25/01/2022
La protection sociale en Tunisie
Restitution de Mohamed Ennabli
Des 17 objectifs du développement durable des Nations Unies à l’échéance 2030, les 4 premiers
concernent la protection sociale et c’est à cette fin que l’OIT a lancé la « stratégie régionale de
protection sociale pour l’Afrique 2021 – 2025 » et appelle à des politiques centrées sur les personnes
en mettant l’accent sur la redistribution des revenus pour lutter contre les inégalités croissantes.
Où en est-on en Tunisie ? C’est pour répondre à cette question que le Forum Ibn Khaldoun pour le
Développement a organisé, le 4 Janvier 2022, un débat introduit et animé par Mr Sayed Blel,
conseiller, de longues années durant, du Chef de Gouvernement, à un moment où le système de
protection sociale du pays fait l’objet d’une réflexion dans une double direction :
- La généralisation de la couverture sanitaire et sociale à tous les Tunisiens.
- La pérennisation du système de protection par la résorption, notamment, des déficits de ses caisses
de sécurité sociale.
- Le système actuel de protection sociale.
Il s’appuie sur :
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Les régimes contributifs dans le secteur public (gérés par la CNRPS) et dans le secteur
privé (gérés par la CNSS), la couverture maladie, accidents de travail et maladies
professionnelles relevant de la CNAM pour l’ensemble des assurés sociaux.
Le taux de couverture de la population active atteint 85%, représentant 10% du PIB et 19%
des transferts sociaux.
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- L’assistance médicale gratuite type 1 (AMG1) des 260.000 familles sans revenus : soins
gratuits et aide mensuelle de 180 D.
- L’assistance médicale gratuite type 2 (AMG2) des 600.000 familles : soins à tarif réduit.
Les régimes non contributifs qui concernent :
- Des insuffisances flagrantes.
Elles nécessitent une révision du système :
Les régimes contributifs.
1
Aussi bien la CNRPS que la CAVIS entrent en crise à partir de 1993 (déficit, respectivement de
13 MD et 36 MD. La situation financière des régimes de retraite n’a cessé de se dégrader
depuis : Déficit passant à 408 MD dans le secteur public et à 791 MD dans le secteur privé,
toute réserve ayant été totalement épuisée. Le recours à la CNAM n’a pas manqué de causer
de graves problèmes de trésorerie à cette caisse.
* Certains facteurs exogènes aux régimes ont été d’ordre démographique (chute du
rapport retraités / actifs, amélioration de l’espérance de vie), économique (gel des
recrutements et départ à la retraite après 1986) ou politique (immixtion des autorités dans le
domaine de fructification des réserves financières).
* D’autres facteurs sont directement liés aux régimes (tels les salaires de référence du
régime de retraite, le taux de rendement et le mode de révision des pensions) ou liés à la
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gouvernance de ces régimes (telles les limites des opérations de contrôle, le recouvrement
des cotisations et l’absence d’un système d’information intégré).
* Toutes les mesures prises se sont, cependant, avérées limitées et les négociations
n’ont pu aboutir qu’à 3 mesures à effets limités :
. Le relèvement de l’âge de la retraite à 65 ans (dont 2 obligatoires).
. L’augmentation des taux de cotisation de 3 points.
. L’institution d’une contribution sociale solidaire de 1 point.
2
Les régimes non contributifs, quant à eux, souffrent de plusieurs lacunes :
* Le ciblage déficient de la population bénéficiant de l’assistance médicale gratuite
(AMG1). Faute de critères objectifs, 212.700 familles en dessous du seuil de pauvreté n’en
bénéficient pas. D’après une étude de l’UNICEF le taux de pauvreté des enfants atteint24, 8%
et 3,5% seulement des enfants bénéficient du « programme des familles nécessiteuses ».
Quant au programme d’assistance médicale à tarifs réduits (AMG2), il n’est pas transparent
en l’absence de critères clairs et de contrôle efficace (faute d’un identifiant unique social).
* Les limites des prestations : Les 180 D sont insuffisants et n’ont aucune incidence sur
la réduction du seuil de pauvreté qui, au contraire, a augmenté de 7,3 points.
Il en est de même de la couverture sanitaire des 2 catégories AMG1 et AMG2.
* La gouvernance des programmes : Faute d’une base de données fiable avec des
critères de sélection tenant compte des facteurs économiques, sociologiques et financiers de
chaque famille, et faute de coordination entre les départements concernés.
- Pour l’instauration d’un socle national de protection sociale.
> Définition.
Le socle serait un ensemble de garanties élémentaires de sécurité sociale permettant de réduire la
pauvreté, la vulnérabilité et l’exclusion sociale. Il ne doit pas faire de distinction entre les systèmes
de sécurité sociale (contributifs) et ceux d’assistance sociale (non contributifs). Il tend vers une
couverture sanitaire universelle et un revenu minimum pour certaines catégories.
> Références.
