Territoire et citoyenneté: les enjeux difficiles. La Tunisie post ...

RÉSUMÉ
La constitution tunisienne post-révolutionnaire vise à transformer le territoire. Les enjeux
de cette transformation sont considérables et suscitent quelques interrogations. La spatia-
lisation du territoire tunisien par la mise en place de trois types de collectivités territoriales
est-elle capable de relever le défi de stopper la marginalisation de certaines zones ? Le
maillage territorial qui préconise la recherche de synergies au profit des régions vivant en
marge, en les posant en unité géographique avec des régions « développées », résout-il
le problème des disparités ? La démocratisation du système politique, notamment au
niveau local, intéresse-t-elle les jeunes pour qu’ils s’approprient leur espace et exercent
leurs droits de citoyenneté ? En vue de mener cette recherche, nous faisons référence
aux textes juridiques en rapport avec le territoire, en particulier la constitution de 2014,
ainsi que les travaux de la doctrine juridique et les réflexions développées par d’autres
spécialités.

ABSTRACT
The post-revolutionary Tunisian constitution has intended to transform the Tunisian terri-
tory. The challenges of this transformation are enormous and raise the following research
questions. Is the spatialisation of the three territorial Tunisian entities able to meet the
challenge of the marginalisation of certain areas? Does the territorial network seeking
synergies for the benefit of marginalised regions, by putting them in geographical units
within developed areas on the coast, solve the problem of regional disparities? Does the
democratisation of the political system, particularly at local level, interest the youth and
help them occupy their space and exercise their rights of citizenship? To conduct this
research, we refer to judicial documents associated with the Tunisian territory, particularly
the 2014 constitution, together with the works on judiciary doctrine, as well as the reflec-
tions developed by other disciplines.

INTRODUCTION
La chute du régime politique en Tunisie, provoquée par une révolution dite « de la liberté
et de la dignité », a engagé les Tunisiens dans un processus de déconstruction et de
reconstruction de la politique du rapport à l’Autre, à l’État et à l’ensemble des institu-
tions nationales, régionales et locales (Sayari, 2014). Tout ceci se traduit par une appar-
tenance complexe à un espace, à un territoire (en pleine gestation), qui interpelle les
Tunisiens dans leur perception de leur citoyenneté (Rabah, 2014).

Ce couple « territoire et citoyenneté » constitue une problématique où se mêlent la
géographie, les revendications identitaires et l’exercice des droits civiques et politiques,
en l’occurence le droit de vote et d’éligibilité, la participation à l’action publique à travers
le tissu associatif et le principe de gouvernance... Ces droits sont aussi tributaires de
devoirs, c’est-à-dire de responsabilités (Gouyia, 2014).

Il s’agit d’un mouvement qui ne cesse d’interpeller acteurs et intellectuels, traduisant une
volonté d’appropriation d’un espace en tant que contenant et support des espérances
et des attentes. D’ailleurs, quelques mois après le changement politique en Tunisie,
plusieurs rencontres scientifiques y ont été organisées mettant en relief la question de la
citoyenneté avec les enjeux du découpage territorial en vue de pallier aux dysfonctionne-
ments qui prévalaient (Maaoui, 2011).

Cette thématique s’est posée avec effervescence notamment au niveau des territoires
qui ont été marginalisés depuis la création de l’État juste après l’indépendance (1956).
Ce phénomène s’est trouvé renforcé par le lancement des plans économiques de déve-
loppement réservés « uniquement » et injustement aux régions qui se situent sur le litto-
ral, d’où la multiplication d’un certain nombre de problèmes liés à une forte littoralisation,
l’exode rurale et la concentration urbaine au niveau de la capitale (Tunis) et au niveau d’un
nombre réduit de villes du littoral oriental (Nabeul, Hammamet, Sousse, Sfax... cf. carte 1).

