Consolider la transparence budgétaire pour une meilleure
gouvernance publique en Tunisie
l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (OCDE)
Rapport préparé par
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
TABLE DES MATIÈRES – 3
Remerciements
Le Secrétariat de l’OCDE tient à exprimer sa profonde gratitude à tous les
partenaires qui ont activement contribué à cette étude, destinée à renforcer la transparence
et la performance dans la gestion des finances publiques en Tunisie.
Dans ce pays, certains responsables de l’administration ont répondu au questionnaire
qu’il leur a envoyé, d’autres ont activement pris part aux réunions d’échange
d’information. Le Secrétariat de l’organisation tient à remercier vivement le ministère des
les activités inscrites dans
Finances pour la coordination de toutes
le projet
« Budgétisation et gouvernance publique
transparente en Tunisie », notamment
mesdames Faouzia Said, Habiba Jelassi et Aicha Karafi, ainsi que monsieur Abderrahmen
Khochtali.
Le Secrétariat voudrait particulièrement
reconnaissance au
Gouvernement de la République Fédérale d’Allemagne pour son soutien financier à ce
projet et ses encouragements.
témoigner
sa
Ce rapport a été produit par la Direction de l’OCDE pour la Gouvernance publique et
le Développement territorial, sous la direction de la Division des Examens de
gouvernance et des Partenariats. Il a été préparé par Amal Larhlid, analyste des
politiques, et a bénéficié des orientations de Carlos Conde, Chef du Programme MENA-
OCDE pour la Gouvernance, et de Lisa Von Trapp, analyste des politiques à la Division
du Budget. Il a reçu les contributions de Philip Mariscal, Benoît Chevauchez et David
Shand. Raya Choubani et Richard Martinez ont participé de manière importante à sa
rédaction.
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4 – TABLE DES MATIÈRES
Table des matières
Consolider la transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance publique en Tunisie1
Tableaux.................................................................................................................................................. 6
Graphiques .............................................................................................................................................. 6
Résumé ...................................................................................................................................................... 7
Les principes budgétaires et la notion de budget .................................................................................... 7
La préparation du budget ........................................................................................................................ 7
Examen du budget et rôle du parlement ................................................................................................. 8
L’exécution du budget ............................................................................................................................ 9
L’évaluation de la gestion de la dépense .............................................................................................. 12
Le contrôles externes ............................................................................................................................ 15
L’accès aux documents administratifs des organismes publics ............................................................ 18
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents publics ............... 18
Les principes internationaux de la transparence budgétaire ................................................................. 19
Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière des principes
internationaux ....................................................................................................................................... 20
Introduction ............................................................................................................................................ 21
Des efforts constants pour construire un système une bonne gouvernance budgétaire ........................ 21
Les atteintes aux finances publiques ont été en partie à l’origine de la Révolution pour la dignité…..22
Le devoir d’une meilleure transparence budgétaire intervient dans un contexte institutionnel en
évolution rapide .................................................................................................................................... 23
Une évolution macroéconomique fortement contrainte ........................................................................ 24
Notes ..................................................................................................................................................... 31
Bibliographie ........................................................................................................................................ 32
Chapitre 1 Les principes budgétaires et la notion de budget ............................................................ 33
Les principes budgétaires ...................................................................................................................... 34
La notion de budget, son contenu et sa structure .................................................................................. 36
L’insertion du budget dans le cadre économique .................................................................................. 43
La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs .................................................... 44
Notes ..................................................................................................................................................... 46
Bibliographie ........................................................................................................................................ 47
Chapitre 2 La préparation du budget .................................................................................................. 49
Le calendrier budgétaire ....................................................................................................................... 50
Les prévisions macroéconomiques ....................................................................................................... 55
Notes ..................................................................................................................................................... 57
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
TABLE DES MATIÈRES – 5
Bibliographie ........................................................................................................................................ 58
Chapitre 3 Examen du budget et rôle du Parlement .......................................................................... 59
Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence du Parlement .................................................. 60
Calendrier parlementaire ....................................................................................................................... 60
L’organisation du travail budgétaire parlementaire .............................................................................. 64
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle .................................. 71
Notes ..................................................................................................................................................... 77
Chapitre 4 L’exécution du budget ........................................................................................................ 79
Description du système ......................................................................................................................... 80
Les opérations d’exécution ................................................................................................................... 83
Description du système comptable tunisien .......................................................................................... 88
Les outils et document de suivi de l’exécution du budget .................................................................... 92
Notes ..................................................................................................................................................... 96
Bibliographie ........................................................................................................................................ 97
Chapitre 5 L’évaluation de la gestion de la dépense .......................................................................... 99
Introduction aux chapitres 5 et 6 ......................................................................................................... 100
Les contrôles administratif et comptable ............................................................................................ 100
Évaluation de la chaîne de la dépense et des contrôles ....................................................................... 103
Une gestion solide des dépenses publiques......................................................................................... 106
Relever le défi de la gestion des « programmes »............................................................................... 110
Le nécessaire développement de la mesure et du contrôle des résultats ............................................. 113
Le calendrier et l’accompagnement social de la réforme ................................................................... 114
Notes ................................................................................................................................................... 116
Bibliographie ...................................................................................................................................... 116
Chapitre 6 Le contrôles externes ........................................................................................................ 117
Le Haut comité de contrôle administratif et financier ........................................................................ 118
Les Contrôles généraux ...................................................................................................................... 118
Les inspections ministérielles ............................................................................................................. 121
Les contrôles juridictionnels ............................................................................................................... 121
Une présentation schématique d’une évolution possible du système de contrôle .............................. 124
Notes ................................................................................................................................................... 128
Chapitre 7 L’accès aux documents administratifs et la transparence sur l’intégrité des élus et
agents publics ........................................................................................................................................ 129
L’accès aux documents administratifs des organismes publics .......................................................... 130
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents publics ............. 136
Notes ................................................................................................................................................... 139
Chapitre 8 Les principes internationaux de la transparence budgétaire ....................................... 143
Dimensions de la transparence budgétaire .......................................................................................... 144
Objectifs de la transparence budgétaire .............................................................................................. 144
L’ampleur de l’information budgétaire ............................................................................................... 145
Les différents utilisateurs de l’information budgétaire ....................................................................... 146
Critères d’une bonne information ....................................................................................................... 147
Normes de vérification de l’information budgétaire ........................................................................... 148
La gamme des rapports budgétaires .................................................................................................... 148
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6 – TABLE DES MATIÈRES
Transparence des processus ................................................................................................................ 151
Transparence des dispositifs institutionnels ........................................................................................ 152
Autres aspects du Système de GFP qui influent sur la transparence budgétaire................................. 153
Notes ................................................................................................................................................... 155
Chapitre 9 Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière des
principes internationaux ...................................................................................................................... 157
Certaines évaluations internationales de la transparence budgétaire en Tunisie ................................ 158
La transparence budgétaire en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques de l’OCDE en la
matière.. .............................................................................................................................................. 160
Conclusion .......................................................................................................................................... 168
Notes ................................................................................................................................................... 169
Bibliographie ...................................................................................................................................... 169
Tableaux
Tableau I.1. Aperçu des recettes et dépenses publiques de 2009 à 2013 ............................................... 31
Tableau 1.1. Répartition des tableaux accompagnant le projet de loi de finances ................................. 40
Graphiques
Graphique I.1. Recettes générées par le tourisme ................................................................................. 25
Graphique I.2. Évolution du chômage ................................................................................................... 26
Graphique I.3. La dette publique ........................................................................................................... 27
Graphique I.4. Évolution du PIB ........................................................................................................... 27
Graphique I.5. Recettes et dépenses en Tunisie..................................................................................... 28
Graphique I.6 Dépenses de fonctionnement ......................................................................................... 28
Graphique I.7. Ressources et dépenses de fonctionnement ................................................................... 29
Graphique I.8. Chômage et dépenses de fonctionnement ...................................................................... 29
Graphique I.9. Charges de la Caisse générale de compensation............................................................ 30
Graphique I.10. Évolution des dépenses de 2009 à 2013 ........................................................................ 30
Graphique 4.1. Le carré de la comptabilité en partie simple ................................................................. 90
Graphique 6.1. Schéma du système actuel de contrôle en Tunisie....................................................... 125
Graphique 6.2. Evolution potentielle du schéma de contrôle à court terme ......................................... 126
Graphique 6.3. Evolution potentielle du schéma de contrôle à moyen et long terme .......................... 126
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 7
Résumé
En 2011, le peuple tunisien a mis fin à un long régime de dictature et formulé une très
forte demande de démocratie, bonne gouvernance et transparence à laquelle les nouveaux
pouvoirs publics cherchent à répondre de façon concrète et rapide. La constitution de
1959 a été suspendue, tout en conservant l’essentiel de la législation antérieure, un régime
provisoire de transition de type parlementaire a été établi. La Révolution a montré toutes
les faiblesses macroéconomiques du pays et a eu des effets importants sur la préparation
du budget. Les nouveaux pouvoirs publics sont néanmoins parvenus à maîtriser sa
situation financière et budgétaire. Il convient aussi de noter que l’évolution de la
gouvernance financière a débuté il y a une vingtaine d’années dans la direction de la
gestion budgétaire par objectifs (GBO) et s’est accélérée depuis 2004.
Les principes budgétaires et la notion de budget
La Tunisie est passée du concept de « budget » à celui de « loi de finances » (LF), qui
regroupe les différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de
l’État, les modalités de leur application et de leur contrôle, ainsi que le budget de l’État.
L’insertion du budget dans le cadre économique intervient par la liaison avec le Plan de
développement économique et social et le budget économique.
Le droit budgétaire tunisien est régi par les principes d’annualité, d’unité,
d’universalité et de spécialité, auxquels s’ajoutent celui de l’équilibre budgétaire des
comptes. Grâce à ces principes, le pouvoir législatif contrôle le respect par l’exécutif des
autorisations qui lui ont été données de percevoir et de dépenser.
Propositions
Accompagner le projet de loi de finances (PLF) d’un rapport sur les perspectives
économiques, sociales et financières. Ce document préciserait sur quelles hypothèses se
fonde le gouvernement pour les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de
transparence et de sincérité du budget.
Établir un rapport présenté par le gouvernement au Parlement retraçant le niveau des
prélèvements obligatoires pour les deux années à venir.
La préparation du budget
La préparation du budget est de la compétence exclusive du gouvernement à travers
l’administration, sans que le Parlement ne soit ni informé ni associé. De plus, la vision de
la réalité économique et des dépenses publiques contenue dans le PLF n’est pas complète.
De plus la définition trop précise des autorisations de dépense limite la capacité du
gouvernement à s’adapter aux évolutions du contexte socioéconomique.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8 – RÉSUMÉ
Propositions
Créer un débat d’orientation budgétaire avant la rédaction par le gouvernement du projet
de loi de finances, destiné à examiner les grandes lignes de l’action publique et à
donner une perspective pluriannuelle du budget et une vision complète de la réalité
économique du pays.
Améliorer le PLF en se fondant sur des hypothèses macroéconomiques crédibles, tant
en recettes qu’en dépenses, et en intégrant un niveau réaliste des dépenses obligatoires.
Définir précisément à quel niveau s’applique le principe de spécialité des crédits dans
le PLF.
Encadrer de façon plus stricte le temps accordé au gouvernement pour répondre aux
questions parlementaires et le faire appliquer par l’administration.
Examen du budget et rôle du parlement
Sous la Constitution de 1959, la Chambre des députés et la Chambre des conseillers
examinaient et se prononçaient sur le PLF. La date de dépôt du PLF par le gouvernement
n’avait pas de caractère contraignant, et souvent il ne l’a pas respectée. Par ailleurs, aucun
délai n’est précisé dans la loi organique du budget (LOB) pour le dépôt des documents
destinés à éclairer les parlementaires sur le contenu du budget de l’État.
Le PLF était examiné successivement par les commissions parlementaires, où les
débats n’étaient pas publics, puis en assemblée plénière, où ils étaient ouverts au public et
publiés au Journal Officiel de la République Tunisienne. La presse écrite et la télévision
couvraient ces débats. En réalité, le travail parlementaire était formel. Le droit
d’amendement des parlementaires s’exerçait uniquement en commission parlementaire et
portait sur l’augmentation des recettes et la diminution des dépenses.
Sous le régime de transition, le pouvoir législatif et budgétaire est dévolu à
l’Assemblée nationale constituante (ANC). Le PLF pour 2013 a été déposé tardivement,
le 26 novembre 2012. De plus, le budget économique et aucun nouveau plan de
développement n’ont été transmis à l’ANC. Dans la pratique, les séances plénières et des
huit commissions de l’ANC sont publiques. La publicité des séances plénières est assurée,
même si la publication des débats a été irrégulière. Tous les députés ont reçu une copie du
PLF et ont pu participer aux travaux de toutes les commissions. Un nombre élevé
d’amendements a été déposé en commissions et en assemblée plénière, sans que le
gouvernement oppose toujours l’irrecevabilité aux amendements modifiant l’équilibre du
budget. Désormais, les propositions d’amendement pour être recevables nécessitent
d’émaner de cinq parlementaires.
De manière générale, les moyens humains et matériels d’appui à l’examen et
l’évaluation du PLF par le Parlement demeurent réduits. Il n’existe pas de comité
budgétaire à proprement parler, ni de centre d’analyse et documentation en la matière.
Des conseillers de service public assistent les parlementaires au sein de chaque
commission. Cependant, leur nombre et leurs moyens sont réduits. Il n’y a pas de manière
formelle d’analystes du budget rattachés aux partis politiques ni aux législateurs.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 9
Propositions
Valoriser le rôle des commissions parlementaires, en leur attribuant des moyens
matériels et humains ; encourager fortement
la participation à celles-ci des
parlementaires, par exemple, par des réductions significatives de la rémunération en cas
d’absence.
Inscrire dans la législation que la présidence de la Commission des finances du
Parlement est attribuée à l’opposition parlementaire.
Attribuer au Président de la Commission des finances le pouvoir de demander aux
administrations de l’État tous les documents permettant de connaître leurs dépenses et
rendre obligatoire la réponse sous peine de sanctions disciplinaires.
Établir que le dépôt tardif du PLF provoque la tenue d’un débat parlementaire pouvant
aboutir à la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.
Prévoir la même date impérative de dépôt pour le PLF et ses annexes.
Envisager de donner aux groupes parlementaires le droit de proposer des amendements
augmentant les dépenses.
Assurer la meilleure publicité du travail parlementaire par tous les moyens appropriés
(presse écrite, Internet, radiotélévision), à travers une information actuelle et
compréhensible par les citoyens ; développer une culture dans le Parlement au devoir
d’informer.
Assurer la publicité de l’activité des membres du Parlement (rencontres, activités, etc.).
Établir un répertoire public des groupes de pression auprès du Parlement.
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle
Le gouvernement est lié par l’autorisation budgétaire. Il dispose, cependant, en cours
d’exécution budgétaire du pouvoir de modifier par virements de crédits et par transferts
de crédits le montant des crédits autorisés, ainsi que de leur répartition.
l’audition des ministres, ainsi que
La surveillance spécifique de l’exécution du budget n’est pas prévue, mais elle
s’inscrit dans le contrôle général de l’activité gouvernementale, par les questions orales
ou écrites,
la consultation des groupes
socio-professionnels. La création de commissions d’enquêtes est également possible. Le
ministère des finances prépare un rapport mensuel sur l’exécution budgétaire, qui est
publié sur son site, mais sans être spécifiquement conçu pour le Parlement, ni lui être
particulièrement destiné.
L’exécution du budget
Les administrations tunisiennes responsables de la gestion budgétaire sont solides et
ont une longue tradition de respect de l’État de droit et des textes budgétaires. Elles n’ont,
toutefois, pas pu empêcher les détournements de biens publics de l’ancien régime et leur
pratique prend parfois un aspect excessivement formel.
Au sein du ministère des finances l’existence de deux directions différentes – l’une
pour le fonctionnement, l’autre pour l’investissement – paraît largement dépassée. De son
côté, la direction de la comptabilité publique est une grande institution, avec des agents
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
10 – RÉSUMÉ
de grande qualité et un réseau territorial important, appelée à évoluer pour suivre les
besoins du pays et de la population. Par ailleurs, des postes comptables sont rattachés à
d’autres directions, comme celle des Douanes.
Propositions
Réunir les directions du fonctionnement et du développement en une seule.
Réfléchir au sens de la présence de différents types de postes comptables, qui sont
parfois rattachés à des directions différentes, et à leur implantation géographique pour
suivre les besoins.
Les opérations d’exécution
Les phases administratives et comptables de la dépense sont distinctes. Mais l’utilité
actuelle du décret de répartition de crédits, qui reprend la loi de finances semble réduite :
il n’apporte aucun détail sur le contenu des crédits et ni de précision sur l’identité des
ordonnateurs ayant la responsabilité de l’usage des crédits.
Propositions
Ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par le
Parlement.
Assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné.
Publication très rapide du décret de répartition, par exemple, dans les 15 jours de la
publication de la loi des finances.
La « régulation budgétaire »
En Tunisie, le pouvoir d’ordonnancement étant déconcentré au profit des ministères
sectoriels, il est donc indispensable que le ministère des finances dispose d’un réel
pouvoir de régulation budgétaire. Celle-ci comprend : un plan d’engagement, associé au
plan de trésorerie ; un contrôle des dépenses publiques (CDE) vigilant, mettant en œuvre
et veillant à l’application de la régulation dans son ministère ; des possibilités de
suspension d’engagement, voire d’annulation des crédits, en cas de brusque réduction des
recettes.
La modification des crédits en cours d’année
Le droit budgétaire tunisien contemple un certain nombre de possibilités de modifier,
en cours d’exercice budgétaire, la répartition des crédits. Ces possibilités sont complexes,
lourdes et pourraient être évitées en améliorant la préparation de budget et en allant vers
la plus grande globalisation des crédits. Par ailleurs, l’importance de la réserve globale et
des réserves ministérielles de crédits non affectées est significative ; celles-ci servent de
manière excessive aux dépenses imprévues par choix politique ou difficultés de gestion.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 11
Proposition
Afin de protéger l’intégrité du vote parlementaire, limiter légalement à un pourcentage
déterminé des crédits ouverts, les virements, reports et annulations de crédits que le
gouvernement est autorisé à effectuer.
Passer d’une comptabilité de caisse à une comptabilité générale
La Tunisie utilise actuellement le système comptable de caisse. Celui-ci ne permet
pas le suivi des phénomènes dans le temps pour obtenir des synthèses : description de la
situation patrimoniale, mesure du résultat. Pour surmonter ces obstacles, le pays prépare
le passage à la comptabilité générale, par l’intermédiaire notamment de la mise en place
de la gestion budgétaire par objectifs (GBO).
Propositions
Conduire la réforme de la comptabilité publique vers une comptabilité donnant aux
décideurs les moyens d’apprécier la situation exacte de l’état des finances publiques. La
GBO est un aspect important de cette réforme.
Établir dans les meilleurs délais une comptabilité générale en allouant au projet les
moyens matériels et humains suffisants.
Mettre en place une comptabilité qui assure la cohérence avec les nouvelles normes
comptables internationales de l’IAS/IFRS.
Le suivi budgétaire
La constellation de systèmes techniques différents de comptabilité est un facteur de
risques significatif. La Tunisie, dans le cadre de la mise en place de la GBO, doit
continuer la mise en place d’un système d’information lui assurant la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
Propositions
Évaluer les risques provoqués par l’existence de nombreux systèmes techniques de
comptabilité.
Continuer la mise en place d’un système d’information, afin d’assurer la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
S’assurer de la compatibilité entre les systèmes d’information.
Des rapports de suivi budgétaires sont produits par la Banque centrale de Tunisie.
La loi de règlement du budget (LRB) est destinée à présenter la réalité de l’exécution des
lois d’autorisation et à mesurer l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé et ce qui a été
réellement effectué. Les délais de préparation de la LRB ont été resserrés mais restent
relativement longs. La dernière loi de règlement du budget remonte à la gestion 2009.
Elle est publiée. Après avoir été pendant longtemps confidentiels, les rapports annuels de
la Cour des comptes sont désormais publiés.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
12 – RÉSUMÉ
Propositions
La Cour des comptes et l’administration devraient se donner les moyens de rapprocher à
un an le délai de production du projet de LRB.
Prévoir dans la programmation du travail parlementaire une durée suffisante, et un
moment propice, d’examen de la LRB ; la séance plénière de cet examen pourrait être
retransmise par les medias.
Publier le compte général de l’État et le rapport de certification de la LRB établi par la
Cour des comptes.
Donner à la Cour des comptes les moyens d’assurer le suivi de ses observations à la
LRB.
L’évaluation de la gestion de la dépense
De façon générale, la gestion des dépenses publiques est solide, largement informatisé
et le Système d’aide à la décision budgétaire (ADEB) est performant. Les administrations
tunisiennes ont également intégré de nombreux éléments de réforme : la gestion des fonds
des bailleurs internationaux parmi des procédures nationales a déjà été entreprise ; la
marche vers
la dissociation entre crédits
d’engagement et crédits de paiement pour les investissements ; la chaîne de la dépense a
déjà été allégée, notamment concernant les contrôles exercés par le contrôle des dépenses
publiques (CDE), qui accepte désormais les engagements global et provisionnel et
s’ouvre au contrôle modulé ; une mutation vers la gestion de la performance a été étudiée,
mais n’est pas encore véritablement entreprise.
la pluriannualité est ancienne, avec
Mais certaines difficultés affectent la procédure d’engagement (les engagements de
dépenses non globales peuvent causer des difficultés au moment du règlement définitif ;
l’absence d’engagement obligatoire permet d’occulter une partie de la dette publique).
Surtout, la chaîne de la dépense reste lourde et sa productivité pourrait être améliorée sans
dégrader sa sécurité.
Le contrôle intégré au sein de la chaîne de la dépense comprend encore des
imperfections, malgré les progrès récemment accomplis. Certains contrôles du CDE et du
comptable public semblent inutilement dupliqués. Le contrôle de la liquidation,
notamment du « service fait », ne paraît pas étroitement lié avec la tenue de la
comptabilité matière. Enfin, le contrôle interne, à développer au sein des ministères
sectoriels, reste embryonnaire.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 13
Propositions
Poursuivre la modernisation du processus classique de l’exécution budgétaire.
Inciter fermement les ordonnateurs, au risque du refus d’autorisation d’engagement de
la dépense par le CDE, à produire la totalité des justificatifs requis.
Fixer des délais impératifs et raisonnables pour le paiement des dépenses de l’État ;
envisager des indemnités à taux d’intérêt majorés en cas de retard ; prévoir le
mandatement obligatoire de la dépense sur la base d’une décision judiciaire en référé.
Adopter le plus rapidement possible le décret relatif aux délais de paiement des
dépenses publiques.
Fusionner, quand cela est possible, la liquidation et l’ordonnancement.
Procéder à l’engagement budgétaire de la dépense avant l’engagement juridique.
Évaluer les chaînes de dépense spécifiques, afin d’établir celles méritant un traitement
spécifique.
Relever le défi de la gestion des « programmes »
Le passage à une gestion par objectifs, structurée autour de programmes et visant à la
performance, a été acceptée par la Tunisie depuis quelques années. Toutefois, si la
doctrine, les méthodes et les outils de la « gestion de performance » ont fait l’objet d’un
fort investissement, rien n’a encore été introduit de façon effective et opérationnelle.
L’évolution du rôle des acteurs de la procédure de la dépense
Devenant « responsable de programme », l’ordonnateur bénéficierait d’une flexibilité
plus grande dans l’utilisation de ses crédits, grâce à la globalisation et à la fongibilité des
crédits ; en outre, il jouirait progressivement d’autres libertés sur le plan de la gestion du
personnel, de l’immobilier ou de celui de l’achat public. Il développerait un contrôle de
gestion lui permettant de piloter étroitement ses résultats en relation avec ses moyens.
Si le CDE verrait diminuer son contrôle a priori sur les moyens, il lui faudrait en
contrepartie s’investir dans le contrôle a posteriori des résultats. Il ne s’intéresserait plus
simplement aux crédits et à la régularité des dépenses ; il pourrait, en particulier, se voir
attribuer une responsabilité de contrôle et de fiabilisation des indicateurs. Ces évolutions
le conduiraient à devenir un conseiller autant qu’un contrôleur, sans toutefois prendre le
risque de la cogestion et de la confusion des rôles.
Le contrôle du comptable public s’allégerait, notamment, en ce qui concerne
l’imputation à la ligne budgétaire. Le comptable établirait de nouvelles relations avec
« gestionnaire-ordonnateur ».
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
14 – RÉSUMÉ
Propositions
Le développement progressif, en commençant par les services responsables des
programmes les plus importants, d’unités de contrôle interne.
Donner à l’ordonnateur plus de flexibilité dans l’utilisation des crédits grâce à la
globalisation et à la fongibilité des crédits, lui octroyer plus de liberté de gestion du
personnel, de l’immobilier et l’achat.
Doter l’ordonnateur des moyens adéquats pour assumer la gestion budgétaire, le circuit
de la dépense et le contrôle et analyse de la gestion. Ce qui entraînerait la mutualisation
d’une partie des moyens au sein des DAF ministérielles et l’attribution à chaque
directeur métier des moyens humains et matériels suffisants. Tout cela impliquerait des
services de contrôle interne permettant le pilotage. L’ordonnateur devra donc
développer son contrôle de gestion.
Accorder un statut satisfaisant à l’ordonnateur secondaire et le faire reconnaître comme
tel.
Le rôle de conseil du CDE auprès de l’ordonnateur serait à renforcer, par exemple, en
prévoyant des échanges d’information plus réguliers qu’aujourd’hui.
Le CDE s’investirait dans le contrôle a posteriori des résultats. Il s’intéresserait aux
résultats et renforcerait sa capacité d’évaluation (économie, efficacité et efficience de la
dépense publique).
Faire du CDE un acteur actif au processus budgétaire. Il participerait au processus de
discussion et de négociation budgétaire entre la direction du budget et le ministère
sectoriel, en aidant la première à comprendre les demandes du second.
Créer les conditions pour l’évolution du rôle du comptable : évaluation des besoins
en changements, élaboration des nouvelles procédures et outils nécessaires (en
particulier en nouvelles technologies et systèmes d’information), programmes de
formation, établissement de programmes d’évolution.
Établir les moyens adéquats de rapprochement entre l’ordonnateur et le
comptable (création d’une culture commune, échange d’information).
Moderniser la procédure juridictionnelle pesant sur les ordonnateurs en définissant plus
clairement les conditions de mise en cause de leur responsabilité devant la Cour de
discipline budgétaire.
Clarifier les conditions de débet, décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet
des comptables publics et l’usage qu’en est fait par l’administration, afin de les rendre
réellement efficaces. Il conviendrait, d’une part, de rendre les décisions de débet plus
rapides et fréquentes, et d’autre part, d’exposer et d’appliquer les conditions de
décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet.
Engager une réflexion sur le régime de responsabilité du contrôleur financier.
Développer le contrôle interne au sein des ministères dépensiers.
Développer le contrôle partenarial entre le CDE et le comptable de sorte à réduire les
doubles contrôles, inutiles en considérant l’imputation à la ligne et la disponibilité des
crédits et la liaison entre la liquidation et la comptabilité matières.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 15
Propositions (suite)
Faire passer les dispositifs de contrôle de tous les acteurs d’une logique de moyens
à une logique de résultats.
Développer une méthodologie et son guide d’accompagnement, un savoir-faire et une
culture de la mesure de résultat en évaluant les besoins et en accomplissant les
investissements appropriés.
Confier au CDE la responsabilité de contrôle et de fiabilisation des indicateurs.
Rédiger des manuels de procédures et de référence pour contribuer à la mise en place
du contrôle interne.
L’organisation d’une formation efficace : la mise en place d’un contrôle interne passe à
la fois par une prise de conscience de son rôle, mais aussi des techniques d’élaboration.
Faire évoluer les missions de la Cour des comptes en renforçant ses capacités
d’évaluation de la performance et en améliorant ses compétences en la matière.
Le calendrier et l’accompagnement social de la réforme
La nouvelle constitution tunisienne fixera le cadre de la réforme de la LOB et du code
de la comptabilité publique. Enfin, il faudra préparer et édicter la documentation
administrative et les programmes de mise en œuvre.
La réforme nécessite d’associer les hommes et les femmes qui la mettent en œuvre et
leurs représentants collectifs, en engageant le dialogue dans les services et le dialogue
social. Elle impose aussi d’agencer ces changements avec le statut général des personnels
de l’État, des collectivités locales et des établissements publics à caractère administratif et
les statuts particuliers des corps, ainsi que par des règlementations comptables précises.
Propositions
Établir un calendrier complet et hiérarchisé de la réforme et des mesures à mettre en
œuvre ; ce calendrier fixerait des étapes intermédiaires dans la réforme.
Veiller au respect de la hiérarchie des normes (constitution, LOB, Code de la
comptabilité publique).
Garantir le respect des droits sociaux et statuaires des agents participant à la réforme.
Prévoir des codes de déontologie adaptés aux fonctions et à leurs évolutions.
Le contrôles externes
En partie à cause de ses moyens très limités, le suivi délégué du Haut comité de
contrôle administratif et financier (HCCAF) des observations et recommandations de la
Cour des comptes, des contrôles généraux et des inspections sectorielles, est apparu peu
efficace.
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16 – RÉSUMÉ
Les contrôles généraux
La Tunisie compte trois contrôles généraux administratifs : celui des services publics,
celui général des finances et celui des domaines de l’État et des affaires foncières. Ils
relèvent respectivement du Chef du gouvernement, du ministre des finances et du
ministre des domaines de l’État et des affaires foncières. Ils disposent de compétences
horizontales, très étendues et proches ; ils emploient également des méthodes semblables
et ont un effectif réduit. Par ailleurs, leur rattachement pour deux d’entre eux, à un
ministère opérationnel leur ôte une part de l’indépendance.
Les inspections ministérielles
Relevant directement des différents ministres, 16
inspections générales et
3 inspections regroupent environ 170 inspecteurs. Le fonctionnement des inspections et
inspections générales ministérielles se heurte à l’émiettement et l’effectif réduit, ainsi
qu’à la subordination vis-à-vis du ministre.
Les contrôles juridictionnels
La Cour des comptes assume des fonctions juridictionnelles et de contrôle de
conformité. En plus de ses prérogatives concernant le contrôle sur les finances des partis
politiques, elle conserve les déclarations de patrimoine des élus et fonctionnaires qui y
sont légalement assujettis. La Cour fait rapport, annuellement, au Président de la
République et aux instances législatives sur les résultats de ses travaux et formule des
recommandations.
La Cour de discipline financière est une juridiction financière jugeant les fautes de
gestion des ordonnateurs publics. Mais le Président de la République, les ministres,
secrétaires d’État, parlementaires et les présidents des conseils municipaux ne sont pas
soumis à sa juridiction. Le nombre de ses condamnations est resté très limité et n’a
concerné que des affaires mineures.
