L’essentiel
DROIT
ADMINISTRATIF
DES BIENS
2020
2021
Frédéric Colin
du
Cette collection de livres présente de manière synthétique,
rigoureuse et pratique l’ensemble des connaissances que
l’étudiant doit posséder sur le sujet traité. Elle couvre :
le Droit et la Science Politique,
les Sciences économiques,
les Sciences de gestion,
les concours de la Fonction publique.
Frédéric Colin, est Maître de conférences (HDR) de droit public (Université d’Aix-Marseille,
Centre de Recherches Administratives), et auteur de nombreux ouvrages de
droit public.
Du même auteur, chez le même éditeur :
Collection « Carrés Rouge »
• L’essentiel des Grands arrêts du droit administratif, 12e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du contentieux administratif, 6e éd. 2020 (avec M.-L. Messe).
• L’essentiel du Droit des contrats administratifs, 2e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du Droit administratif des biens, 7e éd. 2020-2021.
• L’essentiel du Droit public économique, 3e éd. 2017-2018.
Collection « Mémentos »
• Droit de la Fonction publique, 7e éd. 2020-2021.
Collection « Fonction publique »
• La Gestion des Ressources Humaines dans la Fonction publique, 4e éd. 2020.
Collection « Master »
• Droit public économique, 6e éd. 2017.
© 2020, Gualino, Lextenso
1, Parvis de La Défense
92044 Paris La Défense Cedex
ISBN 978-2-297-09181-7
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PRÉSENTATION
Le droit public est l’ensemble des règles juridiques régissant l’organisation et le fonctionne-
ment des personnes publiques à l’occasion de l’accomplissement de missions d’intérêt
général. Le droit administratif en est l’une des branches, et s’intéresse plus spécifiquement à
la composition et au fonctionnement des organes chargés d’exécuter les règles générales
fixées par le législateur, et qui sont dotés de prérogatives dites exorbitantes pour ce faire. Le
droit administratif s’intéresse à leur action et à leur contrôle. Il se subdivise lui-même en
plusieurs branches, dont le droit administratif des biens fait partie. Ce dernier se caractérise
par une interpénétration des règles du droit public et du droit privé, en raison des relations
complexes organisées autour de la notion de propriété (privée et/ou publique).
Le droit administratif des biens est présenté de manière traditionnelle en trois parties :
(cid:129) la propriété des personnes publiques concerne le patrimoine immobilier, mobilier et
immatériel des personnes publiques (domaine public/domaine privé) ;
(cid:129) l’expropriation constitue une procédure profondément dérogatoire qui permet aux
personnes publiques d’intégrer à leur patrimoine des biens de personnes privées de
manière unilatérale ;
(cid:129) les travaux publics consistent en la réalisation matérielle d’opérations liées à des
ouvrages publics, indispensables à l’accomplissement des missions d’intérêt général.
Le droit administratif des biens fait la part belle aux prérogatives de puissance publique,
compte tenu de l’intérêt général attaché directement à la gestion des biens de
l’Administration.
Il a connu une reconfiguration, dans le sens d’une relative simplification, suite à une codifica-
tion par voie d’ordonnance. Le Code général de la propriété des personnes publiques
(CGPPP) est entré en vigueur le 1er juillet 2006, en application de la loi du 26 juillet 2005
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L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS
pour la confiance et la modernisation de l’économie, autorisant le Gouvernement à prendre
par ordonnance les mesures législatives nécessaires pour compléter et modifier le droit doma-
nial. Les règles domaniales relatives à l’ensemble des personnes publiques, jusque-là éparpil-
lées, ont été réunies et harmonisées à cette occasion, dans le but notamment d’améliorer la
sécurité juridique. Le décret du 22 novembre 2011 a organisé la version initiale de la partie
réglementaire du CGPPP.
On observe une mutation du droit administratif des biens, qui de jurisprudentiel devient de
plus en plus encadré par les textes, qui ces dernières années ont considérablement rénové
les procédures et renforcé les contrôles pesant sur l’Administration à l’occasion de la gestion
de ses biens.
On peut noter plusieurs caractéristiques du droit de la propriété des personnes publiques :
c’est un droit mêlant droit privé et droit public ; l’intérêt général étant fluctuant, il va en
résulter une variabilité du régime des biens incorporés dans le patrimoine public ; et on
observe une atomisation des propriétaires publics (État, collectivités territoriales, établisse-
ments publics).