Au niveau des travaux de l’Assemblée nationale constituante, ANC (élue en 2011), cette
volonté d’une appropriation et d’une identification territoriale s’est soldée par l’adoption
de plusieurs dispositions constitutionnelles qui visent à redessiner le découpage spatial
sur de nouvelles bases, faisant du territoire une sorte de maillage de solidarité entre
régions, communes et districts.

administrative et la spatialisation du territoire. Ce faisant, notre communication s’orga-
nise autour de deux sections. La première traite de la nouvelle répartition du territoire :
nous mettons l’accent notamment sur les défis à relever en termes de moyens finan-
ciers, conditions substantielles et qui s’avèrent difficiles. La deuxième section traite des
pouvoirs dévolus aux collectivités territoriales dans le cadre de la décentralisation : nous
soulignons que la réussite de cette perspective est tributaire de l’attitude d’un citoyen actif
et responsable.

À travers cette recherche, nous essayons de répondre à quelques interrogations
cruciales :
– Le nouveau découpage du territoire est-il réalisable ? Quels sont les obstacles ?
Comment procéder pour la nouvelle répartition du territoire ? Comment choisir les districts
et comment les délimiter ? Selon quel critère faire le choix de la capitale du district ?
– Comment créer une dynamique solidaire et une complémentarité entre régions margi-
nalisées et d’autres soutenues et/ou favorisées pour parvenir à une certaine justice devant
une politique de négligence qui continue à caractériser l’attitude du pouvoir central ?
– La dynamique inter-régionale (dans le cadre des districts) permet-elle de dépasser
la logique tribale qui caractérise certaines régions malgré les « efforts » des pouvoirs
publics de s’inscrire dans la perspective d’un État civil et unitaire… loin des idéologies
affirmatives et des références purement identitaires (Gargouri, 2014) ?
– Au niveau du transfert du pouvoir en faveur des collectivités territoriales dans le cadre
de la décentralisation, quels sont les nouveaux défis en termes d’adaptation de l’admi-
nistration territoriale ?
– Les citoyens vont-ils pouvoir exercer leurs droits pour accéder à leur citoyenneté, long-
temps engloutie et stigmatisée (Abdmouleh, 2010) ?
– Cette nouvelle littoralisation devient-elle un espace paisible capable de retenir les
jeunes de plus en plus tentés par une migration illégale et dangereuse ?

1. LA NOUVELLE RÉPARTITION DU TERRITOIRE
HANDICAPÉE PAR DES PROBLÈMES FINANCIERS
Nous analysons la philosophie de la spatialisation territoriale (Gargouri, 2014), où il est
mentionné par le biais des dispositions de l’article 131 de la constitution que « La décen-
tralisation est matérialisée par les collectivités locales constituées de municipalités, de
régions et districts qui couvrent l’ensemble du territoire ».

Les dispositions de cet article contiennent des enjeux considérables, dans la mesure
où l’ensemble du territoire va être couvert. Ainsi allons-nous assister à la création de
plusieurs communes (notamment dans les milieux ruraux), sachant qu’actuellement la
Tunisie dispose de 264 communes et que le 1/3 du territoire n’est pas couvert par des
communes. En fait, il est légitime de se poser la question de la faisabilité de cette nouvelle
distribution du territoire, notamment lorsque la création de plusieurs communes demande
des moyens financiers considérables devant une situation économique en Tunisie de
plus en plus vulnérable ?

Selon certaines études prospectives, notamment par l’Institut tunisien des études straté-
giques (ITES), ainsi que le Livre blanc (Zouari, 2011), le nombre optimal de régions serait
de 23, ce qui correspond à peu près au nombre actuel de gouvernorats (24). Rappelons
que les gouvernorats (autorités politiques et civiles), ont commencé à exister après

l’indépendance en vue de répondre aux nouveaux défis qui consistaient entre autres à en
finir avec l’assise tribale caractérisant le découpage administratif de l’ancien régime au
profit d’un découpage spatial. Par ailleurs, il faut noter que le découpage actuel répond à
une politique devenue caduque dans la mesure où les critères adoptés par les pouvoirs
publics ne sont pas objectifs. Il faut en effet, rationaliser les critères, dans le but de rendre
le découpage en régions équitable et juste.