Construire une nouvelle architecture du contrôle externe
Propositions
Établir une culture du contrôle et de l’audit internes, fondée sur les pratiques et
normes internationales à l’aide, par exemple, d’une charte d’audit, fixant la mission des
auditeurs et en mettant en place des programmes de formation destinés à sensibiliser
l’ensemble des fonctionnaires aux enjeux du contrôle interne.
Créer un service général d’audit.
La fusion du Contrôle général des services publics, du Contrôle général des finances et
du Contrôle général des domaines de l’État et des affaires foncières en un corps unique
et permanent d’audit, exerçant les tâches suivantes : l’audit de toute organisation
publique et le conseil en matière de gestion. Ce service général d’audit serait rattaché au
pouvoir exécutif en fonction de l’ordonnancement des pouvoirs déterminé par la future
constitution du pays.
Valoriser les rôles des inspections ministérielles.
Pour cela, il serait utile d’examiner les fusions possibles entre les inspections et
inspections générales exerçant dans des domaines proches et garantir à chaque membre
de ces corps le droit de s’adresser personnellement au Comité d’audit.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 17
Propositions (suite)
La constitution d’un Comité d’audit
Il serait souhaitable d’examiner la création d’un Comité d’audit exerçant les missions
suivantes : la coordination de la planification des missions d’audit et le suivi des
recommandations formulées dans les rapports d’audit. Le HCCAF pourrait être
incorporé dans ce Comité d’audit.
Ce Comité d’audit, dont la fonction serait de garantir le travail de l’audit lui-même et de
coordonner son action, assurerait le choix des missions de manière harmonieuse et
autonome. Ce comité serait constitué selon les pratiques de la profession, d’experts
internes et/ou externes, et rattaché au plus haut niveau de l’appareil de l’État. La
création d’un Comité d’audit est un élément facilitateur du rapprochement des pratiques
en place et des normes internationales de la profession.
Faire évoluer la Cour des comptes
L’inscrire pleinement dans la nouvelle constitution
Il est important que la Cour des comptes bénéficie de la plus grande autonomie tant
organisationnelle que financière. Pour cela, il serait envisageable de constitutionnaliser
cette institution, et de donner au Parlement le pouvoir de nomination de ses membres, ce
qui renforcerait son indépendance, notamment face au pouvoir exécutif, et lui
permettrait de mieux remplir ses missions. En même temps, le caractère juridictionnel
de la Cour des comptes pourrait être réaffirmé dans la nouvelle loi fondamentale.
Rapprocher la Cour des comptes du Parlement
Il serait bon de permettre au Parlement de confier des missions d’enquête et de contrôle
à la Cour et de réserver des séances de travail parlementaire aux rapports de la Cour et
une séance plénière au rapport annuel de celle-ci.
Pouvoirs, compétences et méthodes
Permettre à la Cour des comptes de conduire sa mission conformément aux normes et
pratiques de la profession, impliquerait de doter son personnel (magistrats et personnel
de greffe) de toute la compétence et la spécialisation fonctionnelle nécessaires.
Mieux informer
Assurer à l’ensemble de ses travaux la publicité nécessaire à une bonne transparence, en
mettant en place une politique de publication systématique, et adaptée au public.
Élargir le rôle de la Cour de discipline financière.
Pour cela :
la saisir plus systématiquement ;
élargir sa compétence ratione personae aux élus nationaux et locaux ;
réfléchir à rendre les peines plus sévères et à la publication automatique de ses
jugements.
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18 – RÉSUMÉ
L’accès aux documents administratifs des organismes publics
Pour répondre à la demande populaire, les nouveaux pouvoirs publics ont édicté le
décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011, relatif à l’accès aux documents administratifs des
organismes publics. Ce texte affirme le droit des citoyens à accéder aux informations
détenues par les organismes publics et promeut la divulgation proactive d’informations
fondamentales par l’administration. Il soumet les décisions administratives au contrôle du
juge administratif.
Pour répondre à tous les défis que ce texte pose, les pouvoirs publics ont établi un
Plan d’action pour l’accès à l’information, très ambitieux et envisagent la création d’une
autorité administrative indépendante veillant à l’application de la législation sur l’accès
aux documents administratifs des organismes publics.
Propositions
Veiller à la mise en œuvre du Plan d’action pour l’accès à l’information. Il serait, en
particulier, opportun de s’assurer du respect de l’esprit libéral du décret-loi dans
l’application de la notion de document administratif et des exceptions au droit d’accès
en ce qui touche aux informations budgétaires et financières. Il conviendrait de faciliter
l’accès aux associations et journalistes et garantir la confidentialité des sources des
derniers.
Évaluer le traitement par le Tribunal administratif des recours contre les décisions de
rejet de demandes d’accès aux documents des organismes publics ; il serait souhaitable,
en particulier, d’examiner le recours à la procédure de référé.
Préparer la création d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à
l’application de la législation sur l’accès aux documents administratifs des organismes
publics et de formuler des recommandations aux pouvoirs publics. Pour ce faire, il serait
bon d’établir des coopérations internationales, aboutissant à un jumelage avec une
autorité bénéficiant d’une grande expérience dans ce domaine.
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents
publics
Le droit tunisien a, en particulier, été inspiré par le souci de protéger les intérêts, les
biens et les deniers publics de la faiblesse des hommes et des femmes chargés
administrativement et financièrement de les gérer. Il a ainsi prévu des règles
déontologiques et de connaissance du patrimoine des agents publics, notamment à travers
une déclaration de patrimoine des principaux élus et certains agents publics.
Mais toutes les personnes soumises à la déclaration ne respectent pas réellement leurs
obligations (réalité du contenu de la déclaration, actualisation). D’une certaine manière,
trop de personnes sont soumises à l’obligation, et d’une autre, le Président de la
République, les membres des corps élus, comme ceux de la Chambre des députés ou des
conseils municipaux, ou encore les chefs de parti politique, y échappent. De plus, la Cour
des comptes n’est pas habilitée juridiquement à effectuer des contrôles pour s’assurer de
la sincérité des informations contenues dans les déclarations qui lui ont été soumises et
elle ne dispose pas des moyens matériels ou humains nécessaire à cette mission. En
dehors de la démission d’office, le défaut de déclaration n’entraîne aucune sanction
disciplinaire, financière ou pénale. Enfin, la déclaration concerne uniquement les biens et
ne porte pas sur les autres intérêts des personnes.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
RÉSUMÉ – 19
L’essentiel de ces insuffisances sont connues des pouvoirs publics tunisiens qui ont
internationales sur les
entrepris une réflexion avec
améliorations législatives à accomplir. Les propositions qui suivent constitueraient donc
des contributions au travail en cours.
le concours des
instances
Propositions
Établir une déclaration de patrimoine et d’intérêts.
Renforcer les des sanctions pour manquements à l’obligation déclarative : élargir les cas
de démission d’office, établir des amendes et l’interdiction de se porter candidat à des
fonctions électives nationales ou locales.
Soumettre les candidats à la Présidence de la République à la déclaration de patrimoine
et d’intérêts ; imposer les élus politiques nationaux et locaux à la déclaration.
Créer une autorité administrative indépendante, chargée de conserver et contrôler les
déclarations. Elle serait dotée de pouvoirs d’investigation importants et disposerait, pour
autant que de besoin, de l’administration fiscale et douanière.
Les principes internationaux de la transparence budgétaire
Plusieurs institutions internationales ont établi des lignes directrices soulignant que le
processus budgétaire, les informations contenues dans le budget, les informations jointes
à celui-ci et relatives à son exécution, sont essentielles dans la gestion financière ouverte
et responsable.
La notion de transparence dans la sphère internationale revêt plusieurs sens et renvoie
à différents acteurs. La transparence budgétaire doit être adaptée aux utilisateurs de
l’information, dont les besoins diffèrent, en raison de la nature de leurs décisions. Elle
nécessite de répondre à des critères génériques (pertinence, exactitude, objectivité,
adaptation à son contexte, lisibilité, fiabilité, respect des délais, accessibilité).
Le nombre et le contenu des rapports budgétaires varient selon les pays : rapports
préalables à la loi de finances ou autres rapports de contexte venant à l’appui des projets
formels de loi budgétaire ou loi de finances ; documents de planification nationaux ;
documents budgétaires formels – la loi budgétaire ou loi de finances annuelle ; « budget
en bref » ; et budget du citoyen. On compte également les évaluations du budget
préparées par les institutions budgétaires indépendantes ; les budgets supplémentaires ou
révisés. Ils sont accompagnés de rapports de mise en œuvre du budget, rapports financiers
de fin d’exercice, rapports de l’institution nationale de vérification. Certains pays
prévoient des actualisations budgétaires préalables à des élections et des rapports de long
terme sur la pérennité du budget et de la dette.
Il faut être en mesure de rétablir les processus de production, les dispositifs
institutionnels et les acteurs participant au processus. La transparence budgétaire est un
aspect central du bon fonctionnement d’un système de gestion de finances publiques
(GFP) et interagit avec les autres éléments de celui-ci.
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20 – RÉSUMÉ
Évaluation de la transparence des finances publiques en Tunisie à la lumière
des principes internationaux
Depuis longtemps, les institutions et les finances de la Tunisie sont soumises à
l’évaluation d’institutions internationales, qu’elles soient publiques ou privées. Certaines
évaluations conduites entre 2008 et 2012 ont été favorables. Il a, toutefois paru utile
d’observer le budget et les finances publiques de l’État tunisien à la lumière des
meilleures pratiques de l’OCDE en la matière.
Évaluations internationales de la transparence budgétaire en Tunisie
L’évaluation de 2008 de la gestion des finances publiques tunisiennes (GPF),
préparée selon la méthodologie PEFA et l’Évaluation de la responsabilité financière du
pays de la Banque mondiale, en 2004, ont attribué à la Tunisie une note assez
satisfaisante en matière de transparence budgétaire, à tous les niveaux. L’Évaluation
PEFA 2008 a indiqué que, sur le plan de l’adéquation de l’information contenue dans les
documents budgétaires, la Tunisie fournissait sept des neuf pièces attendues. La
documentation budgétaire était détaillée. L’Évaluation PEFA 2008 a aussi indiqué que
quatre des six rapports budgétaires attendus étaient mis à la disposition du public.
En revanche, l’Enquête pour un budget ouvert de 2012, qui pour la première fois a
concerné la Tunisie, lui a attribué la note de 11 sur 100 pour la transparence budgétaire, et
jugé que le pays fournissait une information insuffisante à la population dans ses
documents budgétaires.
La transparence budgétaire en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques
de l’OCDE en la matière
En 2002, l’OCDE a établi un guide sur les meilleures pratiques de transparence
budgétaire parmi ses pays membres. La première partie de ce document énumère les
principaux rapports budgétaires à produire et les grandes lignes de leur contenu. La
deuxième partie décrit les informations particulières à inclure dans les rapports, parmi
lesquelles figurent celles relatives aux performances financières et non financières. La
troisième partie met en lumière les pratiques propres à assurer la qualité et l’impartialité
des rapports.
Il ressort de l’évaluation que la documentation préparatoire, accompagnant le PLF et
relative à la loi adoptée, est abondante et de bonne qualité en Tunisie. Elle est aussi
relativement accessible aux citoyens, bien que les sites Internet des administrations
financières nécessitent des améliorations. La transparence de la documentation financière
en fin d’année requerrait, quant à elle, des améliorations substantielles.
De même, certains rapports budgétaires ne sont pas établis, restent confidentiels ou
leurs publications ne sont pas à jour. Par ailleurs, certains principes comptables, telle la
certification de la sincérité des documents par le ministre ou le directeur de
l’administration financière, et certaines informations, comme les explications ou
l’évolution des dépenses et recettes, ne sont pas mentionnées sur les documents. Surtout,
il faut constater que beaucoup d’information relative à l’exécution du budget n’est pas
publiée. De plus, le Parlement ne dispose pas de tous les moyens pour remplir
efficacement sa mission et n’a pas la tradition d’assurer la totalité de ses pouvoirs
budgétaires et de contrôle.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
INTRODUCTION – 21
Introduction
La Tunisie a accompli depuis plusieurs décennies des efforts constants afin de se
doter d’un système efficace de bonne gouvernance budgétaire. Ce système n’a,
cependant, pas été en mesure d’empêcher des graves atteintes aux finances publiques qui
ont été, en partie, à l’origine de la Révolution pour la dignité. Il en découle aujourd’hui le
devoir d’une meilleure transparence budgétaire, dans un cadre macroéconomique
fortement contraint, et alors que le contexte institutionnel subit une évolution rapide.
Des efforts constants pour construire un système une bonne gouvernance
budgétaire
La Tunisie a accompli depuis plusieurs décennies des efforts considérables en vue
d’établir des institutions et un système juridique garantissant la démocratie et bonne
gestion de ses finances publiques. La constitution du 1er juin 1959 posait les fondements
du droit budgétaire et prévoyait des mécanismes classiques de la démocratie budgétaire,
en attribuant au Parlement l’examen et l’approbation des lois budgétaires et le contrôle de
leur exécution. Dans le même ordre d’idées, le pays s’est doté d’une législation
budgétaire et financière très importante, tels le code de la comptabilité publique,
promulgué par la loi n°73-81 du 31 décembre 1973, la loi n°67-53 du 8 décembre 1967
portant loi organique du budget (LOB), modifiée à plusieurs reprises, notamment par les
lois organiques n°96-103 du 25 novembre 1996 et n°2004-42 du 13 mai 2004, ou la
loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des comptes. Cette législation a
aussi été fondée sur des principes forts, tel celui de la séparation des ordonnateurs et des
comptables. En même temps, la Tunisie s’est donnée d’administrations, notamment
financières, bien organisées, pourvues d’agents dévoués et compétents, soumis à des
contrôles multiples à tous les stades, effectués par des corps spécialisés et de grande
qualité.
L’ensemble lui a permis de développer son économie et sa société, tout en répondant
partiellement aux besoins de sa population, et en produisant une culture de gestion des
finances publiques, fondée sur une logique de moyens et un modèle de commandement,
de discipline budgétaire et de contrôle. On observera immédiatement que ce système,
conçu pour préserver la sécurité financière de l’État et limiter les dérapages, a largement
rempli ses buts, même si des détournements importants ont eu lieu et qu’il a perdu de son
efficience.
La recherche d’une plus grande efficacité
Depuis une vingtaine d’années, l’État et l’administration tunisiens ont entrepris une
démarche importante de modernisation financière. Pour surmonter les rigidités du
système des finances publiques, dès 1996, un décret a autorisé les ministres à instituer des
unités de gestion par objectifs en vue de la réalisation de projets déterminés. Un décret du
23 novembre 2003 a établi une unité chargée de préparer la gestion budgétaire par
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
22 – INTRODUCTION
objectifs pour une période de cinq ans. Pour sa part, la loi organique du 13 mai 2004,
modifiant la LOB, est allée dans le sens de l’introduction de la notion de gestion par
objectifs, fondée sur l’affectation des crédits selon des programmes et des missions. Cette
évolution vise la meilleure allocation globale des ressources disponibles, et n’est pas
étrangère au souci de rentabilité de l’action publique. Désormais l’article 11, alinéa 2 de
la LOB dispose que « la loi de finances peut autoriser l’affectation des crédits selon des
programmes et missions ». Étant entendu que « les programmes comprennent les crédits
affectés à une action ou un ensemble d’actions homogènes mises à la charge de chaque
chef d’administration en vue d’atteindre des objectifs déterminés et des résultats pouvant
être évalués » et que « les missions comprennent un ensemble de programmes concourant
à concrétiser une stratégie d’intérêt national ».
Mais il a semblé nécessaire d’aller plus loin dans cette logique, comme d’autres pays,
avec la préparation d’une véritable gestion budgétaire par objectifs (GBO), généralisée.
Cette réforme a connu un réel début de mis en œuvre à partir de 2007. Des ministères
pilotes ont été désignés et certains ont accompli en peu de temps un travail remarquable
de cartographie (découpage du budget en programmes) et de définition d’objectifs
assortis d’indicateurs de performance1. Les buts de l’instauration d’une véritable GBO
dont d’accroître l’efficacité de l’action publique, soutenir le rythme de développement
projeté dans le cadre des équilibres économiques et financiers. Ils tendent aussi à la
meilleure allocation des ressources en fonction des orientations et des priorités arrêtées et
à l’amélioration du rendement des dépenses publiques et de la lisibilité des objectifs du
budget.
Les atteintes aux finances publiques ont été en partie à l’origine de la Révolution
pour la dignité
Malgré les qualités des mécanismes de gestion financière, des malversations et
détournements massifs ont été réalisés sous la présidence de Zine el-Abidine Ben Ali.
Ceux-ci ont affecté de très vastes secteurs de l’État, de l’administration et de la société,
par des moyens très variés qui ont été décrits dans le Rapport de la Commission nationale
d’enquête sur les malversations et la corruption, dont l’analyse a été complétée dans le
Rapport d’évaluation du cadre d’intégrité dans le secteur public établi par l’OCDE
(OCDE, 2013). Ces malversations, permises par la confusion des pouvoirs au profit du
Président de la République et de son entourage et au détriment des pouvoirs législatif et
judiciaire, ont donné une nouvelle actualité à la nécessité de réformer le système de
gouvernance des finances publiques tunisiennes.
S’il est difficile de se prononcer définitivement, différentes causes de la Révolution
pour la dignité peuvent être avancées : revendications pour de meilleures conditions
sociales, rejet de la dictature, lassitude face aux détournements et aux mauvais emplois
des ressources publiques, colère à la vue des atteintes à l’intégrité publique et aux règles
budgétaires. Tous ces motifs imposent donc aux pouvoirs publics de garantir la
démocratie et de lutter efficacement contre les atteintes de toutes sortes aux finances
publiques. Il en résulte aussi pour eux l’obligation de garantir la transparence budgétaire
et des finances publiques.
Ce devoir de plus de transparence budgétaire signifie « faire pleinement connaître, en
temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires »
(OCDE, 2002). La transparence budgétaire se caractérise donc par « l’information claire
du public sur la structure et les fonctions des administrations publiques, les visées de la
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
INTRODUCTION – 23
politique de finances publiques, les comptes du secteur public et les projections
budgétaires » (Kopits and Graig, 1998).
Le devoir d’une meilleure transparence budgétaire intervient dans un contexte
institutionnel en évolution rapide
La situation constitutionnelle et légale
de transition
À la suite du mouvement révolutionnaire qui a jeté bas le régime corrompu de
Zine el-Abidine Ben Ali, le décret-loi n°14-2011 du 23 mars 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics a mis fin à l’ordre constitutionnel précédent. Le premier
gouvernement provisoire issu de la Révolution a géré les affaires de l’État et a organisé
l’élection d’une Assemblée nationale constituante. Dès sa prise de fonction, celle-ci a élu
un Président de la République, un Chef de gouvernement et son propre président. Elle a
également adopté une organisation provisoire des pouvoirs publics et son règlement
intérieur. Au moment de la rédaction du présent rapport, elle travaille à la rédaction d’une
nouvelle constitution, base des nouvelles institutions démocratiques de la Tunisie.
Le cadre légal actuel
L’article 27 de la loi constitutionnelle n°6-2011 du 16 décembre 2011 relative à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics a reconnu la suspension de la constitution
de juin 1959 et a mis fin à ses effets. Cette loi a établi un régime provisoire de type
parlementaire. Le caractère succinct des dispositions de cette loi conduisent, par ailleurs,
à attribuer un rôle très important au règlement intérieur de l’Assemblée nationale
constituante dans le fonctionnement des pouvoirs publics.
Le cadre institutionnel est provisoirement réglé par la loi constitutionnelle du
16 décembre 2011. Les institutions principales sont l’Assemblée nationale constituante, le
Président de la République, le Gouvernement, les collectivités locales, le pouvoir
judicaire y compris la Cour des comptes et le Tribunal administratif, l’Instance chargée
des élections et la Banque centrale de Tunisie.
L’Assemblée nationale constituante élabore la constitution, exerce le pouvoir
législatif, élit son Président et celui de la République ; elle contrôle l’activité
gouvernementale
loi constitutionnelle n°6-2011 du
16 décembre 2011). Le Président de la République représente l’État tunisien, signe et
promulgue les lois et est le haut commandant des forces armées (articles 9 à 14).
(articles 2 à 8 de
la
Le gouvernement, sous la responsabilité du Chef du gouvernement, exerce le pouvoir
exécutif, à l’exception des attributions conférées au Président de la République
(articles 15 à 19).
Le pouvoir judiciaire est indépendant. L’Assemblée nationale constituante adoptera
les lois organiques qui réorganiseront la justice, restructureront les conseils supérieurs de
la magistrature judiciaire, administrative et financière et fixeront les bases de la réforme
judiciaire conformément aux principes internationaux relatifs à l’indépendance de la
justice. Le Tribunal administratif et la Cour des comptes continuent à exercer leurs
attributions conformément aux lois et règlements en vigueur (articles 22 et 23)2.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
24 – INTRODUCTION
Les lois de transition n’ont que partiellement
modifié l’ordre légal antérieur
L’article 27 de la Loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 dispose que « Est mis
fin à toutes les lois incompatibles avec cet acte constitutif et avec le décret n°14-2011 en
date du 23 mars 2011 relatif à l’organisation provisoire des pouvoirs publics. Restent en
vigueur les textes juridiques qui ne sont pas en conflit avec le présent acte constitutif ».
Cet article assure donc la continuation de l’État et la permanence de l’essentiel de la
législation antérieure, telles celles relatives aux finances publiques et au budget.
Cette situation de transition a eu des effets importants dans la préparation, l’adoption
et l’exécution de la loi des finances et du budget pour 2012 et 2013 de l’État tunisien. En
effet, la transition a modifié les directives politiques, le calendrier de travail de
l’administration et du pouvoir législatif ainsi que les conditions d’examen et d’adoption
des textes. Cette situation évolutive, qui constitue une gageure, a été prise en compte dans
la mesure du possible dans la rédaction de ce rapport.
La transition institutionnelle s’est accompagnée d’une certaine instabilité à la tête du
ministère des finances tunisien, perceptible dès 20083, ayant eu pour conséquence de
rendre plus complexe
le contexte
macroéconomique s’est dégradé et demeure fragile.
l’administration, alors que
travail de
le
Une évolution macroéconomique fortement contrainte
Le modèle économique tunisien, fondé sur
l’intervention de l’État, a permis une forte
croissance, mais favorisait une minorité
et a provoqué un chômage élevé
et de profondes disparités
Entre 2004 et 2010 la Tunisie a connu une période de croissance importante dont les
pics ont été les suivants : 2004 : 5.2 % ; 2006 : 5.6 % ; 2007 : 6.2 % pour baisser à 4.5 %
en 2008 ; et 3.1 % en 2009 et 20104. Le modèle économique semblait donc efficace. Il
s’appuyait sur la forte intervention de l’État dans les secteurs d’activités destinés aux
exportations à faible valeur ajoutée ou employant une main-d’œuvre non qualifiée. L’État
encourageait le développement du secteur offshore grâce à diverses incitations et exerçait
un strict contrôle du marché intérieur par l’encadrement des prix, la gestion rigoureuse du
taux de change, le contrôle de capitaux et les interventions dans le système bancaire. Il
dirigeait ainsi le crédit vers les secteurs stratégiques, notamment le tourisme.
Ce modèle a produit plusieurs années de forte croissance et de stabilité, sans que les
bénéfices économiques fussent équitablement partagés dans la population et avec de
fortes disparités économiques et sociales entre régions. De façon constante, la croissance
économique insuffisante et les contraintes du marché du travail causaient un taux de
chômage élevé (13 % en 2010), notamment parmi les jeunes (environ 30 % en 2010)
(Fonds monétaire international, 2012).
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
La Tunisie semblait surmonter la crise
de 2008 et 2009
INTRODUCTION – 25
D’un point de vue conjoncturel, en 2008 et 2009, la Tunisie a paru à surmonter la
crise, la croissance du PIB réel atteignant 3.7 % en 2010, malgré la récession en Europe,
destination de la grande majorité de ses exportations et origine de près des trois quarts de
ses touristes. D’autres indicateurs macroéconomiques se sont également améliorés,
conduisant à de petites baisses de la dette publique et externe en proportion du PIB.
Toutefois, l’agitation sociale et le sentiment de risques politiques consécutifs à la
Révolution de 2011 ont provoqué le ralentissement de la production et la désaffection de
nombreux
touristes. Ces phénomènes ont aussi entraîné une forte baisse des
investissements directs, nationaux et étrangers et la fermeture de certaines sociétés
appartenant à de capitaux étrangers. Parallèlement, la Révolution en Libye, un des
principaux partenaires commerciaux de la Tunisie, a réduit la demande à l’exportation et
a causé le retour vers leur pays de nombreux travailleurs tunisiens. En conséquence, le
PIB réel s’est comprimé d’environ 2.2 % en 2011, malgré la politique budgétaire
expansionniste conduite par le nouveau gouvernement, qui a soutenu l’augmentation de
6.1 % de la consommation intérieure, y compris en accroissant les subventions à
destination des ménages et au programme Amal (« Espoir ») visant les jeunes chômeurs.
La diminution des dépenses des touristes et des entrées d’investissements directs
étrangers (IDE) a contribué à un compte courant déficitaire de 7.3 % du PIB et à la baisse
de 20 % des réserves, les ramenant à 7.5 milliards USD, équivalent à 3.8 mois
d’importations. La baisse dans la production et le retour de travailleurs de Libye a
contribué à faire passer le taux de chômage à 18.9 % de la population active (42 % parmi
des jeunes) (African Development Bank, Government of Tunisia, Government of the
United States, 2013).
Graphique I.1. Recettes générées par le tourisme
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2008
2009
2010
2011
2012
Source : ministère de l’intérieur et du développement local.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
26 – INTRODUCTION
%
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Graphique I.2. Évolution du chômage
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx ; OECD database.
(2013), Perspectives de
international
l’économie mondiale,
avril,
En 2012, l’économie tunisienne a montré sa
résilience
La croissance du PIB a atteint 3.5 %, en conformité avec l’objectif inscrit sur la loi
des finances pour l’année 2012, notamment en raison des bons résultats dans les secteurs
manufacturier et agricole, ainsi que du redressement progressif des IDE et à une relance
budgétaire importante.
Cette évolution n’a pas totalement rassuré les agents internationaux. En mai 2012,
l’agence de notation Standard and Poor’s a abaissé de deux crans, à BB, la note de la
dette à long terme de la Tunisie, reléguant ainsi le pays dans la catégorie des emprunteurs
spéculatifs. En septembre 2012, l’agence de notation Moody’s Investors a maintenu à
Baa3 la note de la dette souveraine de la Tunisie avec des perspectives négatives. Dans ce
contexte, le 12 janvier 2013, les autorités nationales et le Fonds monétaire international
(FMI) sont parvenus à un accord de principe en vue de l’octroi d’une facilité de caisse à
la Tunisie pouvant aller jusqu’à USD 1.75 milliard (Fonds monétaire international,
2013b). Cet accord soutiendrait le programme économique des autorités tunisiennes
destiné à protéger la stabilité budgétaire et extérieure du pays, promouvoir une croissance
plus forte bénéficiant davantage au plus grand nombre, et s’attaquant aux déficiences les
plus importantes du secteur bancaire.
En échange de cette assistance financière, la Tunisie s’est engagée à un programme de
réformes économiques recommandées par le FMI. Ce programme passe par la mise en
œuvre d’un ensemble de mesures destinées à protéger la stabilité macroéconomique et
financière qui, associé à un meilleur équilibre des dépenses publiques, aidera à rétablir
une marge de manœuvre budgétaire pour les dépenses sociales et les investissements
prioritaires.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Graphique I.3. La dette publique brute
% du PIB
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
INTRODUCTION – 27
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
international
(2013), Perspectives de
l’économie mondiale,
avril,
Graphique I.4. Évolution du PIB
Égypte
Jordanie
Maroc
Tunisie
OCDE
%
6
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
2009
2010
2011
2012
2013
Aujourd’hui la situation économique
et financière du pays reste fragile
Selon le FMI, le déficit budgétaire pour 2012 s’élève à 5.4 % du PIB et devrait croître
à 7.2 % du PIB en 2013. En 2012, il a été entretenu notamment par les dépenses de
fonctionnement, mais aurait été limité en fin d’exercice par de moindres dépenses
d’équipement, la hausse des impayés du secteur public et des recettes fiscales en hausse.
L’élargissement du déficit commercial en 2012 a entretenu le déficit courant qui a
dépassé 8.1 % PIB (7.3 % en 2011), mais a été largement comblé par les bailleurs
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
28 – INTRODUCTION
internationaux5. La dette publique totale est estimée à 43.8 % PIB pour 2012 (44.4 %
en 2011). La Tunisie semble toutefois en mesure de faire face à ses remboursements
en 2013.
La loi de finances initiale (LFI) pour 2013 prévoit une croissance de 4.5 %. Elle
donne la priorité à la rigueur tout en prévoyant la poursuite de la croissance, tirée par
l’acquis de croissance de 2012 et le maintien du niveau de croissance potentielle antérieur
à la révolution (autour de 4 à 5 %).
Graphique I.5. Recettes et dépenses en Tunisie
% du PIB
Recettes
Dépenses
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Fonds monétaire
www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
international
(2013), Perspectives de
l’économie mondiale,
avril,
Graphique I.6 Dépenses de fonctionnement
Totale de dépenses de fonctionnement
Traitements et salaires
Compensation
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2010
2011
2012
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Graphique I.7. Ressources et dépenses de fonctionnement
Dépenses de fonctionnement
Ressources d'emprunt
Ressources totales
Ressources propres et dons
INTRODUCTION – 29
120
100
80
60
40
20
0
-20
-40
2010
2011
2012
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Graphique I.8. Chômage et dépenses de fonctionnement
Évolution en % depuis 2009
Dépenses de fonctionenment
Chômage
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
-10
2009
2010
2011
2012
2013
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril, www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Graphique I.9. Charges de la Caisse générale de compensation
2009
888
2010
2011
30 – INTRODUCTION
700
600
500
400
300
200
100
0
Source : Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Graphique I.10. Évolution des dépenses de 2009 à 2013
Millions TND
2009
2010
2011
2012
2013
40 000
35 000
30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril, www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Tableau I.1. Aperçu des recettes et dépenses publiques de 2009 à 2013
INTRODUCTION – 31
Recettes fiscales
Recettes non fiscales
Recettes d’emprunt
Dépenses hors service de la dette
Dette
publique
Service de la dette
publique
Encours dette publique
Impôts directs
Impôts indirects
Revenus pétroliers
Redevance gazoduc
Revenus des participations
Dons extérieurs
Revenu de la privatisation
Recouvrement principal
Autres recettes non fiscales
Emprunts intérieurs
Emprunts extérieurs
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d’équipement
Prêts
Remboursement du principal
Remboursement des intérêts
Encours dette publique
2010
2009
2011
4 645.4
7 039.8
217.1
206.2
788.6
177.6
0
190.6
496.7
1 024.4
1 163
5 032.7
7 666
125.9
289.5
796
54.1
0
319
539.3
634.6
1 224.5
15 949.4 16 681.6
2013
2012
L.F
Act.