La question de la propriété des personnes publiques est économiquement d’importance : la
DGFiP estime que fin 2018, l’État est propriétaire d’environ 191 000 bâtiments et 30 000
terrains, représentant une valeur de 62 Md d’euros. Ce qui explique la mise en place d’une
« politique immobilière de l’État », confiée à la « Direction de l’immobilier de l’État ».
PLAN DE COURS
Présentation
PARTIE 1
La propriété publique
Chapitre 1 – Notion de propriété publique
1 – Acquisition de la propriété publique
■ Acquisition dans les conditions non dérogatoires
a) Acquisition à titre onéreux
b) Acquisition à titre gratuit
■ Acquisition par voie de contrainte
a) Nationalisation
b) Expropriation
c) Droit de préemption
2 – Notions de domaine public et de domaine privé
■ Critères du domaine public
a) Propriété d’une personne publique : le critère organique
b) Affectation à un intérêt général
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■ Consistance du domaine public
a) Domaine public immobilier
b) Domaine public mobilier
c) Délimitation domaine public naturel – domaine public artificiel
3 – Sortie des biens du domaine public
■ Désaffectation
■ Déclassement
Chapitre 2 – Utilisation du domaine public
1 – Utilisation collective ou privative
■ Utilisation collective du domaine public
a) Liberté d’utilisation
b) Gratuité ?
c) Égalité
■ Utilisation privative du domaine public
a) Utilisation conforme à l’affectation
b) Utilisation compatible à l’affectation
c) Droits de l’utilisateur privatif
d) Obligation de transparence de l’autorisation d’occupation
2 – Gestion du domaine public
■ Règles particulières à certaines occupations
a) Autorisation d’occupation constitutive de droit réel
b) Bail emphytéotique administratif
c) Crédit-bail
d) Marché de partenariat
e) Vente d’immeubles à construire
■ Modalités de gestion
a) Convention de gestion, d’occupation
b) Cessions et échanges
c) Transferts de gestion entre personnes publiques
d) Théorie des mutations domaniales
e) Redevance d’occupation
f) Application du droit de la concurrence
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Chapitre 3 – Protection du domaine public
1 – Sauvegarde du domaine public
■ Principe d’inaliénabilité
a) Principe
b) Exceptions
■ Principe d’imprescriptibilité
■ Insaisissabilité
■ Expulsion des occupants sans titre du domaine public
2 – Protection du domaine public par les servitudes administratives
3 – Police de la conservation du domaine public
■ Contraventions de voirie routière
■ Contraventions de grande voirie
a) Notion : atteinte à l’intégrité ou à l’utilisation du domaine
b) Procédure
c) Sanctions
Chapitre 4 – Domaine privé
1 – Consistance du domaine privé
2 – Gestion du domaine privé
■ Location, mise à disposition et affectation
■ Sortie du domaine privé
3 – Répartition des compétences juridictionnelles
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PARTIE 2
L’expropriation pour cause d’utilité publique
Chapitre 5 – Notion d’expropriation
1 – Expropriation et hiérarchie des normes
2 – Champ d’application de la procédure d’expropriation
■ Biens expropriables
a) Expropriation directe des biens immobiliers
b) Expropriation indirecte et intangibilité de l’ouvrage public
■ Autorités expropriantes
Chapitre 6 – Procédure d’expropriation
1 – Phase administrative
■ Déclaration d’utilité publique
a) Notion
b) Effets
■ Constitution du dossier d’utilité publique
■ Enquête publique préalable
a) Principes généraux
b) Débat public
c) Consultation
■ Arrêté de cessibilité
■ Contrôle juridictionnel de la phase administrative
a) Contrôle au fond de la déclaration d’utilité publique
b) Référés de droit commun
c) Référés spécifiques à l’expropriation
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2 – Phase judiciaire
■ Transfert de propriété
■ Évaluation de l’indemnité d’expropriation
a) Détermination du montant de l’indemnité et voies de recours
b) Paiement du prix
c) Droit de rétrocession
■ Limites de l’expropriation
a) Expropriation et voie de fait
b) Expropriation et emprise
Chapitre 7 – Réquisition
1 – Réquisition militaire
2 – Réquisition civile
■ Réquisitions de police
■ Autres réquisitions
a) Réquisition de terrains
b) Réquisition de logements
c) Réquisitions de services
PARTIE 3
Le travail public
Chapitre 8 – Notion de travail public
1 – Définition du travail public
■ Travail immobilier
a) Caractère immobilier
