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Défis de la transition vers l’économie formelle
Liste des graphiques
Graphique 1
Graphique 2
Graphique 3
Graphique 4
Graphique 5
Graphique 6
Graphique 7
Graphique 8
Tendances de l’emploi dans l’économie informelle non agricole en Tunisie
(1975-2013)
Part des activités informelles dans la valeur ajoutée brute non agricole
(1997-2012)
Évolution des structures de l’emploi 1997-2012 en % de l'emploi total
(agriculture et emploi non agricole) et de l'emploi non agricole
Répartition des affiliés à la CNSS par régime entre 2005 et 2015
Fréquences cumulées croissantes de l’emploi informel selon le genre et
la structure par âge en 2014
Structure par âge du taux d’emploi informel en 2014
La pyramide d’âge de l’emploi informel en Tunisie (2014)
Taux d’emploi informel au sein de l’économie non agricole (2005-2015)
Encadré 1
Encadré 2
Organisation actuelle de la sécurité sociale en Tunisie
Le secteur institutionnel des ménages dans les comptes nationaux tunisiens
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Liste des acronymes
AMG I
AMG II
ATMP
CNAM
CNRPS
CNSS
CRES
DWH
FMI
INS
MENA
OIT
PAS
PDR
PNAFN
RIA
RINA
RSA
RSAA
RSNA
RTFR
RTNS
SMAG
SMIG
SPS
UGTT
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Assurance Médicale Gratuite (type I)
Assurance Médicale Gratuite (type II : tarif réduit)
Accidents du Travail & Maladies Professionnelles
Caisse Nationale d’Assurance Maladie
Caisse Nationale de Prévoyance et de Protection Sociale
Caisse Nationale de Sécurité Sociale
Centre de Recherche et d’Etudes Sociales
Data Ware House (Base de données du CRES)
Fonds Monétaire International
Institut National de la Statistique
Middle East North Africa
Organisation Internationale du Travail
Programme d’ajustement Structurel
Programme de Développement Rural
Programme National d’Aide aux Familles Nécessiteuses
Régime des Indépendants Agricoles (CNSS)
Régime des Indépendants Non Agricoles (CNSS)
Régime des Salariés Agricoles (CNSS)
Régime des Salariés Agricoles Amélioré (CNSS)
Régime des Salariés Non Agricoles (CNSS)
Régime des Travailleurs à Faibles Revenus (CNSS)
Régime des Travailleurs Non Salariés (CNSS)
Salaire Minimum Agricole Garanti
Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti
Socle de Protection Sociale
Union Générale des travailleurs Tunisiens
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Défis de la transition vers l’économie formelle
Avertissement
Ce rapport produit des chiffres et des taux concernant l’économie informelle qui peuvent
varier selon lesconcepts utilisés et selon les méthodes utilisées pour y parvenir. Le
lecteur est donc prié de bien faire la distinction entre :
•
•
•
L’emploi dans le secteur informel qui recouvre les travailleurs indépendants
et les micro-entreprises de moins de 6 salariés et ne tenant pas de
comptabilité complète,
L’emploi informel qui recouvre les emplois salariés et non salariés n’ayant
pas cotisé à la sécurité sociale,
L’emploi dans l’économie informelle qui est la somme de l’emploi dans le
secteur informel et de l’emploi informel hors du secteur informel.
Ces indicateurs sont générés soit à partir des enquêtes sur les micro-entreprises de l’INS, soit
à partir du répertoire des entreprises de l’INS, soit à partir de la base de données de la CNSS
et le DWH du CRES.
Dans ce dernier cas, les estimations sont réalisées en utilisant les effectifs d’immatriculés
qui ont payé leurs cotisations au moins une fois pour un trimestre durant l’année : de telles
estimations supposent l’accès à la base des données individuelles de la CNSS.
Enfin les taux d’informalité peuvent être calculés sur la base de dénominateurs différents :
•
•
•
•
L’emploi total,
L’emploi non agricole,
L’emploi privé total,
L’emploi privé non agricole.
L’attention du lecteur est donc attirée sur la diversité des estimations qui en résultent et sur le
contenu des indicateurs ainsi générés.