6 857
6 295
5 935.6
9 793
8 875
7 732.2
0
0
132.4
121
220
218.8
1 157
875
1 457.5
400
520
207.4
300
1 205
383.1
125
150.5
182.2
1 222
1 599.5
370.8
1 800
1 574.3
1 335.2
5 017
4 182.3
2 395.8
20 351 25 496.6 26 792
9 365 10 001.2 12 470.8 15 722.5 16 972
5 500
4 728.5
5 514.1
100
-88.7
175
2 860
2 464.1 2 416.90
2 839
1 300
1 190.1
1 360
32 911 36 658
28 780
4 013.7
795.8
2 062.3
1 180
25 189
4 326.1
-35.7
1 152
25 640
Source : ministère des finances ; Fonds monétaire international (2013), Perspectives de l’économie mondiale,
avril, www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
www.gbo.tn.
Loi constitutionnelle.
Entre 2008-09, Mohamed Rachid Kechiche, ministre des Finances sous la présidence
de Ben Ali ; Ridha Chalghoum, ministre des Finances entre 2010 et 2011, au sein du
gouvernement Ghannouchi et du premier gouvernement d’Union nationale de
janvier 2011 ; Jaloul Ayed, ministre des Finances de janvier à décembre 2011 au sein
du gouvernement d’Union nationale de Mohamed Ghannouchi, qui suit la Révolution,
puis dans celui de Béji Caïd Essebsi ; Houcine Dimassi, ministre des Finances, de
décembre 2011 au 27 juillet 2012, au sein du gouvernement de Hamadi Jebali ;
Slim Besbes, ministre des Finances par intérim de juillet à décembre 2012 ;
Elyes Fakhfakh, ministre des Finances depuis le 19 décembre 2012.
www.africaneconomicoutlook.org/fr/donnees-statistiques/tableau-2-taux-de-
croissance-du-pib-en-volume-2001-2011.
2ème programme d’appui budgétaire, pour plus de 1.4 milliard USD, de la Banque
mondiale, de la BAfD et de l’UE ; lancement d’obligations samouraï à hauteur de
250 millions USD garanties sur le marché japonais par JBIC.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
32 – INTRODUCTION
Bibliographie
African Development Bank, Government of Tunisia, Government of the United States (2013),
Towards a New Economic Model for Tunisia – Identifying Tunisia’s Binding Constraints
To Broad-Based Growth.
Banque centrale de Tunisie (2011), 53ème Rapport Annuel, BCT.
Fonds monétaire international (2012), « Rapport du FMI n°12/255 ; Tunisie : Consultation de
FMI, Washington, D.C.,
2012
www.imf.org/external/french/pubs/ft/scr/2012/cr12255f.pdf.
l’article
IV »,
août,
titre
au
de
Fonds monétaire international (2013a), Perspectives de l’économie mondiale, avril, FMI,
Washington, D.C., www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/index.aspx.
Fonds monétaire international (2013b), « Les services du FMI s’entendent avec la Tunisie sur
un accord de confirmation de deux ans portant sur 1,75 milliard de dollars », Communiqué
de presse 13/136, 19 avril, FMI, Washington, D.C., www.imf.org/external/french/np/sec/
pr/2013/pr13136f.htm.
Kopits, G. et J. Graig (1998), « Transparency in Government Operations », IMF Occasional
Paper, N° 158, FMI, Washington, D.C.
OCDE (2002), « Transparence budgétaire : Les meilleures pratiques de l’OCDE », Revue de
l’OCDE sur la gestion budgétaire, Vol. 1/3, Éditions OCDE, doi: 10.1787/budget-v1-
art14-fr.
OCDE (2013), Examen de l’OCDE du cadre d’intégrité dans le secteur public en Tunisie,
publique, Éditions OCDE,
gouvernance
l’OCDE
de
la
Examens
sur
doi: 10.1787/9789264193574-fr.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 33
Chapitre 1
Les principes budgétaires
et la notion de budget
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
34 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le droit budgétaire tunisien se fonde sur cinq principes et a donné sa définition propre
à la notion de budget.
Les principes budgétaires
Le droit budgétaire tunisien est régi par les principes d’annualité, d’unité,
d’universalité et de spécialité, auxquels s’ajoutent celui de l’équilibre budgétaire. Ces
principes permettent au pouvoir législatif de contrôler le respect par l’exécutif des
autorisations qui lui ont été données de percevoir et de dépenser, tout comme de contrôler
l’action de l’exécutif. Ces principes ne seront ici évoqués que dans la mesure où ils
permettent de comprendre les développements suivants (Haddar, 1997).
Le principe de l’annualité
Le principe se fonde sur deux règles :
le budget de l’État doit être exécuté durant l’année considérée ; l’autorisation de
percevoir des recettes et d’effectuer des dépenses ne dure qu’un an ;
le budget est voté annuellement par le Parlement. « L’année budgétaire
commence le 1er janvier et s’achève le 31 décembre »1. Le budget est également
approuvé par le Parlement avant le 31 décembre de l’année qui précède son
exécution.
La règle de l’annualité s’avérant trop rigide, notamment pour la réalisation des
investissements en capital, l’article 13 de la loi organique du budget (LOB) prévoit
trois catégories de crédits :
les crédits de programme représentent le coût total du projet envisagé. Ils
permettent donc au pouvoir législatif de connaître la dépense planifiée, mais pour
procéder au paiement, l’exécutif requiert des crédits d’engagements ;
les crédits d’engagement constituent l’autorisation accordée par l’ordonnateur
pour engager la dépense, dans la limite du plafond décidé par le pouvoir exécutif ;
les crédits de paiements sont destinés à l’ordonnancement des sommes mises à la
charge de l’État dans la limite des crédits de paiements inscrits dans le budget
annuel.
Le principe de l’unité
L’ensemble des recettes et des dépenses de l’État doit figurer dans un seul et unique
document. Le budget présente ainsi les prévisions des recettes et des dépenses de l’État
d’une manière claire, exhaustive et transparente. Le principe d’unité permet également au
Parlement de constater et de contrôler l’évolution du budget d’une gestion à l’autre. Ce
principe connaît certaines dérogations, notamment :
les budgets annexes ;
les budgets autonomes des établissements publics administratifs (EPA) ;
les fonds du Trésor ;
la présentation du budget général de l’État en deux titres constitue une atténuation
de ce principe. Le titre I porte sur les dépenses ordinaires, ou de fonctionnement ;
le titre II concerne les dépenses extraordinaires (d’équipements, ou en capital, ou
de développement).
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 35
Le principe de l’universalité
Ce principe oblige le gouvernement à effectuer la présentation de la totalité de ses
prévisions de recettes et de dépenses en respectant (Chikhaoui, 2004) :
la règle du produit brut : interdiction est faite de compenser les recettes et les
dépenses ;
la règle de non-affectation des recettes aux dépenses.
Le principe de spécialité
Le Parlement doit connaître l’origine de chaque recette et la destination de chaque
dépense : la présentation de celles-ci doit permettre un vote détaillé et un contrôle précis.
La présentation formelle des ressources de l’État est régie par les articles 6 et 7 de
la LOB. « Les ressources du budget de l’État comprennent :
les recettes fiscales ordinaires et les recettes non fiscales (titre I du budget) ;
les recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunts (titre II du budget) ;
les ressources affectées aux fonds du Trésor. »
« Les ressources de l’État sont regroupées au sein de onze (11) catégories. Chaque
catégorie est ventilée en articles selon la nature de l’impôt, du revenu ou du
produit. »
La LOB a retenu une classification des dépenses qui combine les conceptions
économiques, financières et administratives. On ne s’attardera ici cependant que
sur l’article 11 de la LOB qui dispose que : « le chapitre budgétaire regroupe
l’ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef d’administration », ce
dernier étant majoritairement le ministre. La présentation du budget se fait, dans
la majorité des cas, par ministère, mais elle peut aussi l’être par d’autres entités,
comme les établissements publics ou les comptes du Trésor.
L’article 29 (nouveau) de la LOB dispose que :
« 1. Les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote par section et par chapitre,
pour le budget de l’État.
2. Les prévisions de recettes font l’objet d’un vote par titre pour le budget de
l’État. »
Or il existe 5 sections relatives aux prévisions des dépenses, qui comportent
elles-mêmes 12 parties, ce qui pourrait aller à l’encontre de la spécialisation des crédits
(Chikhaoui, 2004).
L’équilibre budgétaire
L’article 1er de la LOB dispose que : « La loi de finances prévoit et autorise (…)
l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le cadre des objectifs du plan de
développement et compte tenu de l’équilibre économique et financier défini par le budget
économique ».
Le Plan de développement économique et social est un document à caractère
prospectif élaboré par le gouvernement. Il fixe les programmes à réaliser et les
orientations générales. Il est approuvé par une loi, mais n’est pas pourvu de
caractère contraignant.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
36 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le budget économique est un simple document d’information du législatif, qui
correspond à un compte prospectif à court terme (une année), donnant une
prévision cohérente à l’ensemble de l’économie nationale. Il éclaire les
parlementaires au moment du vote de la loi de finances (Chikhaoui, 2007).
On remarquera, par ailleurs, que la législation tunisienne ne prévoit pas le vote du
budget en équilibre prévisionnel, comme le font d’autres pays.
La notion de budget, son contenu et sa structure
Au sens le plus général, le budget est un état qui prévoit les dépenses et les recettes.
Dans son acception de base, s’agissant des finances publiques, le budget est le document
qui prévoit et autorise les charges et les recettes d’une entité publique pour une période
donnée2. Concernant l’État, à l’image de certains pays francophones, la Tunisie est passée
du concept de « budget » à celui de « loi de finances ». Ce dernier concept regroupe les
différentes dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l’État, les
modalités de leur application et de leur contrôle, ainsi que le budget de l’État.
Concepts
La loi n°67-53 du 8 décembre 1967 portant loi organique du budget a remplacé le
terme « budget » par l’expression « loi de finances » qui comprend à la fois les données
chiffrées relatives aux recettes et aux dépenses de l’État, mais également, les différentes
dispositions juridiques relatives aux recettes et aux charges de l’État, les modalités de leur
application et de leur contrôle. Ainsi, le budget de l’État est inséré dans la loi de finances
ce qui lui donne un caractère juridique. Par ailleurs, sont réputées lois de finances : la loi
de finances de l’année (LF), les lois de finances rectificatives (LFR) et la loi de règlement
du budget (LRB) (Chikhaoui, 2007).
L’unification du budget de l’État
L’interventionnisme de l’État tunisien avait conduit à une structure éclatée et
largement incompréhensible de son budget. C’est pourquoi la loi organique n°96-103 du
25 novembre 1996, modifiant la loi organique n°67-53 du 8 décembre 1967 (LOB
de 1967) a donné un caractère d’unicité du budget de l’État.
Le budget avant 1996
Il ressortait des premières dispositions de la LOB de 1967 que celle-ci règlementaient
les opérations financières du budget (ou budget général, les deux expressions figurant
dans le texte), des budgets annexes, des budgets des établissements publics à caractère
administratif rattachés pour ordre (au budget général de l’État) et des fonds spéciaux du
Trésor.
Le budget (ou budget général)
Le budget (ou budget général) n’est pas défini par la LOB 19673 mais se déduisait de
ses articles 3 à 9. Ceux-ci le décrivaient comme étant formé :
d’un titre I représentant les opérations courantes (à savoir les recettes ordinaires et
les dépenses de fonctionnement) ; et
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 37
d’un titre II (les opérations en capital comprenant les ressources extraordinaires et
temporaires dont les emprunts faits par l’État et les dépenses d’équipement, les
remboursements des emprunts et les opérations sur fond de concours)4.
L’article 8 précisait que « les recettes en capital proviennent des excédents des
recettes ordinaires sur les dépenses courantes… » et soulignait que les titres I et II
n’étaient pas les subdivisions d’un budget unique mais correspondaient à deux budgets
juxtaposés. Il n’était pas possible d’additionner le montant du titre I et le montant du
titre II pour connaître le montant total du budget. En effet, le solde dégagé de la
contraction des ressources et dépenses ordinaires constituait la contribution du titre I au
titre II5.
Cette dichotomie budgétaire était un héritage, repris par la loi organique du
12 mars 1960 et entériné par la LOB de 1967. Cette dernière l’a cependant affiné par la
distinction entre budget courant et budget en capital, afin de faire figurer les dépenses de
remboursement du capital de la dette publique dans le titre II6. En distinguant les
dépenses courantes des dépenses d’investissement, la compression des premières était
plus facile et l’affectation des aides financières internationales en faveur des secondes
était privilégiée. De plus, chacun des deux budgets comportant ses propres recettes
affectées à ses propres dépenses, cette séparation dérogeait directement aux principes de
l’unicité et de l’universalité.
Le budget général était donc le compte qui regroupait l’ensemble des charges et des
ressources permanentes, courantes et en capital ainsi que les opérations sur fonds de
concours de l’État. Compte le plus important du budget de l’État, il figurait à côté des
budgets annexes, des budgets des établissements publics administratifs et des fonds
spéciaux du Trésor.
Les budgets annexes
L’interventionnisme économique a conduit l’État à distinguer entre ses services
assurant des activités administratives et ceux gérant des activités à caractère industriel et
commercial. Pour des raisons d’efficacité, l’État a accordé à ces derniers une certaine
autonomie financière. Dépourvus de la personnalité morale, mais bénéficiant de
l’autonomie financière, ils ont constitué des budgets annexes.
Si l’article 6 de la loi organique de 1960 se bornait à indiquer que « les lois de
finances arrêtent… les recettes et les dépenses des services de l’État à caractère industriel
et commercial dotés d’un budget annexe », la LOB de 1967 leur a consacré un chapitre et
défini leur régime juridique dans ses articles 17 à 19 : ils étaient créés et supprimés par la
loi de finances et tenaient une comptabilité « suivant les règles et usages du commerce »
afin d’apprécier la qualité de leur gestion7.
Les budgets des établissements publics administratifs
L’accroissement des interventions publiques dans tous les domaines s’est également
manifesté par l’extension du nombre d’établissements publics. Disposant de la
personnalité morale et de l’autonomie financière, ceux-ci n’étaient pas censés faire partie
du budget de l’État. Cependant, le législateur a établi une distinction entre établissements
publics administratifs (EPA) et établissements publics à caractère industriel et
commercial (EPIC) et soumis les premiers à l’ensemble des règles budgétaires et
comptables dans les mêmes conditions que les services publics administratifs8.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
38 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Les budgets des EPA, parce qu’ils bénéficient de la personnalité morale, ne sont pas
intégrés dans le budget général, mais seulement rattachés pour ordre à celui-ci. Ils
apparaissent donc dans la loi de finances et font l’objet d’une autorisation parlementaire
ce qui pourrait participer d’une présentation macroéconomique des finances de l’État. En
réalité, les établissements publics administratifs ne disposant que de très peu de
ressources propres, l’essentiel de leurs recettes est constitué par une subvention de l’État.
La LOB de 1967 les définissait, ainsi que leur régime juridique, dans un chapitre
spécifique9. La dualité statutaire qu’elle instaure indirectement avantage les EPIC, dans la
mesure où ils jouissent d’une souplesse de gestion qui est niée aux EPA. La possibilité de
soustraire certaines entités aux contraintes de la gestion publique a conduit le législateur à
les qualifier de façon abusive d’EPIC alors que leurs activités revêtaient manifestement
un caractère administratif. La création d’établissements publics a provoqué des
démembrements budgétaires injustifiés. Pour parer à ces dérives, la LOB de 1967 a aligné
la gestion budgétaire de ces établissements sur celle de l’État, tant pour l’élaboration des
prévisions que des procédures d’exécution. Ces derniers ne disposent même pas de
l’excédent net dégagé par contraction des recettes et des dépenses, qu’elles reversent au
compte permanent des découverts du Trésor, ce qui n’est pas de nature à encourager une
gestion plus efficace. Cette anomalie a été corrigée.
Les fonds spéciaux du Trésor
Les fonds spéciaux du Trésor (FST) étaient nécessaires pour adapter la gestion des
finances publiques à certains besoins économiques et financiers. Ils relevaient de la
technique d’affectation des recettes aux dépenses, dérogatoire au principe de
l’universalité. De plus, les crédits non consommés au terme de l’année budgétaire
n’étaient pas annulés mais reportés de manière illimitée, ce qui était contraire au principe
de l’annualité. Les FST n’étaient, enfin, pas intégrés au budget de l’État.
La LOB à partir de 1996
L’ensemble des comptes rattachés de différentes manières au budget, témoigne de
l’ampleur de l’action économique et sociale de l’État, mais rend très difficile
l’appréciation de la gestion publique. C’est pour remédier à cela que la LOB de 1967 a
été modifié en 1996 sur deux points essentiels : l’unification du budget de l’État et celle
du régime des établissements publics.
La distinction entre les établissements administratifs et les établissements à caractère
industriel et commercial a été supprimée pour aboutir à une unification juridique et
budgétaire des établissements publics en général, dans le sens d’un assouplissement de
leur régime.
Désormais, le budget de l’État ainsi que le qualifie expressément le législateur
regroupe les recettes et les dépenses de gestion, les recettes et dépenses de
développement, les fonds du Trésor qui se composent des fonds de concours et des fonds
spéciaux du Trésor, les recettes et les dépenses sur ressources extérieures affectées. Les
budgets des établissements publics lui sont rattachés. En 2004, le législateur a supprimé
les budgets annexes en abrogeant les articles 17 à 19 qui les réglementaient. Il a aussi
introduit la nouvelle catégorie des fonds spéciaux.
En procédant à l’unification du budget, le législateur a permis aux parlementaires de
mieux saisir les équilibres d’ensemble. Le budget de l’État, qui a comporté à un moment
donné cinq parties différentes (budget général, budgets annexes, les budgets rattachés
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 39
pour ordre – BRPO, FST et opérations en capital sur emprunts extérieurs affectés) a pris à
partir de 1996 une forme tripartite : le budget général, les budgets annexes et les BRPO.
Toutefois, la suppression du dernier budget annexe, en 1999, a provoqué l’extinction de
la catégorie. La loi organique n°2004-42 du 13 mai 2004 a abrogé les articles les
concernant.
Par conséquent, le budget est devenu bipartite. Il retrace désormais, d’une part,
l’ensemble des comptes de l’État, et d’autre part, les comptes des établissements publics,
dont le budget est rattaché pour ordre à celui de l’État.
Contenu actuel du budget de l’État
L’article 1er de la LOB de 200410 dispose que : « La loi de finances prévoit et
autorise, pour chaque année, l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le
cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l’équilibre économique
financier défini par le budget économique ».
L’article 26 de la LOB de 2004 ajoute que « le projet de loi de finances comporte des
dispositions… et comprend également des tableaux détaillés… ».
La loi de finances (LF) comprend deux parties :
sa première partie est dite législative : la LF présente comme les autres lois une
division en articles ;
sa deuxième partie est dite chiffrée : elle comporte des tableaux chiffrés.
Le dispositif de la loi de finances est circonscrit par l’article 26 de la LOB de 2004
selon lequel :
« Le projet de loi de finances comprend des dispositions relatives à :
– l’autorisation de perception des ressources publiques et en détermine le montant
global.
– La fixation des voies et moyens applicables aux dépenses de gestion et aux
dépenses de développement. Il arrête le plafond des crédits ouverts au profit du
budget général, des budgets annexes et des établissements publics en tenant compte
des dispositions relatives aux crédits à caractère évaluatifs.
– La mobilisation des ressources fiscales et non fiscales ainsi que la détermination des
procédures financières.
– La création des fonds spéciaux du Trésor et des fonds spéciaux ainsi que leur
modification ou leur suppression on observera que les fonds spéciaux constituent
une nouvelle catégorie de fonds introduits par la loi organique du 13 mai 2004.)
– La fixation du plafond des garanties consenties par l’État, et du plafond des prêts du
Trésor.
– L’autorisation afférente aux emprunts et obligations à contracter au profit de
l’État. »
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
40 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Toute disposition qui a un objet différent de ceux énumérés par l’article 26 LOB est
considérée comme un « cavalier budgétaire », c’est-à-dire une disposition étrangère, par
sa nature, au domaine des lois de finances et irrégulièrement introduite pour des raisons
de simple opportunité.
Le dispositif de la loi de finances comporte généralement une centaine d’articles.
La deuxième partie de la loi de finances est formée par les tableaux budgétaires. Ils
correspondent à la partie chiffrée de cette loi et concernent le budget à proprement parler
de l’État.
L’article 26 LOB précise que les tableaux qui figurent dans le projet de loi de
finances sont relatifs à la répartition :
« – des ressources du budget de l’État par catégorie en article ;
– des dépenses du budget de l’État par chapitre et par partie en fixant les crédits
de programme, les crédits d’engagement et les crédits de paiement pour les
dépenses de développement ;
– des ressources et des dépenses des établissements publics et des ressources et
des dépenses des fonds spéciaux du Trésor. »
Le tableau 1.1 schématise cette présentation.
Tableau 1.1. Répartition des tableaux accompagnant le projet de loi de finances
A
B
C
D
E
F
Recettes du budget de l’État
Prévisions de recettes des fonds spéciaux du Trésor
Dépenses du budget de l’État crédits de paiement
Crédits de programme de l’État
Crédits d’engagement de dépenses de capital du budget de l’État
Recettes et dépenses des budgets rattachés pour ordre au budget de l’État
L’article 6 de la LOB indique que :
« Les ressources du budget de l’État comprennent :
– les recettes fiscales ordinaires et les recettes non fiscales ordinaires, qui
constituent le titre I ;
– les recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunt, qui constituent le titre II
du budget ;
– les ressources affectées aux fonds du Trésor.
Les ressources de l’État sont regroupées au sein de onze catégories. Chaque
catégorie est ventilée en articles selon la nature de l’impôt, du revenu ou du produit. »
Les articles suivants de la LOB (7, 8 et 9) précisent les catégories de ressources du
titre I, du titre II ainsi que les ressources et dépenses des fonds du Trésor.
La nomenclature des ressources
Ressources du titre I :
Section 1 : Recettes fiscales ordinaires
1ère catégorie : Impôts directs (impôt sur le revenu des personnes physiques,
impôts sur les sociétés)
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1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 41
2ème catégorie : Impôts et taxes indirects (TVA, droits de consommation, droits
sur les actes et transactions, droits d’enregistrement, par exemple)
Section 2 : Recettes non fiscales ordinaires
3ème catégorie : revenus financiers ordinaires (transfert des entreprises publiques
et bénéfices de trésorerie, amendes et condamnations pécuniaires)
4ème catégorie : revenus ordinaires du domaine de l’État (bénéfices de
l’exploitation pétrolière, produits des forêts)
Recettes du titre II :
Section 3 : Revenus exceptionnels
5ème catégorie : recouvrement des prêts en principal
6ème catégorie : autres revenus exceptionnels
Section 4 : Ressources d’emprunts
7ème catégorie : ressources d’emprunts intérieurs
8ème catégorie : ressources d’emprunts extérieurs
9ème catégorie : ressources d’emprunts extérieurs affectés
Fonds du Trésor
10ème catégorie : recettes fiscales affectées aux fonds du Trésor
11ème catégorie : recettes non fiscales affectées aux fonds du Trésor
L’apport de la loi organique du 25 novembre 1996 a consisté à regrouper l’ensemble
des recettes dans un compte unique tout en augmentant le nombre de catégories. Par
ailleurs, cette nouvelle présentation permet plus de transparence grâce à la suppression de
la contribution du titre I au titre II. En effet, avant cette loi, les recettes étaient déjà
divisées en titre I et titre II. Le titre I était formé de six catégories :
les impôts directs ;
les impôts indirects ;
les taxes ;
les revenus du domaine et services payants de l’État ;
les revenus des participations financières et bénéfices des entreprises publiques ;
produits divers.
Le titre II était constitué :
des excédents des recettes ordinaires sur les dépenses courantes qui formaient la
contribution du titre I au titre II ;
du produit des emprunts extérieurs et intérieurs à moyen et long terme ;
des remboursements des prêts et avances accordées par l’État.
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42 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
La LOB du 8 décembre 1967, telle que modifiée par la loi organique du
25 novembre 1996, prévoit que :
« les dépenses de l’État comprennent :
– Les dépenses de gestions et les dépenses des intérêts de la dette publique qui
constituent le titre I ;
– les dépenses de développement et le remboursement du principal de la dette
publique qui constituent le titre II du budget ;
– les dépenses des fonds du Trésor ».
Les dépenses du titre I
Section 1: Dépenses de gestion :
1ère partie : rémunération publique : selon l’article 4 du décret du 8 mars 1999,
cette partie correspond à la rémunération des pouvoirs publics, des agents
permanents et non permanents ainsi qu’aux subventions aux établissements
publics au titre des rémunérations ;
2ème partie : moyens de services : dépenses de consommation des biens et
services nécessaires au fonctionnement normal des services, dépenses d’entretien
des ouvrages publics, ainsi que subventions accordées aux établissements publics
au titre de ces mêmes dépenses ;
3ème partie : interventions publiques : dépenses relatives aux transferts, aux
interventions directes et indirectes de l’État, aux contributions aux organismes
internationaux, ainsi que subventions accordées aux établissements publics au
titre de ces mêmes dépenses ;
4ème partie : dépenses de gestion imprévues : crédits destinées à couvrir les
besoins ne pouvant être identifiés ou répartis au moment de la préparation du
budget.
Section 2 : Intérêts de la dette publique
5ème partie : intérêts de la dette publique : remboursement des intérêts de la dette
intérieure et extérieure.
Les dépenses du titre II
Section 3 : Dépenses de développement : elles sont destinées, en vertu de l’article 4
de la LOB, à l’exécution des programmes prévus par les plans de développement.
6ème partie : investissements directs : projets et programmes de développement
réalisés soit par l’État soit par les établissements publics (par exemple, acquisition
de terrains, de bâtiments, programmes informatiques, promotion de la femme et
de la famille, etc.) ;
7ème partie : financement public : il s’agit des crédits affectés au profit des
établissements publics non administratifs et des entreprises publiques au titre des
interventions, des
la participation en capital, du
remboursement des emprunts et de l’équilibre financier. Cette partie comprend
également les crédits affectés aux collectivités publiques locales en raison des
investissements et interventions ;
investissements, de
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 43
8ème partie : dépenses de développement imprévues : crédits destinés à couvrir
les besoins qui n’ont pas pu être déterminés ou répartis au moment de la
préparation du budget ;
9ème partie : dépenses de développement sur ressources extérieures affectées :
remboursement du principal de la dette publique : dépenses des programmes,
projets ou investissements, financés par les emprunts extérieurs affectés et
remboursés par l’État.
Section 4 : Remboursement du principal de la dette :
10ème partie : remboursement du principal de la dette : crédits afférents au
remboursement du principal de la dette intérieure et extérieure de l’État.
Section 5 : Dépenses des fonds du Trésor
11ème partie : dépenses des fonds spéciaux ;
12ème partie : dépenses des fonds de concours.
L’insertion du budget dans le cadre économique
L’article 1er de la LOB évoque explicitement l’insertion du budget dans le cadre
économique par la liaison du budget avec le Plan de développement économique et social
et le budget économique. Le Plan de développement économique et social est un
document à caractère prospectif élaboré par le gouvernement pour une période de
cinq ans.
Le décret n°2005-382 du 1er mars 2005 portant organisation des travaux
d’élaboration du XIème Plan de développement couvrant la période 2007-2011 indique
que « le XIème plan est élaboré en tant qu’instrument d’orientation générale de la
politique de développement et de réalisation des programmes et des projets à la lumière
des orientations et des perspectives de développement arrêtés dans le cadre d’une vision
prospective s’inscrivant dans une perspective décennale couvrant la période 2007-2016 et
permettant d’atteindre les objectifs fixés aux niveaux sectoriel et régional. »
Approuvé par une loi, le plan est en liaison avec le budget de l’État. Celui-ci tient
compte des objectifs du plan et contient les mesures financières nécessaires à leur
réalisation.
Ce sont les services du ministère du développement et de la coopération
internationale, ainsi que les services des différents départements concernés, qui assurent
les travaux techniques d’élaboration du Plan de développement. Des commissions
sectorielles nationales élaborent des rapports servant de base au plan et veillent à la
définition de ses objectifs et prévisions. Le ministère du développement et de la
coopération internationale assume la synthèse des différents travaux et de veille aux
équilibres globaux.
Le second document par rapport auquel se détermine l’équilibre budgétaire est le
budget économique. Il comprend un ensemble de comptes nationaux, décrivant pour
l’année en cours et pour l’année à venir, les prévisions relatives aux opérations des agents
économiques de manière à éclairer la politique budgétaire et économique. Il comporte des
évaluations d’ordre économique relatives notamment au produit intérieur brut, au rythme
des réalisations des investissements privés et publics, au volume de l’épargne, à la
balance des paiements, à la balance commerciale.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
44 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Le budget économique constitue, d’abord, un bilan de l’activité économique de
l’année. Il réalise, ensuite, une estimation des perspectives économiques de l’année à
venir qui servira de référence lors de la préparation du budget. C’est en quelque sorte un
rapport sur l’activité économique adressé à l’organe législatif.
La perspective de la réforme budgétaire par la gestion par objectifs
La mise en place de la gestion par objectifs (GPO) remonte en réalité à 1996,
lorsqu’un décret a autorisé les ministres à instituer des unités de gestion par objectifs en
vue de la réalisation de projets déterminés. Sur cette base, plusieurs unités de gestion par
objectifs ont été créées pour la réalisation de près de 200 projets, allant de la construction
d’un barrage à l’organisation d’un sommet international (Ajroud, 2009) en passant par
l’application de la gestion par objectifs à la matière budgétaire. En effet, un décret du 23
novembre 200311 a mis en place une unité chargée de préparer la gestion budgétaire par
objectifs pour une période de cinq ans.
La loi organique du 13 mai 2004 modifiant la LOB du 8 décembre 1967 indique dans
son article 11, alinéa 2 que « la loi de finances peut autoriser l’affectation des crédits
selon des programmes et missions ». Étant entendu que « les programmes comprennent
les crédits affectés à une action ou un ensemble d’actions homogènes mises à la charge de
chaque chef d’administration en vue d’atteindre des objectifs déterminés et des résultats
pouvant être évalués » et que « les missions comprennent un ensemble de programmes
concourant à concrétiser une stratégie d’intérêt national ».
Une mission est donc constituée de plusieurs programmes, et alors que le programme
concerne une seule administration, un ministère et donc un chapitre budgétaire, la mission
concerne plusieurs administrations, ce qui représente une petite révolution dans la
répartition organique des dépenses faite actuellement et depuis longtemps par chapitres
c’est-à-dire, pour l’essentiel, selon les ministères.