Le district regroupe plusieurs régions (c’est-à-dire des gouvernorats selon le découpage
en vigueur) ; c’est une nouvelle composante en tant que collectivité territoriale. Le décou-
page du territoire en cinq districts comme le proposent certains experts (carte 2) pose des
défis considérables aux pouvoirs publics qui ont trait notamment au financement.

Pour qu’elle soit effective, cette répartition nécessite de mettre à la disposition des collec-
tivités territoriales des moyens financiers, notamment les ressources budgétaires prove-
nant de l’impôt local. En Tunisie, les recettes fiscales de l’ensemble des communes sont
très précaires et ne représentent que 2,4 % des recettes fiscales de l’État, contre 4,8 %,
au Maroc, 12 % en Angleterre, 15,2 % en France, 43 % aux États-Unis d’Amérique et
48 % en Allemagne (Abdmouleh, 2015).

En effet, une décentralisation sans autonomie financière et sans moyens budgétaires
propres aux collectivités territoriales équivaut à une coquille vide. Consciente des enjeux
financiers dans le cadre de la décentralisation, l’ANC a adopté notamment l’article 135,
où il est rappelé que « Les collectivités locales disposent de ressources propres et de
ressources qui leur sont transférées par l’autorité centrale. Ces ressources s’accordent
aux prérogatives des collectivités locales qui leur sont confiées par la loi ». Dans ce
cadre, il faut noter aussi que la constitution incite les communes à tisser des rapports
tant sur le plan interne que sur le plan international en vue de mettre en œuvre des
projets locaux, comme le dispose l’article 140 : « Les collectivités locales peuvent coopé-
rer et créer entre elles des partenariats, en vue de mettre en œuvre des programmes

ou réaliser des actions d’intérêt commun ». D’autres principes constitutionnels (et extra-
constitutionnels) renforcent cette perspective à l’instar du principe de régulation, de la
péréquation, du partenariat public-privé (PPP), incarnant des principes en vogue en droit
administratif, financier et économique.

Par ailleurs, les quelques défis soulignés dans le cadre de la répartition du territoire sont
dédoublés par des défis se rapportant à la décentralisation, à la démocratisation notam-
ment participative et à la gouvernance où le citoyen devient une clé de voûte, c’est-à-dire
une condition pour la réussite et l’applicabilité de ces nouveaux mécanismes.

2. L’ADMINISTRATION DÉCENTRALISÉE EN QUÊTE
DU CITOYEN ACTIF RESPONSABLE
Au niveau de la décentralisation, nous soulignons que les pouvoirs dévolus aux collectivi-
tés territoriales ont pour objectif de mettre un terme à un système trop centralisé caracté-
risant le système administratif tunisien depuis des millénaires (Ben Letaif, 1998). L’article
132 de la constitution est venu confirmer cet élan en faveur de la décentralisation en
disposant que « Les collectivités locales jouissent de la personnalité juridique et de l’auto-
nomie financière et administrative ; elles gèrent les affaires locales selon les principes de
la libre administration ».

La consécration de la libre administration (pour la première fois en droit tunisien) a pour
objet de permettre aux collectivités territoriales de disposer des libertés en matière de
gestion et de décision. Parallèlement, les citoyens vont pouvoir agir plus librement dans
le cadre de la gestion des affaires locales, et ce mis à part l’exercice des droits « clas-
siques » comme l’élection des collectivités territoriales, le droit de se présenter aux élec-
tions, le contrôle qu’ils exercent dans le cadre de la gouvernance (notamment locale) qui
est devenue une sorte de clé de voute. Cette perspective de démocratie participative
(article 139 de la constitution1) dépendra aussi de l’attitude du citoyen et de son engage-
ment vis-vis de sa collectivité.