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
Résumé executif
L e système tunisien de protection sociale est généralement considéré comme un des
plus avancés des pays à revenu intermédiaire, et en particulier de la région Moyen
Orient-Afrique du Nord. Au fil des années sa composante assurantielle contributive (sécurité
sociale) s’est efforcée de couvrir toutes les catégories socio-professionnelles depuis les salariés
(agricoles et précaires) jusqu’aux travailleurs à compte propre (indépendants) de l’artisanat et
des petits métiers, ainsi que le plus grand nombre des risques (de la maladie aux pensions de
retraite). Parallèlement sa composante assistantielle non contributive permettait aux populations
non encore couvertes par la sécurité sociale de bénéficier de soins de santé gratuits ou à tarif
réduit et de transferts monétaires (programme national des familles nécessiteuses).
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Cependant, tel qu’il est, le système semble avoir atteint certaines limites. En effet, les
autorités tunisiennes considèrent qu’il est arrivé à un point de déséquilibre, sinon de
rupture, qui nécessite de prendre des décisions en vue de le réformer. Alors que l’emploi
des jeunes demeure une question lancinante, que le taux de chômage des jeunes, en particulier
diplômés, a atteint des niveaux inégalés au Maghreb, et alors que les charges sociales
n’atteignent pas des niveaux insupportables, employeurs et salariés semblent tendre vers un
consensus pour maintenir les nouveaux entrants sur le marché du travail dans le système
assistantiel plutôt que de les faire entrer dans le régime assuranciel.
C’est en ces termes – au moins en partie - que se pose aujourd’hui la problématique de
l’économie informelle en Tunisie. La problématique de l’économie informelle et de la transition
de l’économie informelle vers l’économie formelle est étroitement liée à la question de la
protection sociale et de son extension à l’ensemble des travailleurs. En effet, depuis 2003,
année de l’adoption d’une définition internationale par la Conférence Internationale des
Statisticiens du Travail, l’emploi informel se caractérise et se mesure par l’absence de cotisation
à la sécurité sociale. De ce fait l’une des composantes de l’économie informelle – sinon sa
principale composante – est directement liée à l’extension de la couverture du système de
sécurité sociale. Ainsi s’explique que le présent rapport focalise son analyse sur la protection
sociale d’une part, et sur l’économie informelle d’autre part.
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Défis de la transition vers l’économie formelle
GENESE DU SYSTEME DE PROTECTION SOCIALE EN TUNISIE ET QUESTIONS ACTUELLES
La section 2 du rapport retrace la genèse du système actuel de protection sociale en
Tunisie. Elle rappelle que ce système s’est constitué à partir de la fonction publique, puis
du secteur public avant de s’étendre au secteur privé et aux diverses catégories socio-
professionnelles, ainsi qu’aux divers domaines d’assurances, sans toutefois aller jusqu’à couvrir
la perte d’emploi. Les diverses lois relatives à la sécurité sociale se sont efforcées de couvrir
progressivement les professions les plus précaires de l’agriculture, de l’artisanat et des petits
métiers, et du travail domestique, sans parvenir néanmoins à intégrer les formes les plus
précaires, mobiles, saisonnières ou caractérisées par la pluriactivité. Néanmoins, les populations
les plus pauvres, sans travail ou inactives, du fait de l’âge, du handicap ou de la maladie, et
donc aux facultés contributives réduites, ont pu bénéficier dès les années 1970, de programmes
d’assistance sous la forme d’un accès gratuit aux services de santé et d’un revenu minimum
en nature ou en espèces.
Le Programme National d’Aide aux Familles Nécessiteuses (PNAFN) a vu tripler le nombre
de ses bénéficiaires depuis sa création en 1987 pour atteindre 230.000 ménages en 2015.
Quant au carnet de soins à tarif réduit, il bénéficie à plus de 600.000 personnes aujourd’hui.
Aujourd’hui, les limites du socle de protection sociale tunisien ont été mises en lumière
par un récent rapport du CRES. Ce rapport a montré qu’un nombre important de travailleurs
dotés de capacités contributives significatives s’orientent délibérément vers l’assistance sociale
qui leur offre un accès aux soins gratuits ou à tarif réduit, au sein des structures publiques de
santé, alors qu’ils devraient naturellement relever du système assurantiel.
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Ce rapport tente de comprendre les raisons de la persistance des comportements informels
adoptés par certaines catégories de travailleurs. Les prestations de santé qu’offrent les
programmes de carnet de soins à tarif réduit ou le Programme d’aide aux familles nécessiteuses
et son carnet de soins gratuits exercent dans une certaine mesure des effets désincitatifs
sur les affiliations au sein des régimes des travailleurs non-salariés et des travailleurs à faibles
revenus. Il apparaît également que l’âge des bénéficiaires de ces programmes a eu tendance
à s’abaisser. De telles évaluations sont importantes afin de mieux connaître les principaux traits
distinctifs des travailleurs informels notamment de ceux à fortes capacités contributives qui
bénéficient de ces programmes, ou de ceux ayant déjà cotisé au sein des régimes des travailleurs
non-salariés et des travailleurs à faibles revenus de la CNSS, ainsi que les déterminants de
leurs comportements et les facteurs explicatifs sous-jacents aux transitions vers ou à partir de
ces régimes.