La mise en œuvre de la gestion par objectifs commence seulement à se concrétiser à
travers l’avancement des travaux d’une seconde unité mise en place par un décret du 30
novembre 2008, et qui a été chargée pour une période de cinq ans de la réalisation du
projet de réforme.
Dans ce cadre, cinq ministères pilotes ont été désignés pour expérimenter la GPO :
santé publique ; enseignement supérieur et recherche scientifique ; éducation ; agriculture
et ressources hydrauliques ; fonction publique et emploi. Depuis 2010, l’expérimentation
a touché quatre autres ministères : finances ; travail ; équipement et habitat ; industrie et
technologie. En 2012, le ministère des transports a été associé à l’expérimentation12.
L’expérience comprend quatre axes essentiels relatifs à l’élaboration d’un cadre de
dépenses à moyen terme, à l’élaboration d’une nomenclature budgétaire selon les
objectifs, à l’introduction de la notion de programmes et l’élaboration de critères de
performances et enfin la mise en place de mécanismes d’évaluation.
Dans ce sens, cinq groupes de travail préparent les instruments d’implantation de la
GPO d’ici 2016 au plus tard. Les cinq chantiers concernent la nouvelle nomenclature
budgétaire, la modernisation de la comptabilité publique, la modernisation des contrôles,
le renouvellement du cadre législatif et règlementaire, et l’adaptation des systèmes
informatiques.
Cependant, la portée de cette réforme est réduite. En effet, l’article 11 de la LOB
précise que les crédits « peuvent » être affectés selon des programmes et des missions. Il
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 45
ne s’agit pas d’une obligation pour le moment. Coexistent donc, actuellement, la gestion
classique fondée sur un budget de moyens et une nomenclature organique, et la GPO axée
sur un budget de résultats et une nomenclature fonctionnelle. Cette situation devrait
évoluer : la LOB est en cours de révision et probablement consacra les principes de la
GPO.
Dans le cadre de la GPO, comme déjà indiqué, le budget n’est plus présenté par
nature de dépenses (fonctionnement, investissement, intervention, etc.), mais par
politiques publiques (sécurité, culture, santé, justice, etc.), désormais appelées missions.
Le Parlement et le citoyen sont ainsi en mesure d’apprécier la totalité des moyens
déployés pour mettre en œuvre chaque politique de l’État.
Les missions sont ventilées en programmes qui eux-mêmes sont déclinées en sous
programmes, appelés objectifs d’après les travaux du ministère des finances. Par
exemple, la mission de l’enseignement supérieur et de la recherche scientifique se
compose de quatre programmes : enseignement supérieur, recherche scientifique, œuvres
universitaires, et administration générale. Le programme de l’enseignement supérieur
comprend trois sous programmes : les universités, la direction générale des études
techniques, et l’université virtuelle de Tunis. Le ministère de l’enseignement supérieur a
présenté en octobre 2010 et en octobre 2012 son projet de budget conformément à la
méthode de la gestion par objectifs.
Propositions
Accompagner le PLF d’un rapport sur les perspectives économiques, sociales et
financières. Ce rapport préciserait sur quelles hypothèses se fonde le gouvernement pour
les quatre années à venir, augmentant ainsi le degré de transparence et de sincérité du
budget.
Établir un rapport présenté par le gouvernement au Parlement retraçant le niveau des
prélèvements obligatoires pour les deux années à venir.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
46 – 1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Article 2 de la LOB du 8 décembre 1967.
En Tunisie, la loi n°60-1 du 12 mars 1960 définissait le budget comme étant « un acte
juridique qui prévoit et autorise l’ensemble des recettes et des dépenses de l’État pour
une année déterminée. »
Il a été défini par la doctrine comme étant « le compte qui regroupe l’ensemble des
charges et des ressources permanentes, courantes et en capital ainsi que les opérations
sur fonds de concours de l’État »
Selon l’article 9, « les fonds de concours constituent des sommes versées par des
personnes morales ou physiques pour subvenir avec celle de l’État à des dépenses
d’intérêt public. Ces recettes donnent lieu à l’ouverture de crédits supplémentaires à
une section II du titre II du budget. »
L’excédent de recette du titre est comptabilisé en dépense pour le titre I et en recette
pour le titre II.
Cette nouvelle classification a l’avantage de répondre à un critère strictement
économique ce qui facilite la liaison plan/budget et correspond à la comptabilité de
type commercial de divers établissements financiers internationaux bailleurs de fonds.
Parmi les budgets annexes, le budget des PTT disposait de ressources propres
provenant de l’exploitation de diverses activités dont une partie a été transférée à un
établissement public. Désormais le service public de la poste est assuré par l’Office
le
National des Postes qui est un EPNA (entreprise publique), créé par
décret n°98-1305 du 15 juin 1998. Pour sa part, le budget annexe de la radiotélévision
a été transformé en un établissement public à caractère industriel et commercial.
Article 13 de la LOB du 12 mars 1960 : l’exécution des opérations financières de
l’État, des établissements publics dotés d’un budget rattaché pour ordre au budget de
l’État et des budgets annexes s’effectue dans le cadre du système de la gestion.
Selon l’article 20 de la LOB : « les établissements publics à caractère administratif
sont dotés de budgets autonomes. Leurs ressources ordinaires comprennent les
recettes propres et éventuellement les subventions d’équilibre servies par le budget
général. Les dépenses courantes obéissent aux mêmes règles de classification et de
gestion que les dépenses courantes de l’État. Les recettes et les dépenses ordinaires de
ces établissements forment le titre I de leur budget dénommé budget de
fonctionnement qui est rattaché pour ordre au budget général de l’État. L’excédent net
disponible des recettes sur les dépenses ordinaires est reversé en fin de gestion à un
compte intitulé « compte permanent des découverts du Trésor ».
Article 21 : « les dépenses d’équipement des établissements à caractère administratif
sont imputables sur les crédits d’investissement du budget général de l’État… Les
soldes de crédits disponibles sont reportables sans limitation de durée ».
10.
11.
Loi organique n°2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi
organique du budget n°67-53 du 8 décembre.
Décret n°2424 du 24 novembre 2003 portant création d’une unité de gestion par
objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l’État et
fixant son organisation et les modalités de son fonctionnement, JORT n°97 du
5 décembre 2003, p 3 527.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
1. LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES ET LA NOTION DE BUDGET – 47
12.
Décret n°2012-70 du 12 mars 2012, portant création d’une unité de gestion par
objectifs au ministère du Transport pour la réalisation du projet de réforme de la
gestion du budget de l’État et fixant son organisation et les modalités de son
fonctionnement.
« Article premier – Il est créé au ministère du Transport une unité de gestion par
objectifs pour la réalisation du projet de réforme de la gestion du budget de l’État.
Art. 2 – Cette unité est placée sous l’autorité du ministre du Transport ou son
représentant et aura pour mission :
– la coordination dans les différentes étapes de mise en œuvre avec l’unité de gestion
par objectifs pour la réalisation du projet de réforme du budget de l’État, créée au
ministère des Finances par le décret n°2008-4112 du 30 décembre 2008 susvisé ;
– la conduite et le suivi des différents travaux relatifs à la mise en place de la gestion
budgétaire par objectifs au sein du ministère ;
– l’encadrement et la formation des agents du ministère intervenant dans la mise en
place de la réforme, dans l’élaboration, l’exécution et le suivi du budget ;
– la contribution à l’élaboration des programmes, sous-programmes et actions ;
– l’aide à :
* la fixation des indicateurs de performance pour chaque programme ;
* la préparation et l’actualisation du cadre sectoriel de dépenses à moyen terme ;
* la préparation des rapports et documents qui accompagnent les projets de budgets
annuels, selon la nouvelle programmation ;
* la création au profit des intervenants dans la mise en place de la réforme d’une
base de données au ministère pour la collecte d’informations et de documents
relatifs au projet ;
– la soumission de rapports trimestriels au ministre du Transport sur l’avancement des
travaux de mise en place de la réforme. »
Bibliographie
Ajroud, Jamel (2009), « La gestion budgétaire par objectifs en Tunisie », Revue tunisienne de
fiscalité, n° 11.
Chikhaoui, Leïla (2004), Précis des finances publiques, Tome 1 : Droit budgétaire, Centre de
publication universitaire, Tunisie.
Chikhaoui, Leïla (2007), École Nationale d’Administration, concours d’entrée au cycle
supérieur, supports destinés à la préparation de l’épreuve écrite de spécialité par les
titulaires du diplôme national d’ingénieur, droit axe 3 : finances publiques.
Haddar, Mohamed
d’Administration.
(1997),
Introduction aux
finances publiques, École Nationale
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 49
Chapitre 2
La préparation du budget
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
50 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
Le calendrier budgétaire
Du calendrier de la constitution de 1959 à celui du régime de transition
Le calendrier prévu par l’ancienne constitution
Selon l’article 28 de la constitution du 1er juin 1959, aujourd’hui suspendue, « … le
budget doit être adopté au plus tard le 31 décembre… ». Par ailleurs, l’article 2 de la LOB
précise que l’année budgétaire commence le 1er janvier et se termine le 31 décembre de
chaque année. Le principe de l’annualité implique donc une préparation annuelle du
budget selon le calendrier suivant1 :
« Les chefs d’administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des
services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin
du mois de mai de chaque année.
Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les prévisions de
recettes et élabore le projet de loi de finances.
Ce projet est discuté par le Conseil des ministres et arrêté sous sa forme définitive
par le Président de la République. Il est soumis à la Chambre des députés et à la
Chambre des conseillers au plus tard le 25 octobre de l’année précédant celle relative
à l’exécution de la loi de finances présentée ».
Un réaménagement des délais impartis a été effectué par l’article 23 de la loi
organique n°42-2004 du 13 mai 2004 modifiant la LOB selon lequel les prévisions
annuelles des dépenses de services sont adressées au ministère des finances « avant la fin
du mois de mai de chaque année »2.
La procédure de la préparation du budget est, cependant, peu formalisée et définie de
façon empirique par l’administration (Direction générale des réformes administratives,
1997). Ses délais traduisent les jalons essentiels de la préparation du budget.
La préparation du budget de l’État relève exclusivement du pouvoir exécutif. Sous la
constitution du 1er juin 1959, le Président de la République exerçait le pouvoir exécutif
« …assisté d’un gouvernement dirigé par un Premier ministre »3. Il lui revenait aussi
d’orienter « la politique générale de
l’État », et d’en définir « les options
fondamentales… ». Le budget étant une traduction financière de la politique de l’État, le
Président de la République était donc l’instigateur principal de la préparation du budget
de l’État. L’article 23 de la LOB précise, de plus, que le Président de la République
« arrête sous sa forme définitive le projet de loi de finances de l’année ». Dans son rôle de
définition de la politique budgétaire, le Président de la République devait naturellement
tenir compte des prévisions macroéconomiques éclairant la faisabilité de ses orientations
politiques.
L’élaboration du budget de l’État était, toutefois, matériellement du ressort de
l’ensemble du gouvernement, sous la houlette du Premier ministre. Celui-ci transmettait
les orientations et options présidentielles aux membres du gouvernement. Une circulaire
signée de sa main débutait, en février ou mars, la préparation du budget par l’ensemble
des chefs des administrations, dont les opérations financières étaient directement ou
indirectement imputées au budget de l’État. Elle était envoyée à partir du mois de février
ou de mars4.
Elle définissait les principales orientations et recommandations encadrant la
préparation du budget ainsi que les priorités à respecter. Elle indiquait également le
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 51
calendrier, obligeant à une certaine discipline. Elle était préparée par le ministère des
finances, et plus précisément par le Comité général de l’administration du budget de
l’État5.
Le calendrier sous le régime de transition
En application de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics, le gouvernement exerce le pouvoir exécutif et veille à la
direction des affaires de l’État6. Il est donc devenu le maître d’œuvre de la préparation du
budget avec l’assistance privilégiée du ministère des finances. Pour le reste, le nouveau
régime a repris la procédure budgétaire antérieure.
L’article 90 de l’ébauche de la Constitution du 1er juin 2013 indique que le Chef du
gouvernement détermine la politique générale de l’État et veille à son exécution. Il serait
donc la clé de voûte du calendrier budgétaire.
La confection du budget
Selon l’article 1er de la LOB : « La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque
année, l’ensemble des charges et des ressources de l’État dans le cadre des objectifs des
plans de développement et compte tenu de l’équilibre économique financier défini par le
budget économique ».
L’article 23 de la LOB distingue deux étapes dans la confection du budget :
1ère étape : « Les chefs d’administration établissent les prévisions annuelles de
dépenses des services qui leur sont rattachés et les adressent au ministère des finances
avant la fin du mois de mai de chaque année… »
Chaque ministère, en tant que ministère dépensier, doit évaluer ses prévisions de
dépenses. La structure chargée du budget de chaque ministère centralise et examine les
demandes de crédits des différents services centraux et déconcentrés relevant du
département, afin de vérifier qu’elles se situent bien dans les lignes directrices de la
politique budgétaire. Le chef du département examine et arrête ces demandes de crédits
qui sont alors prêtes à être transmises au ministère des finances.
Les demandes de crédits des différents ministères sont élaborées sur la base d’un
guide méthodologique qui comprend un certain nombre d’indications relatives à la
gestion financière. Ce guide a été établi en 1997 à la suite de la restructuration du budget
introduite par la loi organique du 25 novembre 1996. Il définit les opérations budgétaires,
la préparation du budget, les différentes opérations d’exécution du budget, les principales
règles comptables et les méthodes de suivi de l’exécution du budget. Il comporte en
annexe un certain nombre de modèles de fiches et de tableaux7. De plus, un modèle-type
de présentation du budget sectoriel est diffusé par le Comité général du budget pour
harmoniser les différents budgets.
Par ailleurs, bien que théoriquement aucun plafond de dépenses ne contraigne les
ministères dépensiers, leur dossier doit être accompagné d’un certain nombre de
documents précisés par le Guide méthodologique à savoir :
une note de présentation ;
un tableau récapitulatif par article des crédits proposés ;
un tableau de répartition des crédits proposés par paragraphe et sous paragraphe ;
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52 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
les projets de budget des établissements publics arrêtés par le département de
tutelle ;
un état récapitulatif des projets en continuation présenté par article et paragraphe ;
un état des projets à réévaluer ;
une répartition des crédits proposés par gouvernorat ;
un état des projets nouveaux appuyés des études correspondantes.
La méthode d’évaluation des dépenses est définie par l’article 24 de la LOB : « Les
prévisions de dépenses sont déterminées sur la base des besoins de fonctionnement
prévisibles des différents services et selon l’état de réalisation des projets de programmes
de développement ».
Cet article, introduit par la loi organique du 13 mai 2004 modifiant la LOB, procède à
l’unification procédurale des dépenses de gestion et des dépenses de développement.
L’évaluation porte donc désormais sur les dépenses en général. Il valorise aussi le
ministère des finances, qui prépare depuis 1996 la totalité du budget, alors qu’auparavant
le ministère du développement et de la coopération prenait en charge le budget dit de
capital. Cette dualité occasionnait de nombreux dysfonctionnements.
Il y a également eu suppression de la distinction entre les services votés et les mesures
nouvelles qui régissaient jusque-là la préparation des dépenses ordinaires. Selon
l’article 28 ancien de la LOB, les services votés représentaient « Les crédits inscrits au
budget de l’année précédente diminués des dotations non renouvelables et augmentés de
ceux afférents aux ajustements aux besoins de services ».
Sous ce régime, les dotations non renouvelables étaient, par exemple, les rappels de
salaires, les frais d’organisation de rencontres internationales sportives ou scientifiques,
les crédits pour l’achat d’équipements informatiques. Les ajustements aux besoins étaient,
par exemple, l’avancement dans la carrière des agents ou les dépenses d’entretien des
l’ensemble des mesures que
équipements. Les mesures nouvelles constituaient
l’administration inscrivait pour la première fois dans le projet de loi de finances. Il
s’agissait, par exemple, des créations d’emploi, de la création d’une nouvelle structure
administrative (établissements publics, fond spécial du Trésor).
Par conséquent, les crédits pour l’année budgétaire n+1 étaient déterminés en prenant
pour base les montants des crédits inscrits au budget de l’année en cours desquels on
retranchait les crédits non renouvelables et auxquels on rajoutait les crédits nécessaires
aux ajustements des besoins. Par exemple, pour les crédits de rémunération du personnel
permanent, sur la base des crédits inscrits au budget de l’année en cours, il fallait
retrancher les crédits afférents au personnel partant à la retraite et ajouter les crédits
nécessaires aux recrutements nouveaux, aux passages de grade, aux promotions, aux
augmentations de salaires, etc.
La méthode consacrée par les articles 27 et 28 anciens de la LOB était décriée, car
elle aboutissait à reconduire indéfiniment les services votés sans pouvoir les remettre en
cause par des mesures nouvelles négatives qui auraient permis de faire le bilan du
fonctionnement des services en corrigeant ce qui doit l’être (Méchichi, 1995). Les mesures
nouvelles ne pouvaient être que des crédits nouvellement inscrits comme si l’État était
amené à dépenser toujours plus. Cela était d’ailleurs révélateur du rôle volontariste qui
était attribué à l’État.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 53
Désormais, comme précédemment, l’évaluation porte, d’abord, sur les dépenses fixes
qui se répètent tous les ans, telles que les loyers, les dépenses d’entretien ordinaire, ou les
salaires des fonctionnaires déjà en poste. Elle recouvre la notion de « besoins de
fonctionnement prévisibles » des différents services consacrée par l’article 24 qui est une
formulation plus accordant plus de souplesse que la notion de service voté.
Quant aux dépenses de développement, elles sont destinées, selon l’article 5 de la
LOB, « à l’exécution des programmes prévus par les plans de développement
économique et social ». L’article 24 nouveau indique qu’elles sont déterminées « selon
l’état de réalisation des projets et programmes de développement ».
La prévision des dépenses de développement est scindée en trois phases de manière à
permettre leur articulation avec le cadre annuel du budget. Elles se répartissent selon
l’article 13 entre les crédits de programme qui ont pour objet de déterminer les projets
qu’une personne publique veut lancer au cours d’une année budgétaire tout en fixant le
coût global, les crédits d’engagement qui engagent les personnes publiques dans la limite
autorisée par la loi de finances, et les crédits de paiement qui permettent la libération de la
dette.
2ème étape : « …Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les
prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances… ».
Cette deuxième étape se divise en trois phases :
L’examen des propositions :
Les services compétents du ministère des finances étudient les demandes
budgétaires des départements ministériels par référence aux pièces justificatives, à
la consommation des crédits de la gestion précédente pour ce qui est du titre I, et à
l’état d’avancement des travaux pour ce qui est du titre II8.
Cet examen entraîne des discussions et des tractations entre les services
compétents du ministère des finances et les représentants des ministères concernés
qui peuvent nécessiter l’intervention du ministre des Finances en cas de
désaccord, et même arbitrage du Premier ministre, si aucune solution n’a été
trouvée.
En pratique, la phase des tractations budgétaires s’achève à la fin du mois de juin.
Ce qui laisse théoriquement une période de près de quatre mois au ministère des
finances et au gouvernement pour terminer l’élaboration du PLF et le déposer au
Parlement.
Après la récapitulation des résultats des négociations, le ministère des finances
met au point les prévisions de recettes.
Les prévisions de recettes :
L’évaluation des recettes est effectuée par le ministère des finances parce que tous
les services qui collectent les recettes dépendent de lui.
Selon l’article 24 de la LOB, « les prévisions de recettes sont arrêtées par le
ministre des finances selon les catégories de recettes et ce dans le cadre de
l’équilibre économique de l’année considérée… ».
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
54 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
La méthode d’évaluation des recettes est directe. Elle permet d’établir les
prévisions sur la base des agrégats économiques et financiers en tenant compte,
pour chaque catégorie, de recettes des résultats effectivement réalisés.
Elle repose sur des procédés scientifiques permettant d’intégrer tous les éléments
susceptibles de conduire à une diminution ou une augmentation des recettes. Cela
suppose un suivi constant de l’évolution de la conjoncture économique et d’une
analyse fine des effets qu’elle peut avoir sur le montant des recettes. Cette tâche
est assurée par le service de suivi de la conjoncture économique et financière au
sein de la direction des équilibres financiers du ministère des finances.
Avec la fin des tractations budgétaires, commence l’opération de mise au point
des prévisions de recettes.
Il s’agit d’actualiser les prévisions de recettes établies préliminairement par la
direction des ressources et des équilibres9. Celle-ci se fonde sur les recettes
collectées de l’année en cours, qui sont connues en temps réel grâce à
l’exploitation des systèmes informatiques RAFIC (Rationalisation de l’action
fiscale et comptable) et SINDA (Système d’information douanier automatisé).
Ces deux systèmes fournissent également des statistiques et des tableaux de bords
fiables aidant à prendre des mesures de redressements nécessaires.
Les prévisions de recettes sont donc affinées sur la base des réalisations du
premier semestre de manière à suivre la réalité. L’avantage de la méthode directe
consiste justement à réduire l’écart entre les prévisions et les réalisations.
L’élaboration du projet de loi de finances :
Le ministère des finances a pour mission de regrouper de façon cohérente les
différents budgets sectoriels, afin de présenter un projet unifié. Il ne s’agit pas
d’additionner les évaluations structurelles mais d’établir la synthèse des résultats
des tractations et arbitrages entre l’ensemble des besoins et les recettes
disponibles attendues.
Le ministère des finances est le seul département à pouvoir réaliser cette
opération, car il connaît les ressources disponibles et les résultats d’exécution des
budgets précédents.
Il dispose, par conséquent, du maximum d’informations pour opérer la synthèse
des budgets sectoriels, en leur ajoutant ses propres prévisions de recettes.
La préparation technique du budget de l’État (tableaux budgétaires : fonds du
Trésor, fonds spéciaux, budgets rattachés pour ordre) ; ainsi que la rédaction et la
mise en forme des dispositions de la loi de finances, relèvent des services
compétents du ministère des Finances.
Cette phase de préparation matérielle s’achève par une réunion du Conseil des
ministres, qui examine le projet dans sa globalité, au vu de renseignements plus
précis sur les recettes collectées, sur l’évolution de la conjoncture économique, et
aussi compte tenu de nouvelles mesures fiscales éventuellement envisagées par le
projet de loi de finances (PLF).
Le Conseil des ministres revoit le projet de budget à la lumière des nouvelles
réformes envisagées.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 55
L’ensemble du document sera finalisé, puis transmis au Président de la
République qui « l’arrête sous sa forme définitive » (article 23, alinéa 3 de la
LOB) et le dépose sur le bureau de l’organe législatif pour examen et vote, au plus
tard le 25 octobre de l’année précédant celle relative à l’exécution de la LF
présentée.
Les prévisions macroéconomiques
Responsabilités
Le ministère du développement et de la coopération internationale est la nouvelle
dénomination donnée au ministère de la Planification et de la Coopération internationale.
Il est chargé de la conception et de la mise en œuvre des politiques de développement,
conformément aux priorités et objectifs nationaux et il élabore des plans et des stratégies
de développement grâce au concours des établissements sous sa tutelle.
Ainsi l’Institut Tunisien de la Compétitivité et des Études Quantitatives10 (ITCEQ) est
un centre de réalisation et d’études économiques chargé :
d’assurer les travaux de suivi, d’analyse de l’économie tunisienne aux niveaux
macroéconomique, sectoriel et régional et de réaliser des enquêtes sur la
compétitivité de l’entreprise et le climat des affaires ;
de réaliser des études économiques et sociales se rapportant notamment aux
perspectives de développement et aux questions inscrites dans les plans de
développement et à l’impact des politiques et des réformes économiques et
sociales sur la réalisation des objectifs de développement, en particulier les études
sur l’économie du savoir, l’intégration, les politiques financières, les mutations
sociales et les ressources humaines ;
pour les questions macroéconomiques, les études sont effectuées par la direction
centrale des études économiques, et analysent les équilibres globaux et des
questions monétaires et fiscales.
De même l’Institut National de la Statistique (INS) placé sous la tutelle du ministère
du Développement et de la Coopération internationale, constitue l’organisme central du
système national de la statistique11. Il est chargé notamment d’élaborer les comptes
annuels et semestriels de la nation ainsi que les indicateurs de la conjoncture économique
tout en assurant le suivi et l’analyse de la conjoncture à travers l’Observatoire de la
Conjoncture Économique, qui est une structure qui lui est rattachée.
Les méthodes
L’ITCEQ, et plus précisément sa direction centrale de synthèse et modélisation,
assure la réalisation des études et des scénarios sur les perspectives macroéconomiques et
sectorielles et la croissance de l’économie tunisienne. Il développe également des outils
de modélisation, de mesures d’impact et de simulation.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
56 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
Dans ce cadre, il a produit plusieurs modèles, dont notamment :
le modèle sectoriel pour la préparation de scénarios dont l’objectif est d’évaluer
l’impact des politiques tunisiennes et des événements internationaux ;
le modèle calculable d’équilibre général ;
le tableau des échanges intersectoriels ;
les banques de données dans les domaines de la macro-économie et des données
sociales.
Propositions
Créer un débat d’orientation budgétaire avant la rédaction par le gouvernement du projet
de loi de finances. Ce débat serait destiné à examiner les grandes lignes d’action que le
gouvernement entend inscrire dans le PLF et donnerait une perspective pluriannuelle du
budget et une vision complète de la réalité économique du pays (équilibre de la sécurité
sociale, endettement, découvert, déficit, situation financière des collectivités locales et
des entreprises publiques).
Améliorer le PLF en se fondant sur des hypothèses macroéconomiques crédibles, tant
en recettes qu’en dépenses, et en intégrant le bon niveau les dépenses obligatoires.
Définir précisément à quel niveau doit s’appliquer le principe de spécialité des crédits
dans le PLF (afin d’améliorer la globalisation des crédits en réduisant le niveau de
détail).
Encadrer de façon plus stricte le temps accordé au gouvernement pour répondre aux
questions parlementaires et le faire appliquer par l’administration. En effet, la réponse à
ces questions permet aux parlementaires de préparer l’examen du PLF.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
2. LA PRÉPARATION DU BUDGET – 57
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Article 23 de la LOB.
Auparavant elles étaient adressées, selon l’article 25 ancien, « au cours du mois
d’août ».
Article 37 de la Constitution du 1er juin 1959, tel que modifié par la loi
constitutionnelle n°76-37 du 8 avril 1976.
Avant la loi organique du budget du 25 novembre 1996, une dichotomie budgétaire
existait entre le titre I et le titre II. Par conséquent, deux circulaires pour la
préparation du budget de fonctionnement et la préparation du budget d’équipement
étaient adressées. Depuis la gestion 1997, il y a une seule circulaire pour l’ensemble
des dépenses de l’État.
Les attributions du ministère des finances sont fixées par le décret n°75-316 du
30 mai 1975 : il est organisé par le décret n°91-556 du 23 avril 1991, tel que complété
ultérieurement, notamment par les décrets n°96-259 du 14 février 1996, n°2001-2729
du 26 novembre 2001, n°2005-492 du 1er mars 2005 (Journal Officiel de la
République Tunisienne n°19 du 8 mars 2005, p 619-622) et n°2007-1198 du
14 mai 2007 (Journal Officiel de la République Tunisienne n°40 du 18 mai 2007,
p 1 651).
L’article 17 de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 indique que « Le
gouvernement exerce le pouvoir exécutif, à l’exception des attributions conférées au
Président de la République… ». L’article 18 ajoute que « Le gouvernement veille à la
direction des affaires de l’État et assure le fonctionnement normal des services
publics, de l’administration et de la force publique. Conformément à la législation en
vigueur, chaque ministre veille, selon son domaine de compétence, à la direction de
l’administration centrale et à la supervision des offices et établissements publics, ainsi
qu’à la direction de l’administration et des services régionaux et locaux, sous
l’autorité du Chef du gouvernement. »
L’unité de gestion par objectifs qui a été créée au sein du ministère des finances
prévoit la confection d’un nouveau guide.
Article 14 nouveau du décret n°96-259 du 14 février 1996, modifiant et complétant le
décret n°91-556 du 23 avril 1991 portant organisation du ministère des Finances.
Le Comité général de l’administration du budget de l’État est chargé notamment :
– de préparer en collaboration avec les départements et organismes concernés le
budget de l’État, les budgets annexes et les budgets des établissements publics ;
– de concourir à l’élaboration de la loi des finances ;
– d’assurer le suivi de l’exécution des dépenses publiques et contrôler la réalisation de
ces dépenses par des interventions soit sur place soit par l’étude de dossiers et de
documents ;
– de préparer des rapports sur l’exécution des dépenses publiques ;
– d’assurer
la gestion administrative et financière du Comité général des
administrateurs du budget de l’État.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
58 – 2. LA PRÉPARATION DU BUDGET
9.
10.
11.
Cette direction correspond à l’ancienne direction générale du Trésor dont le décret
n°2005- 492 du 1er mars 2005 a défini les compétences.
Anciennement dénommé Institut d’Économie Quantitative, il est organisé par le
décret n°2009-3038 du 12 octobre 2009.
La loi n° 99-32 du 13 avril 1999 relative au système national de statistique pose
notamment comme principes fondamentaux de « garantir la production d’une
information statistique crédible et de qualité » et de « garantir l’accès de tous les
utilisateurs aux informations statistiques ». Elle crée l’Institut national de la statistique
qui constitue l’organisme exécutif central du système national de la statistique. Il est
chargé de la coordination technique des activités statistiques.
Bibliographie
Méchichi, L. (1995), Élaboration du budget : Pour une meilleure adaptation, actes du
séminaire, les cadres budgétaires et comptable, ENA, ATSA.
Direction générale des réformes administratives (1997), « Guide de la gestion financière »,
Premier Ministère.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 59
Chapitre 3
Examen du budget
et rôle du Parlement
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60 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Le cadre constitutionnel et législatif de la compétence du Parlement
D’un Parlement bicaméral…
La loi constitutionnelle du 1er juin 2002 révisant la constitution du 1er juin 1959 a
consacré le bicaméralisme et créé la Chambre des conseillers à côté de la Chambre des
députés. L’article 28 révisé de la constitution disposait que « La Chambre des députés et
la Chambre des conseillers exercent le pouvoir législatif, conformément aux dispositions
de la Constitution ». Il ajoutait que « Les projets de loi de finances sont soumis à la
Chambre des députés et à la Chambre des conseillers. La Chambre des députés et la
Chambre des conseillers adoptent les projets de loi de finances, et de règlement du budget
conformément aux conditions prévues par la loi organique du budget ».
Les compétences du Parlement étaient définies par la constitution, la loi organique
n°2004-48 du 14 juin 2004 portant organisation du travail entre la Chambre des députés
et la Chambre des conseillers et fixant les relations entre les deux chambres, le règlement
intérieur de la Chambre des députés, adopté les 7 et 8 décembre 1959, et remanié à
plusieurs reprises, et le règlement intérieur de la Chambre des conseillers, adopté le
12 septembre 2005.