1 Article 139 de la constitution tunisienne : les collectivités locales adoptent les mécanismes de la
démocratie participative et les principes de la gouvernance ouverte, afin de garantir une plus large
participation des citoyens et de la société civile à l’élaboration des projets de développement et
d’aménagement du territoire et le suivi de leur exécution, conformément à la loi.

Le recours aux élections (libres, transparentes…), aux niveaux local et national, consti-
tue un tournant dans l’histoire contemporaine du pays, comme en témoignent plusieurs
dispositions constitutionnelles ainsi que la phase transitionnelle (2011-2014) qui a
précédé les élections législatives et présidentielles de 2014. Ce sursaut démocratique
ne fait que renforcer les assises d’une décentralisation qui se construit dans le cadre
de l’unité nationale, comme le souligne l’article 14 de la constitution, « L’État s’engage à
renforcer la décentralisation et à l’appliquer sur l’ensemble du territoire national dans le
respect de l’unité de l’État ».

En effet, certains planificateurs s’interrogent sur les modalités adoptées par l’ancien
régime pour répartir Tunis (la capitale) en quatre gouvernorats, alors que des villes
comme Sfax n’en comptent qu’un seul alors qu’elles connaissent une population compa-
rable à celle de Tunis. Ceci est valable pour certaines villes, notamment celles du centre-
est (Sousse) et du nord-est (conurbation Nabeul-Hammamet).

La spatialisation du territoire tunisien en gouvernorats reflète une vision sectaire et
ambiguë des pouvoirs publics avant la révolution. Il peut être judicieux de procéder à
une révision de ce découpage afin que la région (qui remplace le gouvernorat, selon la
nouvelle constitution) se construise sur de nouveaux critères pour qu’elle puisse, d’une
part, jouer son rôle avec les autres collectivités qui elles aussi dépendent de la région (les
districts, selon la nouvelle constitution) et, d’autre part, satisfaire les attentes de ceux qui
se considèrent victimes du système politico-administratif qui prévalait et qui a contribué à
l’enclenchement de la révolution.

RÉFÉRENCES
Abdmouleh M., 2010, Droits de l’homme et partenariat euro-méditerranéen, promotion ou instrumentali-
sation des droits de l’homme, Paris, L’Harmattan.
Abdmouleh M., 2015, « Le développement local dans la constitution tunisienne de 2014 », Revue de la
faculté des sciences économiques, politiques et sociales de Sousse, numéro spécial, pp. 2-15.
- Plus de références et documents sur Legaly Docs

Ben Letaif M., 1998, « Les services publics locaux », in Ben Salah H., Marcou G. (dir.), Décentralisation
et démocratie en Tunisie, Imprimerie officielle de la République tunisienne, pp. 45-89.
Gargouri M., 2014, « Révolution et gouvernance locale », Revue des études juridiques, n° 20, pp. 25-45.
Gouyia S., 2014, « Le citoyen, acteur politique et constitutionnel : une approche à la lumière de l’exemple
de la révolution tunisienne », Actes du colloque « Constitution, citoyenneté et justice constitutionnelle »,
Tunis, Centre de publication universitaire, pp. 14-35.
Maaoui S., 2011, « Constitution, citoyenneté et justice constitutionnelle, entre exigence démocratique
et recomposition territoriale », Actes du colloque international sur le droit constitutionnel, Revue infos
juridiques, pp. 23-45.
Rabah T., 2014, « La décentralisation, instrument fort pour l’instauration de la démocratie participative et
le renforcement du développement local. Pourquoi décentraliser ? », Assada, n° 10, pp. 12-26.
Sayari M., 2014, « Les collectivités locales dans la constitution du 27 janvier. Observation du chapitre 7
intitulé l’autorité locale », Assada, n° 11, pp. 23-45.
Zouari A., 2011, Le livre blanc du développement régional, Tunis, ministère du Développement régional
[eeas.europa.eu/delegations/tunisia/documents/more_info/livreblanc_devreg_nov11_fr.pdf consulté le
28/01/2016].