* La recommandation n° 202 de l’OIT en 2012 : Pas de distinction entre les systèmes et mise en
œuvre en fonction du contexte et des capacités financières.
* L’article 38 de la Constitution : Droit à la santé et à la couverture sociale pour tous.
* Le plan stratégique de développement 2016 – 2020.
* Le contrat social de 2013 : Création d’une sous-commission de protection sociale pour
proposer des mesures avec approche participative.
> Contenu.
* Une dimension horizontale couvrant les enfants, les personnes en âge d’activité mais pas en
mesure de travailler, les personnes âgées sans revenu ni sécurité sociale, les catégories vulnérables.
* Une dimension verticale visant l’extension de la couverture sociale à toute la population
active et l’amélioration des prestations : Création de régimes obligatoires pour la retraite et la
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maladie (gérés par les caisses de sécurité sociale) et des régimes complémentaires facultatifs (gérés
par des compagnies d’assurance).
Cela pourrait se faire en 3 paliers :
. Premier palier : Il concernera les programmes AMG1, AMG2, ainsi que les personnes âgées et
handicapées incapables d’adhérer à des régimes contributifs. Ces catégories bénéficieront de la
couverture sanitaire universelle et d’un revenu minimum (programme Amen Social de la loi
30/01/2019.
. Deuxième palier : Il assurera la retraite et l’assurance maladie à travers les régimes obligatoires
gérés par les caisses de sécurité sociale.
. Troisième palier : Il comportera les prestations complémentaires fournies par les assurances
complémentaires volontaires gérées par les compagnies privées d’assurance.
> Financement.
* Dans une première étape, par la réaffectation des dépenses publiques (meilleur ciblage au
niveau de la caisse de compensation) et par une meilleure coordination entre les départements
concernés.
* Dans une deuxième étape, par un financement supplémentaire à travers des taxes ou des
dons.
> Les préalables pour la réussite de la mise en œuvre seraient :
* L’accélération de la mise en place de l’identifiant unique national.
* La nécessité d’un système d’information intégré.
* La nécessité d’une réforme institutionnelle visant une meilleure gouvernance au niveau de la
gestion des moyens et ressources alloués au socle ainsi qu’une transparence réelle des prestations
fournies aux bénéficiaires.
> La réforme pourrait avoir la configuration suivante :
* Une caisse centrale qui gère toutes les ressources allouées (cotisations, donations, caisse de
compensation, contribution sociale et solidaire, dons, taxes) et prépare chaque année un projet de
loi de financement des prestations.
* Une caisse nationale d’assurance maladie qui gère le régime pour l’ensemble des catégories
couvertes par le socle, c.à.d. la couverture sanitaire universelle.
* Une caisse nationale de retraite qui gère l’ensemble des régimes des secteurs public et privé.
* Une agence (Amen) qui gèrera la prestation du revenu minimum d’une manière progressive
au profit des catégories couvertes par la dimension horizontale du socle.
* Un fonds de perte d’emploi pour des raisons économiques.
Tout cela nécessitera l’adhésion de toutes les composantes de la société : Gouvernement,
partenaires sociaux et société civile outre une volonté politique forte.
- Les questions soulevées lors du débat.
Elles ont concerné en particulier :
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> Les régimes contributifs de retraite, jugés comparativement « généreux » en Tunisie par rapport
aux autres pays (salaire de référence du régime de retraite, taux de rendement, mode de révision des
pensions). Retarder
les recrutements n’est
certainement pas une solution viable. Un début de capitalisation s’avère nécessaire qui exigerait
cependant, pour réussir, une politique claire et courageuse durant une période de transition, avec un
timing précis et accompagné d’un suivi au niveau du Gouvernement.
la retraite et annuler simultanément
l’âge de
> Le manque manifeste de volonté politique d’aborder la question du système d’information utilisé,
en particulier pour identifier les ayants droit des régimes non contributifs (AMG1 et AMG2), faute de
critères objectifs de ciblage que seules l’informatisation de l’administration et l’instauration de
l’identifiant national unique permettent de garantir rationnellement. La sourde résistance, devenue
flagrante, contre toute avancée dans ce domaine se doit d’être durement combattue.
> La complémentarité des régimes de répartition et de capitalisation s’avèrera nécessaire à long
terme. Il y aurait cependant lieu d’appréhender la possible objection de l’UGTT qui ne souhaiterait
pas que l’on spécule avec l’argent des travailleurs, dans la mesure où la Bourse de Tunis ne pourrait
faire fructifier les capitaux des assurés avant une réforme du marché financier garantissant un
placement sans risque.
> La nécessité d’un choc salutaire afin de prendre conscience que seule la création de richesse réelle
et durable par l’investissement et l’entreprise, dans un climat de confiance, sont à la base de toute
solution. Loin de toute considération utopique, le pays a besoin d’un système fiable et crédible qu’il
pourrait pleinement assumer et non d’un simple décret qu’il ne pourrait appliquer.