… à l’Assemblée nationale constituante
La loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation provisoire des
pouvoirs publics prévoit que l’Assemblée nationale constituante (ANC) exerce le pouvoir
législatif. Cette loi, la LOB, ainsi que le Règlement intérieur de l’ANC, encadrent la
procédure d’examen du projet de loi de finances.
Calendrier parlementaire
Dépôt du budget au Parlement
Le régime de dépôt prévu antérieurement à la Révolution
La loi organique n°67-53 du 8 décembre 1967 portant loi organique du budget, telle
qu’elle a été modifiée par la loi organique n°42-2004 du 13 mai 2004, fixe dans son
article 23 la date du dépôt du projet de loi de finances (PLF). Celui-ci indique que ce
dernier « est soumis à la Chambre des députés et à la Chambre des conseillers, au plus
tard, le 25 octobre de l’année précédant celle relative à l’exécution de la loi de finances
présentée »1.
La méconnaissance de la date de dépôt du budget au Parlement n’est pas sans
inconvénients
Le dépôt du PLF
L’article 23 est le résultat de la modification de la LOB afin de l’adapter à
l’introduction du bicaméralisme par la loi constitutionnelle du 1er juin 20022. La date du
dépôt du PLF détermine le délai accordé au pouvoir législatif pour examiner et adopter le
projet de la loi de finances. Tout retard dans le dépôt du PLF obère le temps imparti au
Parlement pour examiner rigoureusement le budget. Or, ce délai n’a pas de caractère
contraignant et très souvent, le PLF a été déposé bien après la date prescrite.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 61
Le dépôt des documents budgétaires joints au PLF
Aucun délai n’est précisé pour le dépôt des documents budgétaires qui, selon l’article
25 de la LOB, « sont joints au projet de loi de finances ». Selon la formulation de cette
disposition, ces documents devraient être déposés conjointement au projet de loi de
finances d’autant qu’ils ont pour fonction d’expliquer et de justifier le contenu du budget.
Mais l’absence de mention d’un délai de dépôt par l’article 25 autorise une certaine
latitude d’interprétation. Or la fourniture de ces documents conditionne l’examen du PLF.
L’article 25 de la LOB en détermine la liste suivante de documents joints au PLF :
1. « Un rapport sur le budget de l’État dans le cadre de l’équilibre global
économique et financier. Il comprend notamment, une analyse de l’évolution des
recettes et des dépenses selon leur nature… ». Le rapport sur le budget de l’État
est établi sur la base des comptes économiques de la nation, il définit l’équilibre
économique et financier et analyse les principales caractéristiques du budget.
2. « …Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur
nature et selon les programmes et les missions arrêtées… » qui constituent de
fiches retraçant par article le détail les dotations de chaque chapitre.
3. Tout autre document jugé utile pour l’examen du projet de loi de finances par la
Chambre des députés et la Chambre des conseillers ». Il s’agit de documents
utiles à l’information des députés tels que le rapport sur l’exécution du plan, le
rapport de la Banque centrale, l’état détaillé de la dette publique.
L’ensemble de ces documents a pour objet d’éclairer les députés sur le contenu du
budget de l’État qui doit être intelligible et complet.
Les documents joints au projet de loi de finances sont regroupés en deux catégories :
ceux explicatifs du contenu du PLF et ceux complémentaires du PLF.
Les documents explicatifs comprennent un rapport sur le budget de l’État et des notes
explicatives portant sur le détail des articles budgétaires. Le rapport sur le budget de
l’État est établi sur la base du budget économique qui est évoqué par l’article 1er de la
LOB. Il s’agit d’un ensemble de comptes nationaux décrivant pour l’année en cours, et
pour l’année à venir, les prévisions relatives aux opérations des agents économiques,
telles que les estimations du PIB, des indications sur le rythme de réalisation des
investissements privés et publics, des précisions sur le volume de l’épargne privée et
publique, des informations sur la balance commerciale.
Les documents complémentaires sont définis par le législateur comme étant tout
document « jugé utile pour l’examen du projet de loi de finances… ». Il s’agit
généralement de rapports ayant trait aux différents aspects de l’activité financière du
gouvernement, par exemple, les rapports de la Banque centrale, les rapports relatifs à
l’exécution des plans de développement, les rapports sur l’exécution des impôts, la
situation des caisses nationales d’assurance maladie, la liste des entreprises publiques
bénéficiant d’un financement public.
Le dépôt du PLF durant le régime transitoire
La loi constitutionnelle n°2011-6 du 16 décembre 2011 portant organisation
provisoire des pouvoirs publics reprend la date limite du vote de la loi de finances, mais
ne précise pas la date du dépôt du PLF. En droit, le délai de dépôt prévu par la LOB
s’impose, mais le PLF pour la gestion 2013 a été déposé au bureau de l’ANC, le
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62 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
26 novembre 2012. De plus, le budget économique n’a pas été communiqué3. Et aucun
nouveau plan de développement n’a été formellement présenté4.
L’ébauche du 1er juin 2013 de constitution consacre la légalité budgétaire en
indiquant dans son article 26 que la loi autorise les ressources et les dépenses de l’État
dans les conditions prévues par la LOB. Son article 65 prévoit que le PLF est présenté au
Conseil des représentants du peuple, au plus tard le 31 octobre, et adopté au plus tard le
20 décembre, le Conseil constitutionnel, disposant pour sa part, d’une semaine pour son
examen.
La durée d’examen du projet de budget par le Parlement
Le PLF est examiné par les commissions parlementaires et par l’Assemblée plénière.
Dans les textes fondamentaux, le temps dont dispose le Parlement pour examiner et voter
le projet de loi de finances n’est pas précisé5. En dépit de cette absence, la durée de
l’examen du projet de loi de finances ressort de la combinaison des dispositions de
l’article 28, alinéa 9, de la constitution du 1er juin 1959 et de l’article 23 de la LOB.
Ainsi, ce temps se situe entre la date butoir de dépôt du PLF et celle du vote de la loi de
finances (le 31 décembre). Après la modification de la LOB par la loi organique du
13 mai 2004, l’article 23 nouveau fixe la date du dépôt du PLF au 25 octobre, ce qui
conduit à accorder au Parlement 68 jours, répartis inégalement entre la Chambre des
députés et la Chambre des conseillers6, pour examiner et voter la loi de finances7.
La loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs publics conserve
la date du 31 décembre pour le vote du PLF ; étant donné que la LOB n’a pas été
modifiée, l’ANC dispose, par conséquence, juridiquement de 68 jours pour examiner et
voter la loi de finances. Cependant dans la pratique, les délais ont été raccourcis : le PLF
pour l’année 2013 a été déposé le 26 novembre 2012.
À titre de comparaison, la loi de finances complémentaire pour la gestion 2012 a été
étudiée pendant 44 jours par l’ANC, ce délai pouvant constituer une référence pour
l’examen du PLF par un législatif monocaméral.
Aux termes de l’article 65 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution, le PLF
serait déposé au Conseil des représentants du peuple au plus tard, le 31 octobre et adopté
au plus tard, le 20 décembre ; il bénéficierait de la sorte de 54 jours d’examen. Ce délai
sera en accord avec la pratique internationale.
Propositions
Appuyer l’effectivité de la date de dépôt du PLF en établissant en cas de dépôt tardif du
projet de loi de finances au Parlement la tenue automatique d’un débat parlementaire
pouvant aboutir à la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement.
Prévoir la même date impérative de dépôt pour le PLF et ses annexes.
Mesures prises en cas de retard dans l’approbation
Selon l’article 28, alinéa 9 de la constitution du 1er juin 1959 « Le budget doit être
adopté au plus tard le 31 décembre. Si passé ce délai, les deux chambres ne se sont pas
prononcées, les dispositions des projets de loi de finances peuvent être mises en vigueur
par décret, par tranches trimestrielles renouvelables ».
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 63
La loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 portant organisation provisoire des
pouvoirs publics indique dans son article 11, alinéa 14 que le Président de la République
« …promulgue, par arrêté républicain, les dispositions du projet de la loi de finances par
tranche trimestrielle si, au 31 décembre, la loi de finances n’a toujours pas été adoptée ».
Mais pas plus que l’article 28 de la constitution de 1959, l’article 14 ne précise s’il s’agit
d’un défaut d’adoption pour cause de retard ou d’un refus d’adopter le PLF.
Dans la pratique, l’adoption du PLF est toujours intervenue dans les délais, au
détriment parfois d’un examen approfondi du PLF.
L’article 65 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution propose que si le PLF
n’était pas promulgué le 31 décembre, le PLF pourrait peut être exécuté par décision
gouvernementale par tranche trimestrielles renouvelables.
Le vote
La procédure de vote des lois ordinaires8 s’impose au vote de la loi de finance, mais
en se combinant avec les articles 29 et 30 de la LOB. Ceux-ci subdivisent le vote du PLF
en plusieurs votes partiels, afin de tenir compte de la particularité budgétaire. De cette
manière, le Parlement n’est pas tenu d’accepter ou refuser en bloc tout le PLF par un seul
vote, mais émet un vote par tranche, selon le degré de spécialité déterminé par la LOB.
Selon l’article 29 de la LOB, « … les prévisions de dépenses font l’objet d’un vote
par section et par chapitre pour le budget de l’État… »
Au niveau de la loi de finances, les dépenses de l’État sont réparties verticalement en
chapitre (qui regroupe l’ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef
d’administration) et horizontalement en titre, section, partie selon leur nature.
En application de la LOB, les dépenses de l’État sont regroupées au sein de 2 titres,
5 sections et 12 parties.
Avec la loi organique du 13 mai 2004 portant modification de la LOB, le vote relatif
aux prévisions de dépenses est moins spécialisé puisqu’il s’exprime par sections et plus
par parties.
« …les prévisions de recettes font l’objet d’un vote par titre pour le budget de
l’État… ».
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
64 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
La LOB précise que « les ressources du budget de l’État comprennent : les recettes
fiscales ordinaires et les recettes non fiscales ordinaires qui constituent le titre I, les
recettes exceptionnelles et les ressources d’emprunt qui constituent le titre II du
budget… »
Les fonds spéciaux du Trésor font chacun l’objet d’un vote pour la totalité de leurs
recettes.
En ce qui concerne les établissements publics, la totalité des recettes et la totalité des
dépenses proposées font l’objet d’un vote pour chaque chapitre, c’est-à-dire par référence
au ministère de rattachement. Les budgets des établissements publics sont votés en même
temps que le budget du ministère de tutelle.
À la fin de la procédure, « … l’ensemble des dispositions de la loi des finances fait
l’objet d’un vote global et final ». Ainsi chaque article de la loi de finances est soumis à
un vote, puis l’ensemble du PLF, y compris les tableaux annexes, fait l’objet d’un vote
unique.
La promulgation du budget
Après avoir été votée, la loi de finances est transmise au Président de la République
pour promulgation9 et publication au Journal Officiel de la République Tunisienne.
S’ouvre alors la phrase d’exécution du budget.
L’organisation du travail budgétaire parlementaire
L’examen en commissions et en Assemblée plénière
Le projet de loi de finances fait l’objet d’un examen en commissions, puis en
Assemblée plénière, avant son adoption et son vote.
L’examen avant la Révolution
La loi organique du 14 juin 2004 portait sur l’organisation du travail entre la Chambre
des députés et la Chambre des conseillers et fixait les relations entre les deux chambres.
Le Règlement intérieur de la Chambre des députés complétait, avec le Règlement
intérieur de la Chambre des conseillers, adopté le 12 septembre 2005, le dispositif
d’examen et d’adoption du PLF.
Le projet de loi de finances était déposé au bureau des deux chambres, puis transmis
aux membres de chaque chambre, accompagné des documents qui lui étaient joints, à
savoir le rapport de synthèse sur le budget de l’État et des fiches explicatives relatives à
chaque chapitre10.
L’examen par les commissions parlementaires
L’article 30, alinéa 2, de la constitution de 1959 prévoyait que : « La Chambre des
députés et la Chambre des conseillers élisent, parmi leurs membres, des commissions
pour procéder à l’examen du projet de Plan de développement, et d’autres pour examiner
les projets de lois de finances ».
Chaque chambre comportait sept commissions permanentes. L’examen du PLF
relevait de commissions non permanentes formées à cette occasion11. Celles-ci
recoupaient en réalité les commissions permanentes. Le travail était réparti entre les
commissions, pour examiner le projet selon leur secteur de compétence. Elles recevaient
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 65
les questions, les remarques et les amendements des membres de la chambre. Elles
pouvaient interroger les membres du gouvernement, soit en les auditionnant, soit en
adressant des questions écrites. Plus généralement, elles étaient habilitées à solliciter
l’avis de toute personne dont l’expertise était en mesure de les éclairer. Cet examen se
concluait par un rapport préparé par chaque commission auquel étaient rattachés les
amendements proposés.
L’examen en Assemblée plénière
Avec la clôture des discussions au sein des commissions permanentes, commençaient
les débats en Assemblée plénière, qui, contrairement aux travaux en commissions, étaient
publics. Ces débats débutaient par un discours du Premier ministre, qui présentait la
politique budgétaire ainsi que les options gouvernementales pour l’année à venir, tout en
soulignant les contraintes de financement à la lumière des données économiques et du
contexte national et international. La discussion en Assemblée plénière se poursuivait par
un débat sur le budget économique et le budget de l’État et des discussions chapitre par
chapitre. Elle se terminait par le vote du PLF.
La discussion par le Parlement du PLF semblait prise au sérieux : le Premier ministre
(et non le ministre des finances) présentait formellement le texte devant le Parlement ; le
ministre des finances et les ministères sectoriels répondaient aux questions des
parlementaires, et le Premier ministre clôturait le débat dans les deux chambres.
Le processus budgétaire pendant la transition
En application de l’article 2 de la loi constitutionnelle du 16 décembre 2011 relative à
l’organisation provisoire des pouvoirs publics, l’ANC exerce le pouvoir législatif.
Cependant, aucune disposition ne précise la procédure budgétaire alors que le Parlement
est désormais monocaméral.
L’examen par les commissions spécialisées
L’article 64 du règlement intérieur de l’ANC prévoit la formation de 8 commissions
permanentes, composées de 22 membres12 :
la Commission des droits et libertés et des relations extérieures ;
la Commission de la législation générale ;
la Commission des finances, de la planification et du développement qui est
chargée des questions relatives à la monnaie, à la fiscalité, aux transactions, aux
affaires financières, au budget, au plan de développement, aux prêts, aux
engagements financiers de l’État et à l’activité des entreprises publiques ;
la Commission de l’énergie et des secteurs de production ;
la Commission des secteurs de services ;
la Commission de l’infrastructure et l’environnement ;
la Commission des affaires sociales ;
la Commission des affaires de l’éducation.
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66 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Ces commissions examinent le PLF. Elles formulent des observations et des
demandes d’éclaircissement aux ministres, soit par écrit, soit directement, lors de
réunions avec l’équipe gouvernementale. Les travaux des commissions sont secrets, mais
ils donnent lieu à l’élaboration d’un rapport résumant les discussions et les questions
adressées aux ministres. L’ensemble des rapports sert de base aux discussions et
explications en Assemblée plénière. L’examen préalable du PLF au sein des commissions
permanentes permet l’information approfondie des parlementaires et contribue à
rationaliser les débats budgétaires pendant l’Assemblée plénière.
Il convient de relever que le Règlement intérieur de l’ANC ne prévoit pas de
dispositions spécifiques à l’examen et à l’adoption du projet de loi de finances. Dans la
pratique, toutes les commissions ont examiné le budget de l’État (articles 1 à 10 du PLF),
et la Commission des finances, de la planification et du développement a examiné la
totalité du PLF, c’est-à-dire les prévisions de recettes et de dépenses et l’ensemble des
dispositions qui y figurent.
Tous les députés ont reçu une copie du document et ont été autorisés à assister aux
travaux des commissions, à émettre des observations et à formuler des questions. Ce
mode de travail a pu provoquer une certaine désorganisation, la répétition des questions
adressées aux membres du gouvernement ayant causé un certain ralentissement de la
procédure d’examen.
Propositions
Valoriser le rôle des commissions parlementaires, en leur attribuant des
moyens matériels et humains leur permettant d’accomplir pleinement leur
mission et en encouragement fortement la participation à celles-ci des
parlementaires, par exemple, par des réductions significatives de
la
rémunération en cas d’absence.
Inscrire dans la législation que la présidence de la Commission des finances
du Parlement est attribué à l’opposition parlementaire.
Attribuer au Président de la Commission des finances du Parlement le pouvoir
de demander aux administrations de l’État tous les documents permettant de
connaître leurs dépenses et rendre obligatoire la réponse sous peine de
sanctions disciplinaires.
L’examen en Assemblée plénière de l’ANC
La procédure a été semblable à celle suivie avant la révolution, le Chef du
gouvernement assurant toutefois le rôle que remplissait antérieurement le Premier
ministre13.
Ebauche du 1er juin 2013de la constitution
L’article 65 indique que la loi autorise les ressources et les dépenses de l’État dans les
conditions prévues par la loi organique du budget.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 67
Le droit d’amendement
Les compétences d’amendement
Sous l’empire de la constitution de 1959, l’exercice du droit d’amendement des
parlementaires est fortement encadré : il s’exerce uniquement en commission et son
domaine est restreint par l’article 30 de la LOB.
Un droit d’amendement limité aux commissions parlementaires
Les amendements parlementaires sont seulement recevables en commission.
Un contenu du droit d’amendement strictement encadré
La limitation de l’initiative Parlement en matière de projet de lois de finances et des
propositions de lois en général a été prévue par l’article 28, alinéa 3 de la constitution
suspendue qui indique que « Les projets de loi présentés par les membres de la Chambre
des députés ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence une
réduction des ressources publiques ou une augmentation de charges, ou de dépenses
nouvelles. Ces dispositions s’appliquent aux amendements apportés aux projets de loi »14.
L’article 108 du Règlement intérieur de la Chambre de députés reprend cette
limitation en indiquant que les amendements et propositions de loi ne peuvent que
proposer une baisse des dépenses publiques ou des recettes supplémentaires.
L’exercice par les députés de leur droit d’amendement est également strictement
réglementé par l’article 30 de la LOB selon lequel : « Aucun article additionnel et aucun
amendement à un projet de loi de finances ne peuvent être présentés s’ils ne tendent à
supprimer ou à réduire une dépense, à créer ou à augmenter une recette. Toute
proposition de dépenses nouvelles doit être assortie d’une proposition des recettes
correspondante ou d’une proposition d’économie, d’égal montant, sur l’ensemble des
dépenses…»
Des modifications du PLF sont possibles, mais elles ne doivent pas altérer l’équilibre
budgétaire. En matière de recettes, les parlementaires sont habilités à proposer soit la
création ou l’augmentation d’une recette ; en matière de dépenses, ils peuvent proposer
soit leur diminution soit leur suppression. S’ils souhaitent augmenter une dépense, ils
doivent prévoir une compensation à travers soit une économie sur les charges, soit une
augmentation des recettes. En revanche, l’article 28, alinéa 3 de la constitution ne prévoit
pas la possibilité de compenser la création d’une dépense nouvelle par une recette
nouvelle ; il prive, en conséquence, d’effet l’article 30 de la LOB.
La combinaison des dispositions de la constitution de 1959 et de la LOB restreignait,
partant, fortement le droit d’amendement des parlementaires en matière budgétaire et les
autorisait uniquement à augmenter les recettes et diminuer les dépenses.
La sanction de la méconnaissance des limites du droit d’amendement :
La disjonction
La disjonction est la sanction de l’irrespect de l’article 30 de la LOB. Elle conduit à
mettre de côté la disposition litigieuse pour la réexaminer à un autre moment, lors d’une
procédure législative ordinaire, et non pas dans le cadre du projet de loi de finances.
La procédure permettant d’écarter
le droit
d’amendement parlementaire n’était pas explicitée par la Constitution. L’article 44 du
les amendements outrepassant
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
68 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Règlement intérieur de la Chambre des députés indiquait simplement, quant à lui, que
« les commissions examinent les amendements qui leur sont présentés, elles les acceptent
ou les rejettent ». C’est encore l’article 30 de la LOB qui dispose que : « Les articles
additionnels ou amendements, qui contreviennent à ces dispositions, sont disjoints de plein
droit ».
Le régime du droit d’amendement sous le régime transitoire
La loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs publics ne
reprend pas les irrecevabilités financières de l’article 28, alinéa 3 de la constitution du
1er juin 1959.
L’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution dispose que le gouvernement a
l’exclusivité de la présentation du projet de loi de finances. L’article 62 ajoute que les
propositions de loi et les propositions d’amendements présentées par les représentants ne
sont pas recevables si leur acceptation porte atteinte aux équilibres financiers de l’État
définis par les lois de finances.
L’évolution de la pratique du droit d’amendement parlementaire dans le budget
Avant la Révolution
Le recours au droit d’amendement parlementaire concernant les projets de loi de
finances initiaux ou complémentaires était relativement modeste et d’une portée réduite ;
il s’agissait le plus souvent de modifications formelles. Cette pratique s’expliquait par des
raisons politiques et techniques. En effet, une connaissance fine de la matière budgétaire
était requise pour utiliser le droit d’amendement. Or pour la plupart, les députés n’étaient
la matière et éprouvaient des difficultés à démêler
pas des spécialistes en
l’enchevêtrement des données budgétaires, d’autant qu’ils ne disposaient pas d’une
assistance technique appropriée. Leurs interventions visaient essentiellement les mesures
fiscales. Par ailleurs, la connivence entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif
favorisait une certaine pusillanimité des députés, faisant du Parlement une chambre
d’enregistrement du pouvoir exécutif.
Pendant la transition
Les parlementaires usent désormais dans une large mesure de leur droit d’amender le
PLF, aussi bien en commissions qu’en Assemblée plénière. Par exemple, plus de 220
propositions d’amendements ont été formulées lors du débat budgétaire en Assemblée
plénière.
La pratique a relevé un contrôle insuffisant des propositions d’amendements ayant
permis le maintien de cavaliers budgétaires et la diminution de recettes, pourtant
prohibées par l’article 30 de la LOB. Le nombre important des propositions
d’amendements, parfois en contradiction avec la législation en vigueur, a justifié une
modification du Règlement intérieur de l’ANC tendant à rationaliser la pratique des
amendements et à accélérer le processus législatif et budgétaire15. Ainsi, la proposition
d’amendement doit désormais émaner de cinq députés.
Proposition
Sans céder à la démagogie, les parlementaires nécessitent du droit de modifier le LPF
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 69
pour exercer pleinement leur mission, et partant de celui d’accroître certaines dépenses.
Pour éviter les abus, il pourrait être envisagé de donner aux groupes parlementaires le
droit de proposer des amendements augmentant les dépenses.
Les moyens matériels du Parlement
Le budget du Parlement
Avant la Révolution
La préparation du budget de la Chambre des députés et de la Chambre des conseillers
s’effectuait conformément aux règles régissant les budgets des divers départements
ministériels. Les bureaux des deux chambres préparaient le projet de budget et le
transmettaient au ministère des Finances.
Pendant la transition
En vertu de l’article 39 du Règlement intérieur de l’ANC, la Conférence des
présidents examine le projet de budget de l’ANC, préparé par le bureau, l’approuve et le
transmet au ministère des finances.
Ébauche du 1er juin 2013 de la constitution
Selon ce projet, le Conseil des représentants du peuple jouirait de l’indépendance
administrative et financière dans le cadre du budget de l’État.
Les moyens d’appui à la fonction budgétaire au Parlement
L’autonomie parlementaire est caractérisée par l’existence, d’une part, d’un personnel
administratif qualifié, apte à apporter une assistance non partisane aux députés,
notamment en matière budgétaire, et d’autre part, d’une logistique adéquate fournissant
les moyens matériels nécessaires à un travail parlementaire rigoureux (bureaux à l’usage
de tous les parlementaires, secrétariat personnel, service de documentation, etc.).
Les fonctionnaires attachés aux commissions parlementaires
Il n’existe pas de comité budgétaire à proprement parler. Des conseillers de service
public, formés à l’École Nationale d’Administration, assistent les parlementaires au sein
de chaque commission. Cependant, leur nombre et leurs moyens sont réduits.
Il en résulterait la nécessité d’engager une réflexion globale sur les moyens et
rémunérations
rémunérations des
parlementaires, des membres des cabinets, du personnel administratif de l’Assemblée ;
crédits de fonctionnement du Parlement et attribués aux élus de la nation16.
réservés au Parlement et à ses membres :
L’absence d’analystes du budget
Au sein de l’Assemblée nationale constituante il n’y a pas de manière formelle
d’analystes du budget rattachés aux partis politiques ni aux législateurs. Néanmoins, lors
de l’examen du projet de loi de finances, la Commission des finances, de la planification
et du développement peut faire appel à toute expertise qu’elle juge nécessaire.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
70 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
La mise en place d’un service d’analyse budgétaire avec un personnel compétent et
neutre serait, bien sûr, de nature à renforcer l’efficacité parlementaire dans le processus
budgétaire.
La transparence du travail parlementaire
Sous l’ancien régime, les travaux parlementaires en Assemblée plénière étaient
publiés dans le Journal Officiel de la République Tunisienne consacré aux débats de la
Chambre des députés17. La presse écrite et la télévision couvraient, par ailleurs, ces
débats18.
Les auditions publiques en commissions parlementaires
Avant la Révolution
Les commissions pouvaient entendre toute personne dont l’expertise était jugée utile.
Cependant, les travaux des commissions étant confidentiels, il n’y avait pas d’audition
publique.
Pendant la transition
Selon l’article 59 du Règlement intérieur de l’ANC, les commissions parlementaires
ont la possibilité de se faire éclairer par les experts et spécialistes de leurs choix. Pour ce
faire, elles sollicitent des rapports écrits ou procèdent à des auditions. En outre, elles
peuvent auditionner les représentants du gouvernement, les gestionnaires des entreprises
publiques et des instances publiques.
Avant sa suppression en mars 2013, le ministre chargé des relations avec l’ANC
assistait, si besoin, aux travaux des commissions. De plus, les commissions peuvent
effectuer des visites sur le terrain dans le cadre du suivi de l’activité d’un secteur qui
relève de leurs compétences.
L’ouverture des débats du Parlement au public et aux médias
Avant la Révolution
Les débats durant les séances plénières étaient publics. Les travaux des commissions
se déroulaient à huis clos. Le Président de la commission spécialisée en rédigeait une
synthèse qui pouvait être publiée sur autorisation du Président de la chambre.
Pendant la transition
En application de l’article 76 du Règlement intérieur de l’ANC, ses séances plénières
sont publiques. En vertu de l’article 54 du même règlement, les réunions des commissions
le sont également. La commission peut, cependant décider le huis clos à la majorité.
La publicité des séances est assurée par différents moyens : publicité de l’ordre du
jour, l’annonce des dates des séances plénières, accueil des citoyens et des médias,
publication des débats, diffusion radiotélévisée des délibérations et publication sur le site
Internet de l’ANC. Cependant, depuis la Révolution, la publication des débats a été
irrégulière.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 71
Propositions
Assurer la meilleure publicité du travail parlementaire par tous les moyens appropriés
(presse écrite, Internet, radiotélévision), à travers d’une information actuelle et
compréhensible par les citoyens ; développer une culture de l’information des citoyens
dans le Parlement (recrutement de professionnels de l’information, formation des agents
à la communication et au devoir d’informer les citoyens de façon proactive et en
réponse à leurs questions).
Assurer la publicité de l’activité des membres du Parlement (rencontres, activités, etc.).
Établir un répertoire public des groupes de pression auprès du Parlement.
Le respect de l’autorisation parlementaire par le gouvernement et son contrôle
L’autorisation de percevoir les recettes qui figure dans la loi de finances annuelle a un
caractère obligatoire, c’est-à-dire que l’administration est obligée de percevoir tous les
impôts et revenus autorisés. Il est en effet absolument interdit à toutes les autorités
administratives – y compris le ministre des Finances – de renoncer au recouvrement total
ou partiel d’un impôt ou revenu dont la perception a été autorisée par le législateur. Dans
ce sens, l’article 25 du code de la comptabilité publique (CCP) prévoit que l’abandon des
créances revenant à l’État est décidé par une loi et les exonérations d’impôts, de droits ou
de taxes et les remises gracieuses des créances ne peuvent être accordées en dehors des
cas prévus par la législation. L’autorisation des recettes a un caractère prévisionnel, les
montants inscrits dans la loi de finances ne lient pas les agents d’exécution du budget.
En revanche, l’autorisation de dépenses a un caractère limitatif, ce qui signifie que les
montants autorisés constituent un plafond à ne pas dépasser par les ordonnateurs de
dépenses, sauf exceptions prévues par la LOB.
Le principe de l’intangibilité de l’autorisation parlementaire connaît
des souplesses
Au cours de l’année budgétaire, le gouvernement est, en principe, lié par
l’autorisation budgétaire à laquelle il ne peut apporter aucune modification au moment de
la répartition des crédits. Ainsi, l’article 31 de la loi organique du budget indique que
« La répartition par partie et par article des crédits votés des dépenses du titre premier et
du titre deux du budget de l’État est effectuée par décret. Ce décret ne peut apporter
aucune modification aux crédits votés. »
Les dispositions légales concernant les modifications du budget en cours d’exercice
sont définies par la loi organique sur le budget. Elles sont très contraignantes et
n’autorisent qu’un montant limité de virements. Seul un petit nombre de postes de
dépenses, comme le Service de la dette publique et les investissements extérieurs,
peuvent dépasser la limite fixée par la loi budgétaire.
Cependant, le gouvernement dispose d’un pouvoir règlementaire de modification du
montant des crédits autorisés ainsi que de leur répartition au cours de l’année budgétaire
qu’il exerce sous certaines conditions par le mécanisme des transferts et virements de
crédits (articles 35 à 40 de la loi organique du budget) et le mécanisme des crédits
d’avance (article 42 de la loi organique du budget).
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
72 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Le contrôle parlementaire de l’exécution du budget
Il n’y a pas de mesures de surveillance spécifiques à l’exécution du budget, mais un
contrôle général de l’activité gouvernementale.
Avant la Révolution
Le Parlement assurerait un suivi général de l’action gouvernementale au moyen de
questions orales ou écrites, l’audition des ministres et la consultation des groupes socio-
professionnels. La possibilité de créer des commissions d’enquêtes était également
prévue.
Il n’existait pas de suivi régulier de l’exécution du budget par le Parlement au cours
de l’année. L’évaluation PEFA a noté que le ministère des finances préparait un rapport
mensuel sur l’exécution budgétaire qui était publié sur son site. Il s’avèrerait, cependant,
que ce document n’était pas spécifiquement conçu pour le Parlement, ni ne lui était
particulièrement adressé.
Pendant la transition
Le titre VI du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale constituante est relatif au
contrôle de l’action gouvernementale. Ses dispositions prévoient les modalités de contrôle
du gouvernement de manière générale et ne portent pas spécifiquement sur le suivi de
l’exécution du budget.