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
LA MESURE INDIRECTE DE L’ECONOMIE INFORMELLE
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Bien qu’ayant été l’un des premiers pays à avoir tenté de mesurer l’économie informelle
à l’échelle macro-économique, la Tunisie ne dispose pas de données statistiques globales
permettant de l’estimer de manière directe. C’est donc par voie indirecte qu’est mesurée
l’économie informelle à partir des résultats des enquêtes annuelles (puis trimestrielles) sur
l’emploi, des enquêtes quinquennales sur les micro-entreprises sans comptabilité et ses
statistiques d’immatriculation à la sécurité sociale (section 3).
Il n’existe pas de définition officielle de l’emploi dans l’économie informelle en Tunisie.
Toutefois, les définitions internationales données dans le présent rapport (annexe 1) fixent
les limites de façon relativement claires. En effet, une composante microentreprise (secteur
informel) rassemble d’une part les entreprises de moins de 6 salariés de statut de personne physique
et ne tenant pas de comptabilité complète, enregistrées ou non, d’autre part une composante
de l’ensemble des emplois non immatriculés à la sécurité sociale (hors du secteur informel des
micro-entreprises) dans le secteur formel ou dans les ménages (travailleurs domestiques).
Entre 1975 et 2013, l’emploi dans l’économie informelle est passé de 38,4 % de l’emploi
non agricole à 40,2 %. Sur la même période, des maximums ont été enregistrés en 1997 avec
un taux s’élevant à 47,1 % et des minimums à 35 % en 1982 et en 2002. Depuis 2000, la
Tunisie enregistre le taux le plus faible des pays d’Afrique du Nord, une région qui se caractérise
par le plus faible taux de cet indicateur au niveau mondial (si l’on excepte les économies en
transition) et sa tendance à la décroissance. La récente tendance à la hausse observée
en Tunisie pourrait remettre en question la position favorable du pays au regard de cet indicateur.
Le présent rapport montre que le taux d’emploi informel en Tunisie a évolué en sens
inverse du taux de chômage. Ainsi lorsqu’en 2011 et 2012 le taux de chômage a explosé,
le taux d’emploi dans l’économie informelle a eu tendance à diminuer, ce qui a résulté des
politiques de titularisation des agents précaires et de création d’emploi pour les jeunes
demandeurs d’emploi dans le secteur public.
Au total, les activités informelles qui représentaient 28,3 % du PIB non agricole en 1997,
n’en représentaient plus que 25,2 % en 2002 et seulement 20,3 % en 2007, pour remonter
à 23,8 % en 2012. La part des micro-entreprises dans l’ensemble des activités informelles a
considérablement diminué au cours de la décennie 1997-2007, amorçant une remontée en
2012. La contribution au PIB non agricole du secteur informel des micro-entreprises sans
comptabilité a augmenté passant de 8,4 % à 12,2 % entre 2007 et 2012. Alors que la contribution
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Défis de la transition vers l’économie formelle
au PIB non agricole des autres activités informelles aurait enregistrée une légère baisse pendant
la même période passant de 11,9 % à 11,6 %. Par ailleurs, l’emploi dans les micro-entreprises
sans comptabilité a fortement augmenté entre 2007 et 2012 (de 19,7 % à 24,4 % de l’emploi
non agricole), alors que les autres emplois informels ont régressaient de 17 % à 9,5 %.
La productivité apparente du travail dans les micro-entreprises du secteur informel est
nettement inférieure à celle des autres activités informelles. En 2012, la productivité
apparente des micro-entreprises sans comptabilité était 2 fois moindre que celle du secteur
formel, alors que celle des autres activités informelles était 2,4 fois supérieure. Cette dernière
estimation peut être assimilée à une évaluation de l’économie souterraine combinant sous-
déclaration des salaires et profits tirés de l’économie de contrebande. Cependant, de telles
estimations posent plus de questions qu’elles n’en résolvent. Elles pointent la nécessité d’une
collecte plus systématique de données à partir d’enquêtes directes.
