Contribution à l’Amélioration de la politique foncière
en Mauritanie à travers l’usage du Cadre d’Analyse de
la Gouvernance Foncière (CAGF)
2014
Rapport Préparé par :
Dr. Mamadou Baro, Socio-Anthropologue, Professeur d’Université, Coordinateur National
Isakha Diagana, Professeur, Expert Registre et Cadastres
Isselmou Abdel Kader, Spécialiste en Tenure Foncière
Boubacar Konté, Consultant
Birane Wane, Professeur d’Université
Aminata Ndiaye, Consultante
Lalla Mariam, Société Civile
Mohamed Vall Ould Abdellatif, consultant
Etude commanditée par la Banque Mondiale
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CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Remerciements
Ce rapport d'évaluation de l’Etat des lieux de la Gouvernance Foncière est le fruit
d’innombrables efforts déployés par un grand nombre d’individus et d’institutions,
dont chacun a joué un rôle essentiel dans la réussite de ce travail. Les auteurs
tiennent à exprimer leur profonde gratitude au gouvernement de la République
Islamique de Mauritanie et au personnel de la Banque Mondiale ainsi qu’à
l'ensemble de ses partenaires pour leur participation dans la conduite de cette
mission.
Enfin, notre plus grande dette de gratitude est pour les panelistes et experts
nationaux qui ont consacré plusieurs jours de travail et ont gracieusement partagé
avec nous leurs connaissances et expériences sur les thèmes abordés. Nous espérons
que cet effort constituera un jalon important dans l’édifice du développement de la
Mauritanie. A tous ces vaillants contributeurs, nous réitérons nos remerciements
les plus sincères et reconnaissons leurs contributions respectives à ce document.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
3
SOMMAIRE
RESUME EXÉCUTIF .............................................................................................................................7
I.
INTRODUCTION : GOUVERNANCE FONCIERE ET DEVELOPPEMENT .............................................. 19
A. GOUVERNANCE FONCIERE ET INVESTISSEMENTS ........................................................................................ 19
B. STRUCTURE DU RAPPORT ...................................................................................................................... 22
C. APPLICATION DU CADRE CONCEPTUEL ET METHODOLOGIQUE DU CAGF EN MAURITANIE ................................ 22
II. DONNEES DE BASE ET CONTEXTE ACTUEL .................................................................................. 26
A. CADRE GEOGRAPHIQUE ......................................................................................................................... 26
LA POPULATION ................................................................................................................................... 26
B.
C. CADRE INSTITUTIONNEL ......................................................................................................................... 28
D. QUESTIONS FONCIERES ......................................................................................................................... 30
E.
LE STATUT JURIDIQUE DES TERRES ........................................................................................................... 32
L’EVOLUTION DU DROIT FONCIER MAURITANIEN ........................................................................................ 35
F.
G. CONTROVERSE SUR QUELQUES POLITIQUES FONCIERES ............................................................................... 37
H. SYSTEMES DE PRODUCTION BASES SUR DES TERRES OASIENNES .................................................................... 42
III.
CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE : PRINCIPAUX RESULTATS ......................... 45
A. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL ..................................................................................................... 45
1. Analyse du cadre juridique régissant le foncier ........................................................................... 45
2. Les structures de gestion foncière ............................................................................................... 47
3. Les instruments de gestion foncière ............................................................................................ 48
4. Reconnaissance du continuum des droits fonciers ...................................................................... 51
5. Respect des Droits Fonciers ......................................................................................................... 54
6. Mécanismes de reconnaissance des droits fonciers .................................................................... 55
7. Restrictions des droits .................................................................................................................. 56
8. Clarté des mandats et des pratiques ........................................................................................... 56
9. Équité et non-discrimination dans le processus de prise de décisions ......................................... 58
10. Conclusions & Recommandations.............................................................................................. 60
B. PLANIFICATION DE L’UTILISATION DU SOL, GESTION DES TERRES ET FISCALITE FONCIERE .................................... 62
1. Transparence des restrictions sur l’usage des terres -IGF 7 ......................................................... 63
2. Efficacité des procédures de planification de l’utilisation du sol- IGF 8 ....................................... 65
3. Rapidité et prévisibilité des procédures d’autorisation-IGF9 ....................................................... 66
4. Transparence dans l’estimation des valeurs foncières- IGF 10 .................................................... 67
5. Efficacité de la collecte des taxes et impôts fonciers-IGF 11 ....................................................... 68
6. Conclusion générale & Recommandations .................................................................................. 69
C. GESTION DES TERRES PUBLIQUES .................................................................................................... 71
1. Analyse de la gestion des terres publiques .................................................................................. 72
Identification et gestion transparente des terres publiques-IGF12 ............................................. 72
2.
Justification et célérité des procédures d’expropriation-IGF 13 .................................................. 74
3.
4. Transparence et équité des procédures d’expropriation- IGF 14 ................................................. 74
5. Procédures et prise en compte de la valeur économique- IGF 15 ................................................ 76
4
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
6. Conclusions et Recommandations prioritaires ............................................................................ 76
D. ACCÈS PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIÈRES ............................................................................. 79
1. Analyse de l’accès public aux informations foncières .................................................................. 79
2. Complétude des Informations Foncières-IGF 16 .......................................................................... 80
3. Fiabilité des informations foncières- IGF 17 ................................................................................ 85
4. Rentabilité et soutenabilité financière- IGF 18 ............................................................................ 86
RESOLUTION DES LITIGES ET GESTION DES CONFLITS ........................................................................................... 89
1. Analyse de la résolution des litiges et la gestion des conflits ...................................................... 89
2. Attribution des responsabilités- IGF 20 ........................................................................................ 89
3. conflits en attente de résolution- IGF 21...................................................................................... 90
4. Conclusions et Recommandations prioritaires ............................................................................ 91
IV.
FEMMES ET GOUVERNANCE FONCIERE .................................................................................... 94
LES DROITS FONCIERS DES FEMMES AU REGARD DE LA CHARIA ..................................................................... 95
A.
B.
IMPACTS DES LEGISLATIONS SUR LE STATUT FONCIER DES FEMMES : .............................................................. 96
C. LE STATUT FONCIER DES FEMMES ET LA NOUVELLE LEGISLATION FONCIERE ..................................................... 97
D. LES PRATIQUES FONCIERES A L’EGARD DES FEMMES ................................................................................... 98
E. CONTRAINTES MAJEURES POUR L’ACCES DES FEMMES A LA TERRE. ................................................................ 99
PERSPECTIVES NOUVELLES POUR LES FEMMES.............................................................................. 99
CONCLUSION & RECOMMANDATIONS : .......................................................................................... 100
V. GRANDES QUESTIONS DE POLITIQUE FONCIERE ET RECOMMENDATIONS PRIORITAIRES........... 102
A. RESULTATS ET RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES ................................................................................... 102
B. AUTRES RESULTATS ET RECOMMANDATIONS PAR THEME .......................................................................... 104
1. Cadre légal et institutionnel ....................................................................................................... 104
2. Planification de l’utilisation du sol, gestion des terres et fiscalité foncière ............................... 105
3. Gestion des terres publiques ...................................................................................................... 107
4. Accès public aux informations foncières .................................................................................... 108
5. Résolution des litiges et gestion des conflits ............................................................................. 109
6. Femmes et gouvernance foncière ............................................................................................. 111
C. PROCHAINES ETAPES ........................................................................................................................... 112
ANNEXES ....................................................................................................................................... 113
A. TABLEAU DE BORD SUR L’ETAT DES LIEUX DES INDICATEURS ET DIMENSIONS ............................................... 114
B. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI ................ 118
C. LES PRINCIPALES REFERENCES EN DROIT FONCIER MAURITANIEN ................................................................. 129
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
5
LISTE DES TABLEAUX
TABLEAU 1 : STATISTIQUES DE BASE SUR LA MAURITANIE ................................................................................ 27
TABLEAU 2 : TYPES DE TENURE FONCIERE ET ESTIMATION DES SUPERFICIES ................................................ 32
TABLEAU 3: CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL .......................................................................................... 50
TABLEAU 4: PLANIFICATION DE L’UTILISATION DU SOL, GESTION DES TERRES ET FISCALITE FONCIERE .. 63
TABLEAU 5 : GESTION DES TERRES PUBLIQUES ................................................................................................... 72
TABLEAU 6: ACCES PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIERES. ............................................................................ 79
TABLEAU 7: RESOLUTION DES LITIGES ET GESTION DES CONFLITS .................................................................. 89
LISTE DES FIGURES
FIGURE 1 : PANELISTES AU SIEGE DE LA BANQUE MONDIALE A NOUAKCHOTT ............................................. 24
6
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
SIGLES ET ACRONYMES
ADU
ATGE
CAGF
DGDPE
FAO
FIG
IGF
IGFo
GM
IIED
MARC
MDPMEDD
MHUAT
ONG
PDU
PIB
RNB
SDAU
SIF
SNAT
TDR
TF
TGPE
TIC
Agence de développement urbain
Acquisition de terres à grande échelle
Cadre d’analyse de la gouvernance foncière
Direction Générale des domaines et du patrimoine de l’Etat
Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture
Fédération Internationale des Géomètres
Indicateur de gouvernance foncière
Indicateur de gouvernance forestière
Gouvernement de la Mauritanie
Institut international pour l’environnement et le développement
Mode alternatif de résolution des conflits
Ministère délégué auprès du PM chargé de l’environnement et du
développement durable
Ministère de l’habitat, de l’urbanisme et de l’aménagement du
territoire
Organisation non gouvernementale
Programme de développement urbain
Produit intérieur brut
Revenu national brut
Schéma directeur d’Aménagement et d’urbanisme
Système d’informations foncières
Schéma national d’Aménagement du Territoire
Termes de référence
Titre foncier
Tableau Général des Propriétés de l’Etat
Technologies de l’information et de la communication
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
7
RESUME EXÉCUTIF
Introduction au cadre d’analyse de la gouvernance foncière (CAGF)
Le Cadre d’analyse de la gouvernance foncière (CAGF) est un outil de diagnostic
permettant d’évaluer le cadre juridique, les politiques et les pratiques en matière de
gestion foncière et d’utilisation des terres. Ce cadre conceptuel a été élaboré par la
Banque mondiale depuis 2008 dans le cadre d’un partenariat avec la FAO, ONU-
Habitat, le FIDA, l’IFPRI, l’Union africaine et des agences de développement
bilatérales, comme outil de diagnostic permettant d’évaluer le statut de la
gouvernance foncière d’un pays. La méthodologie du CAGF s’appuie sur une vision
intégrale des principaux thèmes de la gouvernance foncière qui font souvent l’objet
d’un traitement sectoriel. Elle a été appliquée dans plus de 30 pays dans le monde.
Ce travail a pour vocation d’être une contribution de référence indépendante, basée
sur les textes légaux, des données et études disponibles, et destinée à tous les
acteurs du développement (publics et privés), afin de contribuer à l'élaboration des
politiques et des interventions dans le secteur du foncier.
Le processus du CAGF s’articule autour d’un cadre d’analyse constitué de 21
indicateurs de gouvernance foncière repartis en 5 grandes rubriques : (i) cadre
juridique et institutionnel ; (ii) planification de l’utilisation des sols et fiscalité ; (iii)
gestion des terres publiques ; (iv) accès public aux informations foncières ; et, (v)
résolution des litiges et gestions des conflits. Chaque indicateur est divisé en 3 ou 4
dimensions auxquelles sont attribuées des notations par des panels d’experts sur la
base de réponses pré-codifiées (sur une échelle de A à D) selon une grille qui
s’appuie sur l’expérience internationale en matière foncière.
Des spécialistes mauritaniens indépendants, reconnus pour leur expertise et ayant
une grande expérience des questions foncières, ont été recrutés dans les différents
domaines d’investigations retenus. Le processus a suivi les principales étapes
suivantes :
•
•
la revue des données existantes par les experts nationaux en collaboration
étroite avec le coordinateur national ; les rapports d’expertise servant de
documents de base aux panélistes ;
l’organisation de 7 panels composés d’experts a permis d’évaluer tous les
indicateurs et les dimensions contenues dans chaque indicateur avec un
8
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
système de notation conforme au Manuel de procédures de la Banque
Mondiale. Ceci permet d’établir un consensus entre les experts et de définir
des actions prioritaires.
•
l’organisation d’un atelier national de validation pour assurer le partage et la
validation technique des résultats du processus d’analyse de la gouvernance
foncière avec l’ensemble des partenaires au développement s’intéressant à
cette problématique.
Loin de toute prétention de pousser pour une réforme foncière radicale, le cadre de
référence et les orientations de politiques foncières proposées visent à mettre à la
disposition de l’Etat, de la société civile et des partenaires au développement, des
approches et outils appropriés, leur permettant d’élaborer et de mettre en œuvre
des politiques foncières nationales adaptées à leurs réalités nationales, orientées
vers la réalisation efficace des aspirations de croissance économique et de réduction
de la pauvreté.
Principaux résultats d’analyse
Pour les experts et les participants à l’atelier de validation, des politiques foncières
adaptées et mises en œuvre de manière effective constituent pour la Mauritanie, un
préalable pour la préservation et la consolidation de la paix dans le pays, la
réalisation efficace des objectifs de sécurité alimentaire et de réduction de la
pauvreté, ainsi que pour
la gestion efficace des ressources naturelles,
particulièrement la terre en irrigué, pluvial, oasien et urbain.
L’état des lieux de la gouvernance foncière en Mauritanie démontre que les
questions ci-après sont perçues comme
fonciers
prioritaires :
les principaux problèmes
• L’absence de politiques foncières, l’inadaptation des textes existants et la
pluralité des instances de décision en matière foncière. Le manque de
réflexion d’ensemble approfondie et de vision stratégique de long terme sur la
problématique
les réformes
foncière n’a pas permis d’entreprendre
nécessaires, pouvant apporter des réponses appropriées aux grands défis du
développement du pays. Les politiques et législations existantes ainsi que les
réajustements opérés n’ont pas permis jusque-là d’inverser les tendances
spéculatives du marché foncier et de promouvoir la gouvernance foncière.
L’atelier a recommandé que toutes les parties prenantes soient impliquées
dans toutes les étapes du développement et de la mise en œuvre d’une future
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
9
politique foncière. Il a en outre été recommandé que les résultats de ce
diagnostic soient diffusés à une large échelle.
• La prédominance de la centralisation dans la gestion foncière et le manque de
participation. Tout en reconnaissant la responsabilité et la légitimité de
l’Etat à assurer la formulation des politiques foncières, nous considérons que
celles-ci ne peuvent être efficaces que si elles sont formulées de manière
participative, avec l’implication effective et appropriée de l’ensemble des
autres acteurs non étatiques, notamment la société civile, les organisations
paysannes, les autorités traditionnelles, les femmes et le secteur privé. En
outre, les objectifs des politiques foncières ne devraient pas être confinés
uniquement dans une perspective économique et fiscale : les objectifs des
politiques foncières doivent inclure les préoccupations écologiques, sociales et
culturelles qui, généralement, préoccupent davantage les acteurs fonciers les
plus vulnérables. Le secteur
la
marginalisation des acteurs locaux. On constate une précarité des droits
fonciers coutumiers.
institutionnel reste marqué par
• Insuffisance d’une information continue, valide et fiable sur les questions
foncières, notamment sur les données géo-spatiales requises pour la
formulation de la politique, sur l’administration des terres et sur la
surveillance des progrès de ces processus.
Cette étude diagnostique a mis en évidence la nécessité pour la Mauritanie de
disposer de mécanismes de suivi et d’évaluation de la mise en oeuvre de ses
politiques et législations foncières. Sans de tels outils, il est difficile de tirer des
enseignements pertinents à partir des expériences réalisées, et d’éviter de répéter
les erreurs commises dans le passé. A ce titre, il serait judicieux que les nouveaux
investissements dans les domaines irrigués (aussi bien au niveau de la Vallée du
Fleuve Sénégal qu’en milieu oasien) en tiennent compte.
Dans le contexte de forte croissance et de transformations rapides, le foncier est un
enjeu considérable. L’Etat Mauritanien doit inscrire la bonne gouvernance foncière
dans ses priorités tout en facilitant l’accès à la terre aux populations les plus faibles
et les plus vulnérables.
10 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Principaux résultats par thème d’investigation
Les principaux résultats de l’étude, traitant des grandes rubriques de la
gouvernance foncière sont présentées ci-dessous : Il s’agit : 1) du Cadre Juridique et
Institutionnel qui constitue l’ossature de la Gouvernance Foncière ; 2) de la
Planification et de l’Utilisation des Sols, en relation avec la fiscalité ; 3) de
l’identification et la gestion transparente des terres publiques ; 4) de l’Accès Public
aux Informations Foncières ; 5) de la Gestion des Conflits fonciers. Enfin, le thème
relatif à l’accès des femmes aux ressources foncières est traité à la fin de ce
chapitre.
Le Cadre Juridique Et Institutionnel
La gestion foncière et domaniale est régie par de multiples textes, de même que
celle des autres ressources naturelles telles que l’eau, les forêts, les mines, les
pâturages, etc. La constitution de la Mauritanie garantit le respect de la propriété
privée, à travers un ensemble de dispositions dont l’attachement aux principes
énoncés par la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme du 10 décembre 1948.
Elle consacre le respect de la propriété en général, notamment en garantissant la
liberté du commerce et de l'industrie (art. 10) et en limitant l’exercice du droit de
propriété, à la seule condition que le développement économique le nécessite (art.
15). Le régime de la propriété foncière est fixé par l’ordonnance 83.127 du 5 juin
1983 qui avait pour objectif de répondre aux impératifs inhérents au contexte de
l’époque. Cette disposition a été supprimée par une circulaire, puis par le décret de
1990, et le décret de 2000.
Les experts nationaux considèrent que le système de tenure foncière a besoin d’être
revu. L’exigence de revisiter les questions foncières s’impose dans le cadre de
nouveaux investissements dans le domaine de l’agriculture.
En ce qui concerne le cadre juridique et institutionnel, on note que le système
foncier mauritanien est confronté à des défis importants liés à la diversité des
référentiels juridiques et socioculturels du pays.
Il subsiste toujours un malentendu entre les collectivités ou communautés
traditionnelles et l’Etat à propos de la propriété de la majorité des terres. La dualité
du droit dans les faits a pour conséquence, entre autres, de rendre plus ou moins
confus les mécanismes et procédures de gestion des terres publiques. Les règles
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
11
édictées en matière de gestion du domaine de l’Etat sont généralement claires, mais
leur application fait souvent défaut.
La tenure foncière de la plupart des groupes de la société traditionnelle en zone
rurale n’est pas reconnue formellement par
les groupes
socioprofessionnels sont reconnus. Les communautés villageoises peuvent
théoriquement accéder à une représentation légale en vertu de la loi foncière ou de
la loi sur la décentralisation ou encore celles relatives aux organisations de la
société civile.
loi car seuls
la
Enfin, la gestion des affaires foncières est une mission publique diffuse relevant de
plusieurs départements ministériels entre lesquels il n’existe pas de véritables
relations fonctionnelles de coordination. La dispersion des structures chargées de la
gestion foncière et la multitude d’instruments de conservation et d’inscription des
titres et de suivi des dossiers de régularisation, rendent inefficaces les procédures
administratives de gestion du foncier, en particulier en zone rurale.
Principales recommandations pour améliorer le Cadre Juridique et
Institutionnel :
• Définir une politique foncière qui tienne compte des
impératifs de
développement tout en prenant en considération les intérêts de tous les
acteurs dans un esprit de consensus par la tenue de Journées de concertation
sous l’égide de la Direction des Domaines et du Patrimoine de l’Etat ;
• Collecter et vulgariser les textes relatifs au foncier, purger les droits par une
campagne nationale de vulgarisation qui doit toucher tous les citoyens
(utilisations des médias). Le Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation
(MIDEC) devra en être la structure responsable ;
• Déconcentrer et décentraliser les compétences de gestion en matière foncière
par l’adoption de nouveaux textes pour favoriser l’accès des informations
foncières aux populations ;
12 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
• Renforcer la sécurité des groupes sociaux vulnérables (femmes, couches
marginalisées) par des mécanismes basés sur la discrimination positive. La
nouvelle institution Tadamoun1 pourrait être mise à contribution ;
• Promulguer
les
lois
régissant
le
statut
des
aménagements
irrigués (particulièrement dans la vallée du fleuve et en milieu oasien);
Planification de l’Utilisation du Sol, Fiscalité
Le régime foncier en vigueur rend difficile la distinction entre le domaine des
particuliers de celui de l’Etat, rendant également difficile la délimitation des terres
publiques pour soumettre leur utilisation à une planification rigoureuse.
Plusieurs facteurs rendent encore difficile l’adoption d’une fiscalité foncière
cohérente, notamment l’absence d’une cartographie de base pour les principales
villes en vue d’identifier le répertoire des contribuables de l’impôt foncier. Si en zone
urbaine (Nouakchott et Nouadhibou principalement), l’effort de collecte de l’impôt
foncier s’améliore d’année en année (taux souvent supérieur à 50%), il n’en va pas
de même dans les zones rurales où il reste inférieur à 30%.
On note des difficultés liées à la non mutation de titres fonciers ou de droits réels
qui sont cédés ou vendus à d’autres particuliers. Ceux-ci se limitent très souvent à
l’acte de vente, qui ne traduit qu’une transaction financière, sans que cela soit
inscrit dans le registre de la conservation foncière. Dans la majorité des cas, les
populations ne connaissent pas les procédures à suivre pour enregistrer ou procéder
à la mutation de leur titre de propriété.
Recommandations :
• L’Etat doit mieux affiner sa politique d’occupation des sols en instituant un
cadre juridique et technique fiable pour mieux organiser ce secteur. Une
meilleure approche dans l’organisation de ce secteur est une garantie pour
rendre la fiscalité plus productive et impulser le développement de manière
générale du secteur foncier.
• Formuler une politique foncière en organisant des assises nationales du
foncier, en y associant toutes les parties prenantes.
1 l'Agence Nationale Tadamoun pour la Lutte contre les Séquelles de l'Esclavage,
l'Insertion et la Lutte contre la Pauvreté
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
13
• Redéfinir les responsabilités en matière de gestion foncière en évitant toute
confusion entre les fonctions de formulation, d’exécution et d’arbitrage des
conflits.
Gestion Des Terres Publiques
Comme déjà indiqué, la gestion des terres publiques est mal maitrisée en raison de
la préexistence d’un droit coutumier fondé sur la charia dont se prévalent les
communautés privées villageoises, tribales ou claniques. En dehors de quelques
zones titrées avant l’indépendance (essentiellement le Trarza et la baie de
Nouadhibou), il n’existe pas d’inventaire de terres publiques.
Les pouvoirs de gestion des terres de l’Etat ont longtemps été confiés aux walis et
aux Hakems qui pouvaient attribuer des superficies en zone rurale et des
concessions en zone urbaine. Un décret de 2010 a enlevé aux autorités territoriales
ce pouvoir pour le confier sans aucune forme d’ambigüité au Ministre des Finances
et au Conseil des Ministres.
De nombreuses difficultés liées au foncier ont pour origine l’absence d’un inventaire
des terres appartenant à l’Etat lui permettant de savoir de quel marge de
manoeuvre il dispose pour faire de la terre un facteur de développement.
Recommandations :
• Accélérer
favorisant
l’individualisation des terres collectives, en
les
mécanismes de dialogue et de concertation. Cette action devra conduire
nécessairement à la révision de la législation de manière à prendre en compte
tous les types de terres collectives et à bien cerner les catégories d’ayant-
droits. Elle pourrait être initiée à partir de la médiatisation et de la
sensibilisation au processus d’individualisation qui sera assurée par la
Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat (DGDPE). Le
suivi de cette activité pourra se faire à travers la mesure du nombre
d’opérations de sensibilisation effectuées.
• Cartographier, inventorier les terres publiques et favoriser l’immatriculation
des terres. Cette activité devra renforcer le niveau de maîtrise des propriétés
de l’Etat et favoriser l’insertion du foncier dans les circuits économiques par
l’extension des titres fonciers-mères existants. Elle nécessite au préalable
14 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
l’élaboration d’une stratégie nationale en matière de cartographie dont se
chargera la direction de la cartographie et de l’information géographique
(DCIG). Le suivi de cette activité sera assuré par le nombre de cartes
d’inventaire qui sera réalisé.
• Créer un marché foncier formel pour éviter les spéculations foncières et
renflouer les caisses de l’Etat. Cette action sera lancée à partir de l’adoption
d’un texte réglementaire qui encadre le marché foncier légal. La DGDPE
mettra en œuvre cette activité et s’assurera de sa bonne exécution à travers
le respect de ce texte et la fonctionnalité effective de ce marché officiel.
Accès Public Aux Informations Foncières
L’accès public à l’information foncière devient de plus en plus une nécessité pour la
plupart des citoyens tant dans le souci de renforcer leur insertion urbaine par
l’acquisition de propriétés foncières urbaines que celui de conforter leurs droits pour
l’exploitation durable de terres agricoles.
La Mauritanie a adopté une législation foncière basée sur la délivrance de « titres
fonciers » un choix qui privilégie l’existence d’un cadastre qui permet de localiser les
parcelles les unes par rapport aux autres et évite la délivrance de plusieurs titres
pour le même terrain à des propriétaires différents par exemple.
En matière d’enregistrement et de conservation des propriétés, les difficultés les
plus importantes résident dans la faiblesse des données topographiques et de
supports cartographiques. Les plans qui existent sont peu fiables et la couverture
topographique du pays est encore faible. Le système cadastral existant est à l’état
embryonnaire. Les points géodésiques sont peu nombreux et ne couvrent pas la
totalité du territoire.
Ce sont les registres de gestion qui tiennent lieu d’outil cadastral, dans la mesure
où ni les plans parcellaires, ni les informations « littérales » ne sont complètes et
directement accessibles au public. Ces registres qui évitent de manipuler les fonds
de dossiers, servent en réalité essentiellement au suivi du paiement et depuis peu,
aux mutations concernant la propriété. Cette absence de cadastre sécurisé renforce
les difficultés de gestion foncière.
Les procédures de paiements des droits fonciers sont actuellement morcelées entre
plusieurs services. Cette situation oblige l’usager à entreprendre des démarches
successives de paiement. Il est donc important de mettre en place une formalité
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
15
unique pour le paiement de tous les droits (enregistrement et taxe de publicité
foncière), une sorte de « guichet unique » pour l’usager qui faciliteront ses
démarches auprès de l’administration.
En plus, l’accompagnement des communautés et les personnes privées pour
l’enregistrement de leurs terres est important. Les procédures de recours devraient
être déconcentrées au niveau des tribunaux de Moughataa en ce qui concerne le
recours en contestation de domanialité qui relève actuellement de la compétence des
tribunaux régionaux.
Recommandations
• Doter
les principales agglomérations d’un cadastre en privilégiant
Nouakchott et Nouadhibou et évoluer rapidement vers un cadastral national :
cette action devra être lancée à partir de la disponibilité d’une couverture
aérienne et de la mise à jour des plans existants. Elle sera portée par les MF
et MHUAT et sa mise en œuvre pourra être suivie à travers la prise de
décision effective de mise en application de cette recommandation.
• Fixer les limites des grandes agglomérations et les doter de plans
topographique et cartographique qui couvrent la totalité de leurs espaces en
luttant contre l’extension horizontale des villes : cette action sera initiée à
partir de l’actualisation des textes qui fixent les limites territoriales des
agglomérations et leur dotation en plans cartographiques et topographiques à
jour. Le MIDEC et le MHUAT devront se concerter pour la réalisation de
cette activité qui pourra être suivie par la matérialisation effective des
limites des agglomérations en référence à un texte réglementaire et
l’existence des plans topographiques et cartographiques qui couvrent la
totalité du territoire des agglomérations.
• Doter les services des domaines du pouvoir de poursuivre les personnes
coupables de falsification et d’usage frauduleux de documents liés au foncier :
cette mesure sera initiée par l’adoption d’un texte législatif donnant
compétence aux services des domaines (Ministère des Finances) pour
poursuivre les fraudeurs. Les progrès dans la réalisation de cette activité
seront mesurés par l’adoption et l’application du texte.
16 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Résolution des litiges et gestions des conflits
La Mauritanie connait une multitude conflits fonciers à cause de l’importance que
revêt désormais la terre aux yeux des citoyens. Le mouvement des populations à la
recherche de nouveaux espaces moins hostiles a eu pour conséquence de faire naître
de nombreux conflits en milieu rural alors qu’en milieu urbain, ils naissent du
combat pour une meilleure insertion urbaine et sont pour la plupart la conséquence
des dysfonctionnements au niveau de l’affectation et de l’identification des lots.
Il existe un système judiciaire de résolution des conflits fonciers formé par les
chambres civiles des tribunaux régionaux et les tribunaux de Moughataa. Ces
juridictions traitent des litiges sur des terrains faisant l’objet d’un titre tandis que
les chambres administratives examinent les recours pour excès de pouvoir. Les
juridictions sont en général accessibles aux plaignants.
L’analyse a constaté que les tribunaux coutumiers transformés en juridictions
modernes sont très accessibles et les décisions prises dans le cadre de systèmes
informels ou communautaires pour la résolution des conflits sont reconnues, la
charia stipulant que l’accord des parties est « seyidou al ahkami » ou « le meilleur
des jugements ». Le système public de résolution des conflits est si débordé qu’il
trouve une aubaine à apprécier et à transcrire les accords amiables.
Parmi les conflits fonciers qui subsistent encore en Mauritanie, certains ont des
connotations fortes qui en font une source d’instabilité politique et sociale pour le
pays. Pour cette raison, ils requièrent une solution rapide de la part des pouvoirs
publics mauritaniens pour garantir une paix et une cohésion sociale durables.
Recommandations formulées :
• Réviser tous les textes régissant le système foncier (aussi bien rural
qu’urbain) en vue de la consolidation de l’unité nationale et du renforcement
de la cohésion sociale. Cette action sera lancée à partir de l’organisation par
le MIDEC des États généraux sur la question foncière; la tenue effective de
ces états généraux pourra constituer un indicateur de progrès dans l’atteinte
de cet objectif.
• Valoriser le rôle des mécanismes de gestion alternative des conflits. Il s’agira
en premier lieu de promulguer et de vulgariser des textes en la matière. C’est
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
17
une responsabilité qui incombe au MIDEC qui devra veiller à l’application de
ces textes.
• Encourager la prise en compte du rôle des acteurs locaux dans la résolution
des conflits et en particulier le rôle des femmes dans l’arbitrage et la
résolution à l’amiable. Ce souci prendra forme à partir de l’identification et
du renforcement des capacités des acteurs locaux capables de trancher des
litiges et de proposer des solutions consensuelles. Il est de la responsabilité
du MIDEC de prospecter dans cette direction en veillant notamment à
l’implication effective des femmes et des jeunes.
Femmes Et Gouvernance Foncière
Les droits des femmes sont reconnus dans le système formel aussi bien en zone
urbaine, qu’en zone rurale. La charia en vigueur et qui compte comme étant un
droit formel reconnait bien en théorie le droit des femmes à posséder la terre. Bien
entendu, la pratique est tout autre en zone rurale notamment, car la plupart des
communautés privent les femmes de l’héritage terrien pour éviter à la propriété
familiale de tomber entre les mains de personnes étrangères au groupe par voie de
succession. La loi moderne ou dictée par l’Etat reconnait bien le droit des femmes à
posséder la terre.
Le constat est que de nombreuses femmes possèdent des biens fonciers aussi bien
dans les villes que dans les campagnes, même si elles accèdent rarement à la
propriété par voie successorale. On note aussi une légère amélioration dans la
situation de la femme pour son accès à la terre à travers notamment l’exploitation
des périmètres irrigués.
La sous-représentation des femmes dans les sphères de décisions au niveau
national et local est un handicap majeur pour elles. En plus, l’écrasante majorité
des femmes ignorent les lois et textes régissant le foncier.
La rapide urbanisation de la Mauritanie et son ouverture sur le monde ont accéléré
le mouvement d’émancipation des femmes dont l’action est de plus en plus visible.
Cela est d’autant vrai en milieu urbain, où le poids de la société traditionnelle se
réduit et où les occasions d’insertion dans divers réseaux se multiplient. La
proportion de femmes chefs de ménages s’accroit en ville et les situations de
recherche d’indépendance ou de simple survie sont désormais très courantes.
18 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Recommandations :
• Permettre un accès égal au droit de propriété aux hommes et aux femmes
tant en milieu urbain qu’un milieu rural ;
• Faire appliquer toutes les dispositions légales et réglementaires en matière
d’accès à la propriété foncière ;
• Soutenir les initiatives féminines en matière foncière ;
• Promouvoir l’accès de la femme au foncier en particulier quand elle met en
valeur la terre ;
Prochaines étapes
A la suite de la validation technique des résultats du CAGF (Nouakchott les 12 et
13 juin), un atelier de restitution des conclusions et recommandations sera organisé
à l’intention des décideurs politiques. L'atelier a formulé des recommandations
pratiques et planifiées sous forme de plan d’actions qui s’articule autour des tâches
suivantes :
• La BM dans le cadre de son dialogue avec le gouvernement doit transmette
les conclusions de l’atelier aux Ministères des finances et MAED ;
• Constituer à partir de l’équipe des experts CAGF une cellule de veille pour
partager avec les participants le rapport de l’atelier et de les informer dans
les trois mois de l’état d’avancement du processus ;
• Mise en place d’un groupe de travail de suivi des recommandations du CAGF
Mauritanie, présidé par le DG de la Direction générale des domaines et
patrimoine de l’Etat.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
19
I. INTRODUCTION : GOUVERNANCE FONCIERE ET
DEVELOPPEMENT
la pauvreté. Il apparaît clairement aujourd’hui que
Les questions foncières sont aujourd’hui au centre des enjeux du processus de
développement eu égard aux pressions croissantes sur les terres, à l’expansion
urbaine incontrôlée, aux besoins d’investissement à grande échelle et à la lutte
contre
les systèmes
d’administration foncière, qu’ils soient traditionnels ou modernes, n’apportent pas
toujours aux citoyens les solutions appropriées, dans un contexte nouveau
caractérisé par des mutations profondes. De ce constat découle la nécessité de
procéder à un état des lieux impartial de la situation foncière pour mieux contribuer
au développement durable du pays.
En Mauritanie, comme dans la plupart des pays du Sahel, la terre constitue l’une
des principales ressources.