Ainsi, selon l’article 114, l’action gouvernementale peut être contrôlée par des
questions orales ou écrites auxquelles doit répondre le gouvernement dans un délai fixé à
un mois.
L’article 117 prévoit la faculté d’organiser des séances de dialogue avec le
gouvernement à propos des orientations générales et des politiques sectorielles.
Les commissions exercent un contrôle parlementaire du gouvernement dans le cadre
de leurs missions et grâce aux moyens dont elles disposent à cet effet.
L’article 59 du Règlement intérieur prévoit dans ce sens que « les commissions
peuvent approfondir l’étude des sujets qui leur sont soumis et se faire éclairer par les avis
des experts… les commissions permanentes peuvent auditionner les membres du
gouvernement et les gérants des entreprises et instances publiques ». L’article 63 ajoute
que « toute commission peut effectuer des visites sur le terrain… ».
L’article 72 du Règlement intérieur prévoit la formation de deux commissions
spéciales chargées du suivi des questions de priorité nationale. Il s’agit de la Commission
des martyrs et blessés de la Révolution et de la Commission « anticorruption et réforme
administrative ». Celle-ci examine les questions relatives à la corruption financière et
administrative, le rapatriement des fonds publics, les moyens du développement et de la
modernisation de l’administration et la réforme de la fonction publique.
L’ANC peut également créer des commissions spéciales d’enquêtes.
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
Dans tous les pays du monde, le Parlement a un rôle, plus ou moins étendu, en matière de :
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 73
examen et approbation formelle du budget proposé par la branche exécutive (ex ante) ;
révision, voire approbation, formelle de l’exécution du budget au terme de l’année
budgétaire (ex post).
Entre ces deux fonctions, on trouve le rôle du Parlement en matière d’exécution budgétaire,
ou le pouvoir d’examiner les budgets en cours d’exercice et/ou d’approuver les changements
intervenant pendant l’exécution, ainsi que les règles qui déterminent l’utilisation des réserves
budgétaires pour éventualités.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
74 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
(suite)
Le rôle et les pouvoirs du Parlement varient selon le pays, selon le régime politique et les
dispositions de la constitution, de la loi organique sur le budget, de la loi de finances publiques
et des autres cadres réglementaires. Bien qu’on attende un rôle plus fort des Parlements dans les
démocraties que dans les régimes autoritaires, il peut arriver que, dans des régimes de parti
unique, l’État utilise le Parlement pour contrôler les fonctionnaires, notamment dans l’examen
ex post de l’exécution budgétaire.
Le rôle du Parlement dans le processus budgétaire couvre les recettes aussi bien que les
dépenses, même s’il existe parfois des processus distincts pour l’examen et l’approbation des
premières et des secondes.
L’examen et l’approbation du projet de budget connaissent de fortes variations nationales.
Dans les pays où il existe une nette séparation entre les branches exécutive et législative (États-
Unis, Brésil, Indonésie), le Parlement peut modifier le budget qui lui est soumis sans restrictions
autres que, d’une part, celles qui résultent de l’objectif budgétaire et d’autres contraintes légales
que le Parlement s’est lui-même donnés, et, d’autre part, la possibilité d’un veto présidentiel qui
implique des négociations avec entre l’exécutif et le législateur pour chacune des modifications
souhaitées. Dans d’autres pays caractérisés par un exécutif fort, à l’instar de ceux inspirés par le
système de Westminster (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Royaume-Uni et autres pays du
Commonwealth), le Parlement n’a en pratique aucune compétence pour amender le projet de
budget, puisque cela reviendrait à émettre un vote de défiance à l’encontre du gouvernement,
alors contraint de se démettre. Le rôle du Parlement est d’examiner et de débattre sur les
propositions budgétaires, mais il n’exerce pas à proprement parler un contrôle sur le budget.
Entre ces deux pôles, on trouve une grande variété de niveaux de pouvoir parlementaire. Parmi
ces variations, on trouve :
Toute augmentation des dépenses décidée par le Parlement doit être compensée par une
augmentation des recettes ;
Le Parlement ne peut que réduire les dépenses, jamais les augmenter ;
Le Parlement ne peut modifier les recettes attendues ;
Le Parlement ne peut qu’accepter ou rejeter le projet de budget global ;
Le Parlement peut modifier le budget mais en respectant les règles (ou objectifs)
budgétaires définies par les lois sur la responsabilité budgétaire ou similaires, y compris
l’obligation légale d’un « budget équilibré » ;
Tout changement apporté par le Parlement doit être approuvé par l’exécutif.
L’examen par le Parlement du projet de budget peut porter sur le détail des recettes et
dépenses proposées, ou bien sur une vision d’ensemble des prévisions macroéconomiques et des
agrégats budgétaires – ce qui est souvent désigné par l’expression « budgétisation descendante ».
Cet examen peut être facilité par la présentation devant le Parlement d’un rapport pré-budgétaire
distinct sur les objectifs de politiques économique et budgétaire à moyen terme, et sur les
hypothèses qui les sous-tendent. Le Parlement suédois, par exemple, adopte d’abord une loi de
politique budgétaire qui définit les recettes et dépenses agrégées, avant d’entreprendre l’examen
du détail des dépenses.
Dans certains pays, l’approbation du Parlement peut aussi être exigée pour des emprunts
déterminés, notamment lorsque des organisations internationales les accordent ou lorsqu’ils
engagent une garantie gouvernementale, au moment de la préparation du budget ou pendant
l’exercice.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 75
Encadré 3.1. Pratiques et normes internationales : l’étendue du rôle du Parlement
(suite)
Le Parlement commence généralement à examiner l’exécution du budget au terme de
l’année budgétaire, à réception d’un rapport de l’organe de vérification externe sur la déclaration
faite par la branche exécutive concernant l’exécution budgétaire, ou sur les comptes financiers
annuels consolidés publiés par le gouvernement. Dans l’aire francophone, le Parlement doit
voter formellement l’exécution du budget par l’exécutif (souvent au moyen d’une loi
d’habilitation financière, comme une loi de règlement) qui valide les actions et transactions
financières de l’année. Le système de Westminster est moins structuré, mais se fonde sur une
obligation légale d’examen bien établie, par un Comité des comptes publics ou équivalent, du
rapport de l’Auditeur général sur les déclarations et transactions financières du gouvernement.
Le Parlement peut aussi avoir un rôle formel dans la vérification du suivi et de la mise en œuvre
par l’exécutif des conclusions et recommandations de l’organe de vérification externe.
Ces comités de contrôle ex post ont en général des pouvoirs d’enquête et la capacité d’exiger
des informations et de faire comparaître des agents publics et des témoins lors d’auditions
officielles. Dans certains pays, ce rôle d’examen ex post les autorise aussi à sanctionner et
blâmer tout fonctionnaire qui aurait enfreint les lois, règles et règlements en matière financière.
Dans de nombreux pays en développement, le rapport de l’exécutif et/ou de l’organe de
vérification externe sur l’exécution budgétaire est remis tardivement, ce qui a pour conséquence
de faire examiner l’exécution par le Parlement très longtemps après la fin de l’exercice
budgétaire.
Le rôle du Parlement dans l’exécution du budget en cours d’exercice connaît d’importantes
variations nationales selon le niveau de détail des crédits budgétaires et des dispositions légales
relatives à la révision du budget pendant l’année. Dans certains cas, le vote du Parlement est
exigé avant tout transfert d’un poste budgétaire à un autre ; dans d’autres cas, il n’est nécessaire
qu’après. Parfois des dispositions légales imposent une révision budgétaire à mi-parcours, mais
le Parlement n’est jamais concerné. Le recours à une réserve pour éventualités est en général
géré par l’exécutif, avec une simple obligation de rapport ex post sur son utilisation au
Parlement.
Encadré 3.2. Facteurs de l’exercice efficace du rôle du Parlement
Malgré ces variations dans les rôles et les attributions du Parlement dans les différents pays,
il existe plusieurs garanties généralement acceptées d’une participation efficace du Parlement au
processus budgétaire. Ces garanties sont en partie traduites au niveau des normes et pratiques
internationales. On les retrouve aussi dans les études préparées par le réseau de l’OCDE des
Responsables budgétaires des Parlements et des institutions budgétaires indépendantes ainsi que
par l’Institut de la Banque mondiale, lequel s’est concentré sur le rôle du Parlement dans
l’examen ex post de l’exécution du budget.
En premier lieu, se pose la question du caractère global, pertinent et opportun de
l’information rassemblée dans la documentation budgétaire soumise au Parlement. Ceci inclut le
caractère global du budget. Si les activités portées au budget sont nombreuses, elles peuvent ne
pas être examinées avec une attention suffisante, que ce soit ex post ou ex ante. L’existence de
budgets distincts pour les dépenses récurrentes et de capital, le cas échéant préparés par des
ministères différents, peut aussi compliquer l’examen du budget par le Parlement – là encore à la
fois ex post et ex ante. Une information budgétaire de moyen terme est aussi nécessaire pour que
le budget en cours d’exercice soit envisagé dans une perspective de moyen terme.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
76 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Encadré 3.2. Facteurs de l’exercice efficace du rôle du Parlement (suite)
En deuxième lieu, le Parlement doit disposer du temps suffisant pour examiner le projet de
budget, afin de ne pas être « pris en embuscade » par l’exécutif. Cette nécessité se traduit par un
échéancier annuel clair, bien défini par la loi organique sur le budget ou équivalent, et bien
respecté de manière à garantir un processus budgétaire ordonné et sûr.
En troisième lieu, le Parlement doit disposer du cadre qui lui permette de remplir
efficacement les fonctions qui lui sont assignées. Ce cadre inclut :
Un système de commissions ou de comités assurant l’examen en détail du budget. Une
commission budgétaire doit pouvoir considérer les projections macroéconomiques et les
politiques budgétaires globales, tandis que des commissions sectorielles spécialisées
examinent les dépenses prévues dans les domaines de compétence des ministères. Une
commission ou un comité distinct peut aussi examiner les ressources anticipées. Dans la
plupart des pays,
le Parlement a établi des commissions/comités compétents
respectivement pour l’examen ex ante et ex post, quoique parfois un même comité joue
ces deux rôles (Nouvelle-Zélande).
La capacité d’examiner les politiques budgétaires générales aussi bien que le détail des
recettes et des dépenses.
La capacité du Parlement d’interroger publiquement les ministres et responsables
concernés.
Un personnel compétent assistant l’analyse du projet de budget ou les rapports
d’exécution budgétaire. Un exemple notable en est le Bureau du budget du Congrès
(Congressional Budget Office – CBO), créé en 1974 aux États-Unis, dont les
professionnels peuvent mener une analyse détaillée comparable à celle conduite par le
Bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget – OMB) de
l’exécutif. Dans certains pays, le Parlement recourt à des institutions budgétaires
indépendantes (comme le Conseil budgétaire en Autriche) pour toute analyse qu’il
entreprend des projections budgétaires macroéconomiques et agrégées. Parfois (en
Allemagne en Fédération de Russie), un organe d’audit externe a un rôle formel
d’examen et de discussion publique du projet de budget. Dans le système de
Westminster, le Comité des comptes publics travaille normalement en interaction étroite
avec l’équipe de l’auditeur externe pour son examen ex post de l’exécution du budget.
Dans le système francophone, par contre, il n’existe généralement pas de relation
particulière entre l’organe de vérification externe et la commission parlementaire
chargée de l’examen de l’exécution du budget.
Les débats au sein du Parlement et les rapports des comités parlementaires concernés
doivent être diffusés ou rendus accessibles au public.
De manière plus générale, les études de l’OCDE et de l’Institut de la Banque mondiale
suggèrent que l’efficacité des comités parlementaires dans leurs rôles d’examen et de contrôle,
dépend d’une combinaison de facteurs relatifs à l’organisation institutionnelle, d’une part, et à la
compétence et au comportement des membres de ce comité, d’autre part. Ces comités semblent
aussi plus efficaces lorsqu’ils travaillent dans un environnement non partisan.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
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3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT – 77
Notes
La date limite pour le dépôt du projet de loi de finances à la Chambre de députés était
fixée auparavant au 15 novembre. Cette date a été avancée au 25 octobre pour tenir
compte de l’introduction au Parlement d’une deuxième chambre, la Chambre des
conseillers, par la loi constitutionnelle du 1er juin 2002 (Loi constituante n°2002-51
du 1er juin 2002, Journal Officiel de la République Tunisienne n° 45 du 3 juin 2002).
L’ancien article 25 fixait le dépôt du PLF au 15 novembre.
Bien qu’en décembre 2012, le ministère du Développement et de la Coopération
internationale ait préparé un budget économique.
D’après M. Abdelmlak Saadaoui, directeur général des ressources et équilibres du
ministère des finances, le gouvernement postrévolutionnaire a préparé un « Plan
jasmin » relatif à la période 2011-2016, ajusté en 2013 par des perspectives triennales,
axées sur la maîtrise des finances publiques et de l’endettement.
À l’opposé d’autres constitutions, comme la française du 4 octobre 1958 qui indique
dans son article 47 alinéa 3 que « si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai
de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par
ordonnance ».
Six semaines pour la Chambre des députés et dix jours pour la Chambre des
conseillers.
l’empire de
l’article 25 ancien de
Sous
loi organique du budget du
8 décembre 1967 qui fixait la date du dépôt du projet de loi de finances au
15 novembre, ce délai aurait été de 47 jours si et seulement si le gouvernement
respectait la date de dépôt prévue par la loi.
la
Selon l’article 28 de la constitution, « … La Chambre des députés et la Chambre des
conseillers adoptent …les projets de loi ordinaire à la majorité des membres présents,
cette majorité ne devant pas être inférieure au tiers des membres concernés… »
L’article 4 de la loi constitutionnelle portant organisation provisoire des pouvoirs
publics, prévoit également que les membres de l’ANC adoptent les lois ordinaires à la
majorité des membres présents sans que cette majorité soit inférieure au tiers des
membres. L’article 63 de l’ébauche du 1er juin 2013 de la constitution reprend la
même disposition.
Article 10 de la Loi portant organisation provisoire des pouvoirs publics.
Article 25 de la LOB.
Les sept commissions permanentes sont : la Commission des affaires politiques et des
relations extérieures ; la Commission de la législation et d’organisation générale de
l’administration ;
la planification et du
développement régional ; la Commission de l’agriculture, de l’industrie et du
commerce ; la Commission de l’éducation, de la culture, de l’information et de la
jeunesse ; la Commission des affaires sociales et de la santé publique ; et la
Commission de l’équipement et des services.
la Commission des
finances, de
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
78 – 3. EXAMEN DU BUDGET ET RÔLE DU PARLEMENT
Chaque commission est constituée de 15 membres élus et le bureau de chaque
commission est composé d’un président, d’un rapporteur et d’un rapporteur adjoint.
Toute commission peut désigner des sous-commissions pour l’examen des projets de
loi.
1) La Commission des droits, des libertés et des relations extérieurs ; 2) la
Commission de la législation ; 3) la Commission des finances, de la planification et
du développement ; 4) la Commission de l’énergie et de la production ; 5) la
Commission des services, du commerce, des prix, du transport ; 6) la Commission de
l’infrastructure et de l’équipement ; 7) la Commission des affaires sociales ; 8) la
Commission des affaires éducatives.
Selon l’article 17 de la loi constitutionnelle, le gouvernement exerce le pouvoir exécutif
à l’exception de ce qui a été dévolu au Président de la République.
Article 30 de la constitution du 1er Juin 1959. La Chambre des députés et la Chambre
des conseillers élisent, parmi leurs membres, des commissions pour procéder à
l’examen du projet du plan de développement, et d’autres pour examiner les projets
de loi de finances.
Adoption des amendements au Règlement intérieur le 15 mars 2013.
Dans le cadre de la loi de finances pour l’année 2013, la lecture du chapitre
budgétaire relatif à l’ANC fait apparaitre que les crédits de gestion autorisés sont de
24 528 MD (contre 21 739 MD en 2012 et 9 383 en 2011) dont 21 373MD sont
réservés à la partie rémunération publique se répartissant comme suit : 15 111 MD
destinés aux émoluments des parlementaires et 6 262 MD destinés au salaire du
personnel administratif de l’ANC. Sur les 15 111 MD, 15 000 MD sont destinés aux
primes des parlementaires et 111 000 USD sont réservés aux membres des cabinets.
Ainsi, les débats en Assemblée plénière sur le budget économique et sur le budget de
l’État pour l’année 2010, ont été reportés et publiés dans les numéros 4 à 9 du journal
des débats relatif à la première session ordinaire 2009-2010.
L’Évaluation PEFA attribue un A à la Tunisie pour les composantes concernées du
PI-27.
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LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 79
Chapitre 4
L’exécution du budget
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
80 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Description du système
Le cadre législatif et réglementaire de l’exécution budgétaire est robuste. Il est
composé, pour ses principaux éléments :
de quelques articles de principes fixés dans la LOB (adoptée en 1967, révisée en
2004) notamment dans son titre III « Exécution et règlement du budget de
l’État » ;
et, surtout, d’un code de comptabilité publique, dont la dernière version date
de 2009.
Le souci du respect de la régularité découlant de ces deux textes constitue une
référence permanente dans l’action quotidienne : les administrations tunisiennes en
charge de la gestion budgétaire ont une longue tradition de respect de l’État de droit et
veillent à ce que les textes, quels qu’en soient la nature et la portée, soient bien respectés.
Les textes constituent donc un cadre normatif pris avec sérieux : cette tradition de
légalisme est un atout pour la solidité et la transparence du système des finances
publiques tunisien, même s’il peut parfois prendre un aspect excessivement formel, voire
tatillon dans certains cas.
Les acteurs de l’exécution du budget
Il sera immédiatement observé que l’organisation administrative de l’exécution
semble solide.
Les services du ministère des finances chargés principalement de l’exécution
L’organigramme du ministère des finances fait apparaître quatre directions
concernées par l’exécution :
La direction du budget (DB) intervient relativement peu dans l’exécution du
budget en cours d’exercice ; toutefois, son implication concerne essentiellement la
gestion des crédits (mise en place, modification et régulation) et leur suivi (à
travers la comptabilité budgétaire). Mais elle n’intervient pas directement dans la
gestion de la dépense, qui est du ressort des trois autres directions concernées : les
deux directions de dépense et la direction de la comptabilité publique.
Les directions des dépenses comprennent celle en charge des dépenses de
fonctionnement et celle en charge des dépenses d’investissement ; s’agissant
de ces directions jumelles, on peut formulera deux observations :
d’une part, leurs missions semblent se situer à mi-chemin entre celles de la
direction du budget et celles assumées par les directeurs des affaires
financières (DAF) des ministères sectoriels, « ordonnateurs » de leur budget1 :
on peut s’interrogera donc sur le motif pour lequel trois services sont amenés
à s’occuper des dépenses : la DB, les DAF des ministères sectoriels et ces
directions de dépenses, sans compter le contrôle des dépenses publiques
(CDE) qui ajoute ainsi une quatrième organisation ;
d’autre part, l’existence de deux directions différentes, l’une pour le
fonctionnement, l’autre pour l’investissement, témoigne d’un attachement au
« dualisme» budgétaire, qui paraît aujourd’hui dépassé dans beaucoup de
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 81
pays : l’indispensable cohérence entre le fonctionnement et l’investissement
suggère la réunion sous une même autorité de ces deux fonctions.
Assure classiquement la phase du paiement de la dépense dans le contexte
traditionnel des pays d’inspiration francophone : unité de trésorerie et séparation
ordonnateur/comptable.
Proposition
Réunir les directions du fonctionnement et du développement en une seule.
La direction générale de la comptabilité publique
Cette direction générale est une administration importante appartenant au ministère
des finances et assume une bonne part des affaires financières en Tunisie. Elle prépare,
d’abord, les projets de textes législatifs et réglementaires relatifs aux structures,
procédures et normes comptables de l’État, des établissements publics, des collectivités
locales et des organismes assimilés, et prend, ensuite, les mesures nécessaires à leur
application.
Elle veille à l’application des textes législatifs et réglementaires fixant les règles de la
comptabilité publique par les agents chargés de l’exécution des budgets de l’État, des
établissements publics, des collectivités locales et des organismes assimilés. Dans le
même temps, elle organise l’accomplissement de la mission de recouvrement des
créances publiques. Ce point est intéressant à la lumière de ce qui a été dit à propos du
contrôle des engagements et des impayés. Comme nous l’avons souligné, l’existence
d’impayés dans le service public est facteur de création de dette publique occulte ou
débudgétisée. Pour ce faire, elle fixe les objectifs et les indicateurs de recouvrement des
créances revenant à l’État et aux collectivités locales et assure le suivi et l’évaluation des
résultats.
Elle assure tout le contentieux du recouvrement. En outre, elle veille à l’application
des textes législatifs et réglementaires relatifs à la fiscalité locale et examine toutes les
questions à caractère financier intéressant des collectivités locales.
Comme on peut le voir, sa compétence est proche de celle des contrôles généraux de
l’administration et de celle de la Cour des comptes. Elle inspecte, organise et assure les
opérations d’inspection des postes comptables, les enquêtes administratives, le contrôle
de l’application de la législation, de la réglementation et des procédures en vigueur.
Pour ce qui concerne le budget, elle prépare le compte général de l’administration des
finances et le projet de loi de règlement qui clôture du budget. Elle est responsable, en
collaboration avec les services concernés, de la préparation et la mise en œuvre du plan
informatique en matière de gestion comptable et de la mise en place d’un système
d’information permettant de consulter, d’analyser et d’exploiter les données nécessaires
pour la prise de décisions.
Il s’agit donc d’une administration pivot où serait utile d’installer un contrôle de
qualité du contrôle lui-même. On rappellera qu’il s’agit d’une ligne opérationnelle de
premier plan.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
82 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Organisation territoriale des services chargés de l’exécution du budget
La structure tunisienne est fondée sur un système de maillage pyramidal conforme à
l’organisation politique et administrative de l’État : national, régional et local. Il est en
cela conforme aux pratiques de nombreux pays et n’appelle aucun commentaire si ce
n’est in fine de la nécessité de consolidation des données acquises à chaque niveau du
système.
Ce souci apparaît notamment au niveau du contrôle des engagements en relation avec
l’ensemble des systèmes particuliers. On y trouvera donc, pour information : les
comptables publics au niveau national, constitués par la Trésorerie générale de la Tunisie,
la Paierie générale de la Tunisie et les paieries départementales. Au niveau régional, on
trouvera les trésoreries régionales des finances et les recettes de conseils de régions.
La Tunisie a un réseau important de services locaux tels que les Recettes des
Douanes, les recettes municipales, les Recettes des finances, les Recettes de gestion des
entreprises publiques, la Recette de vente et de gestion des saisies, les Recettes des
produits monopolisés, sans oublier les agents comptables qui gèrent des établissements
publics, les postes comptables à l’étranger. L’ensemble des comptabilités est consolidée
par la Trésorerie générale. C’est un élément important quant à la tenue de la comptabilité
publique.
Proposition
Réfléchir au sens de l’existence de ces différents types de postes comptables, qui sont
parfois rattachés à des directions différentes, à leur implantation géographique,
examiner la carte des implantations pour envisager des redéploiements tenant compte de
l’évolution des besoins.
La séparation entre ordonnateur et comptable
L’ordonnateur et le comptable sont chargés, ensemble mais chacun dans son rôle, de
l’exécution du budget. La séparation entre ordonnateur et comptable est double : celle des
organes ou
la spécialisation
fonctionnelle.
l’indépendance organique, celle des fonctions ou
L’ordonnateur est l’agent public qui a la compétence d’émettre les ordres
de recettes et de dépenses.
Selon l’article 85 du CCP « les ministres et secrétaires d’État, chefs de département
disposent seuls et sous leur responsabilité des crédits ouverts au budget. Ils ne peuvent
également, sous leur responsabilité, dépenser au-delà de ces crédits, ni engager aucune
dépense nouvelle avant qu’il n’y ait été pourvu dans les conditions prescrites par la loi
organique du budget ».
Le Code de la comptabilité publique distingue entre les ordonnateurs primaires et les
ordonnateurs secondaires. Les ordonnateurs primaires gèrent directement un budget.
C’est, par exemple, le cas du Premier ministre et des ministres pour le budget de l’État,
des présidents des conseils municipaux pour les municipalités et des présidents des
conseils régionaux pour les gouvernorats. Les directeurs des établissements publics
administratifs sont ordonnateurs principaux de ces établissements. Les ordonnateurs
principaux peuvent déléguer une partie de leurs attributions budgétaires à des autorités
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 83
administratives déconcentrées. Dans ce cas, un arrêté portant nomination de l’ordonnateur
secondaire et précisant l’agent comptable assignataire doit être pris.
Ces ordonnateurs secondaires reçoivent une délégation de crédit dont la gestion est
contrôlée par l’ordonnateur principal. Il ne s’agit pas d’un transfert de crédit, mais d’une
simple délégation. C’est, par exemple, le cas des directeurs régionaux des différents
départements qui sont souvent des ordonnateurs secondaires agissant dans le cadre de
crédits délégués. Dans ce sens, selon l’article 268 du CCP : « les dépenses communales
sont engagées, liquidées et ordonnancées par le président de la commune ou le maire,
ordonnateur du budget communal ». Selon l’article 167 du CCP, « les chefs des postes
(diplomatiques et consulaires, ordonnateurs secondaires) procèdent sous leur entière
responsabilité à l’engagement et à la liquidation des dépenses de leurs postes respectifs
dans la limite des crédits et des fonds qui leurs sont délégués ».
Les comptables publics sont les agents publics chargés de l’exécution matérielle
des opérations financières et du contrôle de leur régularité. Ils assurent la phrase
comptable des opérations d’exécution du budget.
Dans le cadre de la modernisation de la gestion publique, il a parfois été envisagé de
supprimer la séparation entre l’ordonnateur et le comptable. La fin de cette séparation
améliorerait l’efficience et l’efficacité de la procédure. La même personne étant chargée
de toute la procédure, depuis l’engagement au paiement, les délais et les blocages en
seraient sensiblement réduits. De plus, la même personne étant le gestionnaire et l’agent
maniant les deniers publics, elle assumerait la totalité de la responsabilité, sans pouvoir se
défausser.
Séduisante dans le principe, cette hypothèse risquerait de déstabiliser un système
tunisien qui a fait ses preuves et évité bien des détournements de deniers publics. C’est
pourquoi, dans la situation actuelle, il ne serait pas opportun de pousser plus avant la
réflexion sur la suppression de la distinction entre l’ordonnateur et le comptable.
Les opérations d’exécution
Les phrases phases administratives et comptables de la dépense
La procédure d’exécution des dépenses publiques comporte deux phases : une phase
administrative entre les mains de l’ordonnateur et une phase comptable assurée par le
comptable public.
La phase administrative
Selon l’article 6 du CCP : « Les ordonnateurs provoquent les opérations budgétaires.
À cet effet, ils… engagent, liquident et ordonnancent les dépenses ».
L’engagement de la dépense : selon la définition du Guide de la gestion
financière, « l’engagement constitue la première opération de l’exécution des
dépenses publiques. C’est un acte par lequel l’État, un établissement public ou
une collectivité publique locale crée ou constate une obligation à son encontre ».
Les propositions d’engagement sont signées par les ordonnateurs principaux dans
la limite des crédits ouverts au budget et les ordonnateurs secondaires dans la
limite des crédits qui leurs sont délégués par les ordonnateurs principaux.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
84 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
La liquidation de la dépense : il appartient à l’ordonnateur de liquider la
dépense, c’est-à-dire d’une part de constater la dette – de s’assurer du service fait,
offrir la preuve des droits acquis aux créanciers et déterminer le montant de la
dépense à mettre à la charge du budget. La liquidation diffère selon qu’il s’agit de
dépenses de rémunération ou de dépenses de fournitures de biens ou services.
La liquidation intervient par l’apposition sur l’original d’un cachet conçu
spécialement à cet effet et mentionnant le titre, le chapitre, l’article, le paragraphe
ou le sous paragraphe, le numéro du visa du contrôle des dépenses, la certification
de l’exécution, le montant à ordonnancer libellé en toute lettre. Elle est signée par
l’ordonnateur.
L’ordonnancement de la dépense par l’ordonnateur : selon l’article 120 du
CCP, « les dépenses du budget sont ordonnancées par le chef de département
compétent… ».
L’ordonnancement consiste à donner au comptable assignataire un ordre écrit de
payer le créancier sur la base de la liquidation et des pièces justificatives. Cet acte
prend la forme d’un bordereau d’émission établi conformément au modèle défini
par l’instruction générale du ministère de finances traitant de l’ordonnancement
des dépenses publiques. Il doit comporter un certain nombre de mentions
obligatoires et une liste de pièces justificatives comme, par exemple, la
proposition d’engagement de la dépense revêtue du visa du contrôle de la
dépense, un avis de crédit et toute pièce constatant que son effet est d’acquitter
une régulièrement justifiée.
La phase comptable
Selon l’article 10 du CCP : « les comptables publics sont chargés…du paiement de la
dépense… ils sont chargés également du contrôle de la régularité des recettes et des
dépenses ».
Le paiement consiste à débiter définitivement le compte budgétaire du montant de la
dépense et à libérer l’administration de sa dette par le règlement de la dépense. Le
paiement de la dépense relève des attributions des comptables publics. Les comptables
sont tenus de donner suite aux ordres de paiement dans un délai allant de 5 à 15 jours.
Le décret de répartition, la modification des crédits en cours d’année
et la « régulation budgétaire »
Toute exécution budgétaire commence par la mise en place et la gestion des crédits :
cette étape est l’outil nécessaire de transition entre le vote de crédit et son exécution. En
d’autres termes, le crédit est à la base de toute l’exécution budgétaire puisqu’il autorise la
dépense. En la matière, trois points méritent attention : la mise en place des crédits par le
décret de répartition, la modification des crédits en cours d’année, et enfin la « régulation
budgétaire », c’est-à-dire le phasage dans le temps de l’utilisation des crédits.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 85
Le décret de répartition des crédits
Définition et objectifs du décret de répartition
Aux termes de l’article 31 de la LOB, « La répartition par partie et par article des
crédits votés des dépenses du titre premier et du titre deux du budget de l’État est effectué
par décret. Ce décret ne peut apporter aucune modification des crédits votés. »
La répartition des crédits ouverts par articles en paragraphes a lieu par arrêté du
ministre des finances, et en sous paragraphe par arrêté du chef d’administration. Pour les
établissements publics, la répartition des crédits est effectuée au niveau des articles par le
ministre de tutelle et aux niveaux inférieurs par les directeurs des établissements sous
certaines conditions. Pour les fonds spéciaux du Trésor, la répartition est effectuée par le
ministre des Finances.
Une fois répartis par paragraphes et sous paragraphes, les crédits sont mis à la
disposition des ordonnateurs. L’ouverture des crédits est immédiate pour les dépenses de
fonctionnement, ils sont ouverts en une seule tranche dès le début de l’année. Pour les
crédits d’investissements, l’ouverture des crédits d’engagement et de paiement est
effectuée en plusieurs tranches en fonction de l’état d’avancement du projet.