L’ANALYSE DE L’EMPLOI INFORMEL A PARTIR DES STATISTIQUES DE SECURITE
SOCIALE
La section 4 porte sur l’analyse de l’emploi informel tel que l’on peut le mesurer à partir
des statistiques d’immatriculation à la sécurité sociale, ou plus précisément des statistiques
des immatriculés à jour de leurs cotisations (c’est-à-dire ayant cotisé au moins un trimestre au
cours des douze derniers mois). Les comparaisons des données sur les statistiques de
cotisants de la CNSS et la CNRPS avec celles de l’enquête sur l’emploi permettent de suivre
l’évolution de l’emploi déclaré et par conséquent de l’emploi informel.
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En Tunisie, une telle analyse s’est révélée nécessaire du fait que l’approfondissement
du système de sécurité sociale par son extension horizontale et verticale s’est traduit
par des déséquilibres financiers qui ne pourraient être qu’aggravés par un élargissement
de l’emploi informel. Dès lors la problématique de l’élargissement de l’assiette des cotisations
sociales et de la formalisation des travailleurs informels s’est posée avec une certaine acuité,
de sorte qu’on peut dire que la Tunisie a été en avance sur les réflexions concernant la transition
de l’économie informelle vers l’économie formelle qui, comme on le sait, ont été débattues par
la 104ème Conférence Internationale du Travail en juin 2015, débouchant sur la recommandation
204, adoptée à la quasi-unanimité des Etats parties.
L’emploi informel qui représentait 29,4 % de l’emploi non agricole en 2005, et était
tombé à 24,5 % en 2010 et 20,9 % en 2011, a réamorcé une hausse depuis lors, passant
à 23 % en 2012 et 29,3 % en 2015. Ils étaient plus de 848.000 travailleurs à ne pas être
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immatriculés à la sécurité sociale cette année-là (à peu près autant de non-salariés que de
salariés), le point bas de 2011 s’expliquant par les mesures prises au lendemain de la révolution
pour satisfaire les revendications de la population (titularisation dans le secteur public, régularisation
des travailleurs des chantiers régionaux).
L’emploi informel est un phénomène qui se concentre particulièrement en Tunisie au
sein des populations jeunes occupées sur le marché du travail. Il se trouve que 60 %
des hommes et 83 % des femmes occupant un emploi informel en 2014 sont âgés de moins
de 40 ans.
L’analyse de taux d’informalité selon la structure par âge de la population révèle que le
phénomène d’informalité serait manifestement exacerbé auprès des populations jeunes
qui viennent d’intégrer le marché de travail. Les taux culminent à des niveaux élevés
pour les tranches d’âges 15-19 et 20-24, soient respectivement 84 % et 42 %. Ce qui pourrait
indiquer que les populations jeunes sont plus enclines à accepter des emplois précaires, peu
décents et qui n’offrent pas de sécurité sociale.
Trois scénarios sont élaborés pour l’année 2014 afin d’estimer la levée de fonds où les
gisements de ressources pour les caisses de sécurité sociale par une baisse de l’emploi
informel. Le premier sur la base d’une hypothèse de formalisation complète des travailleurs
informels, le second sous l’hypothèse d’une formalisation de la moitié d’entre eux et le troisième
pour 30 % d’entre eux. Le manque à gagner de la CNSS est calculé en appliquant les taux de
cotisation par catégorie (salariés/non-salariés) à une base de rémunération égale au SMIG
(330 DT) d’une part, et à une base de rémunération égale au salaire moyen déclaré à la CNSS
(750 DT). Les résultats sont comparés aux recettes de la CNSS en 2014 (soit 2240 millions
de DT). Selon les différents scénarios, le potentiel de levée de fonds supplémentaires
s’établit entre les fourchettes de 19-43 %, soit 422 et 960 millions de DT pour le scénario 1,
de 10-21 % soit 211 et 480 millions de DT pour le scénario 2 et 6-13 % soit 126 et 282 millions
de DT pour le scénario 3.
Il s’agit incontestablement d’une preuve de taille quant à l’existence d’un réservoir
substantiel dans lequel la CNSS est appelée à puiser en vue de mobiliser des recettes
annuelles supplémentaires de cotisations sociales. Cette démarche couplée à d’autres
mesures visant la révison des paramètres de liquidation des pensions, est susceptible à moyen
terme de lisser les taux de cotisation d’équilibre et d’atténuer sensiblement les pressions
lancinantes pesant sur les équilibres financiers de la CNSS.