b) Nécessité d’un travail « matériel »
■ Travail pour le compte d’une personne publique
a) Exécution par une personne publique et pour son compte
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b) Exécution par une personne privée pour le compte d’une personne
publique
c) Exécution par une personne publique pour le compte d’autres
personnes
■ But d’intérêt général
■ Caractère attractif de la notion de travail public
2 – Définition de l’ouvrage public
■ Notion d’ouvrage public
a) Éléments constitutifs de l’ouvrage public
b) Relation au travail public
■ La remise en cause du principe d’intangibilité de l’ouvrage public
Chapitre 9 – Régime juridique du travail public
1 – Réalisation du travail public
■ Procédures d’exécution du travail public
a) Procédures unilatérales
b) Procédures contractuelles
■ Régime juridique de l’exécution des travaux publics
a) Relations entre contractants
b) Contrôle de l’exécution des travaux publics
2 – Responsabilité pour dommage de travail public
■ Dommages accidentels de travaux publics
a) Dommages subis par les usagers
b) Dommages subis par les participants
c) Dommages subis par les tiers
■ Dommages « permanents » de travaux publics
■ Compétence juridictionnelle
a) Critère jurisprudentiel
b) Critère légal
c) Détermination de la personne responsable
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CE, ass.
Const.
CAA
Cass. civ.
CCH
CCP
Cons. const.
CE
CEDH
C. défense
C. envir.
C. expr.
CGCT
CGPPP
CJA
CJUE
C. patr.
C. pén.
CRPA
C. urb.
DDH
DIE
JO
L.
LOLF
OPH
Ord.
QPC
Lebon
SEM
TA
T. confl.
TFUE
UE
Liste des principales abréviations
Assemblée du contentieux du Conseil d’État
Constitution
Cour administrative d’appel
Cour de cassation
Code de la construction et de l’habitation
Code de la commande publique
Conseil constitutionnel
Conseil d’État
Cour européenne des droits de l’homme
Code de la défense
Code de l’environnement
Code de l’expropriation
Code général des collectivités territoriales
Code général de la propriété des personnes publiques
Code de justice administrative
Cour de justice de l’Union européenne
Code du patrimoine
Code pénal
Code des relations entre le public et l’administration
Code de l’urbanisme
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen
Direction de l’immobilier de l’État
Journal officiel
Loi
Loi organique relative aux lois de finances
Office public de l’habitat
Ordonnance
Question prioritaire de constitutionnalité
Recueil Lebon des décisions du Conseil d’État
Société d’économie mixte
Tribunal administratif
Tribunal des conflits
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Union européenne
PARTIE
1
La propriété publique
- Notion de propriété publique
Chapitre 1
Chapitre 2 - Utilisation du domaine public
Chapitre 3 - Protection du domaine public
Chapitre 4 - Domaine privé
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Chapitre 1
Notion de propriété publique
Les personnes publiques disposent d’un véritable droit de propriété sur leurs biens. L’acquisition de la
propriété publique peut s’effectuer aussi bien dans les conditions du droit privé, à titre onéreux ou à titre
gratuit, que par voie de contrainte, avec l’utilisation de prérogatives de puissance publique.
Les biens, une fois entrés dans le patrimoine des personnes publiques, ont vocation à appartenir
au domaine public. Ce domaine public, immobilier ou mobilier, est soit naturel, soit artificiel,
et s’étend aussi bien sur terre, sur mer, que dans les airs. Les biens peuvent sortir du domaine
public, suite à leur désaffectation et à leur déclassement. La distinction domaine public/privé ne
concerne que les biens publics entrés dans le patrimoine d’une personne publique. La difficulté
juridique a résidé dans la longue absence de reconnaissance de personnalité morale à l’État, qui
était considéré à l’origine comme personne morale de droit privé, propriétaire d’un domaine
privé ; le domaine public n’appartenant à personne. L’Ancien Régime ne réglait donc pas la ques-
tion de la propriété des biens publics des personnes publiques. Il existait cependant des biens de la
« Couronne », distincts des biens « propres » du monarque, qui n’était que l’administrateur de ces
biens de la Couronne. Pour éviter une dilapidation de ces biens, l’Édit de Moulins de 1566 a
cependant posé deux règles : l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité.