La disponibilité et l’accès à la terre, la sécurité foncière et une gestion foncière
transparente constituent des leviers essentiels du développement. La transparence
dans la gestion des questions foncières joue un rôle déterminant dans la lutte contre
la pauvreté et la promotion d’une économie durable. Une gouvernance foncière
faible peut conduire à une exploitation non-appropriée de la terre et constituer un
obstacle majeur à la création de richesses pour l’ensemble de la société. En d’autres
termes, une bonne gouvernance foncière constitue un élément essentiel de la bonne
gouvernance de la société dans son ensemble.
A. GOUVERNANCE FONCIERE ET INVESTISSEMENTS
Les questions foncières sont aujourd’hui au centre des enjeux des investissements
dans les domaines de l’agriculture, secteur vital pour la réalisation de la sécurité
alimentaire en Mauritanie. Les panelistes et les experts de cette étude sont tous
d’accord sur le fait que la Mauritanie dispose de ressources suffisantes en terres
agricoles et en eaux pour satisfaire l’ensemble de ses besoins alimentaires. C’est
aussi un fait accepté par tous que beaucoup d’investissements ont été consacrés à
l’agriculture au cours des trente dernières années sans pourtant arriver aux
objectifs escomptés. Malgré les ressources et les investissements consentis à ce jour,
l’impact sur la sécurité alimentaire et le développement durable de l’agriculture
(irrigué, oasien ou pluvial) demeurent très limités. Une des contraintes les plus
importantes identifiée par les spécialistes est liée à la gouvernance foncière. La
mise en place d’une bonne gouvernance foncière et des investissements respectueux
des droits locaux et des communautés les plus vulnérables dans les secteurs ruraux
et urbains constitue une des clefs pour parvenir au développement durable souhaité
par l’Etat et ses partenaires. Un des grands enjeux est de trouver un équilibre entre
le besoin important d’investissements pour le développement rural et agricole et le
respect des droits locaux d’accès, d’usage et de gestion du foncier. Comment prendre
en compte des droits légitimes, peu ou pas régis par le droit étatique, tout en
assurant une sécurité juridique aux investissements nationaux et étrangers ?
20 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Il a été mis en évidence au cours des discussions des panelistes qu’une meilleure
administration et une transparence dans la gestion des titres de propriété terrienne
seraient le point de départ d’une augmentation de la productivité agricole et un
jalon essentiel pour la lutte contre la pauvreté.
En Mauritanie, plus du tiers des terres rurales agricoles ne sont pas enregistrées.
Ceci est dû à plusieurs facteurs, incluant notamment la faiblesse des techniques de
cartographie et des systèmes d’administration foncière désuets. Les conséquences
d’une telle situation sont multiples :
• Conflits fonciers récurrents ;
• L’absence d’attribution de titres ou de contestations répétées de propriété
officiels serait un obstacle majeur à
(systèmes
d’irrigation à grande échelle pour des cultures de rente, mécanisation
aussi bien au niveau de la vallée du fleuve que dans les oasis) ;
l’investissement
• Les agriculteurs n’ont parfois pas de certitudes quant à la possibilité
d’exploiter leurs terres sur le long terme ;
• Le flou juridique entourant l’essentiel des terres cultivables offre un
terrain propice à la corruption et parfois aux expropriations.
Parallèlement, on constate que le phénomène des transactions foncières en
Mauritanie s’est fortement amplifié au cours des deux dernières décennies.
Cependant, le marché foncier reste difficile à quantifier du fait de sa forte opacité.
En Mauritanie, la terre est de plus en plus largement contrôlée par l’Etat. Les
régimes de gestion locale des ressources, privés ou collectifs (droit coutumier) sont
parfois en conflit avec le droit foncier national. Le régime foncier joue un rôle clé
dans le développement ou la régulation du phénomène des transactions foncières.
On remarque que la société civile et la population locale sont peu représentées dans
les négociations de transactions foncières, ce qui peut conduire à des problèmes de
corruption et de conflits. Cependant, la société civile fait de plus en plus entendre sa
voix.
Les récentes hausses des prix des produits agricoles et les crises alimentaires
consécutives qui ont suivi ont déclenché un regain d’intérêt pour la production
agricole et la sécurité alimentaire, à la fois par des pays fortement importateurs de
denrées agricoles, et par des investisseurs financiers soucieux de trouver de
nouveaux placements après les récentes crises financières.
Dans ce contexte, les terres agricoles de la Mauritanie, jadis négligées par les
investisseurs, sont devenues source de convoitise. Les acheteurs, aussi bien des
investisseurs privés que le gouvernement, peuvent désormais réaliser des
opérations sur le foncier agricole à une échelle dépassant régulièrement plusieurs
milliers d’hectares. Les nouveaux enjeux portés par l’agriculture se matérialisent
donc par l’émergence à grande échelle du phénomène des transactions foncières. Ce
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
21
mouvement prend une telle ampleur qu’il est important que l’Etat, la société civile
et les partenaires au développement lui accordent une attention toute particulière.
Les principales zones visées par les investissements agricoles présentent des
caractéristiques communes, telles que des conditions pédoclimatiques intéressantes
pour la production agricole, la proximité de ressources en eau permettant
l’irrigation, la proximité d’infrastructures d’exportation et des structures foncières
adaptées, c'est-à-dire, facilement transférables, un prix du foncier peu élevé et des
parcelles jointives.
L’application du Cadre d’Analyse de Gouvernance Foncière (CAGF) met en
exergue un outil de diagnostic qui a été utilisé en Mauritanie à la proposition de la
Banque Mondiale qui a initié des exercices similaires dans plusieurs pays de la
sous-région. Cette première étude systématique du CAGF en Mauritanie met en
évidence l’importance d’une bonne gouvernance pour atteindre les objectifs du
développement.
Le rapport qui suit donne un aperçu général du processus et de la méthodologie
suivis, des informations relatives au contexte général du pays, une évaluation de la
gouvernance des terres et de l'analyse des politiques foncières en vigueur, et, enfin,
des recommandations et des conclusions.
Ce rapport a pour vocation d’être une contribution de référence indépendante,
basée sur les faits et les textes et destinée à tous les acteurs au développement
(publics et privés) afin de les guider dans l'élaboration des politiques et des
interventions dans le secteur foncier qui pourraient contribuer de façon efficace au
développement économique et social du pays.
A travers ce processus de diagnostic incluant une expertise nationale avérée, il
s’agit pour les initiateurs de ce travail de favoriser un consensus progressif sur: i)
les problèmes fonciers majeurs; ii) l’état des lieux de la situation foncière actuelle en
vue d’élaboration et de la mise en œuvre de politiques foncières qui accompagnent
les stratégies de développement ; iii) les leçons et enseignements que l’on peut tirer
de ces expériences, ainsi que les bonnes pratiques nationales ou locales qui méritent
d’être partagées.
Les résultats de l’ensemble des débats permettront d’enrichir le processus
d’élaboration, d’un cadre de référence et d’orientations sur les politiques foncières
en Mauritanie.
22 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
B. STRUCTURE DU RAPPORT
Le présent rapport s’articule autour de cinq principaux chapitres couvrant les
grands sous-thèmes de la Gouvernance Foncière. Le chapitre I est constitué du
résumé exécutif du rapport. Le chapitre II présente l’introduction et la méthodologie
suivie. Les données de base relatives au contexte de la Mauritanie sont traitées au
chapitre III. Le chapitre IV renferme les principaux résultats de l’étude, traitant
successivement : du cadre juridique et institutionnel qui constitue l’ossature de la
gouvernance foncière ; de la planification et de l’utilisation des Sols, en relation avec
la fiscalité ; de l’identification et la gestion transparente des terres publiques ; de
l’accès public aux informations foncières ; de la gestion des conflits fonciers ; et enfin
de la question des femmes et de la gouvernance foncière. Le chapitre V présente un
résumé des principales conclusions ainsi que des contributions préliminaires en
guise de recommandations ; ainsi qu’une feuille de route pour les étapes ultérieures.
C. APPLICATION DU CADRE CONCEPTUEL ET METHODOLOGIQUE DU CAGF
EN MAURITANIE
Le manuel de mise en œuvre du Cadre d’Analyse de Gouvernance Foncière a
servi de guide à la méthodologie et au processus suivis par l’équipe. Le processus
CAGF s’articule autour d’un cadre constitué de 21 indicateurs de gouvernance
foncière dans les cinq grands thèmes explicités plus haut. Ces indicateurs sont
subdivisés chacun en dimensions auxquelles sont attribuées des notations par des
panels d’experts sur la base de réponses pré-codifiées (sur une échelle de A à D)
selon une grille qui s’appuie sur l’expérience des divers pays en matière foncière. La
mise en œuvre du CAGF dans divers pays montre que l’utilisation de ce cadre
cohérent facilite l’échange de bonnes pratiques entre pays.
En Mauritanie, le processus de mise en œuvre du Cadre d'évaluation de la
gouvernance foncière a suivi les étapes suivantes :
1. La revue des données secondaires par les experts nationaux en collaboration
étroite avec le coordinateur national : celle-ci a permis d’adapter le cadre
conceptuel du document principal de la Banque Mondiale au contexte
spécifique du pays. Les données recueillies sont consignées dans des rapports
d'experts qui ont servi de base d’analyse préliminaire des données des 5
domaines thématiques cités plus haut ;
2. Les rapports d’expertise ont servi de documents de base pour les panelistes ;
3. L’organisation de 7 panels composés d’experts a permis d’évaluer tous les
indicateurs et les dimensions contenues dans chaque indicateur avec un
système de notation conforme au Manuel de procédure de la Banque
Mondiale. Les notes individuelles des experts ainsi que la note consensuelle
obtenue à la suite de l’analyse de chaque dimension ont été répertoriées ;
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
23
4. Un atelier national de validation a eu lieu à Nouakchott pour une discussion
approfondie, le partage des résultats et l’adoption du rapport final.
Dans
le souci d’impliquer
le gouvernement et d’autres partenaires au
développement, les institutions suivantes ont été contactées :
• Ministère de l’Intérieur et de la décentralisation,
• Ministère du Développement rural,
• Ministère de l’habitat, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire
• Ministère des finances (Direction générale des domaines et du Patrimoine
de l’Etat)
• Direction de l’Urbanisme
Travaux des Spécialistes
Des spécialistes indépendants reconnus pour leur expertise et ayant une grande
expérience des questions foncières ont été recrutés dans les 5 domaines
d’investigations :
• Cadre Juridique et Institutionnel
• Planification de l’utilisation du sol, gestion des terres et fiscalité foncière
• Gestion des Terres Publiques
• Accès public aux informations foncières
• Résolution des litiges et gestion des conflits
Après le recrutement des spécialistes, le coordinateur national a tenu plusieurs
réunions et discussions pour orienter les recherches.
Malgré les contraintes de temps et les limitations budgétaires, les spécialistes ont
entrepris des investigations qui leur ont permis de réunir les informations
nécessaires pour la bonne tenue des différents panels.
Travaux des Panels
Les Panels constituent l’une des étapes les plus importantes dans le processus de
la mise en œuvre du cadre de l’analyse de la gouvernance foncière. En se référant
au manuel de procédure de la banque mondiale, 7 panels ont été organisés avec un
minimum de 4 et un maximum de 6 experts ; il s’agit des panels suivants :
24 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
• Panel 1 : Tenure foncière
• Panel 2 : Utilisation du sol en zone urbaine
• Panel 3 : Utilisation /Politique foncière en zone rurale
• Panel 4 : Evaluation/Fiscalité
• Panel 5 : Terres publiques
• Panel 6 : Registre/Cadastre
• Panel 7 : Conflits
Ces différents panels ont couvert 21 indicateurs de gouvernance foncière et 80
dimensions avec la participation de 35 experts choisis aussi bien dans les secteurs
publics que privés et de la société civile.
Tous les panels ont suivi une procédure standard incluant les étapes suivantes :
• Une présentation du Coordinateur national sur
les objectifs de
l’évaluation de la gouvernance foncière et les résultats attendus ;
• Un rapport d’investigation élaboré par le spécialiste ;
• Analyse des dimensions et leur notation par les panélistes suivie d’une
discussion pour arriver à une note consensuelle ;
• Les travaux des panels sont consignés dans des aide-mémoires faits par
les spécialistes.
Panelistes au Siège de la
Banque Mondiale à Nouakchott
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
25
La section qui suit présente les données de base et le cadre contextuel de la
gouvernance foncière en Mauritanie
26 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
II. DONNEES DE BASE ET CONTEXTE ACTUEL
La Mauritanie est un pays du Sahel très exposé aux aléas climatiques. Son
territoire est dès lors soumis à des fluctuations de la production agricole du fait de
plusieurs facteurs : une pluviométrie faible et irrégulière, une dégradation des
conditions climatiques et une désertification très importante. Les modes de vie
prédominants en Mauritanie sont l’agriculture et l’élevage. L‘insécurité alimentaire
est une préoccupation majeure en Mauritanie.
A. CADRE GEOGRAPHIQUE
La République Islamique de Mauritanie est située entre le 15e et le 27e parallèle
nord et couvre une superficie de 1 030 700 km2. Elle est limitée au nord par le
Sahara Occidental et l'Algérie, à l'est par le Mali, au sud par le Mali et le Sénégal et
à l'ouest par l'Océan Atlantique. Au centre et au nord du pays, le relief est constitué
par les massifs montagneux de l'Assaba, du Tagant et de l'Adrar qui culminent
parfois à 800 mètres. A l’exception de la plaine alluviale située sur la rive
mauritanienne du fleuve Sénégal, appelée Chemama, large de 10 à 25 kilomètres, le
reste du pays est constitué en grande partie d'alignements dunaires. Autres
exemples de relief en Mauritanie, les plaines occidentales, profondément ensablées,
marquant la fin de l'Azeffal et de l'Akchar (Grand Erg de Trarza, qui appartiennent
au bassin sénégalo-mauritanien et sont bordées au Sud par la Chamama).
Le climat, saharien au nord et sahélien au sud, est généralement chaud et sec. Il
est doux en bordure de l'Océan Atlantique et connaît quatre mois de saison de pluie
(de juin à septembre).
La côte de la Mauritanie est rocheuse au cap blanc. On y trouve alternativement
des zones basses avec du gypse, des pointes rocheuses et des dunes entre le cap
blanc et le cap Timeris. Elle est sableuse et rectiligne au Sud de ce dernier. Le
plateau continental est très large entre ces deux caps, et particulièrement dans la
région du Banc d'Arguin.
B. LA POPULATION
Le peuplement de la Mauritanie résulte de sa diversité culturelle et de sa
position géographique charnière entre le Maghreb au Nord et l’Afrique Occidentale
au sud. Cette position en fait une terre de rencontres et d’échanges favorisant le
métissage des populations. Le brassage entre Noirs, Berbères et Arabes a donné à la
population une vocation à devenir un moule culturel complexe où l’on ne sait plus
exactement qui est devenu qui. A travers le temps, ce phénomène a permis aux
Mauritaniens de construire un univers culturel et juridique commun où l’on
retrouve de multiples empreintes qui ont fait de l’Islam le socle et la justification de
leur nécessaire convergence.
La population de la Mauritanie est estimée actuellement à 3.5 millions
d’habitants. Son taux de croissance démographique est de 2.3% par an. Sa
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
27
superficie est de 1 030 700 km2, soit une densité de 3.5 habitants au km², mais la
population est concentrée sur une superficie ne représentant qu’un cinquième (1/5)
du territoire. L’occupation de l’espace diminue fortement lorsqu’on va vers le nord,
du fait de multiples phénomènes dont la désertification, l’attrait qu’exercent les
axes routiers centraux sur les populations et l’insécurité qui règne dans les régions
du Nord et de l’Est du pays. Les composantes ethnolinguistiques sont au nombre de
4 à savoir les Maures répartis entre Maures Blancs ou Beidanes et Maures Noirs ou
Haratines, les Halpularen, les Soninké et les Ouolof2.
Le tableau ci-dessous récapitule les autres données de base
Tableau 1 : Statistiques de Base sur la Mauritanie
Population, total (millions)
Croissance démographique (%)
Pourcentage de la population urbaine (%)
3,5
2,3
40
Proportion de la population nomade (%)
5 (en 2009)
Population de la capitale (%)
Superficie (km2) (milliers)
Espérance de vie à la naissance (années)
23
1030
58,5
Taux de lettrisme, jeune femme (% femmes âgées de 15 à 24
65,3
ans)
Prévalence du VIH, total (% de la population âgée de 15 à 49
1,1
ans)
PIB (US$) (milliards)
RNB (US$) (milliards)
RNB par personne, méthode Atlas (en US$ actuels)
Nombre de jours pour créer une entreprise
Types d’utilisation des terres en Mauritanie
4,1
4,8
1151
5
2 Les rapports numériques entre ces composantes ne sont pas publiés, bien que connus par les
services des statistiques.
28 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
La Mauritanie est un pays très vaste (1 030 700 km2) avec l’une des densités les
plus faibles au monde (3.5 habitants /km2). Les statistiques faisant état de
l’utilisation des terres font défaut.
L’utilisation des terres à des fins utilitaires
Selon une estimation, la partie favorable à l’agriculture au sens végétal du terme
ne couvrirait que 20% du territoire national. L’absence de données fiables oblige à
estimer la partie du territoire consacrée à l’agriculture : culture des bas-fonds (8%
environ), culture oasienne (5%), la culture irriguée (2%) et la culture de décrue (5%).
L’espace utilisé pour l’élevage extensif, en particulier des dromadaires habitués au
désert, peut être estimé à 55% du territoire. Le reste est réparti entre l‘habitat, les
forêts et les activités industrielles et minières.
Les terres réservées
L’Etat a des espaces réservés qui sont : (i) les réserves foncières villageoises
destinées à couvrir les besoins futurs des communautés en terres cultivables, (ii) les
terrains à reboiser qui sont délimités par arrêté des autorités et affectés aux
activités de lutte contre la désertification par le reboisement et la fixation
mécanique des dunes, (iii) les terrains amodiés en vertu de la réglementation et
donnés en bail pour une durée qui peut atteindre 90 ans, et (iv) les zones destinées
à la gestion locale collective en vertu des dispositions du Code pastoral qui prévoit
la délimitation par le Hakem (Préfet) d’un terrain rural et sa mise à la disposition
d’une association locale de gestion des ressources naturelles. L’accès auxdites zones
est soumis, par ce mécanisme d’autorisation précaire, à des conditions dérogeant au
principe de la communalité des espaces pastoraux.
Si l’Etat a un domaine public, les communautés ont aussi le leur qui comprend :
(i) les espaces destinés à l’extension des lieux de sépulture communautaire ou des
infrastructures de culte, (ii) le hima ou espace de protection des villages qui a un
statut de domanialité public communautaire, (iii) les terres Jowré (des droits de
propriétés collectives des groupes lignagers) dans la région du Fouta ou réserves
communautaires destinées à prévoir la croissance des besoins de la communauté en
terres, (iv) les terrains de jeux tels que coura (tollé) ou courses diverses, et (v) les
lieux de rassemblement, de forum en cas de débats élargis au sein des
communautés villageoises.
C. CADRE INSTITUTIONNEL
La Mauritanie a accédé à la souveraineté internationale le 28 novembre 1960. Le
10 juillet 1978, l’armée s’est emparée du pouvoir pour gérer le pays sous un régime
d’exception dont l’évolution et la pratique ont fortement influencé les rapports entre
les ethnies noires et celles des maures. Depuis lors, son histoire politique a été
particulièrement marquée par des événements majeurs dont les deux plus
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
29
marquants, au plan institutionnel, auront été la création des communes en 1986 et
l’adoption par référendum, en 1991, de la première constitution pluraliste de
l’histoire du pays. Cette constitution a été modifiée en 2006 dans le sens du
renforcement des fondements d’un régime présidentiel alternatif garantissant les
libertés individuelles et collectives.
Les dernières élections des députés et des conseils municipaux ont eu lieu en
2006, tandis que celles des sénateurs se sont déroulées en 2007. La même année, les
Mauritaniens ont élu pour la première fois, de manière démocratique, un président
de la République au suffrage universel direct. Une année plus tard, l’Armée est
revenue au pouvoir.
Sur le plan de l’organisation territoriale, la Mauritanie est divisée en : (i) 13
wilayas ou régions qui ne disposent d’aucune forme d’autonomie depuis 1989, (ii) 55
moughataas ou départements également non autonomes et, (iii) 216 communes qui
bénéficient d’un statut permettant aux populations de participer à la gestion de
leurs propres affaires au niveau local.
Le code pastoral mauritanien
Le code pastoral mauritanien de 2000 (Loi 2000-0444) est une expérience qui
mérite une grande attention dans le contexte sahélien marqué par une mutation du
secteur de l’élevage due à de profonds changements climatiques, économiques et
anthropologiques.
Le code se fixe pour objectif de limiter les effets des conflits entre élevage et
agriculture sur la cohésion nationale, en mettant en place de nouveaux mécanismes
pour leur résolution. Le code pastoral a transcrit les règles coutumières de gestion
collective des ressources naturelles en milieu rural. Il a précisé des concepts
juridiques que les jurisconsultes de la charia avaient des difficultés à clarifier. Il a
défini les concepts d’espace pastoral, de zones de sédentarisation et de mise en
défens. Il a précisé les procédures de règlement des litiges naissant de l’usage de
l’espace pastoral, d’ouverture et de gestion des fourrières, de conclusion de
conventions locales de gestion participative des espaces pastoraux.
Le code a rempli un vide en donnant aux élus municipaux et aux autorités
judiciaires locales les pouvoirs nécessaires pour maintenir les conflits entre éleveurs
et agriculteurs dans des limites maitrisables. Les autorités étatiques se limitent à
édicter les textes régissant les ressources, à interdire la mise en défens,
l’installation de campement ou des troupeaux en déplacement, dans les zones de
culture pouvant provoquer des conflits, ou constituer une entrave à la mobilité
pastorale, à délimiter les zones interdites à la sédentarisation, etc. Les communes et
les associations de gestion des ressources naturelles ou d’éleveurs assument les
responsabilités du règlement à l’amiable des litiges entre éleveurs et agriculteurs,
d’ouverture des fourrières, de réparation des dégâts causés aux animaux durant
leur période de gardiennage dans les fourrières et de conclusion de conventions
locales de gestion participative des espaces pastoraux.
30 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Le Code pastoral a deux conséquences sur l’exercice du droit de propriété sur la
terre. D’abord, le droit à la mobilité prime sur le droit à la sédentarité, ce qui a des
conséquences multiples pouvant faire l’objet de plusieurs extrapolations. De plus,
les droits d’accès aux ressources fourragères, hydriques ou de cure salée imposent
des servitudes de passage aux propriétaires des terres.
D. QUESTIONS FONCIERES
Il s’agit ici de passer en revue et de définir les différents types de tenure foncière
existant dans le pays. La tenure foncière signifie ici « le mode selon lequel la terre est
acquise, tenue et transmise. » Les formes de tenure foncière varient selon le mode
d’appropriation coutumière ou moderne du sol :
La tenure foncière coutumière collective dite « traditionnelle ou
ancestrale »
La tenure foncière coutumière ou communautaire résulte, conformément à la
charia, soit de « l’ihya » (vivification par une simple protection ou par mise en
culture), soit d’un rachat ou d’une donation. La tenure foncière coutumière peut
consister en un droit exclusif portant sur (i) un espace mis en valeur de manière
effective et permanente, (ii) un espace de parcours dont les limites sont déterminées
par la force de la communauté propriétaire et de l’entente de cette dernière avec les
autres communautés voisines, (iii) une réserve de terrains destinée à couvrir les
besoins de nouveaux ménages de la communauté.
La tenure coutumière repose sur trois principes essentiels qui sont : (i)
l’inaliénabilité absolue des droits sur des terres effectivement mises en valeur, (ii)
l’égalité des droits des membres de la communauté en matière d’accès et d’usage des
réserves foncières, et (iii) le libre accès aux ressources sur les parcours pastoraux.
Les communautés ont donc des domaines au sein desquels les individus ont des
droits qui varient selon la place de chacun dans la hiérarchie sociale. L’individu
peut obtenir : (i) soit une parcelle des terres communautaires à cultiver durant
toute sa vie, (ii) soit une parcelle de culture derrière barrage qui lui est destinée
chaque année, (iii) soit un terrain sur les réserves communautaires qu’il défriche
par le feu ou par la hache, constituant ainsi un droit d’appropriation.
Les droits fonciers coutumiers individuels ou collectifs reconnus par le droit
positif ou moderne se limitent, selon la réforme de 19833 : (i) aux terres
immatriculées au nom des individus ou des communautés de toutes catégories, et
(ii) aux terres enregistrées par les autorités coloniales au nom des chefs et des
notables, pourvu que ces terres aient été mises en valeur de manière continue ou
que leur mise en valeur ait laissé des traces évidentes.
3 Ordonnance 83127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
31
La tenure foncière dite moderne
Hormis les cas précisés au précédent paragraphe, il n’existe aucun droit foncier
qui n’ait pour origine un acte régulier consenti par l’Etat sur son domaine propre.
En zone urbaine ce droit se transmet selon une procédure ayant pour étape :
i.
l’information du demandeur : lettre d’attribution ou récépissé de demande si
le lot proposé est situé en zone d’habitat précaire. Le droit concédé demeure
précaire tant que le lot en question n’a pas été mis en valeur.
ii. Le permis d’occuper est acquis après paiement de ce qui est considéré comme
le prix de cession auquel s’ajoutent les frais d’aménagement et de bornages
du terrain.
iii. Le Titre Foncier (TF) est l’acte ultime de transfert de la propriété. Il permet
de protéger ce droit de la prescription et constitue une garantie pour les
banques.
En zone rurale, le transfert par l’Etat de son domaine privé aux particuliers obéit
à la même procédure simplifiée qui passe par :
iv. La concession rurale provisoire qui donne au bénéficiaire la priorité sur le
terrain, pourvu qu’il réalise le programme qu’il a détaillé dans sa demande.
v. La concession définitive est acquise après réalisation par le concessionnaire
provisoire des conditions de mise en valeur figurant à l’acte de concession.
vi. Le Titre Foncier (TF) est l’acte ultime de transfert de la propriété. Il a la
même valeur que le titre foncier en zone urbaine.
Les formes de tenure foncière précaire
La coexistence dans les mentalités de deux systèmes juridiques (droit ancestral et
droit dicté par la volonté de l’Etat) engendre de nombreuses formes de tenure
foncière précaire à en juger par les lois officielles en vigueur dans le pays. Ces
tenures peuvent revêtir les formes suivantes :
i.
ii.
iii.
prêt de terre qui peut être consenti par une communauté au profit d’une
personne ou d’une autre communauté ;
bail qui consiste à amodier des terrains à des communautés ou à des
individus, moyennant une somme exprimée en monnaie ou en céréales ;
contrat d’affermage traditionnel ou mouzaraa qui consiste à autoriser un
cultivateur sans terre ou ayant peu de terre par rapport à ses besoins, à
cultiver un terrain suivant certaines conditions ;
32 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
iv.
v.
l’occupation irrégulière du domaine privé de l’Etat en zone urbaine aussi bien
qu’en zone rurale obéit aux mêmes conditions. Elle donne tacitement une
sorte de droit de préemption en cas de régularisation ou de restructuration du
quartier ;
l’occupation anormale privative du domaine public urbain, routier, ferroviaire
ou maritime, accorde à l’occupant des droits, notamment en cas de
déguerpissement avant le délai fixé par la convention ou l’autorisation de
l’autorité publique.
Le tableau 2 montre les types de tenure foncière et donne une estimation des
superficies couvertes par chaque mode de tenure.
Tableau 2 : Types de Tenure Foncière et estimation des superficies
Mode
Forme
Condition
Communautaire
Mise en valeur effective
Coutumier
(Etre un ayant
droit) ;
Tenure Foncière
moderne en zone
urbaine
Tenure foncière
moderne en zone
rurale
Tenure foncière
précaire
Individuelle
Individuelle
Individuelle
Individuelle
Individuelle
Individuelle
Mise en valeur effective
Le terrain fait partie des
terres communautaires
Absence de contestation
Lettre d’attribution
Permis d’occuper
Titre foncier
Concession provisoire
Certificat de propriété
Non disponible
Superficie & population
85% du territoire national et
90% de la population
5% du territoire national et 2%
de la population
2% du territoire national et 35%
de la population
Non disponible
1% du territoire national et 0,2%
de la population
1% territoire national et 0,1% de
la population
Idem
Concession définitive
Individuelle ou
collective
Prêt
Le bail
Le métayage ou
mouzaraa
L’occupation
irrégulière
Occupation privative
domaine public
Certificat de propriété
0% et 0% de la population
Le préteur doit être titulaire
du droit
Le bailleur doit être titulaire
du droit
Conformité aux règles de la
charia
La présence effective de
l’occupant
Autorisation
Non estimable
Non estimable
3% de la population
4% du territoire national
Non estimable
E. LE STATUT JURIDIQUE DES TERRES
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
33
Les terres de l’Etat
Les terres de l’Etat sont toutes celles qui ne portent aucune trace de mise en
valeur et qui ne sont pas immatriculées. Pour exercer son droit sur une terre, son
prétendu propriétaire privé doit prouver qu’elle n’appartient pas à l’Etat. La grande
mutation du droit que la réforme de 1983 a introduite consiste à renverser au profit
de l’Etat la charge de la preuve de non domanialité, alors que selon l’ancienne loi
c’était l’Etat qui devait prouver que la terre lui appartenait puisqu’elle était
« vacante et sans maître ».
Les terres de l’Etat se subdivisent en domaine public et en domaine privé :
i.
le domaine public est par définition, comme dans tous les pays,
imprescriptible, insaisissable et inaliénable. Il se compose entre autre des
emprises des infrastructures routières, ferroviaires, hydrauliques, militaires,
etc. Le domaine public se subdivise en domaine naturel (cours d’eau, lac,
rivage) et en domaine artificiel (routes, voies ferrées, etc.) ;
ii.
le domaine privé est constitué par les terres non classées dans le domaine
public et dont l’Etat peut disposer comme un propriétaire privé.
Les terres privées
Les terres privées des particuliers comprennent celles appartenant à des
communautés privées dites traditionnelles et appelées jadis « indigènes » par
l’administration coloniale et celles des individus.
i.
ii.
les terres communautaires sont celles qui ont été mises en valeur de manière
collective par une tribu, un clan ou un village. Pour donner un droit réel de
propriété, cette mise en valeur doit avoir été entreprise avant l’entrée en
vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 (la première loi portant organisation
domaniale après l’indépendance). Mais le droit de propriété sur cette terre est
déchu si elle n’a pas été immatriculée ou si elle n’a pas conservé des traces
évidentes de mise en valeur. Les droits sur ce genre de terres privées
communautaires sont obligatoirement individualisés, à moins que la
collectivité concernée ne veuille se transformer en coopérative ;
les terres privées individuelles sont celles acquises antérieurement à l’entrée
en vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 ou postérieurement à cette date en
vertu d’un acte régulier de concession. L’ordonnance de 1983 dispose que «
l’Etat reconnaît et garantit
foncière privée qui doit,
conformément à la charia contribuer au développement économique et social
du pays ». Le droit de propriété peut donc être exercé par tout individu, sans
discrimination. Cependant, la propriété terrienne individuelle est soumise à
des restrictions, notamment la possibilité de faire l’objet de réquisition et
d’expropriation pour cause d’utilité publique et moyennant une juste
la propriété
34 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
indemnisation et être soumise à des servitudes d’intérêt public (servitude de
reculement, de non consolidation, etc.).
La constatation des droits des communautés ou des individus
La loi impose aux communautés et aux individus, en particulier en zone rurale,
des obligations exorbitantes pour apporter la preuve de leur droit sur les terres dont
ils revendiquent la propriété.
i.
l’initiative de
l’enquête sur la mise en valeur antérieure à 1960 est rarement menée alors
qu’elle obéit à une procédure simple, mais que les populations ignorent. A la
demande des ayant-droits ou à
l’autorité territoriale
compétente, la commission départementale peut entreprendre une enquête
en vue de vérifier la mise en valeur d’un terrain donné. Cette commission est
présidée par le Hakem (Préfet) et composée des représentants des
populations, des élus locaux et des services techniques locaux. Le demandeur
peut être soit une communauté, soit une personne, et si l’enquête aboutit à la
conclusion que la terre a été mise en valeur antérieurement à 1960, l’autorité
doit alors délivrer un certificat de propriété au demandeur. Il en est de même
si la mise en valeur a cessé mais en laissant des traces évidentes.
ii. La constatation de la mise en valeur après concession provisoire obéit aux
mêmes règles et conditions. Après concession provisoire par l’autorité
compétente et dans les mêmes conditions que pour la délivrance du certificat
de propriété, le demandeur peut obtenir, après constat de mise en valeur
dans les délais requis, une concession définitive qui peut être déposée auprès
du conservateur national pour la délivrance d’un titre foncier.
iii. La constatation aux fins de l’immatriculation est encore régie par une
réglementation datant de l’époque coloniale et qui demeure en vigueur dans
de nombreux pays africains. La procédure d’immatriculation est requise
auprès du conservateur national qui peut, soit immatriculer individuellement
les terrains, soit procéder à l’immatriculation de toute la zone au nom de
l’Etat et morceler le titre collectif. En Mauritanie, les wilayas du Trarza et de
Dakhlet Nouadhibou sont les seules à avoir été immatriculées collectivement.
iv. La constatation de droits de l’occupant irrégulier qui peut, soit bénéficier
d’une régularisation (c’est ce que fait l’Etat dans le cadre de sa politique de
restructuration des quartiers précaires), soit accepter de déguerpir. Dans ce
dernier cas, il doit prendre à ses frais les charges de démolition éventuelles. Il
a aussi le droit de récupérer les impenses, à moins que l’Etat ne veuille lui en
payer la valeur et récupérer les constructions. C’est la procédure que le droit
prévoit et qui s’applique à tous les habitants des quartiers précaires ou
« gazra ».
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
35
F. L’EVOLUTION DU DROIT FONCIER MAURITANIEN
L’historique de la juxtaposition des systèmes fonciers
Dans les pays anciennement colonisés, les systèmes juridiques, en particulier
fonciers, se sont juxtaposés tout au long de leur histoire. Ils ont conservé des racines
du droit naturel, parfois religieux, qui obéit à des règles imposées par le
colonialisme et introduit d’autres règles par désir de faire valoir leur volonté
libératrice.