Évaluation de la procédure de répartition des crédits
Premier acte de l’exécution budgétaire, le décret de répartition est une procédure
classique, de nature assez formelle et dont l’utilité n’apparaît pas évidente2. Le décret de
répartition n’est que le reflet réglementaire du vote parlementaire : il n’apporte – la LOB
le souligne (article 31) – aucune valeur ajoutée puisqu’il doit naturellement respecter le
vote parlementaire en matière de répartition des crédits.
Dans les conditions actuelles, le décret de répartition paraît une formalité sans
véritable utilité : il ne fournit aucun détail quant au contenu des crédits votés puisqu’il ne
les ventile pas dans les niveaux inférieurs de la nomenclature ; il ne donne pas plus de
précision sur l’identité des ordonnateurs responsables de l’usage des crédits votés par le
Parlement au profit de l’exécutif.
Pour renforcer l’utilité de ce texte destiné à opérer la « traduction » en langage
administratif de la décision politique constituée par le vote parlementaire, il conviendrait
qu’il ne s’en tienne pas à répéter dans un texte réglementaire ce que prescrit déjà la loi
votée, mais qu’il apporte une valeur ajoutée, des éléments nouveaux, utiles à la gestion
budgétaire et à l’exécution de la loi de finances.
Ces éléments nouveaux pourraient, par exemple, être les suivants :
la ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par
le Parlement ;
locaux pour
les crédits déconcentrés :
l’assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné, y compris les
ordonnateurs
la
déconcentration des crédits pourrait ainsi être opérée directement par ce décret de
répartition sans attendre les délégations de crédit ultérieures ; ce qui n’exclut pas,
ponctuellement, des décisions de déconcentration de crédits ultérieures, prises de
façon spécifique selon la procédure classique de délégation de crédits. D’une
façon plus générale, il apparaitrait d’ailleurs nécessaire de développer une
réflexion prospective, mais réaliste, sur la déconcentration des crédits. Derrière ce
l’essentiel de
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
86 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
sujet technique, des options politiques importantes en matière de décentralisation
et de déconcentration du pouvoir central seraient préalablement à clarifier.
Il est arrivé que la publication du décret de répartition tarde. Or, il conviendrait de
veiller à ce que le décret de répartition – qu’il reste dans sa configuration actuelle ou
qu’il soit enrichi des éléments suggérés ci-dessus – soit publié dès l’ouverture de
l’exercice pour éviter que le fonctionnement budgétaire des services ne soit interrompu
pendant une trop longue période. On rappellera, en effet, que la date limite
d’ordonnancement oblige déjà à un gel de facto de toute dépense pendant les dernières
semaines de l’exercice ; tout retard dans la publication du décret de répartition rallonge
d’autant cette période d’interruption, mais cette fois-ci en bloquant la gestion en début
d’exercice. Au total, le double effet de la date limite d’ordonnancement et de la parution
tardive du décret de répartition raccourcit de deux à trois mois la durée utile de l’exercice
budgétaire, notamment pour les dépenses d’achat et d’investissement.
Pour en permettre sa publication rapide, le décret de répartition pourrait être préparé
dès que le projet de budget est arrêté. Certes, les amendements parlementaires en
dépenses –en général, peu nombreux aujourd’hui – qui interviendraient seraient à intégrer
dans la version finale du décret de répartition ; mais l’essentiel de ce décret peut – quel
qu’en soit le contenu et l’ambition – être préparé par la direction du budget dans les
dernières semaines de l’exercice antérieur.
Propositions
Ventilation, dans la nomenclature d’exécution détaillée, des crédits votés par le
Parlement.
Assignation de chaque ligne de crédit à un ordonnateur donné.
Publication très rapide du décret de répartition, par exemple, au plus tard dans les 15
jours de la publication de la loi des finances.
La « régulation budgétaire »
La régulation budgétaire a pour objectif de déterminer le rythme d’utilisation
effective des crédits tout au long de l’année pour tenir compte du rythme effectif d’entrée
des ressources de trésorerie. Cette question essentielle dépend naturellement de la gestion
de la trésorerie.
L’enjeu est important car il touche à la soutenabilité et à la discipline budgétaires :
faute d’une bonne « régulation » on prend le risque d’un rythme excessif des dépenses,
allant au delà de l’encaissement des recettes, non seulement en temps mais, in fine, en
montant.
Une bonne « régulation budgétaire » est donc essentielle à une bonne exécution
budgétaire. Elle comprend l’ensemble des outils et méthodes suivantes :
un plan d’engagement, associé au plan de trésorerie ;
un CDE vigilant qui met en œuvre et contrôle l’application de la régulation dans
son ministère ;
des possibilités de suspension d’engagement, voire d’annulation des crédits, en
cas de brusque tarissement des recettes, par exemple.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 87
Dans un système dans lequel le pouvoir d’ordonnancement est déconcentré au profit
des ministères sectoriels, ce qui est le cas de la Tunisie comme de tous les pays modernes,
il est indispensable que le ministère des Finances dispose d’un réel pouvoir de régulation
qui lui permette d’assurer une de ses responsabilités majeures : garantir que le budget
exécuté respectera le solde budgétaire initialement voté. C’est lui, et lui seul, qui en
répond : il doit avoir les moyens de cette responsabilité, en l’espèce un dispositif complet
de régulation budgétaire.
Enfin, on ajoutera – pour mémoire – un mot sur un aspect important de la gestion des
crédits : celui du suivi de leur consommation, autrement dit la question de la
« comptabilité budgétaire ». C’est une question essentielle en matière d’« exécution »
budgétaire, non seulement parce qu’elle conditionne le pilotage de la régulation
budgétaire, mais aussi parce qu’elle répond à un souci, plus politique, de transparence,
notamment vis-à-vis du Parlement.
La modification des crédits en cours d’année
La nécessité de modifier en cours d’année le budget annuel dans tous les pays, car les
changements d’environnement économique et les modifications de priorités politiques
sont naturellement, partout et toujours, inévitables.
Le droit budgétaire tunisien prévoit un certain nombre de possibilités de modifier en
cours d’exercice budgétaire la répartition des crédits. Ces mouvements règlementaires de
crédit sont un des aspects importants de la gestion.
On peut toutefois regretter que ces possibilités soient :
complexes : plusieurs articles de la LOB s’en référent de façon peu claire et dans
des conditions qui jettent un doute sur la cohérence de l’ensemble ;
lourdes : la pratique, telle qu’elle est vécue par les services opérationnels, en fait
un processus lent qui, pour des mouvements parfois de faible enjeu, nécessitent
dans la grande majorité des cas, l’intervention formelle du ministère des finances.
Mais la meilleure solution pour éviter les difficultés de modifications règlementaires
de crédit en cours d’année demeure, sans doute, de les rendre inutiles en améliorant la
préparation de budget et en allant vers la globalisant des crédits (qui ne saurait bien sûr
devenir totale ou trop générale).
Le budget étant d’abord un acte de prévision, il est clair que toute amélioration de la
procédure de préparation de budget dans le sens d’une plus grande fiabilité et d’une
plus grande sincérité atténuera les besoins de modification en cours d’année : les
hypothèses macroéconomiques qui fondent les prévisions de recettes doivent être réalistes
et prudentes et le calcul des recettes doit répondre aux mêmes principes ; en dépense, il
convient de budgéter, en priorité et à bon niveau, tous les crédits nécessaires aux
dépenses obligatoires (salaires, retraites, subventions aux EPA, achèvement des
investissements engagés, etc.) qui constituent la grande majorité des dépenses, en Tunisie
comme partout ailleurs. Il convient donc de faire de vrais efforts d’anticipation aussi
larges et profonds que possible pour s’assurer que toutes les dépenses indispensables sont
bien prévues.
Un deuxième facteur doit être pris en compte : le degré de détail des crédits figurant
au budget. Plus on prétend vouloir budgéter dans le détail les crédits pour chaque
catégorie, chaque type de dépense, plus on prend le risque de se tromper et d’avoir donc à
corriger la prévision en cours d’année. Le problème évoqué ici est celui de la
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
88 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
globalisation des crédits ou, pour parler en terme plus technique, celui du niveau
d’application du principe de « spécialité » : plus ce niveau est bas, plus la nomenclature
budgétaire est fine, plus les lignes budgétaires sont petites et nombreuses, et par
conséquent, plus les besoins d’adaptation en cours d’année seront fréquents.
La nomenclature budgétaire en vigueur en Tunisie semble se caractériser à cet égard
par un fort niveau de détail puisqu’elle comprend six niveaux (cf. décret 1999) allant de la
partie au sous paragraphe, sans que l’on sache clairement à quel niveau s’applique le
principe de « spécialité ». Cette question est importante puisque, dans une nomenclature
budgétaire pyramidale, tout ce qui est au-dessus du niveau d’application du principe de
spécialité est contraignant pour le gestionnaire, alors que tout ce qui est en dessous n’est
qu’indicatif.
Il conviendrait de trouver un juste milieu entre la fragmentation budgétaire excessive,
divisant l’autorisation de dépenser en milliers de petites lignes différentes et la
globalisation abusive, en enveloppes non affectées, qui sont le signe du renoncement à
tout effort de budgétisation.
Pour clore ces considérations sur la gestion des crédits, la question de la réserve
globale et des réserves ministérielles de crédits non affectés reste à traiter. L’existence de
tels crédits – et leur importance semble-t-il significative – est toujours révélatrice d’un
certain échec du processus de budgétisation : considérant qu’il est impossible de bien
prévoir, on ménage d’importants crédits non affectés, libres d’emploi pour répondre, au
coup par coup, aux nécessités apparaissant au fil des mois, pendant l’exercice budgétaire.
Cette latitude est la négation même de la notion de budget. Certes, une enveloppe de
crédits non affectées est nécessaire, mais elle ne saurait servir à corriger toutes les erreurs
de prévisions ou les insuffisances ; elle doit être conçue pour répondre à ce qui était
réellement imprévisible, au moment de la préparation du budget, et non pas seulement à
couvrir ce que l’on a oublié – involontairement ou pas – de prévoir, par négligence ou
choix tactique : en d’autres termes, une réserve de crédits non affectés est nécessaire pour
les dépenses imprévisibles. Elle est, en revanche, à exclure pour les dépenses simplement
imprévues.
Proposition
Afin de protéger l’intégrité du vote parlementaire, limiter légalement à un pourcentage
déterminé des crédits ouverts, les virements, reports et annulations de crédits que le
gouvernement est autorisé à effectuer.
Description du système comptable tunisien
Le système comptable public tunisien, le budget et son exécution sont intimement
liés. Les formes du budget et de la comptabilité définissent, d’une part, le mode de
fonctionnement de l’État, et d’autre part, les limites et contingences de la gouvernance et
de la transparence.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 89
Le système de comptabilité budgétaire actuellement en vigueur en Tunisie est
de caisse
La comptabilité budgétaire
Le système tunisien, globalement, est semblable ou ressemblant à celui utilisé encore
de nos jours dans de nombreux pays : on qualifie cet ensemble comptable de
« comptabilité budgétaire ». Historiquement, les systèmes comptables publics sont issus
en Europe d’un principe quasi général selon lequel le budget public n’a jamais été un
outil de gestion, mais bien un outil d’autorité sur les dépenses. On partagera donc l’avis
de Suzanne Desille (2009) quand elle écrit que « la comptabilité budgétaire (…) est un
acte politique de prévision et d’autorisations de dépenser, dans l’intérêt général, en vue de
satisfaire des besoins ou de redistribuer des revenus », mais pas plus. Ce préalable
justifiera le contenu même des recommandations qui s’inscriront dans une démarche
conduite dans de nombreux pays et qui est toujours d’actualité.
On résumera la gestion publique ainsi organisée en disant que l’objectif majeur
consiste à assurer le service public en mobilisant les ressources nécessaires et en
respectant les autorisations budgétaires en matière de dépenses publiques.
L’établissement des comptes publics vise donc essentiellement à assurer le contrôle
de la légalité des recettes et des dépenses et leur conformité aux autorisations budgétaires.
Il assure en outre le contrôle de la gestion des comptables pour dégager leur
responsabilité, l’information des décideurs selon des périodicités régulières sur
l’exécution du budget et le contrôle par le pouvoir législatif. La comptabilité budgétaire
s’analyse donc comme fondée sur la comptabilité de caisse.
La comptabilité de caisse en vigueur en Tunisie
La comptabilité de caisse, ainsi nommée par analogie avec le fonctionnement du
compte de caisse, est une comptabilité en partie simple. Elle se borne à noter les
phénomènes instantanés : recettes et dépenses de diverses sortes. En comptabilité de
caisse, les transactions sont enregistrées uniquement sur la base des encaissements et
décaissements. La comptabilité de caisse n’établit aucune distinction (contrairement à la
comptabilité d’exercice) entre l’acquisition d’un actif et le paiement d’une charge – l’un
et l’autre étant simplement considérés comme des « paiements ».
Comme le dit Benoît Chevauchez3 « Le champ de la ‘comptabilité budgétaire’
apparaît ainsi beaucoup plus étroit que celui de la comptabilité générale : tout d’abord, et
surtout, la ‘comptabilité budgétaire’ ne s’intéresse qu’aux dépenses et recettes ; elle ne
s’intéresse ni aux créances, ni aux dettes, ni aux actifs, ni aux passifs : elle ne produit
donc pas de bilan. En outre, restriction supplémentaire, la ‘comptabilité budgétaire’ ne
s’intéresse qu’aux dépenses et recettes qualifiées de ‘budgétaires’, c’est-à-dire celles qui
font l’objet d’une autorisation budgétaire formelle ; elle néglige toutes les opérations de
trésorerie et de financement, aussi bien en charges qu’en ressources. C’est donc une
comptabilité en partie simple qui permet la production d’états financiers sommaires sur le
degré de consommation des crédits et d’encaissement des recettes ; c’est une comptabilité
de flux, sans comptabilité de stock. »
Elle est le pendant de la comptabilité en partie double. Cette dernière est fondée sur
l’idée selon laquelle les opérations et la situation financière d’une organisation peuvent
être représentées par des comptes. Chaque compte contient l’historique des modifications
de la valeur monétaire d’un aspect particulier de l’organisation. On parle de partie double
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
90 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
quand l’enregistrement d’écriture est inscrit dans deux comptes (au moins) : un compte
débité et un compte crédité.
« Le carré magique de la comptabilité en partie simple » se résume comme dans le
graphique 4.1 suivant :
Graphique 4.1. Le carré de la comptabilité en partie simple
Nous verrons plus loin, l’intérêt relatif de la comptabilité de caisse dans le contrôle
effectué sur la gestion des comptables, contrôle établissant un éventuel débet ou donnant
quitus de la gestion. Par son principe même, cette comptabilité assure l’objectivité pure
des constatations. A contrario, elle entraîne de facto une impossibilité de mise en place de
certains outils de gestion (valeur des immobilisations, amortissements, créances, dettes,
etc.).
Passer à une comptabilité générale
La doctrine défend l’opportunité de choisir la comptabilité dite générale. Dans celle-
ci nous nous reporterons spécialement à celle de l’organisme édictant les normes
comptables à l’usage du secteur public, l’IPSASB4. Pour rappel, les normes comptables
IAS-IFRS5 qui prennent la forme IPSAS pour le secteur public prévoient le nouveau
mode de gestion de la comptabilité publique et une transparence accrue.
L’IPSASB énonce, très succinctement, une dizaine d’avantages significatifs6 en vue
de fixer les responsabilités et de faciliter les décisions d’investissement et de gestion, si
les états financiers sont préparés sur une base patrimoniale. Cette comptabilité permet de
mieux rendre compte, tant sur le court terme que sur le long terme, des emplois
(utilisation, affectation ou destination des ressources) et des ressources. Elle permet de
déterminer précisément le patrimoine et son évolution dans le long terme tant en termes
de mutations patrimoniales (modification de la structure du patrimoine sans changement
de la valeur nette de celui-ci), que de variations patrimoniales (modification de la valeur
brute ou nette du patrimoine et de sa structure impliquant un enrichissement ou un
appauvrissement de celui-ci). En outre, elle permet de mieux évaluer la position de
trésorerie et les performances financières, de même que les cash-flows, notamment en ce
qui concerne les multiples ratios de bilan et de résultats, grâce à des analyses financières
plus complètes et plus illustratives.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Décaissements
Encaisse de fin
Encaisse de début
Encaissements
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 91
Cette comptabilité aide à de meilleures décisions en termes de ressources et aux
différents choix d’opportunité en termes d’emplois, et à mieux valoriser sur le long terme
les coûts d’entretien, de réparation et d’extension d’investissements, ou les coûts
d’exploitation ou financiers d’engagements pris ainsi qu’à rendre compte par des tableaux
de financement de l’origine et de la destination des fonds. Elle permet donc de mesurer
l’équilibre entre le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la position de
trésorerie (et non pas simplement la trésorerie) (Khrouz, 2010). Elle favorise une
meilleure perception de la pérennité du financement à long terme des investissements et
des charges ou des dépenses d’exploitation consécutives à ces investissements, fixant par
ailleurs l’inventaire des droits et engagements hors bilan. Pour terminer, elle favorise et
enrichit la démonstration de la bonne gestion des ressources et facilite la mesure de
l’évaluation des coûts de revient.
À côté de cette comptabilité budgétaire, on trouve en Tunisie la comptabilité des
engagements : les recettes et les dépenses sont comptabilisées dès qu’elles sont certaines
dans leur principe et déterminées dans leur montant, et cela même si elles ne sont pas
encore payées. La comptabilité d’engagement (fondée sur le principe de la séparation des
exercices) est une des hypothèses de base du système comptable reposant sur le principe
de la partie double. Le système tunisien présente certains aspects de ce principe sans en
atteindre la complétude. La comptabilité des engagements a pour finalité actuellement de
« bloquer » les sommes prévues au budget à l’effet d’en prévoir le paiement. Une partie
de ce rapport lui sera consacrée. Nous verrons que le rapprochement entre une politique
budgétaire d’exercice et la comptabilité des engagements est encore très limité. Etant un
contrôle a priori dépassant la notion de budget existant, le contrôle des engagements, en
Tunisie, reste néanmoins intéressant à analyser.. Un nouveau cadre légal et réglementaire
est pour l’instant en phase d’élaboration. Il devrait confier de nouvelles compétences à ce
contrôle. Nous avons pris connaissance de ce document mais il convient d’attendre son
approbation pour émettre une appréciation.
Pour mémoire, à côté de la comptabilité en deniers coexiste la comptabilité en
matières : elle a pour objet de décrire les existants et les mouvements concernant les
objets en dépôts, les formules, titres timbres, vignettes. On considérera que cette
comptabilité est d’une importance marginale par rapport à la comptabilité en deniers. On
peut toutefois faire remarquer que son contrôle est spécifique : il est tourné vers un
contrôle physique outre le contrôle des chiffres. La comptabilité matière, d’expérience,
est une comptabilité à haut risque quant aux vols, détournements, destructions et
obsolescence. Elle fait rarement l’objet d’audit étant d’ordinaire à ce que l’on qualifie de
contrôle permanent.
En conclusion de ce point, on se réjouira de voir la réforme de la comptabilité
publique en marche, au moyen notamment de la mise en place de la GBO. On
remarquera, toutefois, qu’au vu de l’expérience menée dans d’autres pays (notamment la
Belgique), la comptabilité patrimoniale et son besoin d’évaluation des actifs et de leur
amortissement est une tâche lourde et de longue durée.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
92 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Propositions
Conduire la réforme de la comptabilité publique vers une comptabilité donnant aux
décideurs les moyens d’apprécier la situation exacte de l’état des finances publiques. La
GBO est un aspect important de cette réforme.
Établir dans les meilleurs délais une comptabilité générale. Pour ce faire, allouer à ce
projet les moyens matériels et humains suffisants.
Mettre en place une comptabilité qui assure la cohérence avec les nouvelles normes
comptables internationales de l’IAS/IFRS (qui s’appliquent aux comptes consolidés des
entreprises).
Les outils et document de suivi de l’exécution du budget
Le suivi budgétaire constitue une comparaison à une date donnée entre un budget
prévisionnel et des dépenses réalisées. Il analyse le passé (comparaison entre les activités
réalisées et les dépenses faites) afin de prévoir le futur (planification des activités et des
dépenses correspondantes). Il concerne le budget global d’une structure, d’un projet ou
d’un financement spécifique. Il facilite le pilotage des activités et la maîtrise du budget. Il
est à effectuer régulièrement par le service comptable et mettre à la disposition du reste de
la structure, d’une part, et des partenaires financiers en cas de besoin, d’autre part.
Le suivi de l’exécution du budget
L’exécution du budget fait l’objet d’un suivi par la commission créé auprès du
ministre des Finances chargée du suivi de la préparation, de l’exécution et de l’évaluation
de l’exécution du budget de l’État. Dans ce cadre, le Comité général de l’administration
du budget de l’État a notamment pour fonction de préparer des rapports sur l’exécution
des dépenses publiques7. Plus généralement, l’informatisation du circuit d’exécution du
budget de l’État en recettes et en dépenses fournit en temps réel ou différé un ensemble
d’informations nécessaire au suivi des opérations budgétaire.
Ainsi, en ce qui concerne le circuit des opérations de recettes :
le suivi du circuit du recouvrement des recettes est assuré par l’exploitation du
Système d’information douanier automatisé (SINDA) qui produit une
information exacte sur
l’ensemble des opérations douanières et sur
l’application des droits prévus par la législation, notamment par la tenue
automatique de la comptabilité des receveurs des douanes et par l’évaluation
des coûts budgétaires résultant des régimes fiscaux privilégiés.
Les recettes budgétaires provenant des impôts et taxes liés à l’importation ou
à l’exportation sont centralisées mensuellement et communiqués à la
Trésorerie générale qui les ajoute au bordereau mensuel des recettes
budgétaires qui est adressé au Comité général du budget de l’État
(ex direction générale du Trésor) et à la direction générale de la comptabilité
publique.
Le suivi de l’activité des centres et bureaux régionaux de contrôle des impôts
et des recettes des finances est assuré par l’exploitation du Système
d’information et de rationalisation de l’action fiscale et comptable (RAFIC)
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 93
qui fournit les données mensuelles relatives au recouvrement de toutes les
catégories de ressources fiscales. Cela permet aux structures du ministère des
Finances de mesurer le niveau de réalisation des recettes fiscales et de
proposer les mesures de réajustement nécessaires.
Les réalisations définitives des ressources budgétaires sont récapitulées et
consignées dans le compte de gestion du Trésorier général de l’État et dans le
compte général de l’administration qui sont adressés à la Cour des comptes
avant la fin de l’année qui suit celle de la clôture de la gestion.
Pour assurer le suivi du circuit des dépenses budgétaires, les services financiers
procèdent mensuellement à l’établissement de la situation des crédits pour le
titre I et le titre II sur la base des données fournies par les systèmes informatiques
ADEB et SIADE.
Le Système d’aide à la décision budgétaire (ADEB) traite l’ensemble de la
procédure automatisée des dépenses publiques dans le cadre de plusieurs modules
qui recouvrent les différentes étapes du circuit de la dépense de l’ouverture des
crédits jusqu’au paiement8. Il permet de formuler des fascicules budgétaires pour
chaque département portant sur la répartition des crédits par paragraphe et sous
paragraphe des dépenses de gestion et des dépenses de développement ; de
procéder à toutes les opérations de modification de la répartition initiale des
crédits ; de suivre la consommation périodique des crédits. Ces informations sont
exploitées au moment des tractations budgétaires lors de la phase de l’examen des
budgets sectoriels par les services du ministère des Finances.
Le Système informatisé de gestion de la dette extérieure (SIADE) automatise la
gestion de la dette publique. Il comprend trois modules relatifs à :
la gestion de la dette extérieure de l’État : ce module prend en charge la dette
de l’État depuis la signature jusqu’au remboursement définitif en dégageant
annuellement un état de la situation de la dette et ponctuellement des états
statistiques sur les engagements, les tirages, les remboursements, l’encours,
les impayés, etc. ;
la gestion de la dette des entreprises publiques : ce module prend en charge les
prêts rétrocédés ; les prêts du Trésor ; les prêts sur les fonds spéciaux du
Trésor ;
la gestion de la dette garantie par l’État : ce module prend en charge la dette
extérieure garantie par l’État, notamment en faveur des entreprises publiques.
L’ensemble des informations générées par la gestion informatique de la dette
publique permet de constituer un fichier des prêts extérieurs, d’établir des tableaux
d’amortissement des emprunts en cours et de suivre l’encours de la dette publique
extérieure.
Les systèmes d’information (la gestion par réseaux informatiques)
La Tunisie progresse dans l’informatisation des services. On trouvera donc à côté des
systèmes centraux de la trésorerie générale et de la paierie générale, un ensemble de
systèmes qui concourent à faciliter la gestion, et à une véritable intégration.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
94 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Nous citerons :
le système RAFIC : utilisé en matière de recettes ;
le système ADEB : utilisé en matière de dépenses budgétaires ;
le système SINDA : utilisé par les Douanes ;
le système SADEC : utilisé par les Services de contrôle fiscal ;
SIADE : pour la gestion de la dette publique.
La constellation de systèmes techniques différents, concourant à une comptabilité
globale réalisée par la Trésorerie, est un facteur de risques significatif. À l’instar d’autres
pays9, la Tunisie, dans le cadre de la mise en place de la gestion budgétaire par objectifs,
doit continuer la mise en place d’un système d’information lui assurant la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
Propositions
Évaluer les risques provoqués par l’existence de nombreux systèmes techniques de
comptabilité.
Continuer la mise en place d’un système d’information afin d’assurer la tenue d’une
comptabilité fondée sur les principes de la comptabilité générale.
S’assurer de la compatibilité entre les systèmes d’information.
Les rapports
La Banque centrale de Tunisie produit un certain nombre de documents
économiques :
un rapport annuel, publié et comportant deux parties : le rapport économique et
les opérations de la Banque centrale de Tunisie ;
un bulletin de statistiques financières, publié trimestriellement, intégrant des
statistiques monétaires, financières et économiques, et précisant la méthodologie
adoptée pour leur élaboration ;
un supplément mensuel des principaux indicateurs monétaires et de paiements
extérieurs (publié) ;
une brochure sur la dette extérieure de la Tunisie, publiée annuellement et
analysant l’évolution de la structure de l’encours de la dette du pays au regard de
la conjoncture internationale ;
un périodique de conjoncture, publié trimestriellement, analysant les principales
mesures, à caractères économique, monétaire et financier, prises au cours de la
période considérée.
La loi de règlement du budget permet de connaître la réalité de l’exécution des lois
d’autorisation et de mesurer l’écart entre ce qui a été prévu et autorisé et ce qui a été
réellement effectué. Elle constitue en quelque sorte un rapport sur l’exécution du budget.
En effet, elle « constate le montant définitif des encaissements de recettes et des
ordonnancements des dépenses effectuées au cours d’une même gestion… »10. Elle est
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 95
élaborée par le ministre des finances sur la base des comptabilités tenues par les
ordonnateurs et les comptables et retrace :
pour les dépenses du budget de l’État, les prévisions initiales, les autorisations
nouvelles et les ordonnancements répartis en chapitre, parties et articles ;
pour les recettes de ce même budget, les prévisions initiales, ainsi que les
modifications et les recouvrements ventilés par chapitre et par article ;
la comparaison du montant global des prévisions de recettes et de dépenses et les
modifications apportées, le cas échéant, avec les réalisations pour le budget de
chaque établissement public et pour chaque fonds spécial du Trésor ;
les réalisations des fonds de concours au niveau des recettes et des dépenses ;
les réalisations des fonds spéciaux au niveau des recettes et des dépenses »11.
Les délais de préparation de la loi de règlement du budget ont été resserrés, mais
restent relativement longs. La dernière loi de règlement du budget remonte à la
gestion 2009. Elle est publiée.
La Cour des comptes est chargée d’établir, à l’intention du Président de la République
et de la Chambre des députés, un Rapport annuel général sur l’exécution des opérations
financières de l’année précédente12. Le Président de la République peut ordonner la
publication du Rapport annuel de la Cour des comptes. Après avoir été pendant
longtemps confidentiels et transmis uniquement au Président de la République, aux
présidents de la Chambre des députés et de celle des conseillers, ainsi qu’aux différents
ministres, les rapports annuels sont actuellement publiés.
Propositions
Actuellement, la loi de règlement est en moyenne produite deux ans après l’exercice
qu’elle examine. Ce délai est long et fait perdre l’intérêt à son examen. La Cour des
comptes et les administrations concernées par sa production devraient se donner les
moyens de réduire de façon significative ce délai.
Prévoir dans la programmation du travail parlementaire une durée suffisante, et un
moment propice, d’examen de la loi de règlement, afin que celui-ci revête toute son
importance ; la séance plénière de cet examen pourrait être retransmise par les medias.
Publier le compte général de l’État et le rapport de certification de la loi de règlement
établi par la Cour des comptes.
Donner à la Cour des comptes les moyens d’assurer le suivi de ses observations à la loi
de règlement.
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96 – 4. L’EXÉCUTION DU BUDGET
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Contrairement à de nombreux pays d’Afrique dont la gestion des finances publiques
s’inspire de la tradition francophone, la Tunisie a déjà déconcentré les fonctions
d’ordonnancement au niveau des ministres sectoriels.
En France, désormais dès la promulgation de la loi de finances, le décret de
répartition fixe par programme ou par dotation les crédits ouverts en distinguant les
dépenses de personnel (titre 2).
PFMB 04/03/2009.
IPSASB : International Public Sector Accounting Standards Board, un organe
indépendant de l’IFAC (International Federation of Accountants).
Les normes internationales d’information financière, plus connues au sein de la
profession comptable et financière sous leur nom anglais de International Financial
Reporting Standards (IFRS), sont des normes comptables, élaborées par le Bureau
des standards comptables internationaux (International Accounting Standards Board),
destinées aux entreprises cotées ou faisant appel à des investisseurs, afin d’harmoniser
la présentation et la clarté de leurs états financiers.
8 IFAC, Study 14, op. cit., §§ 1.17 à 1.27.
Décret n°96-259 du 14 février 1996, modifiant et complétant le décret n°91-556 du
23 avril 1991 portant organisation du ministère des finances, Journal Officiel de la
République Tunisienne – JORT, n°16, 23 février 1996, p 360.
La situation des crédits retrace le montant des crédits inscrits ainsi que les
mouvements de crédits (virements et crédits complémentaires, les crédits ouverts pour
le titre II, les crédits délégués, les crédits engagés en montant et en pourcentage, les
crédits ordonnancés en montant et en pourcentage, les paiements effectués en montant
et en pourcentage).
EDCOM, fruit de la réforme budgétaire de 2003, est un projet fédéral belge. Il vise à
moderniser la comptabilité de l’État, en instaurant une comptabilité générale,
budgétaire et analytique. Ce projet a commencé en 2007 et s’est terminé en 2012. Il a
été coordonné par le Service Public Fédéral Budget et Contrôle de la Gestion.