Finalement, la reconnaissance d’un droit de propriété a été consacrée, sur deux domaines distincts :
privé et public (Cons. const., 26 juin 1986 : la décision consacre clairement la notion de patrimoine
public, en consacrant le principe d’interdiction de cession à vil prix des biens publics ; conf. CE,
3 nov. 1997, Commune Fougerolles) ; et d’étanches, ces deux domaines ont pu communiquer, avec
le temps.
Le droit de propriété est, en tout état de cause, l’un des fondements du droit français. La Révolu-
tion va bien affirmer la propriété nationale : par transfert des biens de la Couronne à la Nation
(D. 22 nov.-1er déc. 1790), mais en amalgamant domaine public et territoire national. Puis l’émer-
gence de la distinction domaine public/domaine privé perfectionne les notions, mais ne va pas
permettre de lever une ambiguïté : s’il n’y a pas de doute que les personnes publiques ont une
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L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS
propriété sur leur domaine privé, ce n’était pas clair en ce qui concerne leur domaine public. La
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ne se fait pas directement l’écho de
cette problématique, bien qu’elle évoque la propriété à deux reprises : son article 2 dispose que
« Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles
de l’Homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l’oppression »,
et son article 17 précise que « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être
privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous
la condition d’une juste et préalable indemnité. »
La DDH envisageait en effet la propriété immobilière des personnes privées. Mais on a dû consi-
dérer, après, que les personnes publiques bénéficient elles aussi d’un plein droit de propriété sur
leurs biens, immobiliers comme mobiliers, de leur domaine public comme de leur domaine privé
(CE, 17 janv. 1923, Piccioli ; CE, 17 mai 1946, Commune de Vieux-Boucau ; CE, 14 déc. 2011,
GFA des petits propriétaires du vignoble de Joigny ; désormais : CGPPP, art. L. 1).
Ceci implique néanmoins des droits et obligations différents de ceux décrits dans le Code civil (qui
mentionne pour la première fois l’expression « domaine public » à son art. 538, dès 1804, mais
sans l’identifier, simplement pour indiquer qu’il ne peut pas être la propriété de personnes
privées), du fait de l’autonomie du droit administratif.
C’est Maurice Hauriou qui va fonder la propriété des personnes publiques de leur domaine public
sur la personnalité juridique des personnes publiques.
Aujourd’hui, les personnes publiques classent la propriété de leurs biens dans deux catégories de
biens : ceux du domaine public (voirie, rivages de la mer...), et ceux du domaine privé (ex. chemin
rural). La classification a une importance majeure en ce qui concerne le régime juridique des biens
en cause : le domaine public est soumis au droit public, et le domaine privé, pour une grande
partie, au droit privé. Le droit de la propriété des personnes publiques est désormais régi par le
Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP – ord., 21 avr. 2006, préc. ; sa rati-
fication explicite, lui conférant valeur législative, a été opérée par la loi du 12 mai 2009 de simpli-
fication et de clarification du droit et d’allégement des procédures).
La notion de bien public se fonde alors sur le critère de l’utilité : il s’agit de choses dont l’utilité
publique justifie l’appropriation, ce qui s’applique tant aux biens du domaine public qu’à ceux du
domaine privé. Pour autant, l’appartenance au « domaine » n’implique pas l’utilisation systéma-
tique de la « puissance publique », qui n’est pas un droit subjectif des personnes publiques (et ne
se monnaye pas).
En tout état de cause, il existe une patrimonialité des biens du domaine public (comme de celle
de certains actes administratifs : licence de taxi – sur la question, le législateur est intervenu pour
concilier l’activité avec celle de voitures de tourisme avec chauffeur (« VTC ») : L., 1er oct. 2014 ;
CHAPITRE 1 – Notion de propriété publique
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v. aussi CE, 5 févr. 2014, SAS Allocab ; même si un acte administratif ne constitue pas un « bien »
pour autant, n’étant en principe pas cessible).
la reconnaissance d’un droit de propriété a été clairement consacrée sur les
En définitive,
domaines privé et public et interdit toute vente (du domaine privé) à « vil prix », même si un
« rabais » est envisageable, si justifié par l’intérêt général et par des contreparties suffisantes (p.
ex. création d’emploi – Cons. const., 26 juin 1986, Loi autorisant le Gouvernement à prendre
diverses mesures d’ordre économique et social : la décision consacre clairement la notion de patri-
moine public, en consacrant le principe d’interdiction de cession à vil prix (prix inférieur à la valeur)
des biens publics ; v. CE, sect., 3 nov. 1997, Commune de Fougerolles).