Un taux de croissance de 6 à 7% serait nécessaire pour avoir
C’est l’investissement qui est la clef, alors que ce que l’on constate est la stagnation : Seuls 9% du PIB
sont
A l’inverse, le poids de la sécurité sociale atteint 9,1% du PIB, trop fort relativement aux autres pays
tels que la Turquie (7,2%) ou le Maroc (6,2%).
investis, bien en deçà des niveaux, supérieurs à 20%, d’avant
la richesse à répartir.
révolution.
la
> La nécessité d’une vision économique large dans laquelle la solidarité ne serait pas un vain mot, car
si la croissance est nécessaire, elle n’est pas suffisante. Les sous-régimes assurant des prestations de
santé spécifiques compliquent les problèmes et ne facilitent pas les solutions équitables ; C’est ainsi
que les structures de santé de la première ligne ne jouent plus leur rôle et que l’infrastructure
publique de santé se dégrade faute de moyens.
> Le développement humain doit prévaloir par rapport au social car ce dernier sera toujours sous la
coupe de l’économie (c.à.d. de la richesse et du capital). Dans les rapports sociaux l’on gagnerait
davantage à compter sur le fonds d’humanité des chefs d’entreprise, lesquels se doivent de parler
« humain ». Et, à ce titre, le ministère des affaires sociales devrait laisser la place à un ministère du
développement humain. « Il faut s’indigner pour ceux qui n’ont rien et être bienveillant envers ceux
qui ont beaucoup », le rapprochement relèverait alors du culturel ainsi que de l’humain.
Un dispositif préventif de veille sociale est cependant nécessaire car la communication opérateurs de
terrain – administration est loin d’être toujours efficace.
> Le socle de protection sanitaire et sociale se doit d’intégrer pleinement le secteur informel par une
structure de gouvernance mettant à profit la micro finance et incitant les jeunes au travail plutôt
qu’à l’assistanat.
> La nécessité de rappeler que la protection sociale fut une revendication du Mouvement National,
reprise par l’UGTT et qu’elle a fait partie du projet de société présenté par Bourguiba lors du congrès
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de Sfax : « La source du pouvoir est le peuple ». Le pouvoir se doit d’assurer la protection du peuple.
Tels sont les termes du contrat social et, en ce sens, la sécurité sociale est la première des banques
du pays. Aujourd’hui déficitaires, les caisses sociales doivent se réformer en tenant compte de la
réalité économique et dans le respect de certains principes :
* L’Etat doit garantir l’équité à ses citoyens, lesquels ont le droit de vivre dans une société qui les
protège de la pauvreté. Les relations entre ceux qui ont tout et ceux qui n’ont rien ne peuvent être
que conflictuelles
* Le citoyen, de son côté, a le devoir de travailler. Il y a donc lieu de privilégier le principe de « la
famille productive » qui permet l’accès au capital, avec contre – partie pour créer quelque chose,
plutôt que d’aider le « sans emploi » à fonds perdu.
Le « minimum de protection universelle » (santé, éducation, revenu minimum par famille) doit
cependant concerner tout le monde. Ce besoin d’un nouveau contrat social devait être reconnu par
un dialogue national en 2011. Urgent est aujourd’hui le devoir de le reconstruire dans la confiance.
Loin de pénaliser les capitaux ou de les empêcher de prospérer, faire en sorte d’avoir pour tous un
minimum de sécurité et, pour cela, le dialogue est indispensable, au service d’une nouvelle société
revisitant le rôle de l’Etat et celui du citoyen.
Recommandations.
Considérant que le droit à une couverture sanitaire universelle et à un revenu minimum s’inscrit dans
le cadre du contrat social liant le Gouvernement et les citoyens dans un régime démocratique, le
FIKD estime :
Que la distinction actuelle, entre les systèmes contributifs de sécurité sociale et ceux, non
contributifs, d’assistance sociale, s’avère aujourd’hui obsolète car inéquitable.
Qu’à long terme, les seules dépenses publiques s’avèreront insuffisantes pour assurer le
financement de la protection sociale obligatoire pour tous, nécessitant un recours à des prestations
complémentaires couvertes, à titre volontaire, par les compagnies privées d’assurance.
Il recommande :
L’absolue nécessité de rétablir un climat de confiance permettant aux entreprises d’atteindre
le niveau d’investissement requis et la croissance minimum à même d’assurer les régimes
obligatoires de retraite et de maladie.
La mise en œuvre effective des garanties permettant l’instauration d’un socle national de
protection permettant de réduire la vulnérabilité et l’exclusion sociale de la population démunie.
L’amélioration de la gouvernance des programmes d’assistance par un ciblage plus objectif
des bénéficiaires potentiels, nécessitant une base de données fiable que seuls peuvent assurer
l’instauration de l’Identifiant National Unique et la mise en place d’un système d’information intégré.
Document de référence à télécharger : « Le système de protection sociale en Tunisie :
Contexte, insuffisances et perspectives » par Sayed Blel.
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