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Défis de la transition vers l’économie formelle
Certes de tels objectifs, même le plus réaliste, ne peuvent être atteints sans la conviction
de la part des cotisants qu’il y va de leur intérêt d’opérer la transition vers l’économie
formelle. Cela passe par une prise de conscience citoyenne à propos de la justice fiscale, un
objectif que se sont fixé les partenaires sociaux. Une meilleure prise en charge des nécessiteux
passe par une meilleure prise en charge des coûts par ceux dont les facultés contributives
le permettent.
Il serait par ailleurs utile que le système statistique tunisien se dote des moyens de
mesurer plus directement l’emploi dans l’économie informelle, d’une part en introduisant
la collecte des critères appropriés dans l’enquête trimestrielle sur l’emploi, d’autre part en
réalisant une enquête spécifique sur l’économie informelle lui permettant d’appréhender
l’ensemble de ses composantes.
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1.
Introduction
L a progression de la fracture sociale
combinée à une montée du taux de
chômage parmi les jeunes au cours de
active, pourrait rester encore à des niveaux
élevés.
la dernière décennie ont constitué les
Malgré une baisse de la pauvreté au cours
causes profondes de l’enclenchement de
de la dernière décennie, les inégalités
la révolution en 2011. De toute évidence,
entre les régions se sont accrues renforçant
ces deux facteurs ont été déterminants,
la polarisation au sein de la société. Les
parmi d’autres certes, dans l’amplification
résultats de l’enquête sur les niveaux de vie
des mouvements de protestation sociale et
des ménages (INS) de 2010 révèlent que
politique et la tournure historique prise par les
15,5 % de la population tunisienne vit en
évènements.
dessous de la ligne de pauvreté, contre 32,4 %
en 2000. Ces résultats ont aussi révélé une
Depuis l’adoption du PAS en 1986, la Tunisie
réduction des inégalités avec un indice de
a enregistré une croissance annuelle du
Gini passant de de 0,37 en 2000 à 0,35 en
PIB estimée à 4,5%, sans pour autant
2010. Toutefois, la Tunisie reste confrontée
réussir à enclencher un processus vertueux
à des défis sociaux majeurs notamment
de croissance équitable et inclusive. Au
d’importantes disparités régionales.
regard des politiques de répartition et des
objectifs d’équité et de justice sociale, le
Ainsi, il convient d’examiner en profondeur
constat mitigé est probant. En effet, les
le rôle joué par les transferts sociaux au
politiques macroéconomiques poursuivies
cours des décennies écoulées en matière
n’avaient pas suffisamment permis de lutter
de lutte contre la pauvreté et de réduction
contre les inégalités économiques qui se sont
des inégalités régionales. Fondamentalement,
accentuées entre les régions, ni de hisser
les transferts sociaux et la fiscalité directe ont
la croissance à un palier plus élevé à fort
pour objectifs de corriger certaines inégalités
contenu en emplois qualifiés. Les limites du
dans la répartition primaire des revenus et
modèle de développement se sont ainsi
d’en niveler les différences. Selon les données
reflétées à travers les contraintes structurelles
de comptabilité nationale de l’année 2014, le
de l’économie vis-à-vis de la création d’emplois
montant total des transferts sociaux y compris
et de la mise en place de politiques de gestion
les transferts en nature s’est élevé à 14600
efficiente des effectifs surnuméraires. Le taux
millions de dinars, soit 18 % du PIB. Il est ainsi
de chômage qui se situe actuellement (2015)
important d’évaluer les effets des transferts
à hauteur de plus de 15 % de la population
sociaux et des impôts directs sur la distribution
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
du revenu disponible notamment pour les
relief les limites actuelles de la redistribution
ménages en bas de l’échelle des revenus. En
verticale (solidarité en faveur des bas revenus
effet, la légitimation des filets de protection
et des populations vulnérables) et de la
sociale se trouve accomplie dans l’amélioration
redistribution horizontale (transferts sous
des niveaux de vie des populations démunies
condition de revenus). Les résultats de
et vulnérables. Elle se trouve également
ce diagnostic permettront ainsi d’identifier
satisfaite dans la diffusion la plus profonde
les principaux défis à relever et les interstices
des prestations offertes aux populations ne
à combler pour assurer une meilleure
bénéficiant d’aucune couverture, corollaire
couverture pour les populations pauvres
d’un recul de la taille de l’économie informelle.
et vulnérables.