La spécificité de la propriété publique peut donc s’exprimer par différentes considérations :
– elle est « désintéressée », c’est-à-dire au service de l’intérêt général ;
– elle est comme la propriété privée sous la protection du juge ; la particularité tient « paradoxale-
ment » au fait qu’il s’agit souvent du juge judiciaire (si une difficulté particulière se pose), alors
que le propriétaire est une personne publique : par ex. pour la détermination du propriétaire
(validité de titre propriété, délimitation de parcelles ; interprétation d’actes de propriété).
Le CGPPP s’applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à
l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu’aux établissements publics
(CGPPP, art. L. 1), comme aux autres personnes publiques dans les conditions fixées par les textes
qui les régissent (CGPPP, art. L. 2).
Précision
Une difficulté concernant la propriété peut entraîner des difficultés de détermination de
l’ordre de juridiction compétent. Le Conseil d’État a ainsi indiqué sur la question qu’il « appar-
tient au juge administratif de se prononcer sur l’existence, l’étendue et les limites du domaine
public, sauf à renvoyer à l’autorité judiciaire une question préjudicielle en cas de contestation
sur la propriété du bien litigieux dont l’examen soulève une difficulté sérieuse. Le caractère
sérieux de la contestation s’apprécie au regard des prétentions contraires des parties et au vu
de l’ensemble des pièces du dossier. Le juge doit prendre en compte tant les éléments de fait
que les titres privés invoqués par les parties » (CE, 28 juill. 2017, nº 392122 : litige relatif à un
refus de certificat d’exportation d’un document connu sous le nom de « manuscrit de
Cheverny »).
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L’ESSENTIEL DU DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS
1 Acquisition de la propriété publique
Deux voies d’acquisition de la propriété publique sont consacrées par le Code général de la
propriété des personnes publiques : la contrainte, ou non.
■ Acquisition dans les conditions non dérogatoires
La Direction générale des finances publiques (DGFiP) élabore les règles et les procédures, anime,
coordonne et contrôle leur application et en assure l’évaluation en matière d’acquisition, de
gestion et de cession des biens domaniaux, par l’intermédiaire de son service dénommé « Direc-
tion de l’immobilier de l’État » (DIE), qui a pris en vertu du décret du 19 septembre 2016 la suite
de « France Domaine ».
La DIE est chargée de l’acquisition, de la gestion et de la cession des biens domaniaux, de l’établis-
sement de l’assiette et le contrôle des redevances domaniales, du recouvrement des produits
domaniaux de toute nature, et de la curatelle des successions vacantes ou en déshérence. Elle a
aussi un rôle de gouvernance de la politique immobilière de l’État, de modernisation de la
gestion du parc immobilier de l’État. La DIE est organisée en trois sous-directions : « gouvernance,
financement et supports », « stratégie et expertises de l’immobilier de l’État », et « administration
et valorisation de l’immobilier de l’État ».
Par ailleurs, la loi du 3 août 2018 visant à garantir la présence des parlementaires dans certains
organismes extérieurs au Parlement et à simplifier les modalités de leur nomination, crée un
Conseil de l’immobilier de l’État comprend parmi ses membres deux députés et deux sénateurs
(CGPPP, art. L. 4211-1).
a) Acquisition à titre onéreux
1) Achat
Les personnes publiques peuvent acquérir à l’amiable des biens et des droits, à caractère mobilier
ou immobilier. Les acquisitions de biens et droits à caractère immobilier s’opèrent alors suivant les
règles du droit civil (CGPPP, art. L. 1111-1).
Ces contrats sont donc de droit privé, de la compétence du juge judiciaire (T. confl., 30 juin 1930,
Boyer et Jullian c/min. de la guerre).
Pour l’État, l’intervention de la DIE est nécessaire pour déterminer le prix d’acquisition, le choix de
la construction à faire. Pour les collectivités territoriales, la consultation de la DIE est obligatoire
le montant de l’acquisition est supérieur à 180 000 euros, puis la décision
(mais ne lie pas) si
d’achat est prise par délibération de l’assemblée délibérante ; l’exécutif local signe le contrat.
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