.
La vérification doit être effectuée par un membre de l'Ordre des experts comptables et
commissaires aux comptes de la Tunisie. Les commissaires sont nommés pour une période de
trois ans par le conseil d'administration. Les auditeurs sont sélectionnés par appel d’offre public.
Les auditeurs doivent être indépendants des entreprises. Les honoraires de vérification des
comptes sont fixés par arrêté du ministre des Finances.
La CAEP (Commission d'audit des entreprises publiques), selon le décret 87-529, est
7.
« habilitée à examiner les rapports de révision des comptes des entreprises ».
8.
La durée du mandat de l’auditeur est de trois ans. Bien qu’il n’existe pas de consensus sur
ce point au plan international et que la pratique la plus couramment observée soit de nommer
l’auditeur pour un exercice, une période de trois ans représente un bon compromis entre, d’une
part, le besoin d’assurer un minimum de stabilité au travail de l’auditeur externe afin de lui
permettre d’investir le temps nécessaire à la bonne compréhension des risques de l’entreprise, de
son contrôle interne et de ses processus comptables et, d’autre part, la possibilité pour les
organes de gouvernance de l’entreprise publique de changer l’auditeur en fonction de sa
performance ou de l’évolution des caractéristiques de l’entreprise. Le décret ne limite pas le
nombre de mandats et ne prévoit pas de circonstances pouvant conduite à l’interruption du
mandat.
46
Annexe 6: Les normes comptables applicables aux entreprises publiques.
1. Les normes comptables d’application obligatoires pour toutes les entreprises publiques sont
celles du droit commun, à savoir les Normes comptables tunisiennes (NCT). Le fait de soumettre
les entreprises publiques aux mêmes normes que les entreprises relevant strictement du droit
privé est conforme aux bonnes pratiques internationales et cohérent avec le principe de base
selon lequel les entreprises publiques doivent opérer pour l’essentiel comme des entreprises
privées. A contrario, une normalisation comptable différente pour les entreprises publiques
tunisiennes serait une source de confusion et de difficultés potentielles pour les directions et
personnels comptables de ces entreprises.
Développées au milieu des années 90 à partir de la version de l’époque 39 des normes
2.
comptables internationales (« IAS ») les NCT sont d’application obligatoire depuis 1997. Les
cabinets d’audit et experts comptables tunisiens considèrent que, pour l’essentiel, les NCT sont
équivalentes aux normes internationales actuelles (« IFRS ») hormis le traitement comptable des
instruments financiers40.
3.
Les entreprises publiques ayant un statut de SA sont soumis au régime de droit commun
établi dans le code de commerce. S’agissant des EPNA, l’audit (externe) de leurs comptes
annuels est requis par la loi 89-9. Le décret d’avril 1987 (n°87-529) fixe la durée du mandat de
l’auditeur externe (réviseur légal), les modalités de sa nomination, et la nature de sa mission.
39 Cf. www.worldbank.org/ifa/rosc_aa_tun_fre.pdf.
40 Elles apparaissent actuellement adaptées (sauf au système bancaire) même si une actualisation à court
ou moyen terme et une adoption complète des IFRS semble souhaitable. Une action devrait être engagée
en ce sens sous l’égide de l’instance tunisienne concernée (Conseil national de la comptabilité) en
concertation étroite avec les différents organes de l’Etat concernés, les EP et la profession comptable, en
tenant compte du délai de préparation qu’un passage aux IFRS impliquera.
47
Références bibliographiques
Banque mondiale (2013), "Boosting Competition in The Tunisian Markets", mimeo.
Banque mondiale (2013), "Le Marché du travail en Tunisie", mimeo.
Ben Letaïef, Mustapha (1998), L’Etat et les entreprises publiques en Tunisie, Paris :
L’Harmattan.
OECD (2005), OECD Guidelines on SOE Governance, Paris: OECD, available at
http://www.oecd.org/corporate/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/34803211.pdf.
Saghir, Jamal (1993), "Privatization in Tunisia", CFS Discussion paper 101, Washington DC :
Banque mondiale.
Unité de suivi de la productivité des entreprises et établissements publics (2007), Rapport sur les
Résultats des Entreprises et Etablissements Publics.
Informations obtenues sur le web :
Législation
http://www.alphatunisie.com/aa/page.aspx?id=14
http://www.bdo.com.tn/upload/file/CSC%202009%20Fr.pdf.
http://www.alphatunisie.com/aa/page.aspx?id=19.
Etats financiers et rapports d’activité :
http://www.cmf.org.tn/pdf/informations_ste/EF/BNA_EFD311211.pdf
http://www.etap.com.tn/fileadmin/templates/etap/rapports/RAP_ETAP_FR_2011.pdf
http://www.etap.com.tn/fileadmin/templates/etap/rapports/Resultats_financiers_ETAP_2011.pdf
http://www.cmf.org.tn/pdf/informations_ste/EF/STB_EFD311211.pdf
http://www.cmf.org.tn/pdf/informations_ste/doc_ref_cmf/doc_reference_%20STB_2011.pdf
http://www.cmf.org.tn/pdf/informations_ste/EF/TUNISAIR_EFD311211.pdf
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39,
40,
41,
42,
43,
44,
45,
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47,
48,
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50,
51,
52,
53,
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