Le droit foncier précolonial
En Mauritanie, le droit foncier s’est formé sur fond de culture animiste en
conformité avec la charia inspirée par le rite malékite comme dans tous les pays
musulmans du Maghreb et d’Afrique occidentale. Selon ce rite, l’accès à la propriété
terrienne résulte d’un acte simple de vivification ou « Ihya » par la seule présence,
par la lutte contre les fauves ou les reptiles ou par la mise en culture, la plantation
d’arbres ou de palmiers. Il peut aussi résulter d’un rachat ou d’une donation des
mains de quelqu’un qui a acquis régulièrement les terres. Le droit de disposition de
la terre n’appartient qu’à la communauté, les individus ayant seulement le droit
d’acquérir un droit d’usage par la hache (défrichement) ou par le feu.
Les propriétés foncières coutumières peuvent être : (i) un terrain à cultiver où
chaque membre de la communauté connait « son » lopin qu’il doit entretenir chaque
année ; (ii) un espace de parcours dont les limites sont déterminées par la force de la
communauté propriétaire et de l’entente de cette dernière avec les autres
communautés voisines ; (iii) une réserve de terrains destinée à couvrir les besoins de
nouveaux ménages ou à être amodiée au profit de candidats étrangers.
Le régime foncier colonial
C’est en 1920 que la Mauritanie accéda au statut de colonie à part entière, mais
elle obéissait déjà aux dispositions de la réglementation foncière coloniale,
notamment celles du décret du 24 juin 1906 qui fut rejeté en Mauritanie pour les
mêmes raisons qu’au Sénégal et dans les autres colonies. Ce texte soumettait les
droits à l’immatriculation pour être reconnus, mesure que les propriétaires
coutumiers trouvaient superfétatoire et dangereuse.
Le décret du 8 octobre 1925 fit une grande concession aux propriétaires
coutumiers (indigènes) en transformant l’obligation d’immatriculation des terrains
en une simple constatation auprès de l’administration coloniale. Cette concession ne
changea rien, car les autorités coutumières ne pensaient toujours pas qu’il leur était
nécessaire de faire connaître leurs droits par cette voie. C’est ainsi qu’un décret de
1932 dut simplifier la procédure de constatation des droits sur la terre en tenant
compte du droit coutumier. Enfin, un décret du 12 janvier 1938 organise les terres
36 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
domaniales et proclame que toutes les terres vacantes et sans maître appartiennent
à l’Etat. On constate donc que le système foncier colonial a essayé de tenir compte
des exigences du droit coutumier au lieu de continuer à ignorer le référentiel
juridique bien élaboré qui existait avant lui. On peut également noter que l’Etat
mauritanien nouvellement indépendant n’a fait, du moins au début, que poursuivre
dans cette logique de compromis entre une volonté modernisatrice du système
foncier et une coutume qui tient encore le haut du pavé.
La réforme domaniale de 1960
L’Etat mauritanien essaie depuis son indépendance de s’adapter aux exigences
d’une difficile évolution politique, sociologique, économique et culturelle. Il se créé, à
travers le droit, un territoire extrait de celui des entités qui lui ont préexisté, parfois
en fermant les yeux et en niant les droits des tribus ou des communautés
villageoises ou cantonales auxquelles il s’est subrepticement substitué en faisant
tout pour les fédérer. Pour régir la terre et son rapport avec les hommes, l’Etat
national se fonde de plus en plus sur la charia islamique qui s’est mariée elle-même
avec les pratiques d’une société animiste pour laquelle la terre est un tout. La
codification de ses principes (oussoul) pour répondre aux besoins de la modernité et
du respect de l’héritage colonial n’est pas chose facile. Elle explique l’existence de
nombreuses confusions dans la formulation des règles législatives et réglementaires
et une large diversité des interprétations, susceptible d’engendrer d’énormes
dérapages en matière d’application.
La loi 60.139 du 2 août 1960 disposait que les terres vacantes et sans maîtres
appartenaient à l’Etat. Ce dernier avait besoin, pour fournir la preuve de la
domanialité des terres, de prouver qu’elles étaient vacantes et sans maître. Si la
vacance était relativement facile à démontrer, il n’en était pas de même de l’absence
de maître, car ce dernier se prévalait d’une simple présomption qui s’appuie, non
pas sur des critères de mise en valeur réelle, mais sur la notoriété publique. L’Etat
indépendant était suspendu en
l’air sans pouvoir faire sortir ses trains
d’atterrissage. Toutes les terres étaient réputées appartenir à des tribus, des
fractions de tribus, des clans ou des villages. C’est ainsi qu’en voulant réaliser de
grands aménagements dépassant les superficies réellement mises en valeur par les
communautés locales, l’Etat avait choisi de renoncer à plusieurs reprises à des
financements plutôt que de s’affronter à des communautés locales fortes.
Après la sécheresse des années 1970 et 1980
L’application de la législation foncière n’a pas posé de sérieux problèmes avant la
survenance de la sécheresse et de la dynamique d’appropriation privative de
l’espace qui en a été la principale conséquence. Mais lorsque ces phénomènes eurent
lieu, le droit foncier a commencé à montrer une extrême difficulté à saisir le réel
pour répondre, sans heurt, aux exigences d’une évolution multidimensionnelle.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
37
L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
a été une preuve de cette difficulté et, en échouant à cerner correctement le contexte
de sa promulgation, a engendré de fâcheuses conséquences, contrairement aux
objectifs qu’elle prétendait viser. L’application des prescriptions de la réforme
foncière et domaniale de 1983 continue de poser des problèmes aigus du fait des
interprétations qu’elle autorise et donc des traitements différenciés des cas qui se
posent.
G. CONTROVERSE SUR QUELQUES POLITIQUES FONCIERES
Politique foncière et la question de l’esclavage
Au début des années 80, le gouvernement avait voulu s’attaquer au système
féodalo-esclavagiste dominant dans la campagne afin de libérer les forces vives du
secteur rural qui étaient constituées principalement par des Haratines (anciens
esclaves) par une réforme foncière basée principalement sur le principe «la terre à
ceux qui la travaillent».
C’est ainsi que la réforme de 83 devait aboutir selon ses législateurs à : i) lever la
contrainte qui empêchait l’Etat d’aménager les terres et de les redistribuer au profit
des catégories sociales de statut foncier fragile pour que les esclaves, les Haratines
et autres couches défavorisées puissent accéder au droit réel de la propriété
terrienne ; ii) supprimer la propriété collective traditionnelle qui dissimule des
rapports fonciers tribaux et féodaux excluant les Haratines dans la plupart des
régions du pays et ignore la couche des esclaves et les communautés tribales sans
terre ; iii) réduire la pratique du métayage pour éliminer les principales formes de
rapports féodaux dont souffre la couche des Haratines et que dissimule le système
dit de la mouzaraa4 ; iv) permettre à terme la libération des esclaves car sans terres
même les Haratines restaient attachés à leurs anciens maîtres.
L’individualisation de la propriété collective ancestrale n’a pas eu d’effet,
puisqu’aucune individualisation des terres collectives n’a eu lieu jusqu’ici, alors que
cette solution aurait pu offrir aux Haratines et autres paysans de statut foncier
précaire autant de droits qu’aux familles nobles. Mais la résistance des pouvoirs
traditionnels et leur influence sur les autorités publiques sont telles que cette
disposition n’a guère profité aux Haratines et aux autres couches laborieuses qui en
ont besoin.
La politique de l’Etat face aux ayants-droit coutumiers
L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
s’est attaquée à la propriété coutumière par divers endroits :
4 Mouzaraa : Contrat de partage des charges de mise en valeur et de partage du fruit de
l’exploitation entre un propriétaire de terre et un paysan sans terre.
38 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
a. elle abolit le système de la tenure traditionnelle du sol (article 3) en ajoutant
en son article 4 que tout droit de propriété qui ne se rattache pas directement
à une personne physique ou morale et qui ne résulte pas d’une mise en valeur
juridiquement protégée est inexistante. Ces deux dispositions ont donné le
coup de grâce au système de tenure traditionnelle du sol, car les
communautés locales (tribales, claniques, villageoises etc.) ne sont ni des
personnes physiques ni des personnes morales au sens du droit mauritanien ;
b. tirant les conséquences des deux articles précédents, l’article 5 reconnait les
terrains enregistrés au nom des chefs et notables coutumiers qu’il considère
comme ayant été attribués à la collectivité traditionnelle de rattachement ;
c. ces terrains, comme tous ceux acquis sous le régime antérieur et cantonnés
aux terres de culture, bénéficient à tous ceux qui ont, soit participé à leur
mise en valeur initiale, soit contribué à la pérennité de leur exploitation ;
d. les terres « mortes » sont la propriété de l’Etat. Sont réputées mortes les
terres qui n’ont jamais été mises en valeur ou dont la mise en valeur n’a plus
laissé de traces évidentes. L’extinction du droit de propriété par « l’indirass5 »
est opposable aussi bien au propriétaire initial qu’à ses ayants droits, mais ne
s’applique pas cependant aux immeubles immatriculés (art. 9).
L’Etat énonce un certain nombre de moyens pour éclater la propriété foncière et
empêche les communautés locales de se pourvoir en justice. « Les actions foncières
collectives (communautaires) sont irrecevables en justice. L’Etat soumet les litiges
entre lui et lesdites communautés locales à l’arbitrage de ses propres autorités aux
niveaux local, régional et national. Les droits collectifs communautaires sont
obligatoirement individualisés, sauf pour ce qui concerne les communautés qui
veulent se transformer en coopératives constituées sur la base des principes de libre
adhésion et d’égalité des membres.
Le droit coutumier des communautés locales ou « indigènes » selon une vieille
terminologie, n’est reconnu par le régime juridique foncier en vigueur que lorsqu‘il
porte sur des terres acquises et mises en valeur antérieurement à l’entrée en
vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 portant organisation domaniale, ou des
terres sur lesquelles demeurent des traces évidentes de mise en valeur ou des terres
maintenues en indivision communautaire après transformation de la communauté
en coopérative légalement constituée.
Il en résulte qu’en Mauritanie, comme dans la plupart des pays nouvellement
indépendants d’Afrique, 90% environ des terres rurales qui apparaissent à l’Etat
comme faisant partie de son domaine privé sont considérées par les communautés
locales comme étant leur légitime propriété. Les ressources forestières, hydriques et
fourragères qu’elles portent ou recèlent sont également régies par les principes du
5 Mot arabe signifiant disparition des traces de construction, plantation ou forage
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
39
droit coutumier, en l’occurrence celui du libre accès auxdites ressources, édicté par
la charia.
Le phénomène des « Gazra »
La « gazra » ou occupation des terres publiques contre le gré des autorités est un
phénomène qui peut avoir un sens bien plus profond qu’un simple acte d’occupation
de l’espace. Il révèle un état d’esprit remettant en cause la légitimité même de
l’Etat, si bien que ce dernier tolère par impuissance tout en la monnayant contre un
semblant de clémence ou de penchant providentiel.
L’explosion démographique des villes et l’impuissance de l’Etat par rapport aux
besoins d’assurer une croissance urbaine harmonieuse a engendré la prolifération
des quartiers périphériques et une occupation irrégulière de l’espace périurbain.
Cette occupation imposée à l’Etat a pris le nom générique de « gazra » ou espace
arraché malgré la volonté de l’Etat de protéger son domaine. Les « gazra » changent
de main par voie de vente, de donation ou de succession. Les actes de mutation des
gazra sont constatés par des notaires ad hoc reconnus de notoriété publique ou des
cadis6 refusant implicitement de reconnaitre la loi moderne et continuant à
appliquer le droit coutumier fondé sur le principe « la terre appartient à celui qui l’a
vivifiée ». Répondant à une exigence morale, politique ou immédiatement électorale,
l’Etat finit toujours, au risque d’encourager les populations à s’installer sans
autorisation sur son domaine, par régulariser l’occupation des gazra, ce qui leur
donne plus de valeur et contribue à entretenir une spéculation foncière nocive pour
l’économie. Le problème de congruence entre la loi de 83 et les us et coutumes des
populations constituent une source de conflits.
L’espace vital, un autre aveu d’impuissance
A défaut de pouvoir contrôler la sédentarisation, l’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983
a introduit le concept d’espace vital des agglomérations rurales pour répondre à
deux besoins essentiels que sont la conformité à la charia et la préservation de la
paix sociale. La première protège l’espace vital ou « hima » des villes et même des
bourgades. La seconde implique de prévenir les conflits entre les anciennes
agglomérations et celles qui veulent s’installer à leur proximité dans un contexte
marqué par la raréfaction rapide des ressources naturelles. La définition des limites
de l’espace vital s’est avérée ardue, car la charia elle-même n’a pu le faire
autrement qu’en faisant recours à des techniques peu précises. Le « hima » dépend
de la distance de l’agglomération et ses sources d’approvisionnement en bois, en
fourrage et en eau. La réglementation prise en application de cette disposition de
6 Les présidents des juridictions de moughataa ou Préfecture qui constitue la plus petite
circonscription territoriale
40 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
protection des espaces vitaux des agglomérations rurales n’a pas pu résoudre les
problèmes de cohabitation entre sédentaires et groupes nomades qui s’installent
près d’eux. Le caractère flou de ce concept et la complexité de la configuration
spatiale de la répartition des villages sédentaires ont fait que les conflits résultant
de cette cohabitation sont nombreux lorsque les éleveurs transhumants s’installent
à côté des villages ou lorsque l’Administration cède les terres proches d’autres. Le
cas du village de Keur Madiké dans la Moughataa de Rosso, est le plus significatif
de l’empiètement sur l’espace vital dans la mesure où il n’y a plus de place pour
enterrer ses morts à cause d’une concession qui a été accordée à un privé sur son
espace vital.
Cette difficulté et peut être le manque d’imagination et de volonté politique du
législateur expliquent le fait qu’après plus de trente ans d’application de
l’ordonnance portant réorganisation de la propriete fonciere et domaniale et malgré
le nombre considérable des agglomérations rurales (6000 environ), seul le village de
Lembagaratt dans la Moughattaa d’Aleg a bénéficié de cette disposition dont les
villages situés dans les zones humides, en particulier le fleuve, ont plus que jamais
besoin.
La réserve foncière
Les réserves foncières sont des espaces figurant, soit dans un plan de lotissement
urbain, soit dans un schéma de structure d’une zone rurale déterminée. Dans le
premier cas, il permet aux autorités chargées de l’urbanisme de pallier au déficit de
planification urbaine, en réservant des emprises qui serviront par exemple à la
création d’équipements collectifs. Dans le second cas, les réserves sont destinées à
couvrir les besoins futurs des populations. Les réserves foncières en zone rurale
les représentants des communautés
sont délimitées en concertation avec
villageoises, ce qui a permis, depuis l’entrée en vigueur du décret 90.020 du 20
janvier 1990, de rassurer les détenteurs des droits coutumiers de la prise en compte
d’une partie de leurs préoccupations.
Les Rapatriés et la question foncière
Parmi les nombreux conflits fonciers en Mauritanie, certains sont une source
d’instabilité politique et sociale pour le pays, notamment le conflit sur la rive
mauritanienne du fleuve Sénégal. La Mauritanie est un pays dont près des deux
tiers de la superficie est désertique. La terre constitue l’une des principales sources
de pouvoir mais aussi de conflits entre différentes communautés (ethnies, clans,
tribus, esclaves et maîtres d’esclaves, propriétaires terriens, nomades et
sédentaires, etc.).
Dans la vallée de fleuve Sénégal, le conflit autour des ressources foncières a été
aggravé par plusieurs facteurs d’ordre économique, politique et idéologique en plus
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
41
de la différence originelle de perception de l’espace entre les différentes
communautés.
Initialement, dans la vallée, les types d’occupation des terres étaient individuels
suivant des lois coutumières pour les terres du waalo (cultures de décrue). C’était le
système féodal avec l’exploitation de la majorité des paysans sans terre par le
principe « rem pecceen »7. Avec l’avènement des barrages et des aménagements des
périmètres villageois avec le FED puis la SONADER8, ces terres ont été attribuées
aux villageois par le biais des coopératives, en dehors de grands domaines privés
(connaissant un fort taux d’abandon).
En effet, la réforme foncière de 1987 instituant le domaine national a occasionné
la ruée vers les terres de la vallée par des privés civils et militaires profitant
également d’une politique de crédit encouragée de bonne foi par la Banque
mondiale au nom d’un objectif d’autosuffisance alimentaire.
Le résultat
fut catastrophique, car profitant des évènements de 89,
l’administration mauritanienne a tout simplement exproprié les populations négro
africaines des terres de la vallée en distribuant ces dernières aux communautés
voisines et à des privés. Ceci a été fait en partie à travers des décrets du Ministère
de l'Intérieur. Ce statu quo est en vigueur jusqu’à présent, plus de quatre années
après les opérations de retour de déportés, organisés sous l’égide de l’ANAIR
(Agence nationale d’accueil et d’insertion des rapatriés) et du HCR.
Ainsi, l’accès à la terre (ou le faible accès) constitue le facteur limitant pour
améliorer la subsistance des ménages des rapatriés. En effet, dans la zone
d’installation des rapatriés (Trarza et Brakna), les cultures de jeeri sont presque
inexistantes à cause de la faiblesse et/ou de l’irrégularité des pluies, d’une part et de
la divagation des animaux, d’autre part.
Les périmètres irrigués qui devaient être la seule source de subsistance des
populations revenues de la déportation ont été récupérés par l’administration et
redistribués aux populations harratines venues s’installer dans les villages dont les
habitants furent déguerpis lors des évènements de 89.
Depuis leur retour, contrairement aux promesses de l’Etat et du HCR, peu de
rapatriés ont pu récupérer leurs terres malgré les réclamations incessantes auprès
des autorités compétentes.
Dans certains cas, des centaines d’hectares ont été attribuées à des privés (cas de
Medina Salam et Keur Madiké dans la Moughataa de Rosso) et même à des sociétés
étrangères (cas de la SMIA à Donaye et Diattar dans la Moughtaa de Boghé)
privant ainsi les rapatriés de moyens d’existence et même d’espace pour agrandir
leurs villages qui se trouvent totalement enclavés.
7 : Système de métayage qui permet à un propriétaire de partage la récolte avec l’exploitant réel
8 : FED : Fonds Européen de Développement ; SONADER :Société Nationale de Développement
Rural
42 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Conclusion :
Les nombreuses luttes et protestations menées par les populations rapatriées
depuis leur retour au pays ne semblent pas avoir été entendues jusqu’ici. Il est à
craindre un manque manifeste de volonté politique de la part de l’Etat d’apporter
une solution équitable et durable à ce problème. La grande frustration des
populations victimes est d’autant plus compréhensible et risquée qu’elles vivent
sans aucune ressource sur leurs propres terres qui sont exploitées par d’autres.
D’ailleurs, la décision de supprimer l’ANAIR prise lors du conseil des ministre du
jeudi 21 mars 2013 est très inquiétante quant au sort de ces populations qui se
considèrent comme des laissés-pour-compte après les nombreuses promesses de
l’accord tripartite : Sénégal, HCR et le gouvernement mauritanien de l’ancien
président Sidi O Cheikh Abdallah, avec la bénédiction de la communauté
internationale.
Recommandations :
Les terres aménageables sont très nombreuses et en quantité suffisante ; une
volonté politique du Gouvernement est nécessaire pouraménager
suffisamment de terres pour compenser les populations d’accueil et les privés
qui accepteraient de remettre les terres à leurs ayant- droits. C’est une
question de justice et d’équité, mais surtout le gage d’une cohabitation
harmonieuse entre les différentes communautés.
Profiter du dernier décret d’application pour sécuriser l’accès aux terres des
communautés vulnérables (rapatriés comme communautés d’accueil) par
l’octroi de titres fonciers, pour éviter le retour aux événements passés.
H. SYSTEMES DE PRODUCTION BASES SUR DES TERRES OASIENNES
Dans des régions apparemment arides de la Mauritanie, des systèmes de
production basés sur les terres oasiennes ont survécu pendant plusieurs siècles. La
zone cultivée d’un oasis est traditionnellement constituée de 3 étages superposés :
strate arborée avec le palmier dattier, arbustive avec les arbres fruitiers, et
herbacée au travers des plantes basses (maraîchage, fourrage, céréales, plantes
aromatiques). La Mauritanie compte environ 350 oasis répartis principalement
dans les régions de l'Adrar, le nord Tagant, l'Assaba et les deux Hodhs. On
distingue principalement deux types d’oasis: celles situées dans des dépressions
inter-dunaires notamment dans l’Assaba et les deux Hodhs et celles situées le long
des oueds creusés dans les plateaux rocheux, essentiellement dans l’Adrar et le
Tagant.
Les principales productions oasiennes
légumineuses)
contribuent à la subsistance d'une partie importante de la population du pays.
Plusieurs années de sécheresse combinées à l'exode ont bouleversé les systèmes
céréales,
(dattes,
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
43
oasiens du fait de l'abaissement des nappes phréatiques. Malgré cela, les oasis ont
été l'objet d'un regain d'intérêt de la part des populations nomades affectées par la
perte du cheptel.
Le système traditionnel de l’exhaure de l’eau dans les oasis était basé
essentiellement sur les techniques oasiennes séculaires à faible rendement et à
motricité humaine. Suite à l’urbanisation, de nouveaux systèmes d’exhaure ont été
mis en place (l’apparition en masse des motopompes et forages à haut débit). Cette
évolution des moyens et des quantités d’irrigation a engendré de nombreux
problèmes pour les exploitants oasiens : la surexploitation des nappes phréatiques
inter-dunaires, unique source accessible aux oasiens et l’augmentation des coûts
d’exhaure grevant encore davantage les comptes d’exploitation et conduisant de
nombreux oasiens à l’abandon de leurs exploitations.
Les défis majeurs
L’absence d’évolution du droit sur le foncier, l’eau, les modes
d’exploitation conduisant au morcellement et
introduisant des
incohérences fortes dans un système complexe organisé dont la survie
est reliée à des contraintes fortes.
La surexploitation des nappes, à cause du développement des forages
illicites.
Le problème de la gestion de l’eau d’irrigation du drainage et l’absence
de reconnaissance de la spécificité oasienne par les politiques
publiques, en particulier dans le domaine de la recherche, de
l’agriculture, de l’éducation et de la formation continue.
L’accès à la terre et à l’eau pour les ménages les plus vulnérables.
Peu d’impact durable des grands investissements consentis à travers le
« Projet Oasis ».
Quelques recommandations
Faire un état des lieux du contexte actuel des terres oasiennes. La
viabilité à long terme du développement oasien dépendra de la capacité
des populations à gérer, mettre en valeur et sauvegarder leurs
ressources de manière relativement autonome. L'intervention des
services publics dans ce domaine devrait être prudente et limitée dans
le temps. Par exemple, le suivi des nappes devrait être assuré par les
oasiens qui l'intégreront progressivement à leurs préoccupations.
D'une manière générale, un plus grand travail d'adaptation des
techniques à proposer aux oasiens est nécessaire aussi bien pour
44 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
l'exhaure à traction animale, la protection phytosanitaire, l'utilisation
des motopompes que pour l'économie de l'eau ou les techniques
culturales. Ce travail d'adaptation devra permettre de renforcer
l'autonomie des oasiens, réduire leur dépendance à l'égard des services
extérieurs (éloignés, incertains et coûteux) et de mieux valoriser les
compétences locales.
L’évaluation finale du « Projet Oasis » financé en partie par le FIDA a
démontré que l’allocation de crédits importants devrait être beaucoup
plus prudente et devrait se limiter aux activités dont la rentabilité
financière et la sécurité sont clairement établies. « Des taux d'impayés
de l'ordre de 75%, comme ceux qu'a connu le projet oasis ne
compromettent pas seulement la survie du service de crédit instauré
par le projet, mais tout développement futur du marché financier rural
dans la région »9.
Approfondir l’analyse de la problématique groupes vulnérables, genre
et foncier et renforcer la participation et les capacités des organisations
paysannes et de la société civile.
9 Rapport d’Evaluation, Programme de Redressement Agricole: Projet OASIS, FIDA-Rome
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
45
III. CADRE D’ANALYSE DE LA GOUVERNANCE FONCIERE : PRINCIPAUX
RESULTATS
Le chapitre présente les principaux résultats de l’étude, traitant les cinq grands
thèmes de la gouvernance foncière. Il s’agit : 1) du Cadre Juridique et Institutionnel
qui constitue l’ossature de la Gouvernance Foncière ; 2) de la Planification et de
l’Utilisation des Sols, en relation avec la fiscalité ; 3) de l’identification et la gestion
transparente des terres publiques ; 4) de l’Accès Public aux Informations Foncières ;
5) de la Gestion des Conflits fonciers ; le thème relatif à l’acquisition des femmes
aux ressources foncières est traité à la fin de ce chapitre.
A. CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL
La connaissance du cadre juridique et institutionnel régissant la propriété
terrienne en Mauritanie permet de comprendre les mécanismes de gestion de cette
importante ressource qu’est la terre. Il faut préciser d’emblée deux aspects majeurs
en relation avec le contexte socioculturel du pays. Comme dans tous les autres
domaines, la terre est régie par la charia islamique à laquelle se référent toutes les
ethnies du pays et qui a prévalu avant la naissance de l’Etat national qui existe
seulement depuis 1960 et même avant la pénétration coloniale qui avait commencé
en 1902. La terre présente une valeur de type différent selon les ethnies. Les
ethnies nomades maure et fulbé ne considèrent que ce qui pousse sur le sol et peut
servir à alimenter leurs animaux. La terre n’a pour eux qu’une valeur d’usage qui
cesse avec le changement climatique et le caractère aléatoire des pluies. Ces
populations pastorales ont toutes des zones qu'ils considèrent comme étant leurs
parcours, et dont l’accès est régulé par les chefs de tribus. Pour les populations
pastorales, les droits collectifs sur les parcours et les points d'eux sont
fondamentaux.
Pour les ethnies négro-mauritaniennes sédentaires, la terre est source de vie,
mais aussi une preuve de noblesse et d’endogénéité. Le terroir est un réservoir
d’histoire dont l’effectivité dépend de la pérennité des repères qui forment la
configuration spatiale.
C’est en prenant en considération ces deux facteurs qu’on peut comprendre le
système juridique régissant la terre, la passion avec laquelle ce système est débattu
et le quiproquo dont elle est l’objet.
1. ANALYSE DU CADRE JURIDIQUE REGISSANT LE FONCIER
La gestion foncière et domaniale est régie par de multiples textes, de même que
celle des autres ressources naturelles telles que l’eau, les forêts, les mines, les
pâturages, etc.
La constitution, à travers même son préambule, garantit le respect de la
propriété privée à travers un ensemble de dispositions dont l’attachement aux
principes énoncés par la Déclaration Universelle des Droits de l'Homme du 10
46 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
décembre 1948. Elle consacre le respect de la propriété en général, notamment en
garantissant la liberté du commerce et de l'industrie (art 10) et en limitant
l’exercice du droit de propriété à la seule condition que le développement
économique le nécessite (art 15).
Cadre législatif
Le régime de la propriété terrienne est fixé par l’ordonnance 83.127 du 5 juin
1983 qui a pour objectif de répondre aux impératifs inhérents au contexte dans
lequel elle a été promulguée.
Les initiateurs de cette loi étaient motivés par :(i) les effets de la sécheresse qui
avait dévoilé l’extrême vulnérabilité d’une agriculture dépendant exclusivement des
aléas climatiques, (ii) la réduction de la production céréalière dans des proportions
alarmantes, (iii) la nécessité de rentabiliser les investissements consentis pour
l’aménagement du fleuve Sénégal, (iv) la multiplication des conflits autour des
ressources naturelles, et
libération des énergies, notamment pour
accompagner la libération des esclaves. De ces impératifs ont découlé les options
fondamentales de la loi, à savoir la nationalisation des terres, tout en prônant le
respect de la propriété foncière privée et sa protection, la suppression de la
propriété collective ancestrale, la protection de l’espace vital des agglomérations
rurales et la suppression du métayage.
(v)
la
Cadre réglementaire foncier
Le premier décret portant application de cette ordonnance10 disposait que l’Etat
devait impérativement immatriculer les terrains en son nom avant de les concéder à
autrui. Cette garantie avait pour but d’éviter des abus et des conflits entre ayants-
droit coutumiers et concessionnaires. Cette disposition a été supprimée par une
circulaire11, puis par le décret de 1990 que nous verrons plus loin.
Le décret en question exigeait en plus le respect d’un schéma d’aménagement en
cas de concessions rurales. Mais son abrogation de fait avait entrainé des erreurs et
des abus que
la réglementation devait réparer
progressivement.
l’évolution ultérieure de
En dépit du fait qu’il fut adopté dans un contexte particulièrement trouble, le
décret 90.020 du 31 janvier 1990 avait apporté des améliorations dans le système de
gouvernance foncière, notamment (i) la clarification de la procédure de purge des
droits des tiers, (ii) le renforcement des modalités de protection des espaces vitaux,
(iii) l’introduction du concept de schéma de structure pour revenir à l’obligation
initiale de se conformer à un référentiel spatial, opposable à tous les usagers de
10 Décret n° 84.019 du 14 avril 1984 qui a été abrogé en 1990
11 Circulaire n°020 du 5 août 1985 ouvrant la possibilité d’accorder des autorisations précaires non
prévues par la réglementation
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
47
l’espace, (iv) la définition d’un système d’arbitrage des conflits fonciers, et (v) la
simplification des procédures de gestion de l’espace urbain.
En dépit de ces innovations, le décret de 1990 n’avait pu atténuer les séquelles
d’une longue période d’abus en matière de gouvernance foncière.
Un troisième décret12 fut adopté pour améliorer la gouvernance foncière en
introduisant certaines dispositions, notamment : (i) la précision des critères de mise
en valeur, (ii) l’amélioration du régime des concessions, (iii) la représentation des
collectivités locales à la gestion foncière en zone rurale, (iv) la déconcentration de la
procédure des espaces vitaux au niveau des walis, (v) la définition d’une procédure
et des structures d’arbitrage des conflits fonciers, (vi) l’’exigence de conformité des
concessions à un schéma des structures, (vii) la participation des populations à la
délimitation des espaces vitaux et des réserves foncières communautaires.
De 1985 à 1990, la pratique foncière en milieu rural a connu des égarements
préjudiciables tant au climat social qu’au potentiel foncier aménageable. On avait
enregistré (i) des attributions des terrains de manière anarchique et sans enquête
préalable sur les droits des tiers, (ii) des empiètements commis sur des espaces
vitaux des agglomérations rurales entraînant dans de nombreux cas leur
enclavement et leur étouffement, (iii) des concessions accordées dans des espaces
protégés (forêts classées, lieux de sépulture communautaire etc.). Certaines
concessions précaires sont devenues pérennes.
Depuis 1992, la pratique foncière a été relativement rationnelle grâce à certaines
mesures telles que (i) la mise en place de bureaux fonciers dans les principales villes
de la vallée du fleuve Sénégal, (ii) l’utilisation de nouveaux instruments de précision
pour une meilleure gestion de l’espace.
2. LES STRUCTURES DE GESTION FONCIÈRE
La définition de la politique foncière est confiée à un Comité Interministériel des
Affaires Foncières et de l’Après-barrage, présidé par le Ministre de l’Intérieur et
composé des ministres chargés des Finances, du Développement Rural, de
l’Environnement, de l’Hydraulique, de l’Urbanisme et de l’Energie. Ce comité est
secondé par un comité technique formé par les directeurs centraux de ces ministères
ayant en charge les questions liées au foncier.
Dispersion des instruments de gestion foncière : les compétences en matière de
gestion foncière sont dispersées à travers le réseau administratif. Le Gouvernement
(à travers les ministres chargés des finances, de l’urbanisme, de l’intérieur et de
l’agriculture) l’administration territoriale (à travers les walis, les hakems), ont
chacun des pouvoirs parfois non soumis à une quelconque hiérarchie. Les services
de gestion foncière sont dispersés et ne semblent pas agir de manière coordonnée :
12 Décret 2000/89 du 17 juillet 2000
48 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
• Le bureau foncier dépend du Ministère de l’Intérieur et a pour mission
l’animation et la coordination de la politique foncière dans le milieu rural,
de concert avec la direction de l'aménagement du territoire,
• Le Service des Affaires Foncières et de la Cartographie dépend du
Ministère chargé de l’Agriculture et de l’Elevage et a pour mission de
donner des avis sur les demandes rurales, d’élaborer des plans fonciers,
des schémas des structures et des règlements d'occupation de l'espace et
de centraliser les documents fonciers qui concourent à la définition de la
politique foncière,
• La Direction des Domaines est rattachée au Ministère des Finances et a
pour mission de gérer le patrimoine foncier de l’Etat, et de définir les
conditions financières de cession des terres domaniales,
• La Direction de l’Urbanisme et de l’Habitat chargée de la planification et
de la gestion des villes et des centres urbains, du contrôle des opérations
relatives à la propriété foncière et au cadastre en relation avec le
Ministère chargé des finances ainsi que de l’aménagement de l’espace
urbain,
On constate à la lumière de cet exposé des structures, que la gestion des affaires
foncières est la mission publique la plus diffuse car elle relève de quatre
départements ministériels entre lesquels il n’est pas évident qu’il existe une
relation fonctionnelle de coordination.
3. LES INSTRUMENTS DE GESTION FONCIÈRE
La dispersion des structures chargées de la gestion foncière et la multitude
d’instruments de conservation et d’inscription des titres et de suivi des dossiers de
régularisation, rendent inefficaces les procédures administratives de gestion du
foncier, en particulier en zone rurale. On peut noter trois insuffisances dans ce
domaine :
• Il n’existe aucun système de contrôle de la décision d’attribution,
permettant, même du point de vue du simple pouvoir hiérarchique, de
faire annuler par un supérieur, la décision prise par son subordonné.
Exemple : Le Wali ne peut pas annuler une concession accordée par l’un
de ses Hakems, si cette décision n’est pas entachée de nullité liée à la
zone ou à la superficie. Il en est de même pour le Ministre des Finances
vis-à-vis des autorités de l’administration territoriale.
• Il n’existe pas de moyen efficace de contrôler l’authenticité des actes de
concession, car un wali peut, après avoir été muté, accorder autant de
concessions qu’il veut. Il peut également, plusieurs années après son
départ, falsifier des actes de concession, supposés antérieurs aussi bien à
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
49
son affectation qu’à la date de concession desdits terrains à d’autres
postulants par les walis postérieurs. Ceci pose une question de procédure
et de gestion des documents fonciers.