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La protection sociale en Tunisie est
De plus, il conviendrait d’analyser l’équilibre
historiquement bien ancrée et assise sur
entre les recettes et les dépenses des
une conception alliant de façon concomitante
principales structures d’assistance sociale.
une logique d’assurance et une logique
En effet, ces structures sont marquées par
d’assistance et de solidarité nationale.
des déficits de moins en moins maîtrisables,
La Tunisie est en effet l’un des pays où
qui justifient que la question du financement
les préoccupations de généralisation de la
durable du système de protection sociale
protection sociale émergèrent très tôt, avec
soit posée clairement. La tendance à
notamment l’extension du système aux
l’alourdissement des prélèvements sociaux
travailleurs indépendants.
et fiscaux pesant sur le revenu des ménages
et le souci de préservation de la compétitivité
Toutefois, aussi bien les régimes assurantiels
des entreprises sont deux
facteurs
contributifs existants que les dispositifs
d’importance qui imposent de faire recours
d’assistance1
font face à des défis
à d’autres ressources assises sur une
dont certains d’ordre structurel seraient
assiette plus large dans la perspective
susceptibles de compromettre à terme
d’une extension verticale et horizontale des
leur viabilité financière2. À cet effet, il
prestations sociales.
serait utile d’établir un diagnostic global des
modes d’organisation, de fonctionnement,
Ce diagnostic est essentiel pour le montage
de structuration et de déploiement des filets
institutionnel d’un Socle de Protection
de protection sociale à dessein de mettre en
Sociale (SPS) pour l’autonomisation des
1 (PNAFN, PDR, AMG1, AMG2, AMAL…)
2 Baisse du rapport démographique des régimes de retraite de la CNSS et de la CNRPS, couverture limitée à
certaines catégories de la population active…
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Défis de la transition vers l’économie formelle
populations pauvres et vulnérables. Investir
Face à une croissance lente, un chômage
dans un Socle de Protection Sociale capable
élevé, un emploi informel en hausse et
d’améliorer la capacité de résilience de
une situation sociale tendue, les pouvoirs
l’économie nationale et libérer son potentiel
publics gagneraient à enclencher un
productif, c’est soutenir la transition démo-
processus de réformes profondes du
cratique en Tunisie.
secteur de la protection sociale. Ces
réformes devraient conférer
l’efficacité
D’autre part, il convient de souligner aussi
requise aux prestations sociales offertes
le rôle incontournable d’un plancher de
et assurer la préservation des équilibres
protection sociale de base en matière de
financiers des régimes de retraites à long
réduction des emplois informels. En effet,
terme. Cette démarche pourrait s’inscrire
le secteur informel qui contribue à plus du
dans le cadre d’une vision intégrée et globale
tiers du total des emplois en Tunisie, confine
fondée sur
l’institution d’un SPS qui
les travailleurs dans des secteurs à faible
permettrait d’apporter des solutions qui
productivité les privant ainsi d’accéder à des
soient efficaces, durables et pérennes aux
niveaux de compétences plus élevés. Ainsi,
problèmes susmentionnés. Un tel processus
le SPS permettra aux employés pauvres
de réformes aurait aussi pour objectif de
et vulnérables de passer de l’économie
relever le défi commun de tous les systèmes
informelle à l’économie formelle en transitant
de répartition qui consiste à concevoir des
au delà d’activités de subsistance à faible
dispositifs conciliant à la fois l’incitation à
rendement pour devenir des contribuables
l’activité et à l’emploi, la réduction de la
et cotisants. Dès lors, des pans entiers du
pauvreté et la soutenabilité financière des
secteur informel seront formalisés ce qui
caisses sociales (CNRPS, CNSS et CNAM).
permettra de libérer le potentiel productif
Dans ce contexte, la question de l’économie
de l’économie nationale et de renflouer le
informelle devient centrale.
budget de l’État et les caisses sociales à
travers l’élargissement de l’assiette de
La Tunisie est l’un des rares pays dans le
l’impôt et des cotisations. L’intégration des
monde où l’on dispose, depuis le milieu
populations vulnérables au marché de
des années 1970, d’estimations nationales
l’emploi structuré, les fera accéder à des
de l’emploi dans l’économie informelle
niveaux plus élevés de sécurité sociale
s’appuyant sur une pluralité de sources
offrant une sécurité financière permettant
statistiques. La réalisation de recensements
aux individus de s’adapter aux évolutions
nationaux d’établissements en 1975 et en
économiques et technologiques par des
1981 et d’une enquête nationale sur les
mesures de formation et de reconversion.
activités économiques en 1982 mettant
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
l’accent sur le secteur informel conduisit
attendre l’enquête du second trimestre
progressivement à la mise en place d’un
de 2013 pour qu’une première série de
répertoire national des entreprises dès le
questions appropriées soient introduites
milieu des années 1990, rassemblant et
dans le questionnaire.
harmonisant les données des répertoires
statistiques, fiscaux et de la sécurité sociale.