• L’absence de « feedback » permettant au Hakem et aux agents ayant en
charge la gestion des instruments de gestion foncière (registres fonciers
de Moughattaa, registres régionaux, plan foncier, cadastre rural) de
mentionner l’ultime phase de l’acte de concession.
• Le Tableau 3 qui suit présente un récapitulatif des scores par rapport aux
indicateurs et dimensions du cadre juridique et institutionnel.
50 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Tableau 3: Cadre Juridique Et Institutionnel
Score
IGF 1 Reconnaissance droits
1 i
1 ii
1 iii
1 iv
Les droits fonciers en zone rurale sont reconnus
Les droits fonciers en zone urbaine sont reconnus
Les droits collectifs en zone rurale sont reconnus
Les droits collectifs des groupements informels en zone urbaine sont reconnus
Lorsque cela est souhaitable, il existe des procédures financièrement abordables pour
l’individualisation de la tenure
IGF 2 Respects des droits fonciers
1 v
2 i
2 ii
2 iii
2 iv
2 v
2 vi
La plupart des terres communautaires ou coutumières sont cartographiées et les droits
sont enregistrés
Les terres individuelles en zone rurale sont enregistrées.
Les terres individuelles en zone urbaine sont enregistrées
Les droits des femmes sont reconnus dans la pratique par le système formel (à la fois en
zone urbaine et en zone rurale)
La législation réglemente de façon adaptée la gestion de la propriété commune
La perte de droits consécutive à une modification de l’affectation des sols donne lieu à
indemnisation
IGF 3 Mécanismes de reconnaissance des droits fonciers
3 i
3 ii
3 iii
3 iv
3 v
Des types de preuves non écrites peuvent être utilisés pour prouver la légitimité des
droits de propriété
Les occupations/possessions de longue date non contestées sont reconnues
Le premier enregistrement sur demande des terrains n’est pas limité par la capacité des
usagers à s’acquitter des frais réglementaires d’enregistrement
Le premier enregistrement sur demande des terrains ne nécessite pas de paiements
informels importants
La formalisation des droits sur un terrain à usage résidentiel en zone urbaine est
possible et financièrement abordable
Il existe un processus transparent et efficace pour formaliser les occupations/possessions
3 vi
IGF 4 Restriction sur les droits
4 i
4 ii
Les restrictions en zone urbaine sur l’occupation du sol, la propriété et la transférabilité
sont justifiées
Les restrictions en zone rurale sur l’occupation du sol, la propriété et la transférabilité
sont justifiées
IGF 5 Clarté des mandats et des pratiques
5 i
5 ii
5 iii
Il existe une séparation justifiée entre les différentes fonctions liées à la formulation des
politiques, à leur mise en œuvre et aux procédures d’arbitrage
Les responsabilités en matière foncière entre ministères et agences ne se chevauchent
pas (chevauchement horizontal)
Les responsabilités en matière foncière des différents niveaux d’administrations et de
collectivités ne se chevauchent pas (chevauchement vertical)
5 iv
L’information foncière est partagée entre les institutions concernées
IGF 6 Équité et non-discrimination dans le processus de prise de décisions
6 i
La politique foncière est élaborée selon un processus participatif
Des objectifs d’équité sont visés par la politique foncière et la réalisation de ces objectifs
est suivie
6 ii
C
A
C
D
A
D
D
A
A
D
B
B
A
B
A
A
A
C
D
B
C
A
D
D
C
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
51
6 iii
6 iv
Le coût de mise en œuvre de la politique foncière est chiffré, comparé aux résultats, et
couvert par des ressources suffisantes
Il existe des rapports publics réguliers pour rendre compte des progrès dans la mise en
œuvre de la politique
D
D
4. RECONNAISSANCE DU CONTINUUM DES DROITS FONCIERS
IGF 1 dimension 1 : Reconnaissance des droits en général
Le cadre juridique (droit moderne ou l’ensemble des règles édictées par l’Etat
après l’indépendance ou pendant la période coloniale) ne reconnaît pas les droits de
50% de la population rurale. Cette assertion est tirée d’une différence nette entre le
droit dit moderne et le droit coutumier non écrit mais pratiqué par l’ensemble de la
population. Il faut envisager l’analyse de cet indicateur en tenant compte de cette
différence conceptuelle : le droit coutumier est l’ensemble des règles pratiquées par
les populations en matière de tenure foncière, mais qui ne sont pas explicitement
reconnues par les lois et les règlements de l’Etat. Le droit dit moderne, quant à lui,
est constitué par l’ensemble des règles édictées par les lois et les règlements de
l’Etat.
Partant de ces définitions, les lois en vigueur ne reconnaissent, parmi les droits
acquis avant l’Etat, que ceux exercés sur des terres
effectivement mises en valeur, ou
-
sur lesquelles restent des traces évidentes de mise en valeur autorisée
par l’Etat ou réalisée avant l’indépendance nationale en 1960 ou
-
sur les terres immatriculées à la conservation foncière.
-
Or, les terres répondant à ces critères sont nettement en deçà de 50% des droits
réels considérés comme valables par les communautés locales. Il convient de
remarquer que sur les terres rurales immatriculées, il n’existe que deux grands
titres fonciers en zone rurale:
Les terres qui sont enregistrées par les autorités coloniales et encore
mises en valeur ou comportant encore les traces évidentes de mise en
valeur ;
-
Les terres concédées régulièrement par l’Etat après l’indépendance ;
celles-ci ne portent que sur des zones urbaines, à part celles attribuées
aux privés depuis 1990, dans la zone du fleuve Sénégal.
-
Cette dualité du droit que l’ordonnance foncière de 1983 n’a pu éliminer,
constitue une source de conflit permanent entre l’Etat et les communautés rurales
qui se prévalent d’un droit coutumier qu’elles ne veulent pas abandonner. La loi a
échoué car elle exclut les critères de mise en valeur sur lesquels se base la tenure
foncière coutumière. Sur la base de ces définitions et à la lumière de cette
52 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
remarque, le droit coutumier régit encore toutes les terres acquises antérieurement
à la naissance de l’Etat et les reconnait. Donc il reconnait plus de 90% environ des
droits fonciers. Le droit dit moderne par contre reconnait moins de 50% des terres.
Les principaux obstacles éventuels à la reconnaissance juridique des droits fonciers
en zone rurale sont :
d’ordre politique : absence de volonté de l’Etat qui, en reconnaissant les
droits coutumiers sur des terres rurales, ne peut plus mettre en œuvre
ses programmes de développement agricole ;
-
d’ordre humain, financier et technique ou le manque de moyens que
requiert une purge systématique des droits en vue de les enregistrer ;
-
d’ordre sociologique : les populations ne ressentent pas le besoin de
formaliser leurs droits ;
-
d’ordre culturel : la méconnaissance des textes par la population et
certains administrateurs territoriaux.
-
La tenure foncière de la plupart des groupes en zone rurale n’est pas reconnue
formellement par la loi.
Le droit mauritanien permet la transformation des groupements traditionnels en
associations ou coopératives.
IGF 1, dimension 2 : Reconnaissance des droits en zone urbaine
Les droits des populations sont reconnus en zone urbaine dans leur totalité
quand ils résultent d’une concession régulière. Ceux constitués avant l’entrée en
vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 portant organisation domaniale sont
également reconnus, mais dans la pratique, ils ne sont pas respectés. Il s’agit dans
ce cas de droits dus à des constructions dans les anciennes villes et qui n’ont pas été
régularisées à ce jour. Seuls les occupants irréguliers perdent souvent leurs droits à
l’occasion d’une démolition de leurs constructions ou plantations, alors que dans le
cas d’éviction, la loi reconnait à l’occupant irrégulier le droit de récupérer ses
impenses.
IGF 1, dimension 3 : Reconnaissance des droits collectifs en zone rurale
La tenure foncière de la plupart des groupes en zone rurale n’est pas reconnue
formellement par la loi, car les groupes socioprofessionnels sont les seuls à être
reconnus. Ceux de la société traditionnelle ne sont pas reconnus. Néanmoins les
communautés villageoises peuvent théoriquement13 accéder à une représentation
légale en vertu de la loi foncière ou elle de la décentralisation ou relatives aux
organisations de la société civile d’autres lois (par exemple la loi sur les sociétés).
13 Les représentants des communautés autochtones n’ont pas toujours été suivis quand ils
émettaient des réserves sur les décisions d’accorder des concessions rurales.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
53
Ces organisations (associations ou coopératives ou GIE, ou syndicats) sont
agréées par leurs ministères sectoriels respectifs à près enquête dite de moralité des
membres fondateurs. Elles sont souvent agréées selon une longue procédure
aboutissant au niveau des ministres qui sont les seuls à pouvoir accorder ces
agréments.
Le droit mauritanien permet la constitution des groupements traditionnels en
association.
IGF 1, dimension 4 : Reconnaissance des droits collectifs des
groupements informels en zone urbaine
La tenure foncière des groupements informels dans les zones urbaines n’est pas
reconnue par la loi. Cette dernière dispose que tout droit qui ne se rattache pas à
une personne physique ou morale est réputé inexistant.
Ces groupements
informels peuvent se transformer en coopératives, en
associations, en sociétés commerciales de toutes formes ou en GIE. La procédure
consiste à tenir une assemblée constituante de l’organisation, déposer une demande
de reconnaissance aux autorités administratives (Hakem) qui mènent une enquête
de moralité concernant les personnes requérantes et transmettent le dossier au
Ministre de l’Intérieur pour l’accord d’agrément ou le rejet de la demande. Les
groupes urbains spécifiques qui ne sont pas reconnus formellement sont les tontines
ou groupement d’épargne et de crédit et les « assar » ou association informelle des
personnes de la même génération et appartenant à la même entité traditionnelle
(tribu ou clan ou canton).
La typologie des tenures foncières classe les droits des organisations informelles
en zone urbaine parmi ceux des personnes occupant irrégulièrement le domaine
privé de l’Etat. Il s’agit souvent de groupe de jeunes ou des femmes utilisant
l’espace urbain ou péri urbain pour des activités sportives, culturelles ou sociales.
IGF 1, dimension 5 : Existence de procédures
financièrement
abordables pour l’individualisation des terres.
l’une de ses options
L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
fait de l’individualisation totale de la propriété collective acquise sous l’empire de la
loi 60.139 du 2 août 1960
fondamentales. Cette
individualisation qui répond à un besoin d’équité et de sécurisation des droits
fonciers des couches déshéritées et des femmes, est même obligatoire lorsque l’ordre
social l’exige ou lorsqu’elle est demandée par des membres de la collectivité. Le
partage se fait de manière égale entre personnes majeures qui ont participé à la
mise en valeur ou contribué à la pérennité de l’exploitation. L’Etat prend en charge
les frais de l’opération d’individualisation, mais il n’y jamais eu qu’une seule
opération du genre aux environs de la ville d’Aleg.
La procédure à suivre en matière d’individualisation est la suivante :
54 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
L’ayant-droit
(homme
ou
femme)
adresse
une
demande
d’individualisation des terres collective en question,
-
Le Hakem convoque la collectivité par affichage et par message
radiodiffusé,
-
Le Hakem se rend ensuite au lieu de partage et, après vérification de
l’identité et du nombre des ayants-droit, partage le terrain en veillant à
ce que les parcelles soient perpendiculaires au lit de l’oued ou au barrage
le cas échéant,
-
Les opérations de partage sont obligatoirement mentionnées au registre
foncier de moughataa avec les noms des bénéficiaires correspondants. La
portion de 10% des terres est obligatoirement laissée en réserve pour
couvrir les droits des personnes absentes ou non représentées.
-
La seule opération d’individualisation des terres collectives a porté sur les terrains
du lieu-dit Veidved, situé à l’ouest de la ville d’Aleg. L’opération a eu lieu en 1988 et
depuis lors les parcelles individuelles n’ont pu être mises en valeur à cause de leur
exigüité. En effet, chaque parcelle mesure 1 mètre de large et 2000 mètres de long.
5. RESPECT DES DROITS FONCIERS
Les droits fonciers sont en général respectés quand ils sont reconnus. Mais,
comme on le verra plus loin, certains droits sont difficiles à prouver quand ils
portent sur des terres en zone rurale et quand ils ne résultent pas d’une concession
régulière. L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et
domaniale dispose en son article 2 que « l’Etat reconnaît et garantit la propriété
foncière privée qui doit, conformément à la charia, contribuer au développement
économique et social du pays ». Mais cette loi a entretenu une confusion à propos de
la légitimité de certains droits acquis en zone rurale et revendiqués au nom du droit
coutumier.
Cette méconnaissance a pour conséquence que la plupart des terres que les
communautés considèrent comme les leurs ne sont pas cartographiées et les droits
de ces communautés sur ces terres ne sont pas enregistrés. (IFG 2 dimension 1). Il
en est de même pour ce qui est des terres individuelles en zone rurale qui ne sont
enregistrées que lorsqu’elles résultent d’une concession régulière (IFG 2 dimensions
2). Par contre, les terres en zones urbaines sont bien enregistrées puisqu’elles
résultent toujours d’une concession régulière mentionnée dans un registre de la
Direction des Domaines, de la Moughataa concernée ou les deux à la fois (IFG 2,
dimension 3).
Les droits des femmes sont reconnus dans la pratique par le système formel aussi
bien en zone urbaine qu’en zone rurale. La charia en vigueur et qui compte comme
étant un droit formel, reconnait bien en théorie le droit des femmes à posséder la
terre. La pratique est tout autre en zone rurale, car la plupart des communautés,
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
55
aussi bien noires que maures, privent les femmes de l’héritage terrien pour
empêcher la propriété familiale de tomber entre les mains de personnes étrangères
au groupe par voie de succession. La loi moderne ou dictée par l’Etat reconnait bien
le droit des femmes à posséder la terre (IGF 2 dimension 4).
La propriété commune de la terre est mal réglementée par le droit dicté par l’Etat.
Elle est mieux régie par la charia qui est une succession de principes comme indiqué
plus haut. D’ailleurs l’une des grandes lacunes de la loi foncière actuellement en
vigueur est qu’elle n’a pas pu préciser les règles de gestion des terres collectives sur
lesquelles les droits ont été constitués avant la naissance même de l’Etat (IGF
dimension 5).
Lorsque l’Etat procède à des aménagements hydro-agricoles, il procède à un
parcellaire du terrain et affecte à chaque ayant-droit antérieur une ou plusieurs
parcelles. Cependant, ces aménagements donnent lieu à deux anomalies : d’une part
l’Etat accorde aux ayants-droit antérieurs des concessions provisoires comme s’ils
n’avaient aucun droit auparavant. D’autre part, il procède à l’insertion dans le
nouveau périmètre des personnes qui ne sont ni d’anciens propriétaires, ni d’anciens
métayers, étant venus de l’extérieur. En zone urbaine, les lotissements excluent les
propriétés construites dans la zone lotie, à moins que les propriétaires antérieurs
préfèrent la compensation (IGF 2 dimension 6).
6. MECANISMES DE RECONNAISSANCE DES DROITS FONCIERS
Les mécanismes de reconnaissance des droits fonciers sont de deux types, selon le
mode moderne ou traditionnel (coutumier) de tenure foncière. En Mauritanie, ces
mécanismes commencé depuis 1990 (décret 90020 du 31 janvier 1990) à s’adapter
aux exigences d’une meilleure gouvernance foncière.
Les droits sur la terre peuvent être établis par une preuve écrite qui ne peut
consister qu’en une concession régulière obtenue après l’indépendance de l’Etat ou
un titre foncier datant de la colonisation. En dehors de ce deux cas, les droits
peuvent être prouvés par une mise en valeur visible ou des traces évidentes d’une
mise en valeur datant d’avant l’entrée en vigueur de la loi 60.139 du 2 août 1960 (la
première loi portant organisation domaniale). Cette mise en valeur ou ces traces
évidentes sont constatées par une commission composée des services techniques,
des représentants des communautés concernées et présidée par le Hakem (IFG 3
dimension 1). Les occupations/possessions de longue date non contestées sont
reconnues pourvu qu’elles résultent d’une mise en valeur constatée par la
commission précitée et qu’elles datent de la période d’avant l’indépendance (IGF 3,
dimension 2). Les détenteurs de droits peuvent, sans être limités par leur incapacité
financière, enregistrer leurs terres. Les frais d’enregistrement sont symboliques
(IGF 3, dimension 3). Aussi, l‘enregistrement sur demande des terrains ne
nécessite-t-il en général aucun paiement informel (IGF 3, dimension 4). En zone
résidentielle déjà immatriculée au nom de l’Etat, comme c’est le cas à Tevragh
Zeina (Nouakchott) et à Nouadhibou, la formalisation des droits ne nécessite pas
des moyens financiers importants (IGF 3 dimension 5). Cela ne veut pas dire que le
56 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
système de formalisation des droits en zone urbaine soit transparent ou efficace. Il
est l’un des plus opaques et le moins performant qui soit (IGF 3 dimension 6).
7. RESTRICTIONS DES DROITS
Les restrictions exercées sur l’utilisation de terres publiques sont en général
justifiées. Il en est de même pour ce qui est du transfert des droits privés en zone
rurale aussi bien qu’en zone urbaine.
Les restrictions en zone urbaine concernant l’occupation du sol sont justifiées par
le souci de maîtriser la croissance urbaine et de préserver les ressources publiques
provenant de la vente de terrains. Par contre, la mutation des droits ne semble pas
se justifier et impose aux transactions une opacité complète (IGF 4, dimension 1).
En zone rurale, il n’existe aucune restriction sur l’occupation des terres, mais la
mutation des droits exercés sur ces terres est impossible avant leur enregistrement
aux termes d’une longue procédure de constatation des droits.
8. CLARTE DES MANDATS ET DES PRATIQUES
La répartition des rôles, en matière de gouvernance foncière, est le produit du
caractère stratégique de la question foncière dans un pays comme la Mauritanie, où
le processus de désertification est très avancé. Les rôles sont éclatés et la gestion
des ressources foncières est confiée à un ministère loin de la gestion du portefeuille
de l’Etat et s’occupant des questions de sécurité.
Il existe une séparation claire entre les fonctions liées à la formulation des
politiques, leur mise en œuvre, leur gestion, leur administration et les procédures
d’arbitrage des conflits pouvant résulter de la mise en œuvre desdites politiques.
Mais il existe certains chevauchements pouvant engendrer des conflits des
responsabilités susceptibles de générer des conflits (i) entre le Ministère chargé de
l’initiation des textes juridiques à caractère foncier, la présidence du Comité
Interministériel des Affaires Foncières et de l’Après barrage, et le plan foncier
national et le Ministre des Finances qui est chargé de la gestion du patrimoine de
l’Etat, (ii) entre le Ministère des Finances qui a intérêt à ce que le maximum de
superficies soient aliénées pour avoir des recettes budgétaires et le Ministère de
l’Urbanisme qui doit assurer une croissance urbaine harmonieuse, (iii) entre le
Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage qui veut mettre en valeur le maximum de
terres pour accroître la production agricole, et le Ministère de l’Environnement qui
a pour mission de préserver les écosystèmes et d’interdire les défrichements (IGF 5,
dimension 1).
Les responsabilités en matière foncière entre ministères et agences ne se
chevauchent pas horizontalement. Celles exercées par les autorités compétentes en
matière d’administration foncière sont définies, mais on constate que des
chevauchements existent et entraînent une certaine incohérence et une dilution des
responsabilités et des conflits de compétences, source de problèmes.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
57
Le Ministère des Finances est chargé de la gestion du patrimoine de l’Etat alors
qu’il n’a pas, seul, le pouvoir de mettre en chantier des textes de nature à améliorer
la gestion foncière. Il est nécessaire de lever quelques ambigüités de l’ordonnance
foncière.
Le ministère des Finances peut avoir besoin de lotir plus de terrains pour avoir
des recettes budgétaires, alors que le Ministère de l’Urbanisme a des préoccupations
liées à la gestion et à la régulation urbaines qui coûtent plus qu’elles ne rapportent.
Le Ministère de l’Environnement peut avoir des problèmes de conflits avec le
Ministère de l’Urbanisme, par exemple la transformation de la ceinture verte en
zone résidentielle (IGF5, dimension 2).
Les responsabilités en matière foncière des différents niveaux d’administrations
et de collectivités ne se chevauchent pas verticalement. Le foncier est devenu
ingérable après l’adoption du dernier décret de 2010 qui a concentré les pouvoirs de
gestion au niveau de la seule autorité du Ministre des Finance. Ce dernier est
désormais la seule autorité à pouvoir accorder des concessions en zone rurale. Or,
l’éloignement du Ministre des zones à concéder peut avoir pour conséquence des
abus et des actes portant atteinte aux droits des communautés locales. Dans le sens
vertical en revanche, la répartition des responsabilités en matière foncière entre les
différents niveaux de l’administration de l’Etat est claire et ne provoque aucun
chevauchement. Les prérogatives sont concentrées au niveau des Ministres, en
particulier celle d’attribuer les terrains urbains et ruraux. Les Communes (seules
collectivités locales) n’ont aucun pouvoir en matière de gestion foncière, sauf
lorsqu’elles font office de figurant dans les commissions d’attributions de terrains,
d’arbitrage des conflits au niveau local ou régional (IGF 5, dimension 3).
Les informations foncières ne sont partagées entre différents ministères
impliqués que lors des réunions du Comité Interministériel des Affaires Foncières
qui se réunit moins d’une fois par an (IGF 5, dimension 4).
Les droits fonciers sont théoriquement respectés, ce qui n’a pas empêché
l’Administration, dans de nombreux cas, d’ignorer les droits de nombreuses
communautés riveraines du fleuve Sénégal, surtout pendant les premières années
de l’application de l’ordonnance actuellement en vigueur.
Les mécanismes de constatation des droits sont complexes en zone rurale où
seules les terres acquises avant l’indépendance et possédées de manière continue
sont valables. Les droits doivent, pour être respectés, se rattacher à une personne
physique ou une personne morale, ce qui exclut les groupements informels en zone
aussi bien rurale qu’urbaine. La preuve des droits est obligatoirement écrite en zone
urbaine. Ils doivent résulter d’une concession régulière, à moins qu’ils ne soient
antérieurs à l’indépendance. Auquel cas, il suffit de prouver cette antériorité, tout
comme il faut toujours la prouver en zone rurale, à moins que les droits résultent
d’une concession régulière. L’enregistrement d’une terre n’est pas nécessaire pour
prouver un droit sur elle. Pour la reconnaissance des terres en zone rurale, une
58 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
commission locale doit être mise à contribution pour établir la date de la mise en
valeur.
Les restrictions des droits ne sont pas pesantes. L’occupation des terres publiques
sans autorisation est réputée irrégulière, mais en zone rurale elle est tolérée. En
zone urbaine l‘occupant peut être évincé sans avertissement. La mutation nécessite
un acte notarié et se fait sans aucune justification.
Les pouvoirs en matière de gestion foncière sont plutôt bien répartis, mais ils
connaissent des chevauchements horizontaux susceptibles d’engendrer de conflits
de compétences.
9. ÉQUITE ET NON-DISCRIMINATION DANS LE PROCESSUS DE PRISE DE
DECISIONS
Le régime foncier en vigueur couvre encore de nombreuses formes d’exploitation
des paysans pauvres, en particulier les Haratines qui souffrent de la fragilité de
leur statut foncier. Juridiquement, l’esclave est libre, mais en pratique, il ne peut
vivre qu’en cultivant la terre appartenant à son ancien maître.
Bien que tous les membres de la tribu soient dépourvus du droit de disposer des
terres tribales individuellement, les esclaves, les Haratines, les familles étrangères
à la tribu et les femmes, ne peuvent utiliser la terre collective que si cela leur est
permis expressément par le chef de tribu ou celui qui en assure l’intérim.
Le système du métayage traditionnel constitue une autre forme de domination. Il
existe sous la forme et le vocable de mouzaraa qui consacre le partage de la récolte
entre le propriétaire et le cultivateur du terrain et porte, dans le Fouta, le nom de
rem-peccen. Les propriétaires coutumiers qui pratiquent ce système prétendent
qu’ils le font conformément à la charia. En réalité, la pratique est loin de ce qui est
édicté par le rite malékite qui prévaut dans tout le pays et qui achoppe sur trois
règles essentielles, à savoir que le propriétaire de la terre et le métayer partagent
toutes les charges de mise en valeur de la terre (débroussaillage, décapage,
semence, clôture), que le cultivateur et sa famille ont le droit de vivre du champ
depuis la période d’épiaison jusqu’à la récolte et que le partage de cette dernière se
fait en quantité de grain en deux parties égales entre le propriétaire et le métayer.
L’impératif d’équité est pris en compte par tout texte législatif, mais la prise de
conscience de l’importance du consensus et des approches consensuelles n’est pas
toujours le propre des Etats agissant presque toujours sous l’emprise de l’urgence.
En Mauritanie, il n’existe aucune politique ou stratégie foncière en dépit du fait
que depuis 1988, sous l’impulsion de la Banque Mondiale, le Gouvernement a mis
en place un Comité Interministériel des Affaires foncières. Cette structure n’a
cependant pas mis au point une politique foncière. Ses décisions, tout comme celles
des autorités à d’autres niveaux, sont des actes unilatéraux, auxquels les acteurs
sociaux ne sont nullement associés (IGF 6, dimension 1).
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
59
Il n’existe pas de politique de gestion foncière en dehors des principes directeurs
énoncés par les textes en vue de garantir juridiquement le respect des droits. Les
textes réglementaires ont prévu la constitution de réserves au profit des collectivités
autochtones et de l’espace vital protégé des agglomérations rurales. Mais ces droits
ne sont pas souvent respectés et suivis. Les migrants ne sont pas reconnus en tant
que catégorie sociale ayant des droits fonciers particuliers. Les paysans sans terre
ou métayers sont souvent et sans aucune sureté, intégrés dans les aménagements
hydro-agricoles réalisés par l’Etat. Les femmes ont en théorie les mêmes droits que
les hommes (IFG 6, dimension 2).
Le coût de mise en œuvre de la politique foncière n’est nullement chiffré, car il
n’existe même pas de programme d’aménagement foncier. Il n’y a donc pas de cadre
de comparaison de ce coût aux résultats, ni de recherche ou d’évaluation des
ressources à mobiliser (IFG 6, dimension 3).
Il n‘existe pas de rapports publics pour rendre compte des progrès dans la mise
en œuvre de la politique. On constate une absence de contrôle des autorités
supérieures sur les autorités territoriales pour suivre la bonne application des
textes en matière foncière (IGF 6, dimension 4).
60 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
10. CONCLUSIONS & RECOMMANDATIONS
Le cadre juridique et institutionnel de la gouvernance foncière en Mauritanie a
des difficultés à résoudre les problèmes que pose la diversité des référentiels
juridique et socioculturel du pays. Il a beaucoup évolué ces dernières années pour
répondre aux besoins du développement du pays, mais il semble toujours loin de la
réalité. Les réponses apportées sont souvent théoriquement bonnes, annonciatrices
d’une bonne volonté, mais la pratique est tout autre. Les ayants droit coutumiers
sont désarmés devant la machine de l’Etat. Les communautés déportées en 1989 et
revenues depuis plus de 5 ans attendent toujours le recouvrement de leurs terres.
La pression se renforce sur les terres de la rive mauritanienne à cause de la
concentration de populations en détresse formées pour l’essentiel de harratines
chassés par la précarité. La grande exploitation agricole de type latifundiaire
apparait et menace de transformer les communautés paysannes en simples
ouvriers.
Le droit est interpellé plus que jamais, de même que la politique de l’Etat et de
ses partenaires. Le système foncier devrait être refondu à partir d’une reprise
intégrale de l’ordonnance 83.17 du 5 juin 1983 qui aurait besoin d’être complétée
par d’autres textes législatifs appelés à régir des domaines étroitement liés au
foncier.
Recommandations principales
Face à ses contraintes, les recommandations suivantes ont été jugées prioritaires
pour améliorer le cadre juridique et institutionnel :
• définir une politique foncière qui tienne compte des impératifs de
développement, tout en prenant en considération les intérêts de tous les
acteurs dans un esprit de consensus, par la tenue de Journées de
concertation, sous l’égide de la Direction des Domaines et du Patrimoine
de l’Etat ;
• collecter et vulgariser les textes relatifs au foncier, par une campagne
nationale de vulgarisation qui doit toucher tous les citoyens (utilisations
des médias). Le MIDEC
la
Décentralisation) devra en être la structure responsable ;
l’Intérieur et de
(Ministère de
• déconcentrer et décentraliser les compétences de gestion en matière
foncière par l’adoption de nouveaux textes, pour favoriser l’accès des
informations foncières aux populations ;
• renforcer la sécurité des groupes sociaux vulnérables (femmes, couches
marginalisées) par des mécanismes basés sur la discrimination positive.
La nouvelle institution Tadamoun pourrait être mise à contribution.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
61
Autres recommandations
• La clarification de certains concepts qui ont été vaguement colportés par
la réglementation, tels que le plan foncier, le schéma des structures, sans
leur donner une signification claire et surtout sans leur conférer une
autorité précise dans le système de gestion foncière quotidienne ;
• La précision du concept d’immatriculation et ses effets ;
• La précision des modalités de l’individualisation ;
• La réhabilitation des tribunaux judiciaires en matière de résolution des
conflits collectifs ;
• La prescription des biens fonciers agricoles immatriculés pour cause de
disparition des traces de mise en valeurs, afin d’éviter la mise en jachère
complaisante ;
• La définition d’une procédure spécifique afin de faciliter l’immatriculation
des terres agricoles et la conservation des titres fonciers en zone rurale.
Ces aspects ne peuvent être régis que par des dispositions légales étant
donné qu’elles font grief au droit des personnes et aux sûretés accordées
aux institutions de crédit agricole en matière d’hypothèque, d’antichrèse
et autres ;
• La promulgation de lois régissant le statut des aménagements irrigués ;
• La promulgation d’une loi régissant les modalités de gestion du domaine
public hydro agricole ;
• La promulgation d’une loi fixant les limites de la grande propriété
agricole ;
• La promulgation d’un code de l’aménagement rural.
62 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
B. PLANIFICATION DE L’UTILISATION DU SOL, GESTION DES TERRES ET
FISCALITE FONCIERE
Plusieurs facteurs ont rendu impossible la planification de l’utilisation des sols et
l’adoption d’une fiscalité foncière cohérente. L’Etat est jeune et trouve des difficultés
à s’adapter aux mécanismes de définition et d’application des stratégies. Il est
astreint à l’improvisation, en particulier dans le domaine de l’utilisation du sol sur
lequel il a des droits encore contestés par les communautés humaines qui l’ont
précédé. La difficulté de distinguer le domaine des particuliers de celui de l’Etat
rend également difficile la délimitation des terres publiques pour soumettre leur
utilisation à une planification rigoureuse. Enfin, la désertification et l’exode qui en a
résulté ont entraîné l’invasion des centres urbains et le glissement des populations
du Nord vers le Sud pour se concentrer autour des zones humides. Il n’y a donc
aucune possibilité de prévoir, de prévenir et de planifier dans un pays qui change
continuellement de configuration spatiale et humaine. L’on ne s’étonnera pas en
conséquence, de l’absence des moindres instruments matériels et institutionnels
dont de nombreux pays disposent pour gérer rationnellement leur patrimoine
foncier.
Le tableau 5 présente les indicateurs pris en compte dans ce thème auxquels
correspondent les différentes dimensions mentionnées ci-dessous.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
63
Analyse par indicateur et dimensions
Tableau 4: Planification de l’Utilisation du Sol, Gestion des Terres et
Fiscalité Foncière
Score
Transparence des restrictions sur l’usage des terres
7 i
7 ii
7 iii
7 iv
En zone urbaine, les plans d’occupation des sols prennent en compte les avis du
public
En zone rurale, les plans d’occupation des sols prennent en compte les avis du
public
Le public bénéficie des éventuels gains dus à un changement d’affectation des
sols
Les changements d’affectation des sols sont suivis d’une conversion effective dans
un délai raisonnable
Efficacité des procédures de planification de l’utilisation du sol
8 i
8 ii
Les plans d’occupation des sols permettent une maîtrise efficace du
développement de la plus grande ville du pays
Les plans d’occupation des sols permettent une maîtrise efficace du
développement des quatre plus grandes villes du pays (à l’exception de la ville la
plus grande)
8 iii La planification accompagne la croissance urbaine
8 iv En zone urbaine, la taille réglementaire des parcelles résidentielles est respectée
8 v
En zone rurale, le plan d’affectation des sols (forêts, pâturages, zones humides,
parc nationaux, etc.) correspond aux usages réels
9 i
Rapidité et prévisibilité des procédures d’autorisation d’utilisation des terres
L’obtention d’un permis de construire pour un logement est abordable et le
processus efficient
Un permis de construire pour un logement peut s’obtenir dans un délai
raisonnable
9 ii
Il existe un processus clair pour l’estimation de la valeur des propriétés
Transparence dans l’estimation des valeurs foncières
10 i
10 ii Les registres fiscaux sont accessibles au public
Efficacité de la collecte des taxes et impôts fonciers
11 i
11 ii Les propriétaires redevables de l’impôt foncier figurent dans les registres fiscaux
11 iii Les impôts exigibles sont collectés
11 iv Les recettes de l’impôt foncier dépassent les coûts de collecte
Les exemptions d’impôt foncier sont justifiées et transparentes
C
D
C
B
B
C
C
C
D
C
B
D
C
A
C
C
A
1. TRANSPARENCE DES RESTRICTIONS SUR L’USAGE DES TERRES -IGF 7
Les mesures de changement de vocation des terres prises par l’Etat sont en
général des mesures unilatérales qui ne tiennent compte que des préoccupations de
l’administration ou des opérateurs privés bénéficiaires, l’avis des usagers habituels
est le plus souvent ignoré.
64 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Dimension i : En zone urbaine, les plans d’occupation des sols prennent en
compte les avis du public.
La formalisation des droits sur un terrain en zone résidentielle est relativement
facile lorsque le terrain a déjà fait l’objet d’un permis d’occuper qu’on veut
transformer en titre foncier. L’établissement du titre foncier ne coûte pas cher
lorsque la zone est déjà titrée au nom de l’Etat. Dans le cas contraire, la procédure
est longue et les frais d’immatriculation sont plus élevés.
La vérification de la réalité des droits ne pose pas de grands problèmes aux
ayant-droits. En zone urbaine, il suffit d’avoir une autorisation d’occuper et d’avoir
mis en valeur le terrain occupé. En zone rurale, il est également nécessaire pour
avoir la reconnaissance de son droit d’avoir une concession régulière. A défaut de
quoi, l’occupant doit prouver qu’il a mis en valeur le terrain avant l’entrée en
vigueur de la loi domaniale de 1960.
La propriété foncière est soumise aux mêmes restrictions classiques sur les droits
privés tels que la conformité à la charia, l’assujettissement aux servitudes
publiques et privées et la possibilité de faire l’objet d’une expropriation pour cause
d’utilité publique. Les restrictions en zone urbaine concernant la mutation de la
propriété sont pleinement justifiées, dans la mesure où la vente ou la donation des
terrains requiert seulement la détention d’un titre de propriété. C’est également le
cas des mutations de propriété en zone rurale. Les droits de mutation sont
généralement très minimes et se résument aux émoluments de notaire et aux frais
d’enregistrement aux Domaines.
Dimension ii : En zone rurale, les plans d’occupation des sols prennent en compte
les avis du public
Les mécanismes de reconnaissance de droits fonciers sont relativement simples
aussi bien en zone rurale qu’en zone urbaine. Dans le premier cas, ils sont plus
coûteux à cause de la longueur de la procédure de vérification des droits quand ils
sont constitués antérieurement à l’entrée en vigueur de la première loi domaniale
après l’indépendance du pays.14 La rationalité voudrait que les réglementations
concernant le changement d’affectation des sols et la gestion des terres soient
adoptés de manière transparente et avantageuse pour l’ensemble de la société sans
discrimination.
Cela ne semble pas être le cas en Mauritanie où les plans d’occupation des sols
en zone urbaine et les schémas de structures en zone rurale ne prennent pas en
compte les avis du public et des acteurs concernés tels que les éleveurs, les
cultivateurs, les bucherons, etc.
Dimension iii : Le public bénéficie des éventuels gains dus à un changement
d’affectation des sols
14 Loi 60.139 du 2 août 1960 portant organisation domaniale.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
65
Le public bénéficie rarement des gains dus à un changement d’affectation des
sols. C’est le cas lorsque les espaces réservés jadis à l’élevage extensif sont
aménagés pour servir à l’irrigation. C’est aussi le cas lorsque des zones sont loties
pour être destinés à l’habitat alors qu’ils servaient de réserves foncières urbaines.
Dimension iv : Les changements d’affectation des sols sont suivis d’une
conversion effective dans un délai raisonnable
Il faut souligner le défaut total de plans d’occupation des sols, en dehors des deux
plus grandes villes de Nouakchott et de Nouadhibou et la zone du Trarza (schéma
de structures). Dans ces zones, les changements d’affectation de sols sont suivis
d’une conversion effective de l’espace dans un délai raisonnable afin de ne pas
laisser s’y constituer des espaces non autorisés.
En conclusion, nous pouvons retenir que pour cet indicateur, qu’en règle
générale, le point de vue des populations n’est pas toujours pris en compte dans
l’élaboration des politiques foncières, ce qui conduit très souvent au rejet de ces
politiques. A tire de recommandation, il a été retenu de formuler une politique
foncière en organisant des assises nationales du foncier, en y associant toutes les
parties prenantes. En outre, il va falloir redéfinir les responsabilités en matière de
gestion foncière en évitant toute confusion entre les fonctions de formulation,
d’exécution et d’arbitrage des conflits
2. EFFICACITE DES PROCEDURES DE PLANIFICATION DE L’UTILISATION DU
SOL- IGF 8
Le défi majeur de l’administration est de mettre en adéquation les plans
d’occupation des sols et la réglementation en vigueur.
Dimension i : Les plans d’occupation des sols permettent une maîtrise efficace du
développement de la plus grande ville du pays.
Les plans de lotissement sont les seuls à exister. Ils sont réalisés sur la base de
plans directeurs urbains qui déterminent la vocation des zones et l’orientation des
villes en fonction d’un ensemble de facteurs liés aux potentiels et aux contraintes.
Ils devraient normalement être justifiés par les besoins de la croissance urbaine,
notamment ceux des populations en matière d’habitat et ceux induits par le
développement des activités.
Dimension ii : Les plans d’occupation des sols permettent une maîtrise efficace du
développement des quatre plus grandes villes du pays (à l’exception de la ville la
plus grande)
Dans les quatre plus grandes villes du pays, alors qu’il est prévu une hiérarchie
de plans régionaux/détaillés d’occupation des sols, l’essor spatial de la ville précède
la réalisation des infrastructures.
66 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Dimension iii : La planification accompagne la croissance urbaine.
Les plans et règlements d’occupation des sols ne sont pas justifiés, dans de
nombreux cas. Ils répondent à des besoins spéculatifs qui sont inavouables et sont
mis en œuvre de manière inefficace. Toutefois, la fièvre foncière conduit les
populations à s’installer à la lisière des nouvelles zones loties pour offrir aux
responsables publics
la réalisation d’autres plans de
justifiant
lotissements.
l’argument
En définitive, ces plans ne permettent pas de maîtriser efficacement le
développement des plus grandes villes du pays. Il n’y a donc aucune relation entre
la planification de l’utilisation des sols et la croissance urbaine.
Dimension
iv : En zone urbaine,
la taille réglementaire des parcelles
résidentielles est respectée.
En cas d’exécution des plans de lotissement et en zone urbaine, la taille
réglementaire des parcelles résidentielles est respectée. Elle varie d’une zone à
l’autre. Les parcelles en zone résidentielle ont une superficie qui varie entre 400 et
600, voire 800 m² alors qu’en zone évolutive, elle varie entre 120 et 180 m². Entre
les deux, on trouve les zones de moyen standing où la superficie des parcelles peut
varier entre 210 et 300 m².
Dimension v : En zone rurale, le plan d’affectation des sols (forêts, pâturages,
zones humides, parcs nationaux, etc.) correspond aux usages réels.
En zone rurale, le plan d’affectation des sols n’existe que dans les cas des
aménagements réalisés par les associations locales de gestion des ressources
naturelles. A ces associations, l’Etat délègue la gestion desdites ressources en vertu
d’une convention. Après quoi, des plans d’aménagements des espaces objet
d’amodiation, déterminent la vocation des zones. Dans la réalité, la destination des
zones ne correspond pas toujours aux usages réels.
La
spéculation
foncière et
sols gênent
considérablement les plans d’occupation de sols mis en œuvre par l’administration.
A titre de recommandation, il faut renforcer le service de contrôle urbain pour
réduire le phénomène et intensifier les tâches de contrôle et de régulations
urbaines.
l’occupation anarchique des
3. RAPIDITE ET PREVISIBILITE DES PROCEDURES D’AUTORISATION-IGF9
L’obtention d’un permis de construire est une procédure accessible aux citoyens
et qui s’améliore constamment dans le sens de son allègement.
Dimension i : L’obtention d’un permis de construire pour un logement est
abordable et le processus efficient.
Les permis de construire sont délivrés au bout d’un long circuit impliquant tous
les services concernés, à savoir les domaines, la commune, le service de l’habitat, les
finances, le service des eaux et le service de distribution d’électricité. Compte tenu
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
67
du manque de liaison informatique entre ces services et l’absence de communication
entre eux, le permis de construire pour un logement est obtenu après un long
périple. Son coût financier est relativement bas.
Dimension ii : Un permis de construire pour un logement peut s’obtenir dans un
délai raisonnable
On note une amélioration dans la fourniture de ce service depuis deux ans.
Depuis cette date en effet, l’instruction des dossiers est confiée aux communes qui
effectuent toutes les démarches intermédiaires. Le demandeur revient à la
commune au bout d’un mois pour retirer l’autorisation de construire, sous forme
d’un arrêté signé par l’autorité compétente : le Wali pour les constructions à usage
commerciale et industrielle ou les habitations d’une superficie supérieure ou égale à
400 m² et le Hakem pour les autres cas.
Dans les zones urbaines, il existe une certaine maîtrise des plans de lotissements
des zones résidentielles, les difficultés se rencontrent surtout dans les quartiers à
habitat évolutif.
Recommandations formulées: Intensifier les opérations de régulations urbaines
tout en prenant des sanctions contre les contrevenants et doter les services en
charge de ces opérations des moyens adéquats.
4. TRANSPARENCE DANS L’ESTIMATION DES VALEURS FONCIERES- IGF 10
Pour être justes, les estimations de la valeur des terres à des fins fiscales doivent
être basées sur des principes clairs, appliqués uniformément, mises à jour
régulièrement et accessibles au public.
Dimension i : Il existe un processus clair pour l’estimation de la valeur des
propriétés
Il convient d’abord de définir les différents types d’impôts fonciers prélevés sur
les contribuables en Mauritanie qui se résument en deux types : l’impôt foncier
(uniquement sur les propriétés bâties) et l’impôt sur les revenus fonciers qui sont
prélevés annuellement sur les contribuables. Ces impôts qui étaient prélevés au
niveau national au profit du budget de l’Etat ont été transférés depuis plusieurs
années aux budgets des collectivités locales qui se chargent de leur recouvrement. Il
a été noté que le recouvrement de ces impôts pose beaucoup de problèmes du fait de
l’extension des villes, d’une absence de cartographie et d’adressage de plusieurs
localités et d’un manque criant de moyens humains et matériels. Il n’existe pas de
norme standard pour l’estimation des valeurs des propriétés, elle se fonde
uniquement sur la valeur locative pratiquée par les propriétaires des immeubles ou
des estimations faites arbitrairement par les agents recenseurs. Le recensement
fiscal qui s’effectue chaque année n’arrive pas à couvrir l’ensemble du territoire et
même à Nouakchott, beaucoup de propriétés échappent au service du fisc à cause du
déficit en moyens humains et matériels, la multiplication des quartiers précaires ne
68 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
faisant qu’aggraver cette situation. Les terrains nus et non bâtis ne sont pas
imposables en Mauritanie.
Dimension ii : Les registres fiscaux sont accessibles au public
De façon générale, les registres fiscaux existent ainsi que des fiches individuelles
de recensement dans les locaux des communes, cela est surtout vérifiable au niveau
de Nouakchott et de Nouadhibou, cependant à l’intérieur du pays en particulier
dans les communes rurales, ces supports sont soit inexistants ou mal tenus. Au
niveau de ces communes rurales la base et les taux d’imposition sont fixés par les
délibérations des Conseils municipaux. Les contribuables ont la possibilité d’accéder
aux différents documents qui constatent leur imposition.
Il apparaît ainsi que les citoyens ne peuvent accéder aux registres fiscaux surtout
dans certaines grandes villes (Nouadhibou et Nouakchott). Il serait utile de
généraliser et moderniser l’accessibilité aux registres fiscaux à l’ensemble du pays.
5. EFFICACITE DE LA COLLECTE DES TAXES ET IMPOTS FONCIERS-IGF 11
L’efficacité de la collecte des taxes et impôts reste tributaire des capacités
techniques des services fiscaux à bien cerner l’assiette fiscale.
Dimension i : Les exemptions d’impôt foncier sont justifiées et transparentes
Selon toute logique, les recettes des taxes foncières et immobilières devraient être
collectées. Leur montant total devrait être supérieur aux frais engagés pour la
collecte. C’est le cas, même s’il y a des exemptions limitées du paiement de la taxe
foncière/immobilière, exemptions qui se basent, par ailleurs, clairement sur des
principes d’équité et d’efficacité et sont appliquées de façon transparente et
systématique15.
Les exemptions sur la taxe foncière/immobilière sont prévues par le Code Général
des Impôts et concernent les édifices publics (écoles, dispensaires, services publics)
ainsi que les lieux de culte. Ainsi donc le système d’exemptions est tout à fait
transparent et équitable et bien défini par la loi.
Dimension ii : Les propriétaires redevables de l’impôt foncier figurent dans les
registres fiscaux
Entre 50% et 70% des propriétaires redevables de l’impôt foncier figurent dans
les registres fiscaux. La raison en est que l’évasion fiscale constitue le trait
dominant du système fiscal mauritanien, cela s’explique par
le fait que
l’agrandissement de l’assiette fiscale (dynamisme du secteur bâtiment) n’est pas
accompagné de dispositions administratives permettant aux services fiscaux de
pouvoir encadrer tous les nouveaux contribuables imposables au foncier. C’est
seulement dans certains grands centres (Nouakchott et Nouadhibou) où l’on peut
15 Une application « transparente et systématique » signifie que le motif de l’exemption est
clairement défini, rendu public et appliqué de façon uniforme.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
69
estimer que près de 80% des propriétaires redevables du foncier figurent sur les
registres.
Le système d’évaluation des impôts fonciers demeure la méthode de recensement
fiscal qui consiste à sillonner les villes et les campagnes pour consigner les éléments
imposables dans des fiches de recensement qui seront par la suite retranscrits dans
des registres dénommés rôle d’imposition. Cette opération de repérage est plus
simple en zone rurale du fait que tout le monde se connaît, contrairement aux zones
urbaines où l’opération d’identification de l’assiette de l’impôt est plus complexe. Le
recouvrement des impôts fonciers relevant depuis la loi de finances 2001 des
communes, est opéré par le receveur municipal après décision du maire de l’effet
exécutoire du recouvrement des impôts.
Dimension iii : Les impôts exigibles sont collectés
La collecte de l’impôt foncier pose beaucoup de problèmes du fait que le civisme
en matière d’impôts est très peu perçu par le citoyen moyen, du fait de la faiblesse
de leurs revenus en particulier dans les zones rurales où les populations vivent des
conditions très précaires.
Si en zone urbaine (Nouakchott et Nouadhibou principalement), l’effort de la
collecte de l’impôt foncier est important et productif (taux souvent supérieur à plus
de 50%), il n’en va pas de même dans les zones rurales où atteindre 30% est déjà
une haute performance.
Dimension iv : Les recettes de l’impôt foncier dépassent les coûts de collecte
De manière générale les services fiscaux disposent de certains outils et cadre qui
leur permettent d’effectuer le recouvrement des impôts. Leur grand handicap
demeure l’absence de cadastre et de cartographies fiables pour déterminer l’assiette
de l’impôt, ce qui constitue un manque à gagner important pour l’Etat. Les experts
et l’atelier de validation ont recommandé l’amélioration les performances des
services fiscaux au plan technique (les doter d’outils nécessaires) pour mieux parer
à l’évasion fiscale et améliorer les conditions de travail des agents fiscaux.
6. CONCLUSION GENERALE & RECOMMANDATIONS
De ce qui précède, on peut retenir que l’Etat doit mieux affiner sa politique
d’occupation des sols en instituant un cadre juridique et technique fiable pour
mieux organiser ce secteur. Une meilleure approche dans l’organisation de ce
secteur est une garantie pour rendre la fiscalité plus productive et impulser le
développement de manière générale du secteur foncier.
Ainsi, les recommandations suivantes sont susceptibles d’améliorer le système de
planification de l’utilisation du sol et la fiscalité foncière.
70 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Recommandations principales
Formuler une politique foncière en organisant des « Assises nationales du
foncier », en y associant toutes les parties prenantes.
Redéfinir les responsabilités en matière de gestion foncière en
formulation,
fonctions de
évitant toute confusion entre
les
d’exécution et d’arbitrage des conflits ;
Renforcer le service de contrôle urbain pour réduire le phénomène ;
Intensifier les tâches de contrôle et de régulations urbaines ;
Assainir les différentes concessions rurales attribuées pour les
conformer avec la réglementation en vigueur.
Autres recommandations :
a. Créer une agence foncière spécialisée en gestion foncière rurale, pour tenir
compte de la complexité du foncier rural et de son contexte socioculturel
marqué par la multi culturalité et déconcentrer les structures au niveau
local.
b. Dans les opérations de changement d’affectation des sols, il est nécessaire
de purger les droits des tiers et de prendre en compte les intérêts des
populations usagers de ces terres, en tenant compte du genre.
c. Vulgariser les textes fonciers auprès des populations rurales en particulier,
afin de les aider à défendre leurs droits.
d. Mettre au point des mécanismes de nature à garantir la réalisation des
objectifs d’équité :
i. Renforcer les mécanismes d’application des lois.
ii. Assujettir les autorités locales à l’obligation de rendre compte
périodiquement de leurs activités en matière de gestion
foncière.
iii. Vulgariser la politique foncière qui sera mise en place et la
stratégie dont elle sera assortie.
iv. Mettre des outils appropriés pour la gestion foncière au profit
des autorités administratives.
e. Réorganiser le service fiscal et l’étoffer en personnel et en outils modernes
pour faire face à l’expansion des villes.
f. Améliorer
le système de tenue et de conservation de toute
la
documentation afférente à l’imposition des contribuables.
g. Réaliser un cadastre et une cartographie pour les principales villes en vue
d’améliorer le répertoire des redevables de l’impôt foncier.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
71
h. Améliorer le système d’enquête fiscale pour mieux cerner l’assiette de
l’impôt (types de construction, les différentes propriétés et leurs occupants,
etc.).
C. GESTION DES TERRES PUBLIQUES
Le concept de terres publiques s’entend comme l’ensemble des espaces terrestres
appartenant à l’Etat, aux collectivités locales et aux établissements publics. Il peut
aussi s’étendre aux terres privées qui sont affectées à un usage public par l’Etat en
vertu d’une convention entre ce dernier et les propriétaires privés. La présente
section ne concernera que les terres appartenant réellement à l’Etat. Il est non
moins utile de rappeler que le domaine de l’Etat ou domaine national est confus à
cause de la préexistence d’un droit coutumier fondé sur la charia dont se prévalent
les communautés privées villageoises, tribales ou claniques. La dualité du droit
dans les faits a pour conséquence, entre autres, de rendre plus ou moins confus les
mécanismes et procédures de gestion des terres publiques. Les règles édictées en
matière de gestion du domaine de l’Etat sont généralement claires, mais leur
application fait souvent défaut.
Les terres de l’Etat sont de deux catégories : celles relevant du domaine public
inaliénable, et celles pouvant être gérées comme des biens privés.
72 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
1. ANALYSE DE LA GESTION DES TERRES PUBLIQUES
Le tableau 5 résume l’évaluation des différents indicateurs et dimensions
relatifs à ce thème
Tableau 5 : Gestion des Terres Publiques
Score
IGF 12 - Identification et gestion transparente des terres publiques
12 i
La propriété de la terre par l’État/la collectivité est justifiée et gérée à un échelon
administratif approprié
Il existe un inventaire complet des terres publiques
12 ii
12 iii La compétence de gestion des terres publiques est attribuée sans ambiguïté
12 iv
Des ressources suffisantes sont disponibles pour la gestion des terres publiques
par les administrations concernées
12 v L’inventaire des terres publiques est accessible au public
12 vi
Les informations les plus importantes concernant les attributions de terres sont
accessibles au public
Les cas d’expropriation au profit d’intérêts privés sont peu nombreux
IGF 13 - Justification et célérité des procédures d’expropriation
13 i
13 ii Les terres expropriées sont converties à l’usage prévu dans un délai raisonnable
IGF 14 - Transparence et équité des procédures d’expropriation
14 i
L’expropriation des propriétés enregistrées est indemnisée dans la pratique
Une indemnisation est versée en cas d’expropriation quels que soient les droits
(enregistrés ou non)
14 ii
14 iii Les propriétaires expropriés sont indemnisés dans un délai raisonnable
14 iv
Il existe des voies de recours indépendantes et accessibles pour faire appel d’une
expropriation
D
D
B
C
D
A
A
A
A
A
D
C
C
14 v Les recours contre les expropriations sont examinés dans un délai raisonnable
IGF 15 - Transparence des procédures et prise en compte de la valeur économique
D
15 i
A
15 ii Les baux sur les terres publiques sont collectés
15 iii Les terres publiques sont louées et/ou cédées aux prix du marché
D
Les transactions concernant les terres publiques sont transparentes
La gestion des terres publiques demeure confuse du fait principalement de la
préexistence de la référence à un droit coutumier fondé sur la charia. De
nombreuses communautés continuent de revendiquer la propriété de vastes
domaines pour lesquels elles ne disposent d’aucuns titres.
2. IDENTIFICATION ET GESTION TRANSPARENTE DES TERRES PUBLIQUES-
IGF12
Cet indicateur détermine dans quelle mesure la propriété de terres publiques est
justifiée par la nature de bien public de la terre, si elle est clairement identifiée et
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
73
enregistrée, et si elle est gérée de manière transparente par le niveau de
gouvernement approprié avec des capacités de gestion adéquates.
Dimension i : La propriété de la terre par l’État/la collectivité est justifiée et
gérée à un échelon administratif approprié.
Il existe un malentendu entre les collectivités ou communautés traditionnelles et
l’Etat à propos de la propriété sur la plupart des terres. L’Etat impose aux
particuliers de justifier leurs droits fonciers soit par des documents dûment établis,
soit par les traces de mises en valeurs évidentes du sol. Le constat d’indirass est
facile à établir en raison même de la précarité des systèmes de production
traditionnels, particulièrement en zone rurale.
Par ailleurs, le pouvoir de concession est du ressort du Ministre des Finances ou
du Conseil des Ministres, ce qui rend difficile, voire impossible, l’accès des
populations aux services fonciers, vu l’immensité du territoire. Cette concentration
du pouvoir de gestion des terres publiques est de mise depuis 2010 et entraine de
graves préjudices pour les populations et des usagers des terres tels que les
éleveurs, les agriculteurs, les bucherons, etc.
Dimension ii : Il existe un inventaire complet des terres publiques.
Il n’existe aucun inventaire de terres publiques en dehors de quelques zones qui
ont été titrées avant l’indépendance à savoir le Trarza et la baie de Nouadhibou. De
plus, la législation relative au traitement date de la période coloniale et elle ne
répond donc plus aux besoins du moment. A cela s’ajoute une faible couverture
cartographique (cartes aux 200.000 è et aux 50.000 è sur la vallée du fleuve datant
des années 50).
Dimension iii : La compétence de gestion des terres publiques est attribuée sans
ambiguïté.
Les pouvoirs de concession et gestion des terres publiques étaient, sous le régime
antérieur, déconcentrés aux échelons régional et local. Les wali et Hakem pouvaient
attribuer des lots d’habitation en zone urbaine et des concessions rurales de 1 à 10
ha pour les Hakem et de 11 à 20 ha pour les wali. Le décret de 2010 a recentré, sans
aucune forme d’ambigüité, les pouvoirs de concession au niveau du Ministre des
Finances et du Conseil des Ministres.
Dimension iv : Des ressources suffisantes sont disponibles pour la gestion des
terres publiques par les administrations concernées.
Les ressources financières, humaines et matérielles sont insuffisantes par
rapport aux besoins de la gestion des terres.
Au niveau déconcentré, les services des Domaines sont inexistants et les services
d’urbanisme sont dépourvus de personnels qualifiés et des moyens techniques
nécessaires. Ainsi, seules les grandes villes comme Nouakchott et Nouadhibou sont
pourvues de documents d’urbanisme, notamment les schémas directeurs et les plans
de lotissement.
74 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Dimension v : L’inventaire des terres publiques est accessible au public.
Il n’existe aucun inventaire des terres publiques. Cependant, il n’y a pas de
problème d’accessibilité du public aux registres des terres.
Dimension vi : Les
informations
les plus
importantes concernant
les
attributions de terres sont accessibles au public.
Les registres d’attributions des terres publiques sont dans certains cas
inexistants mais ils sont accessibles au public lorsqu’ils sont entretenus. Le public
peut reconstituer des titres perdus ou altérés à partir desdits registres sans grande
difficulté.
3. JUSTIFICATION ET CELERITE DES PROCEDURES D’EXPROPRIATION-IGF 13
Cet indicateur mesure si les expropriations ont lieu dans l’intérêt général et si le
déclenchement de la procédure est fait à bon escient.
Dimension i : Les cas d’expropriation au profit d’intérêts privés sont peu
nombreux.
La pratique d’expropriation pour cause d’utilité publique est rare en dépit du fait
qu’elle est prévue par la Constitution qui garantit une juste compensation au profit
des personnes expropriées. Ce procédé est utilisé uniquement en cas de passage des
routes au milieu des agglomérations rurales ou lorsque des lotissements sont
réalisés dans des zones où existent des droits antérieurs à l’entrée en vigueur de la
loi domaniale 60.139 du 2 août 1960. Il convient cependant de mentionner le
contexte de déroulement des opérations de réhabilitations des quartiers précaires,
principalement à Nouakchott. La plupart des zones de relogement retenues sont des
zones anciennement loties et distribuées aux populations. Celles-ci n’ont jamais pu
prendre possession de ces
faute d’un bornage des parcelles.
L’administration est ainsi revenue pour purger les droits de ces premiers
attributaires et affecter les terrains à d’autres citoyens.
terrains,
Dimension ii : Les terres expropriées sont converties à l’usage prévu dans un
délai raisonnable.
Comme les expropriations ont porté presque uniquement sur des espaces
d’emprise de routes nationales, les espaces expropriés sont réservés immédiatement
à la construction de la route ou à son emprise immédiate qui est égale à 20 mètres
de chaque côté, à partir de la ligne médiane de l’axe routier. Ces emprises sont
directement intégrées dans le domaine public qui est inaliénable et imprescriptible.
4. TRANSPARENCE ET EQUITE DES PROCEDURES D’EXPROPRIATION- IGF 14
Cet
indicateur vérifie si
les procédures d’expropriation sont claires et
transparentes et si une indemnisation en nature ou au prix du marché est versée de
manière équitable et rapide.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
75
Dimension i : L’expropriation des propriétés enregistrées est indemnisée dans la
pratique.
La Constitution garantit la juste compensation, et dispose que les conditions de
l’expropriation pour cause d’utilité publique sont fixées uniquement par une loi
votée par les représentants du peuple. Il en résulte que dans la pratique, les
expropriations de biens fonciers immatriculés ou simplement titrés avec des permis
d’occuper dans les zones urbaines ou des concessions définitives dans les zones
rurales, sont suivies tôt ou tard d’indemnisation.
Dimension ii : Une indemnisation est versée en cas d’expropriation quels que
soient les droits (enregistrés ou non).
Dans la plupart des cas, le titulaire de droits fonciers enregistrés sous forme de
permis d’occuper (zone urbaine), de concession définitive (zone rurale) reçoit une
juste indemnisation qui peut varier en nature. Il peut exiger une compensation en
numéraire lorsqu’il dispose d’un titre foncier régulièrement établi. Mais, lorsqu’il ne
dispose que d’un permis d‘occuper sans construction sur le terrain, il reçoit en
général un terrain de même valeur en compensation. Lorsque le droit n’est pas
enregistré alors qu’il a été constitué réellement et de manière continue sur un
terrain en zone rurale ou en zone urbaine, le titulaire doit se faire délivrer un
certificat de propriété au terme d’une enquête sur la date et les conditions de la
mise en valeur du terrain concerné.
Dimension iii : Les propriétaires expropriés sont indemnisés dans un délai
raisonnable.
Les procédures d’expropriation pour cause d’utilité publique sont longues. Elles
comportent plusieurs phases à savoir (i) une phase d’enquête, (ii) une phase de
négociation pour la fixation de l’indemnité, (ii) une phase réglementaire consistant à
préparer un décret et à l’adopter, et (iv) une phase de règlement financier. Il en
découle que le temps entre le début du processus et le moment où la personne
expropriée reçoit son indemnité est très long dans la grande majorité des cas. Mais,
lorsque l’indemnité est en nature (un bien foncier de même valeur,) cette procédure
n’est pas longue.
Dimension iv : Il existe des voies de recours indépendantes et accessibles pour
faire appel d’une expropriation.
Les voies de recours contre une expropriation pour cause d’utilité publique sont
de deux sortes. En cas de voie contre le principe même de l’expropriation, le
plaignant introduit son recours devant les tribunaux régionaux qui doivent se
prononcer en disant si l’administration est dans l’obligation d’exproprier. L’autre
sorte de recours est introduit devant les tribunaux en cas de désaccord entre
l’Administration et le requérant sur le montant de l’indemnité. Ces deux voies sont
accessibles en théorie, mais difficiles d’accès en réalité à cause de l’ignorance des
populations.
76 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Dimension 5 : Les recours contre les expropriations sont examinés dans un délai
raisonnable.
Lorsque l’Etat utilise la procédure d’urgence, comme c’est le cas du passage des
routes, les délais pour examiner les recours sont reaisonnables. En dehors de ces
cas, les recours sont longs et parfois coûteux pour les particuliers.
5. PROCEDURES ET PRISE EN COMPTE DE LA VALEUR ECONOMIQUE- IGF 15
Cet indicateur détermine dans quelle mesure le transfert de terres publiques suit
une procédure transparente, garantissant que le gouvernement collecte la valeur
totale de l’actif cédé.
Dimension
transparentes.
i : Les transactions concernant
les terres publiques sont
Les transactions portant sur de terres publiques sont loin d’être transparentes.
Le mode d’amodiation ou de location est inauguré dans la vallée du fleuve Sénégal
dans des conditions qui échappent aux populations riveraines qui ne peuvent pas
protéger leurs terres contre l’installation de grandes exploitations de type
latifundiaire. La donation a toujours été peu transparente en ce sens qu’elle a obéi à
des instincts particularistes, surtout dans certaines régions du pays (Nouakchott,
Nouadhibou et la zone du fleuve). L’aliénation des immeubles n’a pas obéi, elle non
plus, aux règles de transparence requises.
Dimension ii : Les baux sur les terres publiques sont collectés.
Dans la plupart des cas, l’Etat recouvre la contrepartie des locations de terres,
sauf en ce qui concerne les amodiations de zones rurales au profit des associations
locales de gestion des ressources naturelles en application du Code pastoral.
Dimension iii : Les terres publiques sont louées et/ou cédées aux prix du
marché.
Il n’existe pas de marché foncier officiel auquel on pourrait se référer. Le prix des
terrains urbains sur le marché parallèle est parfois 1000 fois plus élevé que celui
pratiqué par l’Etat dans les zones résidentielles artisanales et industrielles. C’est
un manque à gagner considérable pour l’Etat et une source de spéculation foncière
qui détourne les efforts d’investissements vers le secteur de l’habitat sans relation
avec les besoins réels du marché.
6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES
Il apparait, à la lumière de cette analyse, que la gestion des terres publiques est
encore confuse. Les frontières entre les domaines public et privé de l’Etat ne sont
pas claires et les terres cédées aux particuliers ne sont pas aussi clairement
répertoriées. Les outils devant conduire à cette identification sont rares (peu de
cartes fiables et de titres fonciers-mères) et cette situation entretient l’informalité
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
77
répandue dans les procédures de transaction, de mutation et de contractualisation.
De nombreuses difficultés liées au foncier ont pour origine l’absence d’un inventaire
des terres appartenant à l’Etat lui permettant de savoir de quel marge de
manoeuvre il dispose pour faire de la terre un facteur de développement au sens
large du terme. Des ressources importantes échappent ainsi à l’Etat du fait de
l’inexistence d’un marché foncier formel et d’un effort de gestion transparente des
différents baux.
Les constats ci-dessus ont conduit à la formulation des recommandations
prioritaires suivantes :
Accélérer l’individualisation des terres collectives, en favorisant les
mécanismes de dialogue et de concertation. Cette action devra conduire
nécessairement au toilettage de la législation de manière à prendre en
compte tous les types de terres collectives et à bien cerner les
catégories d’ayant-droits. Elle sera lancée à partir de la médiatisation
et de la sensibilisation au processus d’individualisation qui sera
assurée par la Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de
l’Etat (DGDPE). Le suivi de cette activité pourra se faire à travers la
mesure du nombre d’opérations de sensibilisation effectuées.
Cartographier,
les
inventorier
terres publiques et
favoriser
l’immatriculation des terres. Cette activité devra renforcer le niveau de
maîtrise des propriétés de l’Etat et favoriser l’insertion du foncier dans
les circuits économiques par l’extension des titres fonciers-mères
existants. Elle nécessite au préalable l’élaboration d’une stratégie
nationale en matière de cartographie dont se chargera la direction de
la cartographie et de l’information géographique (DCIG). Le suivi de
cette activité sera mesuré par le nombre de cartes d’inventaire qui sera
réalisé.
Créer un marché foncier formel pour éviter les spéculations foncières et
renflouer les caisses de l’Etat. Cette action sera lancée à partir de
l’adoption d’un texte réglementaire qui encadre le marché foncier légal.
La DGDPE. mettra en œuvre cette activité et s’assurera de sa bonne
exécution à travers le respect de ce texte et la fonctionnalité effective
de ce marché officiel.
Institution de structures transparentes de gestion foncière au niveau
local, en lien avec l’administration, les collectivités locales et la société
civile. Il s’agit d’associer les acteurs locaux à la gestion centralisée des
la création de structures appropriées, sortes de
terres par
démembrements au niveau régional de la DGDPE. La mesure de
78 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
l’avancement de cette activité se fera à travers la mise en place
effective de ces bureaux régionaux.
Autres conclusions et recommandations
La déconcentration des pouvoirs de concession de la terre a généré d’importants
abus, expropriations injustifiées et bradages du domaine privé de l’Etat. La réforme
de 2010 a recentré la gestion foncière au niveau du Ministère des finances et du
conseil des ministres pour atténuer la pression dont les Wali et les Hakem faisaient
l’objet. De nombreux litiges et conflits subsistent et entrainent des coûts élevés pour
les citoyens. Les grands projets de l’Etat ignorent souvent les droits des tiers avant
leur mise en œuvre et les procédures de recours sont longues et coûteuses.
Ces constats supplémentaires donnent lieu aux recommandations ci-dessous :
• Réexaminer les dispositions du décret 2010 en vue de mettre en place des
structures déconcentrées de gestion des terres.
• Revoir les procédures de recours devant les juridictions pour alléger les
charges des particuliers.
• Délimiter les terrains appartenant aux propriétaires coutumiers lors des
aménagements hydro-agricoles et indemniser les ayants-droits avant
l’entreprise d’aménagement.
• Accompagner les procédures de déclaration d’utilité publique d’une prise
en compte des droits des tiers dans les aménagements projetés ou à
défaut une purge de ces droits dans des conditions justes et dans des
délais raisonnables.
• Indemniser les propriétaires expropriés sur la base d’un index de valeur
des terrains propre à chaque région et à chaque grande ville.
• Publier au journal officiel les contrats de bail qui lient l’Etat aux
particuliers.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
79
D. ACCÈS PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIÈRES
Les croissances démographique et spatiale des villes de Mauritanie ont mis le
foncier au cœur des préoccupations de la puissance publique et des gestionnaires
des principales agglomérations. Sans être un bien comme un autre, le foncier est
devenu au fil des années un objet de forte spéculation.