Ainsi, il est donc important d’examiner
C’est aussi l’un des premiers pays à avoir
les diverses sources statistiques et
organisé le suivi des micro-entreprises par
administratives3 pour tenter de procéder
voie d’une enquête quinquennale prenant
à une actualisation des estimations de
pour base de sondage le répertoire national
l’emploi dans l’économie informelle et
des entreprises, depuis 1997. L’expérience
de ses principales composantes4 pour la
de la Tunisie a ainsi contribué à faciliter
période récente. En fonction des données
l’adoption des définitions internationales du
disponibles, l’analyse a pu être réalisée par
secteur informel (1993) et de l’emploi informel
genre, par branche d’activité et sur une
(2003) et à forger les instruments de mesure
base régionale. Ce diagnostic doit permettre
de l’économie informelle, y compris dans
d’identifier ainsi les diverses catégories
la mesure du PIB, puisque dès les années
de populations ne
faisant pas
l’objet
1970 et de façon plus exhaustive à partir
d’une couverture sociale adéquate ou
des années 1980, le secteur informel était
faisant l’objet d’une couverture partielle ou
systématiquement pris en compte dans le PIB.
incomplète. Parallèlement, il sera important
de procéder à une analyse des divers
Paradoxalement, il n’y a pas eu depuis la fin
systèmes contributifs et non contributifs
des années 1980 d’enquêtes spécifiques
de protection sociale afin de mesurer
sur le secteur informel, ni de tentatives de
leurs performances et d’identifier leurs
mesure à partir d’une batterie de questions
points faibles susceptibles d’expliquer leur
dans les enquêtes emploi.
Il aura fallu
contournement par les assujettis.
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3 En particulier le répertoire de la sécurité sociale
4 Travail indépendant, emploi dans les micro-entreprises répertoriées et dans les micro-entreprises non répertoriées,
emploi informel dans les entreprises formelles.
Modes de déploiement de la protection sociale
en Tunisie : Genèse, institutions et évolution
Nidhal Ben Cheikh
Directeur de recherche au CRES
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
2. Modes de déploiement de la protection sociale
en Tunisie : Genèse, institutions et évolution
2.1 Introduction
Nidhal Ben Cheikh
Directeur de recherche au CRES
Depuis
les années 1950,
l’approche
universaliste de la protection sociale
La Tunisie a toujours fait de la protection
a guidé l’action des gouvernements
sociale5 l’un des piliers majeurs de sa
tunisiens en faveur d’une société plus
politique de développement. La politique
juste et plus inclusive. A ce titre, la Tunisie
sociale mise en place par l’Etat, dès
a longtemps été présentée comme étant
l’indépendance, a eu pour objectif une
l’un des rares pays de la région MENA à
amélioration rapide et généralisée des
disposer d’un système de protection sociale
indicateurs de performance des secteurs
performant assurant une couverture légale
de l’éducation et de la santé, une distribution
pour la la grande majorité de la population
plus équitable des revenus et in fine
active occupée, prenant en charge la plupart
l’émergence d’une classe moyenne. La
des risques mentionnés dans la convention
protection sociale en Tunisie, dans sa
102 de l’OIT (1952) se rapportant aux
définition large, s’est déployée sous forme de
normes minimales de sécurité sociale7. Ce
régimes assurantiels contributifs gérés par
constat s’appuyait sur les performances
les caisses de sécurité sociale (CNRPS,
réalisées en matière d’extension horizontale
CNSS et CNAM)6 et de programmes non-
de la couverture légale de la sécurité sociale
contributifs assistantiels visant la réduction
en faveur d’une grande partie des catégories
de la pauvreté et l’atténuation des inégalités
socioprofessionnelles. Les
régimes de
économiques.
sécurité sociale qui ont été créés d’une
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5 Les concepts de sécurité sociale et de protection sociale sont selon le BIT (ILO, 2011b) largement interchangeables.
Selon la définition retenue dans ce rapport, la protection sociale (ILO, 2000) couvre l’ensemble des dispositifs de
prestations, en espèces ou en nature, visant à garantir une protection contre, notamment:
– l’absence de revenu tiré du travail ou son insuffisance, imputable à l’un des facteurs suivants: maladie, invalidité,
maternité, accident du travail et maladie professionnelle, chômage, vieillesse, décès d’un membre de la famille;
– le manque d’accès ou l’accès inabordable aux soins de santé;
– l’insuffisance du soutien familial, en particulier pour les enfants et les adultes à charge;
– la pauvreté et l’exclusion sociale en général.