L’accès public à l’information foncière devient de plus en plus une nécessité pour
la plupart des citoyens tant dans le souci de renforcer leur insertion urbaine par
l’acquisition de propriétés foncières urbaines que celui de conforter leurs droits pour
l’exploitation durable de terres agricoles.
Les difficultés d’organisation des services en charge de l’information foncière et les
carences en matière de collecte des données primaires rendent encore cet accès
difficile.
1. ANALYSE DE L’ACCES PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIERES
Le tableau 7 résume l’évaluation des différents indicateurs et dimensions relatifs à
ce thème.
Tableau 6: Accès Public aux Informations Foncières.
Score
Complétude des informations foncières
16 i
16 ii
16 iii
16 iv
La cartographie/topographie des enregistrements du registre/cadastre est
complète
Les hypothèques et servitudes privées pertinentes d’un point de vue économique
sont enregistrées
Les servitudes publiques pertinentes d’un point de vue économique ou social
sont enregistrées
Il est possible de faire des recherches dans le registre/cadastre selon des critères
pratiques
16 v Les informations contenues dans le registre/cadastre sont accessibles
16 vi
Les demandes d’accès aux informations du registre/cadastre sont traitées dans
un délai raisonnable
Les normes de qualité des services sont rendues publiques et suivies
Fiabilité des informations foncières
17 i
17 ii Les informations contenues dans le registre/cadastre sont à jour
Rentabilité et soutenabilité financière
18 i
Le coût d’enregistrement d’un transfert de propriété est faible
18 ii Une tarification adaptée rend le registre financièrement soutenable
18 iii
L’investissement en capital dans le système d’enregistrement des droits fonciers
est suffisant
Transparence
19 i
19 ii Les paiements informels sont découragés
Le barème des frais et droits d’enregistrement est accessible au public
C
B
C
C
A
D
D
C
B
D
D
A
B
80 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
L’information foncière en Mauritanie est à l’heure actuelle incomplète et parcellaire.
Celle qui existe donne le prima au lotissement au détriment du propriétaire ou de
l’occupant. Son accès au public n’est pas aisé et sa fiabilité est à parfaire.
2. COMPLETUDE DES INFORMATIONS FONCIERES-IGF 16
Cet indicateur vérifie si (i) la couverture géographique des parcelles de terrains
est complète, (ii) les données se prêtent à des recherches par parcelle, et (iii) des
informations peuvent être obtenues rapidement par tous les usagers.
Dimension
i : La
cartographie/topographie des
enregistrements du
registre/cadastre est complète.
La définition de la notion de « cadastre » applicable en Mauritanie a été au cœur
des discussions. Cette notion peut recouvrir, selon les contextes, un contenu
différent. Il a été admis qu’en Mauritanie, un « cadastre » signifie une base
documentaire (qu’elle soit manuelle ou informatisée) comprenant deux types de
documents :
• Des plans parcellaires qui distinguent les limites de chacune des parcelles
en leur affectant un numéro ; les plans sont souvent établis à une grande
échelle et fournissent une information géographique précise (localisation).
• Les informations qui se rattachent à ces parcelles et qui concernent
l’identité du propriétaire réel ou apparent (l’occupant) ainsi que
l’évaluation.
Ce cadastre n’a de véritable utilité que s’il est mis à jour régulièrement, surtout
sur le plan des informations se rattachant aux parcelles compte tenu du niveau
encore important des mutations.
A l’image de nombreux pays africains, la Mauritanie a adopté une législation
foncière basée sur la délivrance de « titres fonciers ». Le rôle du cadastre y est
important puisqu’il permet de localiser les parcelles les unes par rapport aux autres
et évite la délivrance de plusieurs titres pour le même terrain à des propriétaires
différents par exemple.
Cependant, le système tel que décrit plus haut n’existe qu’à l’état embryonnaire.
Ce sont les registres de gestion qui tiennent lieu d’outil cadastral, dans la mesure
où ni les plans parcellaires, ni les informations « littérales » ne sont directement
accessibles au public. Ces registres qui évitent de manipuler les fonds de dossiers,
servent en réalité essentiellement au suivi du paiement et depuis peu, aux
mutations concernant la propriété. Les défaillances des services du Ministère des
Finances empêchent toute possibilité d’une collecte d’une information foncière
fiable.
Cette absence de cadastre sécurisé renforce les difficultés de gestion foncière.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
81
L’une des lacunes les plus importantes du système d’enregistrement et de
conservation foncière en Mauritanie réside dans la faiblesse des données
topographiques et de supports cartographiques. Les plans qui existent sont peu
fiables et la couverture topographique est loin de couvrir tout le pays en l’absence de
points géodésiques suffisants et correctement répartis sur l’ensemble du territoire.
A titre d’exemple, il faut savoir qu’il n’existe pas encore un plan topographique
global de la ville de Nouakchott. Certaines études ont bien mené des campagnes de
levés topographiques pour couvrir leurs zones d’intervention mais les données
existantes ne couvrent qu’une partie infime de l’agglomération. Il est urgent de
doter les principales villes de Mauritanie d’un plan topographique qui couvre la
totalité de leurs espaces.
Sur le plan cadastral, la situation est intolérable. Les autorités ont conscience
depuis déjà quelques années des conséquences d’une telle situation et des moyens
avaient été mobilisés, dans le cadre du PDU, pour doter les services de la DGDPE
d’un Système d’Informations Foncières (SIF). Des crédits ont été alloués à cette
activité, un appel d’offres international a été lancé et un groupement de bureaux
(un bureau mauritanien et un bureau ivoirien) a été recruté. Hormis la production
d’un rapport diagnostic en 2008 et la livraison de quelques équipements
informatiques, cette étude est tombée aux oubliettes bien qu’ayant bénéficié d’un
important financement.
C’est pourquoi, à défaut de la mise en place d’un cadastre national, il est urgent
de trouver les ressources pour le financement, la mise en place et le suivi d’un
cadastre simplifié au niveau des principales villes.
Dimension ii : Les hypothèques et servitudes privées pertinentes du point de
vue économique sont enregistrées.
En Mauritanie, il existe trois types d’hypothèques : sur les aéronefs, les
équipements maritimes et sur les propriétés immobilières. Les deux premières sont
rares et la quasi-totalité des hypothèques qui existent, le sont sur les biens
immobiliers. Toutes les hypothèques sont enregistrées.
Chaque banque détient ses hypothèques avec un certificat d’inscription délivré
par les services des domaines. Au moment opportun, la banque envoie une main
levée et les services de la conservation foncière procèdent à la radiation.
En matière de servitudes privées, la situation est difficile à apprécier : ces
servitudes sont généralement contenues dans les documents directeurs de
planification à l’échelle d’une agglomération. Hors en Mauritanie, ces documents
sont rares, exception faite pour Nouakchott et Nouadhibou où des efforts ont été
consentis jusqu’en 2003.
Avant cette date, la ville de Nouakchott avait été dotée en 1983 d’un plan
Directeur d’urbanisme auquel était annexé un règlement d’urbanisme. Celui-ci
fixait les règles d’urbanisme et de construction applicables sur le territoire du
District Urbain de Nouakchott. Il précisait également les règles générales
82 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
applicables aux constructions ainsi que les servitudes d’utilisation des parcelles
(marges de reculement, d’isolement, prospect).
En 2003, un Schéma Directeur d’Aménagement Urbain (SDAU ; décret N° 2003-
034 du 23 avril 2003) a remplacé le plan directeur de 1983 auparavant légèrement
remanié en 1987. Malheureusement, ce document majeur n’a
jamais été
accompagné des documents précis devant conduire à son application. C’est cette
défaillance qui justifie l’impossibilité de déterminer les servitudes privées.
Au regard de la description faite ci-dessus, la sécurisation du système de
conservation
foncière et particulièrement celui des hypothèques apparait
primordial. Bien qu’elle ait produit des efforts conséquents visibles dans ce sens
depuis plusieurs années, l’administration des domaines doit être fortement assistée
et encadrée pour la tenue et la conservation de ses archives. Malgré les difficultés
qu’elle rencontre, elle réalise parfois des prouesses, comme le constat effectué
pendant la collecte d’informations : des « documents papier » datés de 1908 sont
archivés et apparemment « bien conservés ».
Dimension iii : Les servitudes publiques pertinentes d’un point de vue
économique ou social sont enregistrées.
La distinction entre servitudes publiques et privées est difficile. En principe, elles
font toutes référence à des normes de construction et/ou d’aménagement, même si
des exceptions et des situations spécifiques peuvent concerner la réalisation des
édifices publics. Le caractère encore inachevé de la législation en la matière
(élaboration des documents de planification de référence, couverture du territoire
par un réseau géodésique dense, production et mise à disposition du public d’une
cartographie fiable, mise en place de dispositifs de surveillance et de contrôle) ne
permet pas toujours de saisir la nature des servitudes publiques enregistrées.
En outre, il est apparu l’inexistence en Mauritanie, d’un Tableau Général des
Propriétés de l’Etat (TGPE): cela signifie qu’à l’heure actuelle, l’Etat mauritanien ne
dispose d’aucune information fiable sur son patrimoine, aussi bien sur le plan de sa
constitution que sur celle de sa répartition et encore moins sur la valeur réelle qu’il
pourrait représenter. Il n’est dès lors pas étonnant que l’Etat mauritanien ait, par le
passé, acquis des biens qui lui appartenaient déjà.
La gestion rationnelle du patrimoine de l’Etat impose l’établissement, dans les
meilleurs délais, de ce TGPE (Tableau Générale des propriétés de l’Etat). Son suivi
et sa mise à jour régulière par les services compétents en la matière doit donner les
clefs pour une amélioration progressive des conditions de travail des services
administratifs et la levée de certains goulots d’étranglement comme par exemple
l’épineuse question de la mise à disposition, par l’Etat, de bâtiments publics
fonctionnels.
Dimension iv : Il est possible de faire des recherches dans le registre/cadastre
selon des critères pratiques.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
83
Les informations consignées dans les registres fonciers donnent le prima au
lotissement. Cela signifie que l’îlot et le lot sont les entrées privilégiées pour la
saisie des autres informations relatives à (i) l’attribution, (ii) au paiement des
droits, et (iii) à l’enregistrement. Il est théoriquement possible d’entreprendre des
recherches à partir du nom d’attributaire mais, dans la réalité, cela s’avère
fastidieux compte-tenu des changements fréquents de propriétaires.
Deux cas de figure sont cependant à considérer :
si le terrain n’est pas encore titré, c’est le service des affaires domaniales
qui doit être sollicité. C’est lui en effet qui gère le suivi du report des
propriétés sur les registres. Pour obtenir des informations, il faut au
moins disposer du numéro de la parcelle et du secteur concerné16.
-
si le terrain est titré, ce sont les services de la conservation foncière qui
sont habilités à fournir des informations. Cf. l’analyse des discussions
concernant l’indicateur suivant (IGF 16, v).
-
De nombreux conflits dits de « double ou triple emploi » sont la conséquence de la
confusion au niveau de l’identification des lots. La pratique du bornage des parcelles
avant leur attribution étant désormais très rare, les bénéficiaires de terrains font
recours à des « topographes bénévoles17 » pour le repérage et le bornage de leurs
terrains. De plus les appellations et dénominations de plans ajoutent à la confusion,
en l’absence de règles préétablies et de compétences clairement définies18.
16 : Cela ne suffit pas parfois car un même numéro de lot un même secteur peuvent exister dans
plusieurs communes à la fois ; exemple de la parcelle n°72 du secteur 4 du plan de lotissement de…
17 : Les topographes bénévoles sont des agents recrutés par contrat à la fin des années 80, par
l’administration pour assister les services de topographie dans l’implantation de lots dans le cadre
d’opérations de régularisation foncière. Ces agents, formés rapidement aux tâches subalternes (tenue
des mires, pose des jalons, etc.) ont accompagné les équipes du Ministère en charge de ces opérations
pendant quelques mois. Une fois les interventions achevées, ces pseudo-topographes ont revêtu les
habits de « vrais topographes » pour opérer librement sur des secteurs entiers de la ville. Pour
répondre à la sollicitation des citoyens, des autorités administratives ont eu recours, et cette fois de
façon officielle, aux services de ces « topographes » pour des arbitrages dans le cadre de résolutions
de conflits.
18 : Les noms des plans de lotissement traduisent à eux seuls toute la confusion que connait le
secteur du foncier en Mauritanie ; le mieux est de prendre un exemple : un plan I est élaboré
officiellement pour couvrir le secteur 1 d’une commune. Pour les besoins d’une extension de la zone,
il arrive souvent que l’administration établisse officiellement un plan « I extension ». Pour les
mêmes raisons que précédemment, l’administration peut encore élaborer un plan qu’il nomme « I
Extension Suite ». En même temps, certaines autorités administratives mal intentionnées, appuyées
par les topographes bénévoles établissent parallèlement des plans qu’ils nomment volontairement « I
Suite » ou « I Suite Extension » pour semer le doute et dissimuler ainsi leurs forfaits.
84 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Il est donc recommandé de réfléchir à la solution pour anéantir les effets néfastes
de l’intervention au « coup par coup » des topographes amateurs. La question posée
va au-delà et concerne l’utilisation des frais de bornage inclus dans le coût de la
parcelle. L’Etat doit tout faire pour mettre à disposition ces montants aux services
en charge de la préparation et du bornage des terrains. Il existe aujourd’hui à
Nouakchott, des personnes détentrices de permis d’occuper établis au début des
années 90 qui n’arrivent pas à prendre possession de leurs parcelles parce que les
services officiels sont tout simplement incapables de les localiser sur le terrain.
Une fois cette question traitée, il s’agira de désigner une commission qui aura la
charge de répertorier tous les plans existants sur un secteur en vue d’une part de
les confronter entre eux et retenir, en cas de conflit, l’appellation qu’il convient de
retenir d’autre part. Cette même commission devra, pour le futur, déterminer les
règles de nominations des plans qui s’imposeront à tous.
Dimension v : Les informations contenues dans le registre/cadastre sont
accessibles.
Les informations disponibles au niveau du service de conservation foncière sont
théoriquement accessibles sur demande à tous les usagers. S’agissant des terrains
déjà titrés, une réquisition doit être introduite auprès du conservateur. Un
formulaire préétabli existe. Si le terrain n’est pas titré, l’information peut, en
principe, être obtenue à partir du registre de gestion au service des affaires
domaniales.
Dans la réalité, l’information sur les propriétés titrées est difficile à obtenir et est
souvent incomplète lorsqu’elle est délivrée. Les services de la conservation foncière
sont prompts à délivrer une information orale plutôt qu’écrite. La loi encadre
pourtant l’accès à ce type d’informations19. Les citoyens se voient souvent refuser
l’accès à l’information et sont de ce fait, obligés de passer par l’intermédiaire d’un
notaire ou d’un avocat. Les droits à payer sont en principe fixés à 100 UM pour une
page augmentée de 20 UM par ligne supplémentaire.
Les services en charge de cette prestation au public souffrent d’un déficit de
compétences et de personnel en nombre suffisant. C’est en partie, ce qui explique
que les registres ne sont pas toujours mis à jour et par conséquent une non
performance vis-à-vis des attentes des usagers.
La réticence à fournir les informations liées aux propriétés est quant à elle
illégale. La loi, et particulièrement celle de 1932, encadre et précise les conditions
d’accès à l’information foncière. La situation constatée à l’heure actuelle n’est pas
conforme aux prescriptions de cette loi. Toute réquisition établie par un tiers doit
faire l’objet d’une suite de la part de l’administration domaniale.
19 : Il s’agit du Décret du 26 juillet 1932 qui fixe le régime de la propriété foncière en AOF : c’était un
texte générique commun aux pays d’Afrique. Plusieurs pays ont adapté ce texte alors qu’il est resté
inchangé en Mauritanie.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
85
Dimension vi : Les demandes d’accès aux informations du registre/cadastre sont
traitées dans un délai raisonnable.
Comme nous le soulignions plus haut, les demandes d’accès aux informations du
registre/cadastre ne sont pas aisées. Leur traitement par l’administration n’obéit à
aucune règle précise, même si elle est théoriquement encadrée par la loi. Cela est
surtout vrai pour les propriétés titrées pour lesquelles il subsiste une réelle
réticence à communiquer librement au public les informations qui les concernent.
Pour les propriétés non titrées, l’accès à l’information est plus facile et est souvent
obtenue, séance tenante, lorsqu’on dispose du numéro de la parcelle et du plan
parcellaire qui le contient.
Ces difficultés découlent surtout des faiblesses du système d’enregistrement, lui-
même tributaire des données topographes et des supports cartographiques: les
plans qui existent sont peu fiables et ne couvrent qu’une petite partie du territoire.
La mise en place urgente d’un cadastre national est désormais une nécessité,
dans le but de rendre plus fiable les informations disponibles et de faciliter leur
circulation. Mais, lorsqu’on prend en compte les efforts financiers et les délais de
mise en place d’un tel système, on comprend l’utilité de réfléchir, dans un premier
temps, au développement d’un cadastre simplifié au niveau de chacune des
principales villes, avant de trouver les moyens d’une intégration dans un système
national.
3. FIABILITE DES INFORMATIONS FONCIERES- IGF 17
Dimension i : Les normes de qualité des services sont rendues publiques et
suivies
Il n’existe en Mauritanie aucune norme en termes de qualité des services fournis
par l’administration foncière. Les efforts consentis dans ce sens ne sont pas visibles
et la qualité des prestations rendues aux usagers n’est pas ici considérée comme une
préoccupation urgente.
L’administration des services des domaines se déroule dans les mêmes conditions
que celles de la plupart des Départements ministériels. Ils connaissent tous une
précarité des moyens de fonctionnement qui saute aux yeux lorsqu’on visite les
différents services. Malgré les efforts consentis ces dernières années, notamment en
termes d’équipements informatiques, tous les services connaissent des difficultés
notoires de classement, de rangement et in fine d’archivage. Un ancien directeur des
domaines affirmait : « j’étais obnubulé par les risques de « dégât des eaux » et
m’assurais chaque soir avant de quitter le bureau que tous les documents étaient
rangés en hauteur… » ; Cette confidence traduit la fragilité des conditions de
sécurité, particulièrement pour les services de la conservation foncière.
Les métiers de l’archivage et de la conservation semblent encore souffrir en
Mauritanie d’un manque de considération. Nombre d’agents ou de fonctionnaires
qui assument ces responsabilités n’ont, à l’origine, pas été recrutés pour ces tâches.
Ce sont, semble-t-il des « positions par défaut » qui expliquent le manque de
86 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
formation, le peu d’enthousiasme et de motivation du personnel en charge de ces
questions.
L’observation de la règle de la sanction et de la récompense ajoutée à un effort
conséquent de formation doit pouvoir corriger cette situation et améliorer ainsi les
conditions d’archivage et de conservation des documents.
Dimension ii : Les informations contenues dans le registre/cadastre sont à jour
Cette question est récurrente de l’analyse du fonctionnement de l’administration
des services du Ministère des Finances. Elle est organisée et fonctionne de façon
centralisée. En dehors de Nouakchott et de Nouadhibou, l’administration du
Ministère des Finances (dont relèvent les services en charge du foncier) peine à se
déployer dans les autres Wilayas. Elle n’est jusqu’à présent pas parvenue à
s’organiser pour faire remonter au niveau central l’ensemble des informations et des
données sur l’enregistrement des droits et l’établissement des titres traités au
niveau local. C’est cette défaillance qui rend aujourd’hui impossible la production de
statistiques fiables sur l’ensemble du territoire national et la mise à disposition du
public d’une information correcte, dans des délais maitrisés.
Le comportement des usagers ne facilite pas également la mise à jour des
registres. De nombreux transferts de propriétés restent en effet inconnus de
l’administration20. Au-delà des difficultés de suivi des propriétés, c’est un manque
important à gagner pour l’Etat qui voit ainsi des sommes considérables lui
échapper.
L’amélioration du niveau et de la qualité de l’information foncière est fortement
tributaire de la législation et de réglementation foncière, lesquelles doivent viser
d’une part l’appui à la promotion foncière et immobilière privée formelle et à
favoriser le développement d'un système de financement hypothécaire approprié
d’autre part. Les progrès recherchés doivent guider et encadrer les filières formelles
et informelles de la promotion foncière et immobilière privée, et soutenir les actions
publiques en vue d’assurer l’intégration progressive des deux circuits au marché.
L’observation de la règle de la sanction et de la récompense ajoutée à un effort
conséquent de formation doit pouvoir corriger cette situation et améliorer ainsi les
conditions d’archivage et de conservation des documents.
4. RENTABILITE ET SOUTENABILITE FINANCIERE- IGF 18
Dimension i : Le coût d’enregistrement d’un transfert de propriété est faible
20 : En Mauritanie, des milliers de propriétés changent de mains chaque année sans que ni le
vendeur, ni l’acheteur n’éprouvent le besoin de formaliser cette transaction. Il arrive que celle-ci
intervienne sur des biens de plusieurs millions d’ouguiyas, l’essentiel étant de se présenter devant
un Cadi (juge qui dit le droit musulman et désigné officiellement par l’Etat) avec des témoins
acceptés des deux parties.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
87
L’essentiel des mutations enregistrées en Mauritanie s’effectue sur les permis
d’occuper, au mépris de la loi qui l’interdit officiellement. Cela confirme d’une part
l’incapacité de l’Etat à faire respecter loi et d’autre part la vitalité du marché foncier
qui voit une parcelle changer de propriétaire en moyenne trois fois. Le transfert de
propriété reste une procédure, somme toute, assez simple qui demande de réunir les
documents suivants :
• une demande de mutation
•
•
l’original du permis d’occuper
l’original (+ photocopie) de l’acte de vente et une photocopie ou un acte de
dépôt et un acte de vente
• une photocopie légalisée de la Carte nationale d’identité ou du passeport
• une copie du plan de situation du lot
Le calcul des coûts de transfert est effectué sur la base du prix de la transaction.
Ces coûts comprennent (i) le coût de l’acte notarié qui constate la transaction (2%
maxi de la valeur de la transaction), et (ii) les frais d’enregistrement (2%).
Cependant, ce prix peut être réévalué par les services des domaines et donner lieu à
un réajustement du prix à payer21.
Prenons un exemple.
- Une propriété a été cédée à
- Frais acte de dépôt =
- droits d’enregistrement =
2 000 000 UM
2% X 2 000 000 = 40 000 UM
2% X 2 000 000 = 40 000 UM
Soit au total, 80 000 UM à payer pour la mutation de cette propriété
- Les services des domaines peuvent demander une vérification de la valeur
vénale de la propriété : supposons que la valeur corrigée s’établisse à
3 000 000 UM.
- droits d’enregistrement =
2% X 3 000 000 = 60 000 UM
- Le prix de l’acte notarié établi (40 000) sera déduit de ce montant et le
propriétaire réglera aux services des domaines la différence, soit un montant
de
20 000 UM.
Pour l’immatriculation d’une propriété, il faut tenir compte de deux choses :
L’enregistrement : les droits d’enregistrement sont fixés à 2% de la valeur de la
transaction. Pour les terrains titrés, il existe deux cas de figures :
21 De nombreuses transactions sont en effet conclues en réduisant volontairement, sur les documents officiels,
les montants convenus. Cela permet de réduire ensuite le niveau des droits d’enregistrement et de conservation
qui sont des pourcentages appliqués au montant de la transaction.
88 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
• S’il existe sur la zone un TF mère : 1,2% du prix de la transaction (taxe de
publicité foncière) est à payer à la conservation foncière ;
• S’il s’agit d’une immatriculation directe (absence de TF mère), c’est la
valeur des immobilisations, déterminée par une commission désignée à
cet effet, qui est prise en compte pour le calcul des droits. Dans ce cas, les
droits de conservation sont fixés à 3,7% de la valeur estimée des
immobilisations.
Les mutations de propriétés occasionnent des dépenses importantes et requièrent
un personnel compétent et motivé. En l’absence de moyens supplémentaires pour
éloigner les fonctionnaires de « tentations » malsaines et garantir une parfaite
transparence, les missions d’expertise visant à évaluer la valeur des biens peuvent
être confiées à des cabinets privés reconnus et réputés qui s’acquitteront mieux de
cette mission.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
89
RESOLUTION DES LITIGES ET GESTION DES CONFLITS
La Mauritanie connait une multitude conflits fonciers à cause de l’importance
que revêt désormais la terre, après une longue période de sécheresse. Le
mouvement des populations à la recherche de nouveaux espaces moins hostiles a eu
pour conséquence de déstabiliser le pays tout entier. Depuis, l’exode rural a
engendré une croissance urbaine considérable, et un peuplement des zones des axes
routiers, en laissant le soin au système de gouvernance foncière et politique de faire
le reste. Le droit, aussi bien régalien que coutumier, est dépassé. L’Etat se limite à
définir son domaine sans pouvoir en assurer la protection. Les communautés locales
et les groupes sociaux vulnérables tentent d’acquérir des droits fonciers plus surs.
Le potentiel de conflits résultant de ce contexte se mesure facilement et explique le
nombre élevé de conflits qui remettent en cause le système foncier mauritanien
dans son ensemble.
1. ANALYSE DE LA RESOLUTION DES LITIGES ET LA GESTION DES CONFLITS
Différents mécanismes de résolution des conflits cohabitent en Mauritanie. Des
instances coutumières côtoient des juridictions officielles et des commissions
administratives.
Le tableau 8 résume l’évaluation des différents indicateurs et dimensions relatifs
à ce thème.
Tableau 7: Résolution des Litiges et Gestion des Conflits
Score
Attribution des responsabilités
20 i Des mécanismes de résolution des conflits sont accessibles au public
20 ii
Les décisions prises dans le cadre de systèmes informels ou communautaires
pour la résolution des conflits sont reconnues
20 iii Les responsabilités pour la résolution des conflits sont clairement assignées
Il existe une procédure pour faire appel des décisions portant sur les conflits
fonciers
20 iv
Peu de conflits en attente de résolution
21 i
21 ii
21 iii
Les conflits fonciers constituent une faible proportion des dossiers traités par
le système légal formel
Le temps nécessaire pour résoudre les conflits dans le système formel est
raisonnable
Il existe peu de conflits fonciers de longue date (d’une durée supérieure à 5
ans).
A
A
C
A
C
D
C
2. ATTRIBUTION DES RESPONSABILITÉS- IGF 20
Cet indicateur mesure l’accessibilité et l’adéquation des mécanismes de
résolution des conflits.
Dimension i : Des mécanismes de résolution des conflits sont accessibles au
public.
90 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Il existe un système judiciaire de résolution des conflits fonciers formé par les
chambres civiles des tribunaux régionaux et les tribunaux de Moughataa. Ces
juridictions connaissent des litiges sur des terrains faisant l’objet d’un titre tandis
que les chambres administratives doivent examiner les recours pour excès de
pouvoir. Les juridictions sont en général accessibles aux plaignants. Les tribunaux
coutumiers transformés en juridictions modernes sont même très accessibles. Le
second système est arbitral et s’organise autour de commissions qui sont elles aussi
accessibles au niveau des Moughataa. On peut donc dire que les mécanismes de
résolution des conflits sont accessibles au public.
Dimension ii : Les décisions prises dans le cadre de systèmes informels ou
communautaires pour la résolution des conflits sont reconnues.
Les décisions prises dans le cadre de systèmes informels ou communautaires
pour la résolution des conflits sont reconnues. La charia stipule que l’accord des
parties est « seyidou al ahkami » ou « le meilleur des jugements. » Le système public
de résolution des conflits est si débordé qu’il trouve une aubaine à apprécier et à
transcrire les accords amiables.
Dimension iii : Les responsabilités pour la résolution des conflits sont
clairement assignées.
Les responsabilités pour la résolution des conflits sont clairement assignées dans
la mesure où la loi portant organisation judiciaire fixe les pouvoirs des tribunaux,
mais on peut constater qu’en matière foncière ce pouvoir n’est pas aussi clair qu’il
faudrait.
Dimension iv : Il existe une procédure pour faire appel des décisions portant sur
les conflits fonciers.
Il existe bien une procédure pour faire appel des décisions portant sur les conflits
fonciers. Dans deux cas seulement, il est impossible de faire appel des décisions.
D’une part, les jugements en contestation de domanialité ne sont pas susceptibles
d’appel. Le pourvoi en cassation contre eux est possible, mais il n’est pas susceptible
de suspension de l’exécution des décisions rendues en la matière. D’autre part, les
décisions rendues par la commission nationales d’arbitrage des conflits fonciers
collectifs ne sont pas susceptibles de recours non plus (IGF 20, dimension 4).
3. CONFLITS EN ATTENTE DE RESOLUTION- IGF 21
Le volume des affaires foncières pendantes devant le système de résolution des
conflits en général est énorme, mais celui des affaires traitées par le système formel
légal est minime. La raison en est la faiblesse du système légal formel qui ne
dispose pas de moyens humains matériels et financiers nécessaires.
Dimension i : Les conflits fonciers constituent une faible proportion des dossiers
traités par le système légal formel.
Les conflits fonciers constituent une faible proportion des dossiers traités par le
système légal formel dans les régions autres que Nouakchott et Nouadhibou où les
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
91
litiges sont en majorité d’ordre familial ou commercial. A Nouakchott et à
Nouadhibou où les conflits constituent environ 70% des affaires pendantes devant
les tribunaux, les conflits fonciers constituent à peu près 80% des affaires traitées.
Dimension ii : Le temps nécessaire pour résoudre les conflits dans le système
formel est raisonnable.
Le temps nécessaire pour résoudre les conflits dans le système formel est
raisonnable dans 30% des cas environ. Les tribunaux sont connus pour leur lenteur
dans le domaine de la solution des conflits fonciers. Trois raisons expliquent cette
lenteur, notamment la faiblesse des moyens, la complexité des litiges fonciers et les
interférences d’ordre politique.
Dimension iii : Il existe peu de conflits fonciers de longue date (d’une durée
supérieure à 5 ans).
Dans les grandes villes comme Nouakchott et Nouadhibou les conflits fonciers de
longue date (5 ans) sont peu nombreux par rapport aux autres villes où les conflits
sont souvent entre des tribus dont les litiges ont un caractère politique qui les rend
plus complexes.
4. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES
L’esprit de la réforme de 1983 était bon parce qu’il reposait sur un impératif de
modernisation de l’Etat à travers l’accès de nouvelles catégories de populations et
d’entrepreneurs à la terre. Cependant, l’application des dispositions prévues par
cette ordonnance a posé des problèmes et conduit à de nombreux abus, de la part
même de ceux qui en étaient les garants. L’interprétation des textes est à l’origine
des nombreux conflits qui opposent des communautés et des individus.
Il existe, à côté des dispositifs formels de gestion des conflits, des mécanismes
alternatifs dont le rôle et l’efficacité sont encore peu reconnus. Ceux-ci reposent
souvent sur le rôle des acteurs locaux dans le règlement à l’amiable des conflits et
litiges. C’est souvent lorsque ces voies informelles de traitement et de règlement des
conflits ont été épuisées qu’il est fait appel aux tribunaux, sans possibilité de
recours, même en cas de contestation.
Actions prioritaires recommandées
Sur la base des constats ci-dessus, les recommandations prioritaires suivantes
ont été formulées en matière de législation foncière d’une part et de gestion et
d’arbitrage des conflits d’autre part :
1. Réviser tous les textes régissant le système foncier (aussi bien rural
qu’urbain) en vue de la consolidation de l’unité nationale et du
renforcement de la cohésion sociale. Cette action sera lancée à partir de
l’organisation par le MIDEC des « Assises Nationales » sur la question
foncière; la tenue effective de ces « Asssises Nationales » pourra constituer
un indicateur de progrès dans l’atteinte de cet objectif.
92 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
2. Valoriser le rôle des mécanismes de gestion alternative des conflits. Il
s’agira en premier lieu de promulguer et de vulgariser des textes en la
matière. C’est une responsabilité qui incombe au MIDEC qui devra veiller
à l’application de ces textes.
3. Encourager la prise en compte du rôle des acteurs locaux dans la
résolution des conflits et en particulier le rôle des femmes dans l’arbitrage
et la résolution à l’amiable. Ce souci prendra forme à partir de
l’identification et le renforcement des capacités des acteurs locaux
capables de trancher des litiges et de proposer des solutions consensuelles.
Il est de la responsabilité du MIDEC de prospecter dans cette direction en
veillant notamment à l’implication effective des femmes et des jeunes.
4. Créer un mécanisme de recours en cas de contestation d’une décision
d’arbitrage des conflits fonciers collectifs. Un texte de loi doit d’abord être
adopté pour offrir aux citoyens la possibilité d’un recours en cas de
contestation d’un jugement d’arbitrage. Le MIDEC sera responsable de
cette action dont la mise en œuvre sera tributaire de l’application effective
du texte approuvé.
Autres conclusions et recommandations
Des cas nombreux d’application douteuse de la loi ont été mentionnés au cours
des discussions et l’accent a souvent été mis sur le rôle des tribunaux en matière de
résolution de conflits : leurs pouvoirs sont limités et ne sont pas clairement définis.
En outre, il n’existe pas de mécanismes de recours en cas de contestation d’une
décision d’arbitrage. C’est ce qui explique le niveau élevé des accords à l’amiable qui
reposent pourtant sur des procédures formelles mais non vulgarisées.
Ces conclusions ont conduit à la formulation des recommandations ci-dessous :
• Respecter la hiérarchie des textes (une circulaire ne peut pas se
substituer à une loi par exemple)
• Opérationnaliser
les procédures de recours en contestation de
domanialité au niveau des tribunaux de Moughataa et créer un
mécanisme de recours en cas de contestation d’une décision d’arbitrage
• Vulgariser les procédures formelles de règlement à l’amiable des conflits
fonciers en vue de leur application effective
• Clarifier davantage les pouvoirs des tribunaux en matière de résolution
de conflits
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
93
• Nécessité d’un référentiel pour juger de la prévalence des conflits sur le
foncier
• Elargir le pouvoir des juridictions en cas de contestation de domanialité
94 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
IV. FEMMES ET GOUVERNANCE FONCIÈRE
Depuis plus deux décennies, la Mauritanie a entrepris d’importantes réformes
économiques et sociales visant à asseoir un développement durable. La femme est
au cœur de cette orientation, à travers la réalisation d’une Stratégie Nationale de
Promotion Féminine (SNPF). Des avancées significatives ont ainsi été enregistrées
ces dernières années en matière de promotion féminine grâce notamment à
l’adoption d’une politique de la famille et de l’enfance, et l’adoption en 2001 d’un
Code du Statut Personnel (CSP). Ces progrès ont traduit l’engagement des plus
hautes autorités politiques du pays et la prise de conscience du rôle des femmes et
leur place dans l’organisation et le fonctionnement de la société mauritanienne.
Les progrès ont concerné également l’amélioration des conditions économiques
des femmes, leur participation politique (lois sur le quota féminin au parlement et
collectivités
les programmes de
développement à la base. Tout cela a été rendu possible grâce au développement et
au soutien du mouvement associatif féminin, à la promotion du droit des femmes et
des enfants.
locales) ainsi que
implication dans
leur
Malgré tout, les femmes constituent l’un des groupes les plus vulnérables avec
notamment la féminisation de la pauvreté qui s’est surtout accentuée en milieu
rural. Elles y sont défavorisées par rapport à l’accès aux divers services et accusent
un retard considérable vis-à-vis de la maîtrise des facteurs de production (accès au
crédit, à la propriété foncière, aux intrants agricoles, etc.). Cela justifie leur faible
productivité notamment dans le secteur de l’agriculture où elles sont très présentes
dans l’exploitation de petits périmètres irrigués. L’extension en milieu urbain de ce
savoir-faire sous forme d’exploitation massive de petits périmètres maraîchers ne
leur confère pourtant pas encore un droit de propriété sur les parcelles qu’elles sont
les seules à exploiter.
En Mauritanie, l'obstacle principal à l'acquisition d'une propriété foncière pour
une femme réside dans les coutumes en
matière de succession qui favorisent l'homme.
Les terres et les biens immobiliers sont
généralement immatriculés à l’avance aux
(passage
la descendance mâle
noms de
patrilinéaire des terres et des immeubles)
suivant un réflexe de préservation et de
sauvegarde. La situation évolue lentement
sont
puisque de nombreuses
aujourd’hui propriétaires en ville. Cet accès à la propriété foncière reste cependant
tributaire de leur assise financière, de leur statut familial, de leur niveau social. Il
en va de même en milieu rural, où les femmes accèdent de plus en plus à la terre de
façon collective, par le biais des associations ou coopératives d’exploitation.
femmes
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
95
De manière générale, les femmes n’ont pas acquis de place dans le système
foncier africain en général et dans le système traditionnel mauritanien en
particulier, ceci étant valable au sein de toutes les ethnies même si on peut noter
souvent des statuts meilleurs chez les négro-africaines, ceci se justifiant par la place
qu’elles occupent dans la production agricole. Comme l’affirme Konaté dans son
essai sur le foncier (chap. 23, 1992) : « Généralement considérée comme ‘étrangère en
sursis’ par sa propre famille et ‘étrangère’ véritable dans le lignage qui la reçoit, la
femme ne peut prétendre posséder et contrôler un bien aussi estimable que la
terre. Les femmes n’ont donc droit qu’à l’usufruit des terres agricoles pour la durée de
leur mariage, un droit précaire qui prend fin en cas de divorce et souvent en cas du
décès de l’époux. ». Cette affirmation résume toute la place qu’elles occupent dans le
système foncier. Pour nos sociétés africaines, accorder des droits de propriété à la
femme peut faire courir le risque à la famille ou à la tribu de voir ses biens passer
dans des mains étrangères, potentiellement rivales. Une autre raison de l’exclusion
des femmes dans le système foncier est que le travail agricole, à cause des efforts
pénibles qu’il nécessite, est considéré comme un travail d’hommes. Les
femmesoccupent pourtant plusieurs segments de la chaîne de production.
Une étude, conduite par le Secrétariat d’Etat à la Condition Féminine (SECF) en
2005 sur l’accès à la propriété foncière, fait ressortir les difficultés que rencontre la
femme mauritanienne pour accéder à la terre. Selon cette étude, 56% des femmes
ont besoin de l’aval d’un tiers pour conduire une opération foncière et seules 31%
des femmes sont informées des procédures d’octroi des terres. Cette même étude
précise que sur les 18,7% des femmes qui sont propriétaires, 2,8% le sont devenues
après le veuvage et 1% après un divorce. Il s’agit souvent de terres réglementées par
la loi foncière à savoir les terres pour les cultures irriguées sur les périmètres
aménagés ou dans les zones périphériques des villes.
Les rares possibilités dont elles disposent pour l’acquisition des terres sont
l’héritage ou la donation (à titre exceptionnel). Même dans les cas d’héritage, les
frères garçons sont prioritaires dans les successions à la terre. Alors que la
répartition effectuée suivant le code islamique devrait permettre à la femme de
bénéficier d’une parcelle, des arrangements sont faits pour permettre aux hommes
d’en bénéficier moyennant une compensation financière ou un autre bien matériel
au profit de la femme.
La prise en compte des intérêts des femmes dans le système mauritanien de
gouvernance doit être appréciée à plusieurs niveaux.
A. LES DROITS FONCIERS DES FEMMES AU REGARD DE LA CHARIA
Le droit musulman est partout en vigueur dans la société mauritanienne dans sa
large diversité ethnique. Le rite malékite qui est le plus rigoureux et, selon certains
analystes, le plus conservateur, est choisi par la Constitution comme étant la source
unique du droit écrit. En dépit de son caractère conservateur, le rite malékite
accorde aux femmes le bénéfice d’accéder à la propriété terrienne par voie aussi bien
acquisitive que successorale. De nombreuses femmes possèdent des biens fonciers
96 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
aussi bien dans les villes que dans les campagnes, même si, on le verra plus loin,
c’est rarement par voie successorale qu’elles accèdent à droits. Les femmes ont les
mêmes pouvoirs que les hommes en matière de gestion de leur propre patrimoine
foncier, sauf lorsqu’elles sont mises sous tutelle ou curatelle, à l’instar de toute
autre personne juridiquement incapable. Le seul cas où la femme a des droits
minorés par rapport à l’homme, c’est en matière d’héritage. Dans tous les pays
musulmans, en particulier la Mauritanie, les exégètes du droit islamique ont essayé
en vain de réduire cet écart pour conformer la charia, dans ce domaine, aux
conventions internationales sur les droits des femmes, en particulier la Convention
sur la lutte contre toutes les formes de discrimination contre les femmes.
B. IMPACTS DES LEGISLATIONS SUR LE STATUT FONCIER DES FEMMES :
Les législations foncières en Mauritanie ont connu trois grandes étapes :
La législation coloniale
Elle a étendu à la Mauritanie l’ensemble des textes qu’elle a édicté dans les pays
de l’Afrique occidentale française notamment le décret du 24 juillet 1906 (modifié et
complété par le décret du 26 juillet 1932 et l’arrêté général n°901 SE du 15 avril
1933) et le décret du 13 octobre 1934. Cependant, cette législation n’a pas pu se
substituer au régime traditionnel marqué par la charia très bien ancrée dans la
société, elle a pu tout de même trouver un champ d’application dans le domaine de
l’enregistrement et du cadastre. Les différents arrêts de justice pris par les
administrateurs jouant souvent le rôle de juges dans les litiges fonciers qui leur sont
soumis ont constitué de fait des titres de propriété pour les bénéficiaires qu’ils
brandissent très souvent aujourd’hui pour faire prévaloir leurs droits.
De la période pré-indépendance à 1983
Tout juste avant la proclamation de notre indépendance nationale, le 2 août
1960, la loi 60 139 portant réorganisation foncière et domaniale a été promulguée.
Son objectif essentiel était d’introduire dans le droit national, la notion de
domanialité des terres par la fameuse clause « les terres vacantes et sans maîtres
appartiennent à l’Etat », tout en préservant les droits acquis conformément aux
prescriptions de la charia.
Ordonnance 83 127 du 5 juin 1983 et ses différents décrets
d’application
Elle est sans conteste d’inspiration progressiste et démocratique. En abolissant la
tenure traditionnelle du sol en son article 3, en affirmant l’égalité dans la jouissance
des droits collectifs entre tous les membres d’une tribu ou confédération tribale en
son article 6, l’ordonnance s’oppose par là même aux pratiques esclavagistes. La
reconnaissance et la garantie de la propriété privée à l’article 2 et l’individualisation
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
97
du droit de l’article 6, ouvrent désormais la voie à l’épanouissement de l’économie de
marché. L’ordonnance 83 127 vient ainsi donner un contenu à la l’ordonnance
81 234 du 9 novembre 1981 portant abolition de l’esclavage, qui était insuffisante
pour libérer les esclaves et autres Haratines.
L’application de la loi foncière dans son volet attribution des concessions rurales
a pris souvent la forme d’une dépossession pure et simple. Devant intervenir en
dernier lieu, elle a plutôt précédé la précision du statut de la propriété et le
recensement du domaine de l’Etat pour y opérer un classement afin d’individualiser
les terrains susceptibles d’être concédés. Or l’opération a pris une allure d’aliénation
intempestive et anarchique du domaine de l’Etat, sans égards à ses intérêts, le plus
grave étant l’expropriation injuste de nombreuses populations de la vallée en
violation de la loi.
C. LE STATUT FONCIER DES FEMMES ET LA NOUVELLE LEGISLATION
FONCIERE
De manière générale, les lois régissant le foncier de la période coloniale à nos
jours sont « sexuellement neutres », cela veut dire qu’elles ne font pas de
discrimination entre hommes et femmes. Cependant des lois en apparence neutres
peuvent établir ou favoriser une discrimination de fait envers les femmes, surtout
lorsqu’elles ne contiennent pas de dispositions destinées à favoriser l’élimination
d’une telle discrimination.
L’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
dispose en son article 1er que tout Mauritanien, sans discrimination de couleur, de
religion et de sexe, peut accéder à la propriété de la terre, pourvu qu’il se conforme à
la charia. Aussi, en cas d’individualisation des terres collectives, les femmes ont
exactement la même part que les hommes, pourvu qu’elles aient participé à la mise
en valeur initiale, ou contribué à la pérennité de l’exploitation des terres. La
participation et la contribution ne sont pas nécessairement sous forme de travaux
manuels ou de contribution matérielle. Cette exigence aurait été discriminatoire à
l’égard des femmes, mais le législateur a bien perçu ce danger et étendu ces
concepts de manière à ouvrir, au profit des femmes, le droit de bénéficier de
l’individualisation des terres collectives dans les zones rurales.
Dans les zones urbaines, les femmes sont souvent plus aptes à habiter dans les
quartiers précaires et y construire des abris de fortune en attendant leur
restructuration. Elles défendent bien leurs constructions, même si elles n’ont aucun
droit et profitent plus que les hommes des distributions des terrains. Une autre
raison explique cette présence massive des femmes sur les listes des bénéficiaires de
terrains urbains. La dislocation des femmes à cause de la pauvreté et les cas
d’abandon de famille qui en résultent font que femmes sont quasiment les seules à
être présentes en cas de campagne de recensement des habitants des quartiers
précaires.
98 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
On note effectivement une légère amélioration dans la situation de la femme
pour son accès à la terre grâce aux nouveaux types d’exploitation agricole favorisé
par le nouveau système foncier de production advenu depuis la grande sécheresse
des années 70 notamment les périmètres irrigués, les exploitations maraîchères
développées par les femmes. L’accès individuel à la terre agricole reste difficile pour
les femmes que ce soit dans le système traditionnel ou dans les approches modernes
du développement agricole. Les femmes utilisent ainsi volontiers la voie de
l’appropriation collective comme substitut ou facilitateur de l’appropriation
individuelle, ce qui explique les demandes de femmes pour l’obtention de
concessions rurales à l’Etat ou aux autorités foncières traditionnelles pour réaliser
des périmètres maraîchers qu’elles partagent entre elles.
Cette forme d’appropriation de la terre, si elle demeure encore limitée et
insignifiante par rapport aux superficies détenues par les hommes et à leur nombre,
constitue cependant une brèche ouverte dans le système foncier (traditionnel ou
moderne) pour permettre aux femmes à l’avenir d’accéder plus à la terre et de
traiter des questions du développement en rapport avec le foncier.
Le cadre où sans conteste, on peut affirmer que la situation des femmes est
meilleure pour l’accès au foncier se situe dans les zones urbaines où l’attribution
des parcelles tenant lieu d’habitations sont à la fois octroyés aux hommes qu’aux
femmes même s’il y a une distorsion dans les proportions accordées, étant entendu
que les hommes sont toujours considérés comme les principaux chefs de ménages.
Cependant cela constitue une opportunité majeure pour les femmes d’être
propriétaires et de réduire de plus en plus leur dépendance à l’endroit des hommes.
D. LES PRATIQUES FONCIERES A L’EGARD DES FEMMES
Dans les zones rurales, les femmes ont théoriquement les mêmes droits fonciers
que les hommes, mais la pratique est tout autre. Les femmes héritent la terre de
leurs parents depuis le milieu du 18ème siècle ou l’avènement de la charia sous le
régime de l’Almamya22. On s’arrange toujours pour éviter que les femmes héritent
les terres familiales et on leur verse des indemnités compensatrices en biens
meubles. Ce n’est pas par injustice que cette pratique a pris racine partout dans le
pays, mais par nécessité. Les terrains familiaux sont conservés en indivision pour
éviter leur morcellement à l’infini suite à l’élargissement des familles. On ne
répartit pas la terre mais la récolte, pour maintenir la solidarité de la famille, tout
en tenant compte de la nécessité d’une division du travail en son sein.
L’exigence de maintenir la terre sous forme collective implique de consacrer des
traditions sociales dont la plus importante est la polygamie. Ce phénomène ne
saurait être reproché aux communautés négro-africaines paysannes, car c’est le seul
moyen de protéger le caractère collectif des terres. Il serait par ailleurs intéressant,
sur le plan anthropologique, d’évoquer certaines pratiques, mais ce n’est pas le lieu.
L’essentiel est de préciser que les femmes souffrent en quelque sorte du mode de
22 L’Almamya est un régime théocratique islamique instauré par les Imam du Fouta aux environs de 1770
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
99
tenure foncière en zone rurale. Elles sont non seulement les exclues en dépit du
droit islamique et des lois, mais aussi ce mode leur impose des formes de rapports
humains péjoratifs.
Pourtant, la sécheresse qui a provoqué un exode massif des hommes vers les
villes, a laissé les femmes seules face à la précarité des ressources naturelles en
zone rurale. Les organisations de femmes entreprennent d’importantes activités
maraichères, mais elles n’ont que rarement accès à la terre qu’elles mettent en
valeur.
E. CONTRAINTES MAJEURES POUR L’ACCES DES FEMMES A LA TERRE.
Les pratiques foncières locales, basées sur l’organisation sociale des communautés
paysannes, continuent dans une large mesure à privilégier les hommes dans l’accès
au foncier et dans sa gestion bien que le rôle des femmes dans la production agricole
est fort appréciable.
Même si les législations existantes ne sont pas en soi discriminatoires pour les
femmes, elles ne favorisent pas expressément l’association des femmes dans la
gestion des terres et des ressources naturelles.
Les quelques possibilités qui existent pour les femmes notamment le droit à
l’héritage, les concessions rurales collectives individualisées etc.…sont fortement
tributaires de la tutelle des hommes.
La sous-représentativité des femmes dans les sphères de décisions au niveau
national et local est un handicap majeur pour elles.
L’ignorance de la loi et des textes régissant le foncier ainsi que le manque
d’organisation des femmes pour l’accès à l’information.
PERSPECTIVES NOUVELLES POUR LES FEMMES
des opportunités majeures
Des tendances nouvelles se dessinent et peuvent
leur
constituer
permettant d’améliorer leur statut socio-économique
de manière générale et leur statut foncier de
manière spécifique.
• Dans le milieu rural les femmes ne sont
plus enclines à subir passivement la
dégradation de leur statut foncier, elles
expriment de plus en plus souvent des
revendications collectives et individuelles
pour préserver ou améliorer leurs droits ;
100 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
• Les femmes sont de plus en plus intégrées dans les projets de
développement : projets spécifiquement féminins ou « volets » féminins ;
• Les femmes recourent aussi le plus souvent à d’autres stratégies telles
que prêt, loyer et achat de terre (stratégies qui méritent d’être mieux
étudiées) ;
• Au plan mondial, une attention particulière est portée sur la question du
genre dans les projets de développement financés par les Institutions
internationales ;
• Au plan national, de plus en plus les femmes revendiquent soit la parité
avec les hommes ou des quotas significatifs dans les représentations
nationales (Sénat ; Assemblée nationale etc.) ou
locales (conseils
municipaux) et dans les sphères de décision de l’Administration publique,
appels qui commencent à être écoutés.
CONCLUSION & RECOMMANDATIONS :
Le droit dans sa version musulmane et moderne accorde aux femmes des droits
fonciers que la pratique leur refuse parfois pour des raisons essentiellement liées au
statut collectif de la propriété terrienne en zone rurale. La force théorique des droits
des femmes tels que garantis par la loi foncière, sont à l’origine de la non
application du principe de l’‘individualisation des terres collectives. Le maintien des
indivisions familiales ou agnatiques est une nécessité sociale, économique et parfois
technique. Le seul moyen de garantir aux femmes la jouissance de leurs droits
fonciers serait de rentabiliser au maximum l’exploitation agricole et de promouvoir
d’autres activités permettant de résorber le chômage dans les zones rurales, en
particulier celles de la vallée du fleuve Sénégal.
La proportion des femmes aujourd’hui dans la démographie du pays (+ de 50%)
et le rôle qu’elles jouent dans le développement social et économique, en particulier
dans le domaine de la sécurité alimentaire exige des pouvoirs publics d’aménager
un cadre juridique dans le domaine foncier qui tient compte pleinement de leurs
apports indispensables.
La rapide urbanisation de la Mauritanie et son ouverture sur le monde ont
accéléré le mouvement d’émancipation des femmes dont l’action est de plus en plus
visible. Cela est d’autant vrai en milieu urbain, où le poids de la société
traditionnelle se réduit et les occasions d’insertion dans divers réseaux se
multiplient. La proportion de femmes Chefs de ménages s’accroit en ville et les
situations de recherche d’indépendance ou de simple survie sont désormais très
courantes
La femme mauritanienne est désormais présente en ville à travers sa
participation à l’organisation de la vie civile mais également son combat pour la
reconnaissance de droits au moins équivalents à ceux dont bénéficient les hommes.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
101
Des progrès importants sont enregistrés, surtout dans les domaines politiques et
économiques.
Sur le plan politique, la femme mauritanienne est désormais très présente dans
la conduite des affaires publiques, puisque la loi prévoit une représentation à
hauteur de 20%. Bien que ce ratio soit encore loin d’être atteint, la mixité gagne de
plus en plus la vie administrative.
Dans le domaine économique, les femmes interviennent dans de nombreux
secteurs dont celui du petit commerce où elles excellent en mettant sur le marché
local, des produits qu’elles vont chercher partout dans le monde. En outre, comme la
plupart des mauritaniens, elles ont « découvert » récemment le profit pouvant être
tiré de l’appropriation foncière. Elles ont envahi les quartiers périphériques dont
l’occupation précaire et
l’objet d’une attention
irrégulière fait aujourd’hui
particulière des autorités. C’est ce qui explique que les données récentes fournies
par l’Agence de Développement Urbain (ADU) établissent que près de 70% des
bénéficiaires des distributions de terrains dans ces quartiers en cours de
restructuration à Nouakchott et Nouadhibou, sont des femmes.
Recommandations
• Permettre l’égal accès au droit de propriété aux hommes et aux femmes
tant en milieu urbain qu’un milieu rural ;
• Faire appliquer toutes les dispositions légales et réglementaires en
matière d’accès à la propriété foncière ;
• Promouvoir l’accès de la femme au foncier surtout si elle est la réelle
personne qui met en valeur une terre ;
• Dans la prévention et la gestion des conflits prendre en compte le rôle
des acteurs locaux, en particulier celui des femmes dans l’arbitrage à
l’amiable.
102 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
V. GRANDES QUESTIONS DE POLITIQUE FONCIERE ET
RECOMMENDATIONS PRIORITAIRES
Le chapitre qui suit présente la synthèse des conclusions et recommandations
formulées par les experts et l’atelier de validation.
Loin de toute prétention de pousser pour une réforme foncière radicale, le cadre
de référence et les orientations de politiques foncières contenus dans ce document
visent à mettre à la disposition de l’Etat , de la société civile et des partenaires au
développement, des approches et outils appropriés, leur permettant d’élaborer et de
mettre en œuvre des politiques foncières adaptées aux réalités nationales, orientées
vers la réalisation efficace des aspirations de croissance économique et de réduction
de la pauvreté. Le cadre de référence et les orientations de politique foncière
projetés doivent être complétés par le développement de repères et indicateurs, pour
permettre à l’Etat et ses partenaires de suivre et d’évaluer efficacement les progrès
réalisés dans la mise en œuvre de leurs politiques et législations foncières
nationales.
Pour les experts et les participants à l’atelier de validation, des politiques
foncières adaptées et mises en œuvre de manière effective constituent pour la
Mauritanie, un préalable pour la préservation et la consolidation de la paix dans le
pays, la réalisation efficace des objectifs de sécurité alimentaire et de réduction de
la pauvreté, ainsi que pour la gestion efficace des ressources naturelles,
particulièrement la terre en irrigué, oasien et urbain. Dans le même sens, de bonnes
politiques foncières sont considérées comme des préalables à la croissance
économique et au développement durable.
Les questions foncières constituent des préoccupations croissantes pour le
gouvernement mauritanien, le secteur privé, les organisations paysannes et la
société civile. Il en est de même pour les partenaires au développement intervenant
dans le pays. L’exigence de promotion d’une utilisation durable des importantes
ressources en terre, les besoins de garantie des investissements privés tant
nationaux qu’étrangers ou la nécessité de gérer les conséquences des déplacements
forcés de populations liées aux changements climatiques, économiques et sociaux
justifient entre autres considérations, le nouvel intérêt des principaux partenaires
pour faire l’Etat des lieux des questions foncières pour leur trouver des solutions
appropriées afin de contribuer au développement durable du pays et à lutter
efficacement contre la pauvreté.
A. RESULTATS ET RECOMMANDATIONS PRIORITAIRES
Suite à l’analyse de la problématique foncière en Mauritanie, il ressort que les
questions ci-après sont perçues comme étant les problèmes fonciers prioritaires :
1.
l’absence de politiques foncières : inadaptation des textes existants et
la pluralité des instances de décision en matière foncière. Le manque de
réflexion d’ensemble approfondie et de vision stratégique à long terme sur
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
103
la problématique foncière n’a pas permis d’entreprendre les réformes
nécessaires, pouvant apporter des réponses appropriées aux grands défis
du développement du pays. Les politiques et législations existantes ainsi
que les réajustements opérés n’ont pas permis jusque-là, d’inverser les
tendances spéculatives du marché
la
gouvernance foncière. L’atelier a recommandé que toutes les parties
prenantes soient impliquées dans toutes les étapes du développement et
de la mise en œuvre d’une future politique foncière. Il a en outre été
recommandé que les résultats de ce diagnostic soient diffusés à une large
échelle.
foncier et de promouvoir
2.
3.
4.
5.
la prédominance de la centralisation dans la gestion foncière et le
manque de participation. Tout en reconnaissant la responsabilité et la
légitimité de l’Etat à assurer la formulation des politiques foncières, nous
considérons que celles-ci ne peuvent être efficaces que si elles le sont de
manière participative, avec l’implication effective et appropriée de
l’ensemble des autres acteurs non étatiques, notamment la société civile,
les organisations paysannes, les autorités traditionnelles, les femmes et le
secteur privé. En outre, les objectifs des politiques foncières ne devraient
pas être confinés uniquement dans une perspective économique et fiscale,
ils doivent inclure les préoccupations écologiques, sociales et culturelles
les plus
qui généralement,
vulnérables. Le secteur institutionnel reste marqué par la marginalisation
des acteurs locaux.
intéressent plus
les acteurs
fonciers
la précarité des droits fonciers coutumiers ;
l’insuffisance d’une information continue, valide et fiable sur les
questions foncières, notamment sur les données géo-spatiales requises
pour la formulation de la politique, sur l’administration des terres et sur
la surveillance des progrès de ces processus.
Cette étude diagnostique a mis en évidence la nécessité pour la
Mauritanie, de disposer de mécanismes de suivi et d’évaluation de
la mise en œuvre de leur politique et législations foncières. Sans de
tels outils, il est difficile de tirer des enseignements pertinents à partir
des expériences réalisées, et d’éviter de répéter les erreurs commises dans
le passé. A ce titre il serait judicieux que les nouveaux investissements
dans les domaines de l’agriculture irriguée (aussi bien au niveau de la
Vallée du Fleuve Sénégal qu’en milieu oasien) tiennent compte de
l’importance de cette question pour éviter de répéter les mêmes erreurs.
6.
les besoins de renforcement des capacités en matière foncière,
particulièrement au profit du personnel de l’administration foncière à tous
les niveaux (national, régional et local)
104 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
7.
8.
les problèmes de genre et foncier, notamment l’accès des femmes à la
terre et à la propriété foncière ;
l’insuffisance de ressources humaines et financières et le manque
d’outils gestion foncière adaptés.
B. AUTRES RESULTATS ET RECOMMANDATIONS PAR THEME
1. CADRE LÉGAL ET INSTITUTIONNEL
La connaissance du cadre juridique et institutionnel régissant la propriété
terrienne en Mauritanie permet de comprendre les mécanismes de gestion de cette
importante ressource qu’est la terre. La gestion foncière et domaniale est régie par
de multiples textes, de même que celle des autres ressources naturelles tels que
l’eau, les forêts, les mines, les pâturages, etc. La constitution de la Mauritanie
garantit le respect de la propriété privée, à travers un ensemble de dispositions dont
l’attachement aux principes énoncés par la Déclaration Universelle des Droits de
l'Homme du 10 décembre 1948. Elle consacre le respect de la propriété en général,
notamment en garantissant la liberté du commerce et de l'industrie (art 10) et en
limitant l’exercice du droit de propriété, à la seule condition que le développement
économique le nécessite (art 15). Le régime de la propriété foncière est fixé par
l’ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 qui avait pour objectif de répondre aux
impératifs inhérents au contexte de l’époque. Cette disposition a été supprimée par
une circulaire, puis par les décrets de 1990 et 2000.
Les experts nationaux considèrent que le système de tenure foncière a besoin
d’être revu. L’exigence de revisiter les questions foncières s’impose dans le cadre de
nouveaux investissements dans le domaine de l’agriculture.
Les initiateurs des lois en vigueur étaient motivés par (i) les effets de la
sécheresse qui avait dévoilé l’extrême vulnérabilité d’une agriculture dépendant
exclusivement des aléas climatiques, (ii) la réduction de la production céréalière à
des proportions alarmantes, (iii) la nécessité de rentabiliser les investissements
consentis pour l’aménagement du fleuve Sénégal, (iv) la multiplication des conflits
autour des ressources naturelles et (v) la libération des énergies, notamment pour
accompagner la libération des esclaves.
En dépit de ces innovations et amendements apportés par des divers décrets
(décret de 1990 par exemple), ceux-ci n’ont pu atténuer les séquelles d’une longue
période d’abus en matière de gouvernance foncière.
La dispersion des structures chargées de la gestion foncière et la multitude
d’instruments de conservation et d’inscription des titres et de suivi des dossiers de
régularisation, rendent inefficaces les procédures administratives de gestion du
foncier, en particulier en zone rurale.
La tenure foncière de la plupart des groupes de la société traditionnelle en zone
rurale n’est pas reconnue formellement par la loi ; car seuls les groupes
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
105
socioprofessionnels sont reconnus. Les communautés villageoises peuvent
théoriquement accéder à une représentation légale en vertu de la loi foncière ou de
la loi sur la décentralisation ou encore celles relatives aux organisations de la
société civile.
La gestion des affaires foncières est une mission publique diffuse relevant de
plusieurs départements ministériels, mais entre lesquels il n’existe pas de
véritables relations fonctionnelles de coordination. La dispersion des structures
chargées de la gestion foncière et la multitude d’instruments de conservation et
d’inscription des titres et de suivi des dossiers de régularisation, rendent inefficaces
les procédures administratives de gestion du foncier, en particulier en zone rurale.
Il n’existe pas de politique de gestion foncière en dehors des principes directeurs
énoncés par les textes en vue de garantir juridiquement le respect des droits. Les
textes réglementaires ont prévu la constitution de réserves au profit des collectivités
autochtones et de l’espace vital protégé des agglomérations rurales. Mais ces droits
ne sont pas souvent respectés et suivis.
Recommandations formulées :
définir
une politique foncière qui tient compte des
impératifs de
développement tout en prenant en considération les intérêts de tous les
acteurs dans un esprit de consensus par la tenue des « Assises Nationales »
sous l’égide de la Direction des Domaines et du Patrimoine de l’Etat ;
collecter et vulgariser les textes relatifs au foncier par une campagne
nationale de sensibilisation qui doit toucher tous les citoyens (utilisations des
médias). Le MIDEC (Ministère de l’Intérieur et de la Décentralisation) devra
en être la structure responsable
déconcentrer et décentraliser les compétences de gestion en matière foncière
par l’adoption de nouveaux textes pour favoriser l’accès des informations
foncières aux populations ;
renforcer la sécurité des groupes sociaux vulnérables (femmes, couches
marginalisées) par des mécanismes basés sur la discrimination positive. La
nouvelle institution TADAMOUN pourrait être mise à contribution
La promulgation de
lois
régissant
le statut des aménagements
irrigués (particulièrement dans la vallée du fleuve et en milieu oasien;
2. PLANIFICATION DE L’UTILISATION DU SOL, GESTION DES TERRES ET
FISCALITE FONCIERE
Le régime foncier en vigueur rend difficile la distinction entre le domaine des
particuliers de celui de l’Etat, rendant également difficile la délimitation des terres
publiques pour soumettre leur utilisation à une planification rigoureuse.
On note des difficultés liées à la non mutation de titres fonciers ou de droits réels
qui sont cédés ou vendus à d’autres particuliers. Ceux-ci se limitent très souvent à
106 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
l’acte de vente, qui ne traduit qu’une transaction financière, sans que cela soit
inscrit dans le registre de la conservation foncière. Dans la majorité des cas, les
populations ne connaissent pas les procédures a suivre pour enregistrer ou muter
leur titre de propriété.
En règle générale, le point de vue des populations n’est pas toujours pris en
compte dans l’élaboration des politiques foncières, ce qui conduit très souvent au
rejet de ces politiques. A tire de recommandation, il a été retenu de formuler une
politique foncière en organisant des assises nationales du foncier, en y associant
toutes les parties prenantes. En outre, il va falloir redéfinir les responsabilités en
matière de gestion foncière en évitant toute confusion entre les fonctions de
formulation, d’exécution et d’arbitrage des conflits.
Les citoyens ne peuvent accéder aux registres fiscaux surtout dans certaines
grandes villes (Nouadhibou et Nouakchott) dans les autres centres, ils sont soit
inexistants ou mal tenus.
De manière générale les services fiscaux disposent de certains outils et cadre qui
leur permettent d’effectuer le recouvrement des impôts, leur grand handicap
demeure l’absence de cadastre et de cartographies fiables pour déterminer l’assiette
de l’impôt ce qui constitue un manque à gagner important pour l’Etat.
La
spéculation
foncière et
sols gênent
considérablement les plans d’occupation de sols mis en œuvre par l’administration.
Pour parer à cette contrainte, il est recommandé de renforcer le service de contrôle
urbain pour réduire le phénomène et intensifier les tâches de contrôle et de
régulations urbaines
l’occupation anarchique des
Recommandations formulées :
L’Etat doit mieux affiner sa politique d’occupation des sols en instituant un
cadre juridique et technique fiable pour mieux organiser ce secteur. Une
meilleure approche dans l’organisation de ce secteur est une garantie pour
rendre la fiscalité plus productive et impulser le développement de manière
générale du secteur foncier.
Formuler une politique foncière en organisant des assises nationales du
foncier, en y associant toutes les parties prenantes.
Redéfinir les responsabilités en matière de gestion foncière en évitant toute
confusion entre les fonctions de formulation, d’exécution et d’arbitrage des
conflits.
Assainir les différentes concessions rurales attribuées pour les conformer
avec la réglementation en vigueur.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
107
Dans les opérations de changement d’affectation des sols, il est nécessaire de
purger les droits des tiers et de prendre en compte les intérêts des usagers de
ces terres, en tenant compte du genre.
Vulgariser les textes fonciers auprès des populations rurales en particulier,
afin de les aider à défendre leurs droits
3. GESTION DES TERRES PUBLIQUES
La gestion des terres publiques est mal maitrisée en raison de la préexistence
d’un droit coutumier fondé sur la charia dont se prévalent les communautés privées
villageoises, tribales ou claniques. En dehors de quelques zones titrées avant
l’indépendance (essentiellement le Trarza et la baie de Nouadhibou). Il n’existe pas
d’inventaire de terres publiques. De nombreuses communautés continuent encore de
revendiquer la propriété de vastes domaines pour lesquels elles ne disposent
d’aucun titre.
La gestion des terres publiques est encore confuse. Les frontières entre les
domaines public et privé de l’Etat ne sont pas claires et les terres cédées aux
particuliers ne sont aussi pas clairement répertoriées. Les outils devant conduire à
cette identification sont rares (peu de cartes fiables et limitation des titres fonciers-
mères) et cette situation entretient l’informalité répandue dans les procédures de
transaction, de mutation et de contractualisation. De nombreuses difficultés liées au
foncier ont pour origine, l’absence d’un inventaire des terres appartenant à l’Etat lui
permettant de savoir de quel volant foncier il dispose pour faire de la terre un
facteur de développement au sens large du terme. Des ressources importantes
échappent ainsi à l’Etat du fait de l’inexistence d’un marché foncier formel et d’un
effort de gestion transparente des différents baux.