Les régimes de protection sociale peuvent être contributifs (assurance sociale) ou non contributifs.
6 CNRPS : Caisse Nationale de Prévoyance et de Protection Sociale ; CNSS : Caisse Nationale de Sécurité Sociale ;
CNAM : Caisse Nationale d’Assurance Maladie.
7 La Convention n° 102 précise le niveau minimum des prestations de sécurité sociale et les conditions de leur attribution
ainsi que les neuf branches principales dans lesquelles la protection est garantie: soins médicaux, indemnités de
maladie, prestations de chômage, prestations de vieillesse, prestations en cas d'accident du travail et de maladie
professionnelle, prestations familiales, prestations de maternité, prestations d'invalidité et prestations de survivant.
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Défis de la transition vers l’économie formelle
manière progressive en réponse à cette
déploie sous forme de régimes assurantiels
extension prenaient en considération aussi
contributifs gérés par les caisses de sécurité
bien les capacités contributives des affiliés
sociale en Tunisie (CNRPS, CNSS et CNAM)
potentiels que les différentes formes d’emploi
et de programmes non-contributifs assis-
qu’ils occupaient.
tantiels visant la réduction de la pauvreté et
l’atténuation des inégalités économiques.
Toutefois,
les
taux des populations
(Voir encadré 1)
effectivement couvertes par les régimes
de sécurité sociale se sont toujours situés
en dessous des taux de couverture théo-
rique. Cette sous-couverture serait imputable
2.2 Genèse et naissance de la
protection sociale en Tunisie
à diverses raisons, parmi lesquelles on pourrait
La sécurité sociale tunisienne est née en
citer, l’inadaptation de la législation par
1898 lors de la création d’une caisse de
rapport aux spécificités et contraintes
pensions pour les fonctionnaires, qui a
inhérentes à certains emplois ainsi que les
été étendue après 1951, à tous les
incitations perverses engendrées essen-
employés du secteur public lors de la
tiellement par des dysfonctionnements au
création de la CNRPS. Toutefois, les
niveau du ciblage des principaux programmes
premiers débuts effectifs de la sécurité
non-contributifs d’assistance sociale, en
sociale en Tunisie, en tant que moyen
l’occurrence le Programme National d’Aide
d’intervention et de régulation sociale,
aux Familles Nécessiteuses (PNAFN) et le
remontent selon Guelmani
(1996)8
à
Programme de Soins à Tarifs Réduits (AMG2).
l’avènement de l’État providence colonial
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dont l’émergence au milieu des années 1930
Les déficiences identifiées au niveau de la
avait comme objectif de réduire la fracture
qualité de ciblage des programmes
devenue béante entre l’État colonial et la
sociaux, seraient parmi les principales
société colonisée. L’intervention sociale
causes expliquant les comportements
de l’État s’est orientée vers trois directions :
informels et le contournement de la
« (i) la socialisation des coûts d’entretien
sécurité sociale par de larges franges de
des forces productives humaines, (ii) la
la population occupée dotées de capacités
codification étatique du travail salarié et (iii) la
contributives. À ce niveau, il convient
redistribution sociale coloniale au moyen
d’indiquer que la protection sociale en
de l’extension des équipements collectifs
Tunisie, dans sa définition extensive, se
et sociaux » (Guelmani 1996 ; p. 78-79). Ce
8 Cette partie s’inspire du travail remarquable de reconstitution historique de l’évolution de la sécurité sociale de
A. Guelmani (1996).
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Défis de la trans ition vers l’économie formelle
changement augure d’un changement du
1947. Il y a lieu d’indiquer aussi que ce
mode d’intervention de l’État providence
nouvel élan a été marqué particulièrement
colonial qui s’est transformé progressivement
par la promulgation en 1944 d’un système
selon les termes de l’époque en « dispensateur
d’allocations familiales et de majoration
de progrès tout en assurant l’intégration de
pour salaire unique qui constituerait une
l’élément indigène » (Destremau 2006).
des premières formes de socialisation des
risques sociaux. Cette nouvelle prestation,
La concrétisation de cette vision s’est
considérée comme étant une des premières
traduite par la création d’un Ministère des
pierres angulaire de la sécurité sociale en
Affaires Sociales en 1945, et d’un Ministère
Tunisie, avait comme mission principale
de la Santé Publique et d’un Ministère du
la reproduction intergénérationnelle du
Travail et de la Prévoyance Sociale en
salariat.
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