Recommandations formulées :
Accélérer
l’individualisation des terres collectives, en
les
mécanismes de dialogue et de concertation. Cette action devra conduire
nécessairement à la révision de la législation de manière à prendre en compte
tous les types de terres collectives et à bien cerner les catégories d’ayant-
droits. Elle pourrait être initiée à partir de la médiatisation et de la
sensibilisation au processus d’individualisation qui sera assurée par la
Direction Générale des Domaines et du Patrimoine de l’Etat (DGDPE). Le
suivi de cette activité pourra se faire à travers la mesure du nombre
d’opérations de sensibilisation effectuées.
favorisant
Cartographier, inventorier les terres publiques et favoriser l’immatriculation
des terres. Cette activité devra renforcer le niveau de maîtrise des propriétés
de l’Etat et favoriser l’insertion du foncier dans les circuits économiques par
l’extension des titres fonciers-mères existants. Elle nécessite au préalable
l’élaboration d’une stratégie nationale en matière de cartographie dont se
108 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
chargera la direction de la cartographie et de l’information géographique
(DCIG). Le suivi de cette activité sera mesuré par le nombre de cartes
d’inventaire qui sera réalisé.
Créer un marché foncier formel pour éviter les spéculations foncières et
renflouer les caisses de l’Etat. Cette action sera lancée à partir de l’adoption
d’un texte réglementaire qui encadre le marché foncier légal. La DGDPE.
mettra en œuvre cette activité et s’assurera de sa bonne exécution à travers
le respect de ce texte et la fonctionnalité effective de ce marché officiel.
Instituter des structures transparentes de gestion foncière au niveau local, en
lien avec l’administration, les collectivités locales et la société civile. Il s’agit
d’associer les acteurs locaux à la gestion centralisée des terres par la création
de structures appropriées, sortes de démembrements au niveau régional de la
DGDPE. La mesure de l’avancement de cette activité se fera à travers la mise
en place effective de ces bureaux régionaux.
4. ACCES PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIERES
L’accès public à l’information foncière devient de plus en plus une nécessité pour
la plupart des citoyens tant dans le souci de renforcer leur insertion urbaine par
l’acquisition de propriétés foncières urbaines que celui de conforter leurs droits pour
l’exploitation durable de terres agricoles. Cependant, les difficultés d’organisation
des services en charge de l’information foncière et les carences en matière de
collecte des données primaires rendent encore cet accès difficile.
De nombreux conflits dits de « double ou triple emploi » sont la conséquence de la
confusion au niveau de l’identification des lots. La pratique du bornage des parcelles
avant leur attribution étant désormais très rare, les bénéficiaires de terrains font
recours à des « topographes bénévoles» pour le repérage et le bornage de leurs
terrains. De plus les appellations et dénominations de plans ajoutent à la confusion,
en l’absence de règles préétablies et de compétences clairement définies.
Les métiers de l’archivage et de la conservation semblent encore souffrir en
Mauritanie d’un manque de considération. Nombres d’agents ou de fonctionnaires
qui assument ces responsabilités n’ont, à l’origine, pas été recrutés pour ces tâches.
Ce sont, semble-t-il des « positions par défaut » qui expliquent le manque de
formation, le peu d’enthousiasme et de motivation du personnel en charge de ces
questions.
L’absence d’un cadastre sécurisé renforce les difficultés de gestion foncière. Cette
difficulté de gestion est également due à l’extension rapide des agglomérations dont
les limites ne sont pas encore clairement définies. Leur développement harmonieux
souffre de l’inexistence de plans topographiques et de plans cartographiques
couvrant la totalité de leur territoire et est rendu difficile par l’absence de
documents directeurs de planification. En outre, le foncier faisant l’objet d’une
spéculation effrénée depuis de longues années, il est apparu des difficultés liées à la
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
109
falsification des titres et/ou à leur usage frauduleux sans que les services des
domaines ne puissent agir efficacement.
Recommandations formulées :
Doter
les principales agglomérations d’un cadastre en privilégiant
Nouakchott et Nouadhibou et évoluer rapidement vers un cadastral national.
Cette action devra être lancée à partir de la disponibilisation d’une
couverture aérienne et de la mise à jour des plans existants. Elle sera portée
par les MF et MHUAT et sa mise en œuvre pourra être suivie à travers la
prise de décision effective de mise en application de cette recommandation.
Fixer les limites des grandes agglomérations et les doter de plans
topographiques et cartographiques qui couvrent la totalité de leurs espaces
en luttant contre l’extension horizontale des villes. Cette action sera initiée à
partir de l’actualisation des textes qui fixent les limites territoriales des
agglomérations et leur dotation en plans cartographiques et topographiques à
jour. Le MIDEC et le MHUAT devront se concerter pour la réalisation de
cette activité qui pourra être suivie par la matérialisation effective des
limites des agglomérations en référence à un texte réglementaire et
l’existence des plans topographiques et cartographiques qui couvrent la
totalité du territoire des agglomérations
Elaborer des documents de planification, veiller au respect scrupuleux des
cahiers de charges et mettre en place des dispositifs efficaces de contrôle :
cette action devra à partir de l’élaboration des termes de références des
prestataires qui auront la charge d’élaborer ces documents. Le MHUAT
prévoira les ressources nécessaires à cette mission ainsi qu’à la mise en place
de brigades de contrôle urbain dont l’opérationnalité servira d’indicateur de
suivi.
Doter les services des domaines du pouvoir de poursuivre les personnes
coupables de falsification et d’usage frauduleux de documents liés au foncier :
cette mesure sera initiée par l’adoption d’un texte législatif donnant
compétence aux services des domaines (Ministère des Finances) pour
poursuivre les fraudeurs. Les progrès dans la réalisation de cette activité
seront mesurés par l’adoption et l’application du texte
5. RESOLUTION DES LITIGES ET GESTION DES CONFLITS
Les migrations internes en Mauritanie ne sont pas nouvelles, mais leur
intensification à la suite de sécheresses répétées et des mutations économiques et
sociales ont conduit à la prolifération de conflits fonciers.
La Mauritanie connait une multitude conflits fonciers à cause de l’importance
que revêt désormais la terre aux yeux des citoyens. Le mouvement des populations
110 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
à la recherche de nouveaux espaces moins hostiles a eu pour conséquence de faire
naitre de nombreux conflits en milieu rural alors qu’en milieu urbain, ils naissent
du combat pour une meilleure insertion urbaine et sont pour la plupart la
conséquence des dysfonctionnements au niveau de l’affectation et de l’identification
des lots.
Il existe un système judiciaire de résolution des conflits fonciers formé par les
chambres civiles des tribunaux régionaux et les tribunaux de Moughataa. Ces
juridictions traitent des litiges sur des terrains faisant l’objet d’un titre tandis que
les chambres administratives examinent les recours pour excès de pouvoir. Les
juridictions sont en général accessibles aux plaignants.
L’analyse a constaté que les tribunaux coutumiers transformés en juridictions
modernes sont très accessibles et les décisions prises dans le cadre de systèmes
informels ou communautaires pour la résolution des conflits sont reconnues, la
charia stipulant que l’accord des parties est « seyidou al ahkami » ou « le meilleur
des jugements ». Le système public de résolution des conflits est si débordé qu’il
trouve une aubaine à apprécier et à transcrire les accords amiables.
Parmi les conflits fonciers qui subsistent encore en Mauritanie, certains ont des
connotations fortes qui en font une source d’instabilité politique et sociale pour le
pays. Pour cette raison, ils requièrent une solution rapide de la part des pouvoirs
publics mauritaniens pour garantir une paix et une cohésion sociale durables.
Recommandations formulées :
Réviser tous les textes régissant le système foncier (aussi bien rural
qu’urbain) en vue de la consolidation de l’unité nationale et du renforcement
de la cohésion sociale. Cette action sera lancée à partir de l’organisation par
le MIDEC des « Assises Nationales » sur la question foncière; la tenue
effective de ces « Assises Nationales » pourra constituer un indicateur de
progrès dans l’atteinte de cet objectif.
Valoriser, le rôle des mécanismes de gestion alternative des conflits. Il s’agira
en premier lieu de promulguer et de vulgariser des textes en la matière. C’est
une responsabilité qui incombe au MIDEC qui devra veiller à l’application de
ces textes.
Encourager la prise en compte du rôle des acteurs locaux dans la résolution
des conflits et en particulier le rôle des femmes dans l’arbitrage et la
résolution à l’amiable. Ce souci prendra forme à partir de l’identification et le
renforcement des capacités des acteurs locaux capables de trancher des
litiges et de proposer des solutions consensuelles. Il est de la responsabilité
du MIDEC de prospecter dans cette direction en veillant notamment à
l’implication effective des femmes et des jeunes.
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
111
Créer un mécanisme de recours en cas de contestation d’une décision
d’arbitrage des conflits fonciers collectifs. Un texte de loi doit d’abord être
adopté pour offrir aux citoyens la possibilité d’un recours en cas de
contestation d’un jugement d’arbitrage. Le MIDEC sera responsable de cette
action dont la mise en œuvre sera tributaire de l’application effective du texte
approuvé
6. FEMMES ET GOUVERNANCE FONCIERE
Dans la pratique, les femmes n’ont pas acquis les mêmes droits et devoirs dans le
système foncier mauritanien. Cependant, les droits des femmes sont reconnus dans
le système formel aussi bien en zone urbaine, qu’en zone rurale. La charia en
vigueur et qui compte comme étant un droit formel reconnait bien en théorie le droit
des femmes à posséder la terre. Bien entendu, la pratique est tout autre en zone
rurale notamment, car la plupart des communautés privent les femmes de l’héritage
terrien pour éviter à la propriété familiale de tomber entre les mains de personnes
étrangères au groupe par voie de succession. La loi moderne ou dictée par l’Etat
reconnait bien le droit des femmes à posséder la terre.
De manière générale, les lois régissant le foncier de la période coloniale à nos
jours sont « sexuellement neutres », cela veut dire qu’elles ne font pas de
discrimination entre hommes et femmes. Cependant des lois en apparence neutres
peuvent établir ou favoriser une discrimination de fait envers les femmes, surtout
lorsqu’elles ne contiennent pas de dispositions destinées à favoriser l’élimination
d’une telle discrimination.
Le constat est que de nombreuses femmes possèdent des biens fonciers aussi bien
dans les villes que dans les campagnes, même si, elles accèdent rarement à la
propriété par voie successorale. On note aussi une légère amélioration dans la
situation de la femme pour son accès à la terre à travers notamment l’exploitation
des périmètres irrigués. La sous-représentation des femmes dans les sphères de
décisions au niveau national et local est un handicap majeur pour elles. En plus,
l’écrasante majorité des femmes ignorent les lois et textes régissant le foncier.
La rapide urbanisation de la Mauritanie et son ouverture sur le monde ont
accéléré le mouvement d’émancipation des femmes dont l’action est de plus en plus
visible. Cela est d’autant vrai en milieu urbain, où le poids de la société
traditionnelle se réduit et les occasions d’insertion dans divers réseaux se
multiplient. La proportion de femmes Chefs de ménages s’accroit en ville et les
situations de recherche d’indépendance ou de simple survie sont désormais très
courantes
La femme mauritanienne est désormais présente en ville à travers sa
participation à l’organisation de la vie civile mais également son combat pour la
reconnaissance de droits au moins équivalents à ceux dont bénéficient les hommes.
Des progrès importants sont enregistrés, surtout dans les domaines politiques et
économiques.
112 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Sur le plan politique, la femme mauritanienne est désormais très présente dans
la conduite des affaires publiques, puisque la loi prévoit une représentation à
hauteur de 20%. Bien que ce ratio soit encore loin d’être atteint, la mixité gagne de
plus en plus la vie administrative.
Recommandations formulées :
Permettre l’égal accès au droit de propriété aux hommes et aux femmes tant
en milieu urbain qu’un milieu rural ;
Faire appliquer toutes les dispositions légales et réglementaires en matière
d’accès à la propriété foncière ;
Promouvoir l’accès de la femme au foncier surtout si elle est la réelle
personne qui met en valeur une terre ;
Dans la prévention et la gestion des conflits prendre en compte le rôle des
acteurs locaux, en particulier celui des femmes dans l’arbitrage à l’amiable.
C. PROCHAINES ETAPES
A la suite de la validation technique des résultats du CAGF (Nouakchott les 12 et
13 juin), un atelier de restitution des conclusions et recommandations sera organisé
à l’intention des décideurs politiques. L'atelier a formulé des recommandations
pratiques et planifiées sous forme de plan d’actions qui s’articule autour des taches
suivantes :
• La BM dans le cadre de son dialogue avec le gouvernement doit transmette
les conclusions de l’atelier aux Ministères des finances et MAED ;
• Constituer à partir de l’équipe des experts CAGF une cellule de veille pour
partager avec les participants le rapport de l’atelier et de les informer dans
les trois mois de l’état d’avancement du processus.
Mise en place d’un groupe de travail de suivi des recommandations du CAGF
Mauritanie, présidé par le DG de la Direction générale des domaines et
patrimoine de l’Etat
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
113
ANNEXES
114 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
A. TABLEAU DE BORD SUR L’ETAT DES LIEUX DES INDICATEURS ET
DIMENSIONS
Tableau de Bord sur l’Etat des Lieux des Indicateurs et Dimensions
IG
F
Di
m
Libellé des Indicateurs et Dimensions
A B C D
CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL
Reconnaissance des droits fonciers
1
1
1
1
1
i Reconnaissance des droits de la propriété foncière (rurale) *
II Reconnaissance des droits de la propriété foncière (urbaine)
III Reconnaissance des droits de groupe rural
iv Reconnaissance des droits de groupe urbain dans le secteur
informel
v Opportunités d'individualisation de la propriété
Respect des droits fonciers
2
2
2
2
2
2
i Etude/cartographie et enregistrement des réclamations sur la
terre communale ou indigène
II Enregistrement des propriétés individuelles des zones ruraux
III Enregistrement des propriétés individuelles des zones
urbains
iv Les droits des femmes sont reconnus pratiquement par le
système formel (urbain/rural)
v Régime de la copropriété qui prévoit la gestion appropriée de
la propriété indivise
vi Compensation due en cas de changement d'utilisation des
terres
Mécanismes de reconnaissance des droits fonciers
3
3
3
3
3
3
i Utilisation des preuves non écrites pour la reconnaissance des
droits
II Reconnaissance formelle de possession à long terme et
incontestée
III La première demande d'enregistrement n'est pas limitée par
l'incapacité de payer les frais administratifs
iv Le premier enregistrement ne nécessite pas d’importants frais
informels
v La formalisation du logement résidentiel est faisable et
accessible
vi Processus efficace et transparent pour établir formellement la
possession incontestée de longue durée
Restrictions sur les droits
4
i Restrictions concernant l'utilisation des terres en milieu
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
115
Tableau de Bord sur l’Etat des Lieux des Indicateurs et Dimensions
IG
F
Di
m
Libellé des Indicateurs et Dimensions
A B C D
urbain, l’appropriation et la transférabilité
4
II Restrictions concernant l'utilisation des terres en milieu rural,
l’appropriation et la transférabilité
Clarté des mandats
Séparation des rôles institutionnels
5
5
5
5
i
II Empiètement institutionnel
III Empiètement administratif
iv Partage d'informations
Equité et non-discrimination
6
6
6
6
i Clarté de la politique foncière développée de façon
participative
II
Intégration significative des objectifs en matière d'équité
III La politique de mise en œuvre dont le coût inclus les bénéfices,
est ressourcée en conséquence
iv Rapports réguliers et publics retraçant les progrès de la mise
en œuvre de la politique
PLANIFICATION D’UTILISATION DES TERRES, GESTION ET
PLANIFICATION
Transparence sur l'utilisation des terres
7
i Dans les zones urbaines, les plans et les changements
planifiés de l'utilisation des terres se font sur la base d'apport
public
II Dans les zones rurales, les plans et les changements planifiés
de l'utilisation de la terre se feront sur la base d'apport public
III Saisie publique des avantages résultant des changements
d'utilisation de la terre autorisée
iv Vitesse de changement d'utilisation de la terre
7
7
7
Efficacité de l’aménagement du territoire
8
8
8
8
8
i Processus pour le développement urbain prévu dans la plus
grande ville
II Processus pour le développement urbain prévu dans les 4 plus
grandes villes (exceptée la plus grande)
III Capacité de l'aménagement urbaine de faire face à la
croissance urbaine
iv Adhésion de taille de parcelle de terrain
v Utilisation de plans pour le classement de terres spécifiques
(forêt, pâturages etc.) conformément à son utilisation
116 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Tableau de Bord sur l’Etat des Lieux des Indicateurs et Dimensions
IG
F
Di
m
Libellé des Indicateurs et Dimensions
A B C D
Vitesse et prévisibilité
9
i Les demandes de permis de construire pour les logements
résidentiels sont accessibles et traitées de la même manière
sans discrimination
9
II Temps requis pour obtenir un permis de construire pour un
i Processus clair dans l'évaluation de la propriété
II Mise à disposition du public des critères d'évaluation
logement résidentiel
Transparence de l’évaluation
10
10
Efficacité de la perception de l'impôt
11
11
i Les exemptions aux impôts fonciers sont justifiées
II Les détenteurs des titres de propriété sont tenus de payer
l'impôt foncier conformément au rôle d'imposition
11
11
III L’évaluation des impôts fonciers est perçue
iv Les impôts fonciers correspondent aux montants collectés
GESTION DU DOMAINE DE L’ETAT
Identification des terrains domaniaux
12
i L’appartenance au domaine public est justifiée et affecté au
ministère correspondant du gouvernement
12
12
12
12
12
II Accomplir l'enregistrement du terrain dans le domaine public
III Attribution de la responsabilité de gestion du domaine public
iv Ressources disponibles pour se conformer aux responsabilités
v L'inventaire des terrains domaniaux accessible au public
vi
i Transfert des terres expropriées aux intérêts privés
II Vitesse d'utilisation de terre expropriée
Information principale sur les concessions foncières accessible
au public
Incidence de l'expropriation
13
13
Transparent des procédures
14
14
14
14
14
Processus transparents
15
15
i
II
III Rapidité de l’indemnisation
iv Droit et accès pour faire appel contre l'expropriation
v Appel contre l'expropriation limitée
i Transparence des transactions foncières publiques
II Recouvrement des loyers pour les baux publics
Indemnisation pour l'expropriation de la propriété
Indemnisation pour l'expropriation de tous les droits
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
117
Tableau de Bord sur l’Etat des Lieux des Indicateurs et Dimensions
Libellé des Indicateurs et Dimensions
Di
m
III Modalités de bail ou vente de terrain public
A B C D
IG
F
15
Perfection d'enregistrement
16
16
16
i Cartographie des états d'enregistrement
II Charges privées économiquement pertinentes
III Restrictions ou charges publiques économiquement
pertinentes
16
iv Registre consultable (ou organisation des informations sur les
droits fonciers)
16
v Accessibilité des dossiers dans le registre (ou organisation des
informations sur les droits fonciers)
16
vi Réponse rapide à une demande d'accès au registre (ou
organisation des informations sur les droits fonciers)
ACCES DU PUBLIC AUX INFORMATIONS FONCIERES
i Centrer sur la satisfaction des intéressés sur le registre
II Mise à jour des informations sur le registre/cadastre
Fiabilité des registres
17
17
Coût total et durable
i Coût d'enregistrement de transfert de propriété
18
II Durabilité financière de l'enregistrement
18
18
III
Transparence
19
19
i Les tarifs des frais sont mis à la disposition du public
II Paiements frais non officiels découragés
Investissement de capitaux
RESOLUTION ET GESTION DES CONFLITS
Attribution de la responsabilité
20
i Accessibilité aux mécanismes de résolution de conflit
20
II Résolution informelle ou à l’amiable des conflits
20
III Lieu d’échange
iv Possibilité d'appels
20
Baisse taux des conflits en suspens
21
21
21
i Résolution du conflit dans le système légal formel
II Vitesse de résolution du conflit dans le système formel
III Conflits de longue durée (cas non résolu de plus de 5 ans)
B. PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE
SUIVI
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème I : Cadre Juridique Et Institutionnel
No.
Actions Proposées
Problématique
Court ou
Moyen
Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
1
Absence d’une politique foncière
Tenue de Journées
nationales de
concertation pour la
définition de la politique
foncière23
Moyen-
Terme
Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’Etat
Vulgariser les textes,
Purger les droits par la
collecte des textes et une
campagne nationale de
vulgarisation
Court-Terme MIDEC (Ministère
de l’Intérieur et de
la
Décentralisation)
2
3
Méconnaissance par les
populations des textes régissant
les Domaines et le Foncier.
Généralement le point de vue
des populations n’est pas
toujours pris en compte dans
l’élaboration des politiques
foncières
Centralisation excessive des
23 Cette recommandation s’applique a l’ensemble des thèmes explores au cours de l’atelier de validation technique
Adoption de nouveaux
Moyen-
MIDEC (Ministère Nombre & qualité
Mettre sur pied un
Comite
Préparatoire.
Rapport mensuel
sur l’évolution des
travaux de
préparation de ces
journées.
Nombre de
missions de
vulgarisation et de
sensibilisation et
évaluation de la
qualité de ces
missions
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
119
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème I : Cadre Juridique Et Institutionnel
No.
Actions Proposées
Problématique
Court ou
Moyen
Terme
compétences en matière de
gestion foncière
4
5
Faible prise en compte des
intérêts des groupes sociaux
vulnérables par rapport a leur
sécurisation foncière.
Prochaines étapes (Poursuite du
Processus)
textes pour décentraliser
et déconcentrer les
compétences de gestion
foncière et domaniale.
Préparation & adoption
de textes pour la
protection des groupes
sociaux vulnérables
Terme
Moyen-
Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
de l’Intérieur et de
la
Décentralisation)
des textes adoptés
TADAMOUN
Nombre & qualité
des textes adoptés
Court-Terme Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’Etat & Banque
Mondiale
Le comite et mis
place et
opérationnel
Création d’un
Commission de suivi
comprenant : Banque
Mondiale, Ministère des
Finances, Ministère de
l’Intérieur et de la
Décentralisation,
Ministère du
Développement Rural,
Société Civile
Association des Maires
de Mauritanie, Experts
Equipe LGAF24
24 Cette recommandation a été formulée par tous les groupes thématiques de l’atelier de validation technique.
120 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème II : Planification de l’utilisation du sol, gestion des terres et fiscalité
foncière
No.
Problématique
Actions Proposées
1
2
Manque de définition claire des
responsabilités en matière de
gestion foncière & confusion
entre les fonctions de
conception, d’exécution et
d’arbitrage des conflits.
Faiblesse des services de
contrôle urbain en matière
d’occupation et de gestion des
sols.
Le phénomène d’occupation
illégale des sols par les
populations fausse toutes les
planifications envisagées
Identifier les structures
en charge de la gestion
foncière et définir leurs
tâches
Réaliser un plan d’action
opérationnel du contrôle
urbain.
Intensifier les tâches de
contrôle et de régulations
urbaines à travers la
mise en place de brigades
de contrôle
opérationnelles
Court ou
Moyen
Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
Court Terme Ministère des
Finances/
Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’Etat
Court Terme Ministère des
Finances/
Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’État
Adoption des
organigrammes
spécifiques
Plan d’action
élaboré et mis en
œuvre
Les brigades de
contrôle sont
opérationnelles
3
Manque de transparence dans
Vérifier
Moyen
Ministère des
Pourcentage
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
121
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème II : Planification de l’utilisation du sol, gestion des terres et fiscalité
foncière
No.
Problématique
Actions Proposées
les attributions des concessions
rurales assainissement des
différentes concessions rurales
4
La non-prise en compte des
intérêts des populations et des
droits des tiers dans les
changements de vocation des
terres au profit de projets
financés par l’État ou par de
grands opérateurs privés.
systématiquement
l’ensemble des
concessions rurales
attribuées pour les
conformer avec la
règlementation en
vigueur
Purger les droits des
tiers et de prendre en
compte les intérêts des
populations usagers de
ces terres.
Court ou
Moyen
Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
Terme
Finances/MDR
concessions
vérifiées chaque
année
Court terme Ministère des
Finances/
Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’État
Pourcentage de
contentieux réglés.
122 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème III: GESTION DES TERRES PUBLIQUES
No. Problématique
Actions Proposées
Court ou
Moyen
Terme
Structures en charge
de l’Initiative
Indicateurs de suivi
1
Absence d’une stratégie nationale en
matière de cartographie foncière
Cartographier, inventorier et
favoriser l’immatriculation du
titre foncier-mère
Moyen
Terme
2 Manque de sensibilisation et de
médiatisation du processus
d’individualisation
Accélérer l’individualisation des
terres collectives, en garantissant
l’accès a la terre des femmes et
autres groupes marginalises.
Moyen
Terme
Direction de la
Cartographie et de
l’Information
Géographique
Direction Générale
des Domaines et du
Patrimoine de l’État /
Ministère des
Finances
30% des cartes et
inventaires sont
disponibles et
accessible au bout d’une
année.
Nombre d’opérations et
de sensibilisation (20%
des terres
individualisées)
3
Inexistence d’un marché foncier formel
qui est à la base de la spéculation
foncière anarchique
4 Manque de structures transparentes
de gestion foncière au niveau local
Elaborer un texte règlementaire
sur la création de marchés
fonciers.
Créer un marché officiel
Accélérer la mise en place des
structures décentralisées de la
gestion foncière déjà envisages
par le Ministère des finances.
Moyen
Terme
Court
Terme
5
Suivi du processus CAGF (Cadre
d’Analyse de la Gouvernance Foncière)
Constituer à partir de l’équipe
des experts CAGF une cellule de
Court
Terme
Direction Générale
des Domaines et du
Patrimoine de l’État /
Ministère des
Finances
Direction Générale
des Domaines et du
Patrimoine de l’État /
Ministère des
Finances
Coordinateur/Banque
Mondiale/ Direction
Marché fonctionnel au
bout de deux ans.
Bureaux régionaux de
gestion foncière
fonctionnels dans
toutes les régions au
bout d’une année
Mise en place de la
Cellule de Veille et
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
123
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème III: GESTION DES TERRES PUBLIQUES
No. Problématique
Actions Proposées
Court ou
Moyen
Terme
Structures en charge
de l’Initiative
veille pour partager avec les
participants de l’atelier, le
rapport CAGF et de les informer
dans les six mois de l’état
d’avancement du processus.
Générale des
Domaines et du
Patrimoine de l’État /
Ministère des
Finances
Indicateurs de suivi
partage du rapport
final
124 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème IV : Accès public aux informations foncières
No.
Problématique
Actions Proposées
1
Absence de cadastre pour les
principales agglomérations.
Mise en place d’un
cadastre national en
commençant d’abord par
Nouakchott &
Nouadhibou
Court ou
Moyen
Terme
Moyen
Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
MF et MHUAT
Cadastre des villes
de Nouakchott &
Nouadhibou
disponibles dans 2
ans.
Cadastre National
disponible au bout
de 4 ans.
2
Méconnaissance des limites des
grandes agglomérations et
manque de plans topographique
et cartographique couvrant la
totalité de leurs espaces.
Actualiser les textes qui
fixent les limites des
grandes agglomérations
pour éviter leur
extension anarchique
Court Terme
MIDEC / MHUAT Les textes
Élaborer de plans
topographiques et
cartographiques
Moyen
Terme
règlementant les
limites des grandes
agglomérations
sont actualisées.
Les plans
topographiques et
cartographiques
sont élaborés.
3
Falsification et usage
Adoption d’un texte
Direction Générale Texte adopté et
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
125
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème IV : Accès public aux informations foncières
No.
Problématique
Actions Proposées
frauduleux de documents liés au
foncier .
4
Système d’archivage et de
conservation foncière vétuste et
inadapté
législatif donnant
compétence aux services
des domaines pour
poursuivre les fraudeurs
Doter les services des
domaines de moyens leur
permettant de
poursuivre les personnes
coupables des
falsifications et d’usage
de faux.
Appuyer
l’administration des
domaines pour sécuriser
son système d’archivage
et de conservation
foncière
Court ou
Moyen
Terme
Court Terme
Institutions et
responsables
Indicateurs de
suivi
des Domaines et
du Patrimoine de
l’État / Ministère
des Finances
appliqué
% de fraudeurs
appréhendés par
rapport aux
dossiers traites.
Court Terme Direction Générale
des Domaines et
du Patrimoine de
l’État / Ministère
des Finances
Système
d’archivage et de
conservation
foncière amélioré
et accessible au
public
126 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème V : Résolution des litiges et gestion des conflits
No.
Court ou Moyen Terme Institutions et
Actions Proposées
Problématique
Court Terme
responsables
MIDEC
Court Terme
MIDEC
Manque de valorisation
des mécanismes de
gestion alternative des
conflits
Valoriser, le rôle des
mécanismes de gestion
alternative des conflits
Faiblesse de
l’implication des
acteurs locaux dans la
résolution des conflits
Promulgation/Vulgarisation
des textes en la matière
Prendre en compte le rôle
des acteurs locaux dans la
résolution des conflits (et
en particulier le rôle des
femmes et des jeunes dans
l’arbitrage et la résolution à
l’amiable) en leur réservant
un quota dans toutes les
structures décisionnelles.
Insuffisance des modes
de recours en cas de
contestation des
décisions
Créer un mécanisme de
recours en cas de
contestation d’une décision
d’arbitrage des conflits
fonciers collectifs
Court Terme
MIDEC
Indicateurs de suivi
Les textes sont
promulgues et
vulgarises dans un
délai n’excédant pas
une année.
Quota des acteurs
locaux (femmes et
jeunes, société
civile) effectif dans
les structures
décentralisées en
charge de la gestion
des litiges et
gestions des conflits
Un texte juridique
permettant le
recours est adopté
Confusion dans les
compétences en matière
d’arbitrage de
résolution des conflits
Clarifier davantage les
pouvoirs des tribunaux en
matière de résolution de
conflits
Court Terme
Ministère des
Finances,
Ministère de la
Justice
Tenue d’un Conseil
Interministériel.
Compétences des
1
2
3
4
CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
127
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème V : Résolution des litiges et gestion des conflits
No.
Court ou Moyen Terme Institutions et
Actions Proposées
Problématique
(Rôle des tribunaux et
des préfets)
responsables
MIDEC
Indicateurs de suivi
principaux acteurs
clarifiés
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème VI : Femmes et gouvernance foncière
Court ou Moyen Terme
No.
Actions Proposées
Problématique
1
2
Les pratiques foncières
locales, basées sur
l’organisation sociale des
communautés paysannes,
continuent dans une large
mesure à privilégier les
hommes dans l’accès au
foncier et dans sa gestion
bien que le rôle des femmes
dans la production agricole
est fort appréciable
L’ignorance par les femmes
de la loi et des textes
régissant le foncier et leur
manque d’organisation.
Réviser les textes
règlementant la
propriété foncière
afin de permettre
l’égal accès au droit
de propriété entre
les hommes et les
femmes tant en
milieu urbain qu’un
milieu rural ;
Organiser une
vaste campagne de
sensibilisation et de
vulgarisation
principalement en
direction des
Moyen Terme
Moyen Terme
Institutions et
responsables
Ministère des
Finances,
Ministère de la
Justice
MIDEC
Indicateurs de suivi
Les textes régissant
le foncier sont
révisés et tiennent
en compte l’accès
effectif des femmes
à la propriété
foncière au même
titre que les
hommes
Direction
Générale des
Domaines et du
Patrimoine de
l’État /
Ministère des
Nombre de
campagnes
effectuées et nombre
d’associations
féminines
sensibilisées
128 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS, ACTIONS PROPOSEES ET INDICATEURS DE SUIVI
Recommandations Relatives au thème VI : Femmes et gouvernance foncière
Court ou Moyen Terme
No.
Actions Proposées
Problématique
3
Les femmes sont
généralement exclues des
aménagements agricoles
alors que ce sont elles qui
s’adonnent principalement au
maraichage qui contribue
fortement à la résilience des
ménages et à lutte contre
l’insécurité alimentaire.
Moyen Terme
femmes autour des
droits que leur
confèrent les textes
en vigueur.
Soutenir les
coopératives
féminines pour un
meilleur accès aux
terres agricoles
Prévoir pour tout
aménagement
agricole un quota
de parcelles
sécurisées
(pérennité de la
propriété) pour les
femmes
Institutions et
responsables
Finances
Indicateurs de suivi
Ministère du
Développement
Rural,
SONADER,
Bailleurs de
Fonds.
Nombre
d’aménagements
agricoles qui
respectent le quota
réservé aux
coopératives
féminines
C. LES PRINCIPALES REFERENCES EN DROIT FONCIER MAURITANIEN
TEXTES RELATIFS AU FONCIER
- Ordonnance 83.127 du 5 juin 1983 portant réorganisation foncière et domaniale
- Décret du 2010/080 du 31 mars 2010 modifiant certains articles du décret 2000/089 du 17
juillet 2000
- Décret du 24 Août 1933 et le décret du 09 Février modifiant certaines dispositions du décret
du 25 Novembre 1930.
- Arrêté n°2980 du 29 Décembre 1930 portant promulgation en Afrique occidentale française
du décret du 25 Novembre 1930 réglementant l’expropriation pour cause d’utilité publique
et l’occupation temporaire en Afrique occidentale française
DOCUMENTS DE REFERENCE
Le Cadastre urbain détenu par le Conservateur National des Domaines
-
Le registre du cadastre rural détenu par la Direction de l’Aménagement rural
-
Les registres fonciers détenus par les bureaux fonciers régionaux
-
Le schéma des structures de la région du Trarza
-
Les registres fonciers ouverts dans les moughataa pour l’inscription des opérations
d’individualisation des terres collectives
-
Le Plan foncier national du Ministère de l’Intérieur
-
TEXTES AYANT UN RAPPORT AVEC LE FONCIER
Loi 2000-045 du 26 juillet 2000 portant code de l’Environnement
-
Loi 2000-044 portant code pastoral
-
Article 15 du décret 2004 /024 du 16 mars 2004 portant application de la loi portant code
pastoral
-
Loi 2007/055 abrogeant et remplaçant la loi 97007 du 20 janvier 1997, portant code
forestier
-
Loi 2007/055 abrogeant et remplaçant la loi 97007 du 20 janvier 1997, portant code
forestier
-
Loi 97006 du 20 janvier 1997 portant code de la chasse et de la protection de la nature
-
130 CONTRIBUTIONS A L’AMELIORATION DE LA POLITIQUE FONCIERE EN MAURITANIE
Loi n° 2005-030 portant Code de l’eau
-
Décret 2007/047 du 12 février 2007 fixant les conditions de création des zones de
sauvegarde stratégiques de la ressource en eau
-
Décret 2007/008 du 9 janvier 2007 fixant les conditions de mise en œuvre des mesures de
limitation ou de suspension provisoire ou définitive des usages de l’eau
-
Décret 2007/107 du 13 avril 2007 relatif aux conditions et au seuil de délégation du service
public de l’eau
-
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