FEDCOM est également le nom de la nouvelle application informatique de
comptabilité. Le support de l’application est assuré par le Comptable fédéral.
Article 45 de la loi organique du budget du 8 décembre 1967, tel que modifié par les
textes subséquents.
Article 47 de la loi organique du budget.
Loi n°68-8 du 8.03.1968 relative à la Cour des comptes (JORT des 8-12.03.1968,
p 252) révisée par la loi n°70-17 du 20.04.1970 (JORT du 21.04.1970, p 448), la loi
organique n°90-82 du 29.10.1990 (JORT n°70 du 2.11.1990), la loi organique
n°2001-75 du 17.07.2001 créant les chambres régionales des comptes (JORT n°58 du
20.07.2001, p 1 752) et la loi organique n°2008-3 du 29 janvier 2008 (JORT n°10 du
1er février 2008, pp. 572-76).
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
4. L’EXÉCUTION DU BUDGET – 97
Bibliographie
Desille, S. (2009), « L’apport d’une comptabilité générale dans le système de comptabilité des
administrations : Avantages et difficultés », Bulletin de documentation du SPF Finances,
69e année, n°1, 1er trimestre, pp. 127-142.
Khrouz, F. (2010), Comptabilité et gestion, Comptabilité générale, analyse financière et
consolidation des comptes, Solvay Brussels School of Economics & Management,
Bruxelles.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 99
Chapitre 5
L’évaluation de la gestion
de la dépense
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
100 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Introduction aux chapitres 5 et 6
L’évaluation et le contrôle de la dépense peuvent au moins porter sur deux objets :
d’une part, la « qualité de la gestion », d’autre part, « la régularité » légale, administrative
et financière de la dépense. Le contrôle peut aussi être « interne » ou « externe ». Cette
distinction s’attache à l’unité (juridique, administrative ou fonctionnelle) de la personne
morale soumise à l’évaluation ou au contrôle. Le caractère « interne » ou « externe » d’un
contrôle sur un service dépend donc si l’on considère cette entité de façon isolée ou
comme partie d’une entité supérieure, tel l’État. « Le contrôle hiérarchique » relève, de
son côté, de l’autorité qui a juridiquement autorité sur celle chargée de l’opération.
L’évaluation ou le contrôle sont aussi effectués « a priori » ou « a posteriori », selon
qu’ils interviennent au cours ou après le cycle d’exécution. Enfin, le contrôle est de
nature administrative ou judiciaire. En Tunisie, en particulier, une partie des opérations de
contrôle sont réalisées par des organes juridictionnels, formés de magistrats indépendants,
rendant des décisions juridictionnelles en suivant une procédure juridictionnelle (Cour de
Comptes, Cour de discipline financière).
Il a été décidé de présenter dans le chapitre 5 les contrôles de gestion opérés par
l’administration elle-même, et dans le chapitre 6 les contrôles effectués par les contrôles
généraux de l’administration et par les juridictions financières. Cette distinction trouvera
pleinement son sens lors des propositions d’organisation du système.
Les contrôles administratif et comptable
Les contrôles de gestion opérés par l’administration elle-même
Le contrôle des engagements par le Service du contrôle des dépenses publiques
Le législateur a soumis les décisions financières à une série de contrôles
administratifs et systématiques visant à s’assurer de la régularité de la décision
financière : ces contrôles sont opérés par le Service du contrôle des dépenses engagées.
Le Service du contrôle des dépenses publiques relève du Premier ministère. Il
veille, au sein même de l’administration1 et d’une manière systématique à la régularité de
la décision financière d’un organe administratif, préalablement à sa mise en œuvre. Il se
fonde sur la règle du visa préalable selon laquelle aucune dépense ne peut être engagée et
recevoir un début d’exécution sans avoir reçu l’accord du Service du contrôle des
dépenses publiques.
La nature des contrôles
Les dépenses imputables au budget de l’État sont soumises obligatoirement au visa
préalable du contrôleur des dépenses publiques. Cependant, certaines dépenses en sont
dispensées, comme celles à caractère occasionnel ou secret qui sont soumises à une
procédure spéciale ; il en est de même, des dépenses sur régies d’avance, des postes
diplomatiques et consulaires et de certains établissements publics.
La vérification porte sur la conformité de la dépense aux dispositions législatives et
règlementaires à caractère financier, l’imputation de la dépense et la disponibilité des
crédits budgétaires. Le délai du visa est de six jours francs au-delà duquel, en cas
d’absence de réponse de la part du Service du contrôle des dépenses, la dépense devient
exécutoire.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 101
Encadré 5.1. L’audit interne
Définition
« L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une
assurance sur le degré de maîtrise (control) de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les
améliorer et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses
objectifs, en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de
management des risques, de contrôle et de gouvernement d’entreprise et en faisant des
propositions pour renforcer son efficacité ».
Organisation
Sur la base de la théorie des « trois lignes de défense », on indiquera que les corps de
contrôle exercent de facto le rôle tenu ou à tenir par le service d’audit interne. La théorie des
trois lignes consiste à considérer que l’organisation est d’abord protégée par ses cadres
opérationnels, ensuite par les services spécialisés qui peuvent comprendre les contrôles de
qualité, de conformité (« compliance » en anglais), par exemple. L’audit interne exerce alors sa
mission telle que précisée dans la définition.
Le contrôle des dépenses publiques vérifie l’existence du budget, le grève de manière
provisoire (l’engagement au sens strict), vérifie la conformité du dossier d’engagement
(année budgétaire, article, etc.). Pour accorder son visa, il examine l’objet, l’imputation et
l’exactitude d’évaluation de la dépense et la disponibilité des crédits. Il s’assure de
l’application des dispositions d’ordre financier des lois, décrets et règlements relatifs à
l’objet de la dépense, de la conformité de la dépense avec les travaux préparatoires du
budget. Il n’effectue, en revanche, pas un contrôle de légalité et de régularité qui doit être
organisé par ailleurs.
Il existe différents types d’engagements. La procédure applicable n’est pas la même
s’agissant d’un engagement initial, sur pièces, global ou provisionnel. Une liste des
dépenses visées par les engagements globaux a été établie. Ceux-ci peuvent atteindre
80 % du budget. Ils sont liés aux « dépenses fixes ». Ces dernières sont estimables dès le
départ et leur engagement global facilite la gestion et garantit les moyens à préserver. Les
engagements peuvent aussi être provisionnels, soit facultatifs (par tiers, ils permettent
d’engager les dépenses selon le choix des gestionnaires) ou provisionnels obligatoires
(notamment pour les établissements supérieurs de recherche scientifique et les dépenses
supérieures à TND 300 000).
La réforme du visa préalable
Le décret n° 2012-2878 du 19 novembre 20122 a reformé le visa préalable aux
dépenses. En effet :
il renforce le recours au mode d’engagement provisionnel qui devient obligatoire
pour 50 % des crédits ouverts ;
il renforce le contrôle sur les dépenses de rémunération, en raison de leurs poids
dans la masse des dépenses ;
il introduit de nouvelles notions : le contrôle hiérarchisé des dépenses publiques et
le visa par le contrôleur des dépenses de la programmation initiale des activités
budgétaires préparée par le responsable du programme. L’introduction de ces
deux notions prépare le passage à la gestion budgétaire par objectifs.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
102 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Encadré 5.2. Un regard international sur le contrôle
des dépenses publiques en Tunisie
Le système de contrôle des dépenses publiques en Tunisie se rattache à la tradition
française, et sous cet angle, il ne répond pas aux systèmes existant dans d’autres pays, telle la
Belgique.
L’essence même de la mission est hors cadre des pratiques de l’audit. On ne peut parler de
charte d’audit, d’analyse des risques, de planification. Il existe néanmoins un Manuel de
procédure de la Direction générale de contrôle des dépenses publiques approuvé par une
circulaire du Premier ministre en date du 18 novembre 1999.
Le service établit un rapport annuel relatif au budget de la dernière gestion écoulée exposant
les résultats des opérations de contrôle et les propositions visant à améliorer la gestion. Ce
rapport est adressé au ministre.
Encadré 5.3. Le Contrôle des engagements en Belgique
Lorsqu’une dépense est engagée, le montant requis est inscrit dans un registre de manière à
bloquer un crédit budgétaire à cet effet. C’est la tâche des contrôleurs des engagements. Ils
travaillent au Service du contrôle des engagements du Service Public Fédéral Budget et Contrôle
de la Gestion. Ce service vérifie si les dépenses des services fédéraux sont réalisées
conformément à la législation et la réglementation. Il veille aussi à ce que les crédits ne soient
pas dépassés. Chaque contrôleur est détaché auprès d’un service public.
Tâches dans le cadre des marchés publics
Avant d’attribuer un marché public à un fournisseur, un visa doit être demandé au contrôleur
des engagements. Ce dernier vérifie si tous les documents sont en ordre et si des crédits
suffisants sont bloqués pour le paiement du marché public. Le Service du contrôle des
engagements a également une fonction de conseil pour les services comptables des services
publics, par exemple dans le cadre de la préparation et de l’établissement de dossiers de
dépenses.
Source : Fedweb
fédéral,
www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/organismes_de_contr
ole/controleur_des_engagements.
engagements », Portail
« Contrôle
personnel
(2011),
des
du
Le contrôle de la régularité de la dépense par le comptable public
Selon l’article 136 du CCP, « Avant de procéder au visa pour paiement des
ordonnances… le comptable assignataire doit s’assurer sous sa responsabilité :
de la disponibilité d’un crédit régulièrement ouvert ;
de l’imputation exacte de la dépense au titre, chapitre, section, article paragraphe
et sous paragraphe qui la concerne selon sa nature ou son objet ;
de la justification du service fait et de l’exactitude de la liquidation ;
du caractère libératoire du règlement ;
du visa préalable de l’engagement de la dépense par le service du contrôle des
dépenses publiques ;
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 103
de l’application des règles de prescription et de déchéance ;
de la production et de la régularité de toutes les pièces justifiant la dépense ».
En cas d’irrégularité, le comptable refuse le paiement et informer l’ordonnateur
par une note écrite motivant son refus d’accorder le visa pour paiement.
Le contrôle porte, d’une part, sur la régularité de l’assignation du titre de paiement et
la qualité de l’émetteur de ce titre, et d’autre part, sur la production de toutes les pièces
justificatives. À l’issue des contrôles, le comptable appose le visa sur le titre de paiement
et procède aux opérations comptables pour le règlement effectif des montants
ordonnancés. Il renvoie à l’ordonnateur le double du bordereau d’émission.
Le comptable peut rejeter l’ordonnancement s’il constate des irrégularités ou une
production insuffisante de pièces justificatives. Il motive son rejet et le signifie par écrit à
l’ordonnateur. Celui-ci peut saisir le ministre des Finances par un rapport écrit et motivé
et demander de « passer outre la décision du comptable ». Le comptable sera tenu
d’exécuter la décision du ministre, mais il sera dégagé de toute responsabilité.
Évaluation de la chaîne de la dépense et des contrôles
Des acquis importants dans l’exécution budgétaire
Dans le domaine de l’exécution budgétaire, les administrations tunisiennes ont intégré
de nombreux éléments de réforme qui mettent ce pays au premier rang des pays
comparables en matière de modernité, comme en témoignent les exemples suivants :
la gestion des fonds des bailleurs internationaux parmi des procédures
nationales a déjà été entreprise3. Outre ses mérites propres en termes de
cohérence et de simplification, une telle situation témoigne de la confiance que les
bailleurs accordent aux administrations financières tunisiennes ;
la marche vers la pluriannualité est ancienne, avec la dissociation entre crédits
d’engagement et crédits de paiement pour les investissements ; cette dissociation
permet une meilleure visibilité sur les charges futures et donc une meilleure
maîtrise de la dynamique des dépenses ; cette gestion par crédits d’engagements
et crédits de paiement (CE/CP) implique une bonne maîtrise technique,
aujourd’hui acquise : l’extension à d’autres catégories de dépenses de cet
instrument de gestion de la pluriannualité pourrait ainsi facilement être
envisagée ;
la chaîne de la dépense a déjà été allégée, notamment concernant les contrôles
exercés par le contrôle des dépenses (CDE) qui accepte désormais l’engagement
global, l’engagement provisionnel et s’ouvre au contrôle modulé (décret du
19 novembre 2011) ; l’informatisation semble avec ADEB bien fonctionner, ce
qui est une condition essentielle de l’exécution de la dépense ;
une mutation vers la gestion performance à l’étude, mais pas encore
véritablement commencée.
Depuis plusieurs années déjà, la Tunisie a clairement pris l’option stratégique des
budgets de performance. Après une période de réflexion et de conception, elle est
aujourd’hui passée à une étape plus opérationnelle avec des expérimentations lancées
dans une dizaine de ministères pilotes appuyés, sur le plan méthodologique, par un
« jumelage européen ». C’est un progrès significatif.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
104 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
De plus, les concepts sont compris et partagés par le plus grand nombre, une
architecture de programme existe et les « objectifs » et « indicateurs » sont identifiés.
Toutefois, l’exécution budgétaire reste inchangée et continue à se dérouler selon les
processus « classiques » : la nomenclature d’exécution n’a pas été modifiée, la gestion
des crédits et le circuit de la dépense n’ont pas été touchés par la logique de résultats, les
modalités de contrôles restent essentiellement celles d’un budget de moyens. Enfin, le
chantier des régimes de responsabilité des différents acteurs ne semble pas avoir été
ouvert. Il en résulte que la marche vers l’exécution de budgets de performance requiert
encore des efforts importants et qu’en attendant son plein aboutissement, il faut
poursuivre la modernisation des modalités « classiques » d’exécution.
Proposition
Continuer à moderniser le processus classique de l’exécution budgétaire sans attendre
l’aboutissement de la mise en place des budgets de performance.
Les acteurs de la dépense
Le partage des tâches et les régimes de responsabilités des acteurs participant à la
chaîne de la dépense s’inscrivent dans la tradition francophone. Ils sont marqués par une
forte division et un régime de responsabilité spécifique à chaque acteur.
Un personnel qualifié
Les personnels exerçant dans les structures analysées sont compétents : soucieux de
professionnalisme, ils ont une excellente maîtrise technique de leurs domaines ; de plus,
dotés d’une bonne culture administrative générale, ils sont pour la grande majorité d’entre
eux très ouverts aux évolutions contemporaines de la gestion publique.
Une bonne organisation des fonctions mais des règles de désignation
de l’ordonnateur délégué parfois peu claires
L’administration financière tunisienne est caractérisée par une assignation des tâches
claire, stable, cohérente, transparente entre les trois acteurs de la gestion de la dépense :
l’ordonnateur, le CDE et le comptable public.
Toutefois, le statut actuel de l’ordonnateur – l’acteur désormais dominant de toute la
chaîne – ne paraît pas complètement satisfaisant. Son rôle est très important puisque par
l’engagement, il entreprend la dépense qui aboutira – si le service est « fait et accepté »,
mais cette condition ne dépend pas exclusivement de lui – à une obligation financière, à
une dette de l’État, une obligation de payer et donc à la nécessité de disposer des
ressources financières suffisantes à cet effet. Outre ce rôle juridique, l’ordonnateur a
surtout la responsabilité du choix, en opportunité, de la dépense : c’est lui qui, dans le
respect de l’autorisation parlementaire, détermine les priorités d’emploi des crédits et fixe
le rythme des dépenses. C’est donc à lui qui revient de répondre, non seulement de la
régularité de la dépense, mais aussi du bon emploi des fonds, par rapport à la mission et
aux objectifs de son service. Compte tenu de l’importance de son rôle, l’ordonnateur doit
être clairement identifié et reconnu en tant que tel par l’ensemble des acteurs.
Or, malgré ce rôle central et essentiel, les règles de désignation et de choix des
ordonnateurs, au-delà du ministre, ordonnateur principal de droit de tous les crédits de
son ministère, ne semblent pas clairement formalisées : le nombre et le choix des
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 105
ordonnateurs délégués (secondaires) ne paraissent répondre à aucun critère précis et la
définition de leurs responsabilités effectives reste floue.
La définition des responsabilités n’est pas assez précise
La claire assignation des tâches est vivement recommandée par les codes et normes
internationaux, notamment ceux du FMI. En Tunisie, la question de la responsabilité est
posée pour les trois acteurs de la dépense : le comptable, l’ordonnateur et le CDE : leurs
droits et devoirs respectifs ne paraissent pas assez clairement définis.
La responsabilité pécuniaire personnelle du comptable public
Le comptable public est soumis depuis longtemps à un régime formellement très
structuré : la « responsabilité pécuniaire personnelle » (RPP) qui l’oblige à couvrir
lui-même, sur son propre patrimoine, tout « denier manquant » dans sa caisse, notion
large qui couvre les insuffisances physiques de fonds de sa caisse, mais aussi tous les
paiements effectués sans respecter les règles et procédures, notamment ceux qui
présentent des défauts de pièces justificatives. Pour couvrir cette responsabilité, qui est
mise en œuvre devant la Cour des comptes, les comptables constituent au moment de
leurs installations, des garanties et souscrivent à un système d’assurance. Un acte de débet
constate ce qui reste dû par le comptable après l’arrêt de compte.
Figurant parmi les piliers de la tradition de solidité et de probité de la comptabilité
publique tunisienne, le système de la RPP apparaît bon et a fait ses preuves. Il constitue
une force, puisqu’il conduit les comptables à une extrême rigueur dans leurs opérations et
dans la tenue de leur caisse.
Toutefois, certaines limites apparaissent : i) les contrôles de la Cour des comptes sont
peu fréquents et souvent tardifs ; ii) les procédures conduisant à la décision de « débet »
sont lentes et, apparemment, peu nombreuses ; iii) surtout, le ministre garde encore un
large pouvoir de remise gracieuse des débets.
Il ne paraît pas opportun de remettre en cause ni l’existence de la « RPP », ni le
jugement des comptes par le Cour des comptes. En revanche, ils pourraient faire l’objet
d’une réflexion pour les rendre plus effectifs et plus modernes.
Proposition
Clarifier les conditions de débet, décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet
des comptables publics et l’usage qu’en est fait par l’administration, afin que ces
procédures deviennent réellement efficaces. Il conviendrait, d’une part, de rendre les
décisions de débet plus rapides et fréquentes, et d’autre part, d’exposer et d’appliquer
les conditions de décharge de responsabilité et remise gracieuse de débet.
La responsabilité de l’ordonnateur : les limites de la « discipline budgétaire »
L’ordonnateur est le gestionnaire, le manager qui, sous l’autorité de son ministre, a
pour mission de développer les activités de son service, d’en orienter l’action vers
l’atteinte d’objectifs exigeants. Il est aujourd’hui, et demain plus encore avec la gestion
en mode « programme » qui lui donnera plus de liberté et de flexibilité, notamment avec
la globalisation des crédits liées à la budgétisation en « programmes », l’acteur central du
système. Il lui revient, dès lors, d’être considéré comme le « patron » réel de son service
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
106 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
et de disposer d’une autorité large et claire sur l’ensemble des moyens mis à disposition
de la politique qu’il met en œuvre.
Il n’est pourtant pas soumis à un régime de responsabilité clair et effectif.
L’ordonnateur, en cette qualité, est seulement soumis à la « discipline budgétaire », mise
en jeu devant une juridiction spéciale, la Cour de discipline financière. Toutefois, cette
procédure n’est pas sans défauts : i) elle est très rarement appliquée ; ii) les sanctions
prononcées sont faibles et rares ; iii) elle ne vise à sanctionner que les irrégularités
formelles.
Cette procédure juridictionnelle est désuète et ne permet pas vraiment de dénoncer et
sanctionner la mauvaise gestion. Certes sur le terrain de l’opportunité et non de la
régularité, les rapports de la Cour des comptes, qui se nourrissent aussi du travail de la
Cour de discipline financière, ont vocation à alerter et à dénoncer les dysfonctionnements
les plus graves. Mais, on regrettera à cet égard que peu de « suites » soient données aux
rapports de la Cour des comptes.
Proposition
Moderniser la procédure juridictionnelle pesant sur les ordonnateurs en définissant plus
clairement les conditions dans lesquelles leur responsabilité est attraite devant la Cour
de discipline budgétaire.
La responsabilité de contrôleur financier : le silence des textes
S’agissant du contrôleur financier, troisième acteur de la chaîne de la dépense, aucun
régime spécifique de responsabilité juridique ne paraît clairement défini. Une telle lacune
crée une faiblesse pour le CDE, qui gagnerait sans doute en autorité et en légitimité, si un
régime de responsabilité clair et opérationnel était défini pour ses membres.
Proposition
Engager une réflexion sur le régime de responsabilité du contrôleur financier.
Une gestion solide des dépenses publiques
Une bonne pratique qui pourrait connaître des améliorations
Partie d’une base solide, la gestion des dépenses publiques a continué
à se perfectionner
En matière de gestion des dépenses, la Tunisie a une bonne pratique, fondée sur le
modèle classique en usage dans les systèmes de tradition francophone : i) segmentation
formelle assez marquée du circuit de la dépenses en quatre étapes ; ii) division des tâches
et séparation forte des responsabilité entre ordonnateur et comptable ; iii) densité des
contrôles « intégrés » au sein même de la chaîne de la dépense ; iv) centralisation des
fonds dans une trésorerie unique ; et v) suivi de l’exécution du budget dans une
comptabilité spécifique, la comptabilité budgétaire.
Sur plusieurs points des améliorations sensibles de ce schéma classique ont été
accomplies. Notamment, le principe de « spécialité » s’appliquant à un niveau assez élevé
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 107
dans la nomenclature, un effort de globalisation des crédits a été réalisé. Par ailleurs, autre
exemple de progrès qui mérite d’être salué, le contrôle commence à être modulé en
fonction des enjeux et des risques : la tradition de contrôle exhaustif, indifférencié et
universelle semble s’atténuer. De façon plus générale, il sera observé que ce système
robuste, largement informatisé, semble fonctionner correctement.
Des améliorations envisageables
Cependant, s’il apporte sans doute une bonne sécurité dans la gestion des fonds, le
schéma classique n’est pas sans défauts : lourdeur et longueur du processus de la dépense,
multiplication des procédures exceptionnelles pour échapper à des règles générales, trop
rigides, prévalence des préoccupations purement formelles par rapport aux questions de
fond.
Il serait hors de question de remettre en cause les fondements de ce système,
particulièrement adapté au contexte et à la tradition de la Tunisie et qui a fait ses preuves
dans ce pays comme ailleurs. Toutefois, une analyse plus approfondie pourrait être
engagée sur les quatre points suivants : l’engagement, la chaîne de la dépense,
« le contrôle intégré » et les procédures exceptionnelles dérogatoires.
Certaines difficultés affectant la procédure d’engagement
Les engagements de dépenses non globales peuvent causer des difficultés au moment
du règlement définitif. En effet, si un engagement antérieur n’a pas respecté totalement
les règles de justification, le CDE ne bloquera pas pour autant un engagement ultérieur et
adressera une demande de pièces à l’ordonnateur. Or, les ordonnateurs tardent dans la
production des pièces justificatives entraînant ainsi des problèmes d’imputation
(notamment sur l’année budgétaire). Le CDE ne contrôle alors plus la dépense, mais
donne son aval aux services opérationnels qui justifient leurs retards par le contrôle.
L’absence d’engagement obligatoire permet d’occulter une partie de la dette publique.
La coutume était de différer l’engagement des dépenses dues à la consommation de
services publics (téléphone, énergie, etc.) et réalisées en régie par l’État, car la puissance
publique ne se poursuivant pas elle-même en recouvrement. Ces impayés venaient grever
la dette de manière occulte. De même, certaines commandes passées à des entreprises
publiques, qui occupent une place très importante dans l’économie tunisienne, étaient
engagées tardivement, or ces impayés constituent un risque important dans la gestion de
la STEG (OCDE, 2013). Un impayé même s’il s’agit de facturation interne aux comptes
de l’État, induit des dépenses non couvertes et aggrave le déficit.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
108 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Propositions
Inciter fermement les ordonnateurs, au risque du refus d’autorisation d’engagement de
la dépense par le CDE, à produire la totalité des justificatifs requis.
Fixer des délais impératifs et raisonnables pour le paiement des dépenses de l’État ;
envisager des indemnités à taux d’intérêt majorés en cas de retard ; prévoir le
mandatement obligatoire de la dépense sur la base d’une décision judiciaire en référé.
Adopter le plus rapidement possible le décret relatif aux délais de paiement des
dépenses publiques actuellement en préparation.
Encadré 5.4. Le régime de paiement des dettes
Le régime de paiement des dettes dans l’Union européenne
Les 27 pays de l’union européenne devaient, le 16 mars 2013, avoir introduit une législation
obligeant les entreprises privées et publiques à payer leurs fournisseurs dans un délai maximal
de 30 jours. Si les deux contractants privés y consentent, ce délai sera de 60 jours. Si le débiteur
est une entreprise publique, un délai de 60 jours devra être motivé. Ces nouvelles mesures
restent facultatives pour les entreprises privées, mais obligatoires pour les pouvoirs publics.
Le régime de paiement des dettes en France
La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 limite le délai de paiement convenu
entre les entreprises à 45 jours à la fin du mois, ou 60 jours à compter de la date d’émission de la
facture.
Les opérateurs ont le choix entre deux mode de calcul : soit en ajoutant 45 jours à la fin du
mois d’émission de la facture, soit en ajoutant 45 jours à la date d’émission, puis en allant
jusqu’à la fin du mois. De sorte à éviter toute contestation, le mode de calcul retenu doit être
convenu au préalable entre les partenaires commerciaux.
L’État, de son côté, s’est engagé à réduire ses délais de paiement à 30 jours, avec une
majoration des intérêts dus en cas de retard.
La chaîne de la dépense
La chaîne de la dépense reste lourde et sa productivité pourrait être améliorée sans
dégrader sa sécurité. Par exemple, la liquidation et l’ordonnancement continuent à être
considérés comme deux étapes bien séparées, donnant lieu à deux opérations distinctes :
la reconnaissance d’une dette, puis la décision de la payer. Cette distinction présente
deux inconvénients : d’une part, elle alourdit inutilement la chaîne ; d’autre part, elle
offre la tentation, en cas de tension de trésorerie, de différer l’ordonnancement d’une
dépense liquidée ; il y a donc un risque de faire apparaître des arriérés de paiement au
sein de la phase administrative alors que de tels arriérés – quand ils sont inévitables –
doivent rester au niveau de la phase comptable. La solution de principe serait de
fusionner liquidation et ordonnancement en une seule et même opération.
Une autre caractéristique du système tunisien réside dans l’engagement juridique qui
précède l’engagement budgétaire : en d’autres termes, les crédits ne sont réservés pour
une dépense qu’après que cette dépense a été décidée, ce qui fait courir le risque de ne
plus disposer de fonds au moment du paiement. Cette caractéristique affaiblit la sécurité
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 109
du système puisqu’elle accroît le risque d’impayés, voire d’arriérés. La bonne solution
serait donc d’inverser l’ordre des opérations et de réserver les crédits (engagement
budgétaire) avant de lancer la dépense (engagement juridique).
Propositions
Fusionner, quand cela est possible, la liquidation et l’ordonnancement.
Procéder à l’engagement budgétaire de la dépense avant l’engagement juridique.
Le « contrôle intégré »
Le contrôle intégré au sein de la chaîne de la dépense comprend encore des
imperfections, malgré les progrès récemment accomplis.
Certains points de contrôle semblent inutilement dupliqués entre ceux effectués par le
CDE et le comptable : l’imputation à la ligne et la disponibilité des crédits sont revérifiées
par le comptable alors que le CDE est réputé avoir déjà contrôlé ces deux aspects. Le
contrôle de la liquidation, notamment du « service fait », ne paraît pas étroitement lié
avec la tenue de la comptabilité matière, alors que la liquidation marque précisément le
point d’entrée dans celle-ci. Enfin, le contrôle interne, à développer au sein des ministères
sectoriels, reste encore trop embryonnaire. C’est pourtant le développement du contrôle
interne qui devrait accompagner, voire faciliter, la modernisation du CED dans une
optique de contrôle partenarial.
Propositions
Développer le contrôle interne au sein des ministères dépensiers.
Développer le contrôle partenarial entre le CDE et le comptable de sorte à réduire les
doubles contrôles inutiles en considérant l’imputation à la ligne et la disponibilité des
crédits et la liaison entre la liquidation et la comptabilité matières.
Les procédures exceptionnelles dérogatoires
Les procédures exceptionnelles dérogatoires restent nombreuses : DSOP, régies,
fonds spéciaux, etc. Certes, certaines catégories de dépenses méritent des chaînes de
dépense spécifiques : les dépenses de salaires ne peuvent pas être exécutées comme celles
de charge d’intérêt et celles d’investissement suivre la même procédure que les frais de
mission. Parmi ces procédures dérogatoires, une meilleure distinction serait souhaitable
entre celles qui forment de simples variantes de la procédure normale – et qui peuvent
donc être largement répandues – et celles qui constituent de véritables dérogations ; ces
dernières sont à accorder avec parcimonie pour un véritable motif d’intérêt public.
Proposition
Évaluer les chaînes de dépense spécifiques ; parmi celles-ci distinguer, d’une part, celles
qui sont véritablement justifiées, qui pourraient être maintenues, et d’autre part, celles
qui ne sont pas, qui pourraient retrouver le droit commun de la dépense.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
110 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Relever le défi de la gestion des « programmes »
Passer à une gestion orientée vers les résultats
Les éléments de diagnostic sur l’exécution budgétaire développés plus haut sont
concentrés sur le mode de gestion budgétaire suivi aujourd’hui par les administrations
tunisiennes : une gestion classique de moyens sur la base d’une nomenclature
économique.
Le passage à une gestion orientée vers les résultats, structurée autour de programmes
et visant à la performance est une orientation de principe prise par la Tunisie il y a déjà
quelques années. Toutefois, si la doctrine, les méthodes et les outils de la « gestion de
performance » ont fait l’objet d’un fort investissement dans de nombreux secteurs de
l’administration tunisienne, on soulignera que rien n’a encore été introduit de façon
effective et opérationnelle pour faire migrer la gestion budgétaire d’une gestion de
moyens à une gestion de résultats : les nomenclatures budgétaires restent inchangées, le
processus et les acteurs de la dépense sont les mêmes et, enfin, les dispositifs de contrôle
demeurent majoritairement centrés sur les moyens et non pas sur les résultats.
Aussi, lorsque, pour tirer les fruits du fort investissement de ces dernière années, la
Tunisie décidera-t-elle de basculer effectivement son système de gestion budgétaire vers
la gestion en mode « programme », de nombreuses modifications – souvent
substantielles – des modalités d’exécution budgétaire, examinées plus haut, resteront à
mettre en place ; la gestion de performance constitue une réforme globale qui aura des
effets sur l’ensemble du système de gestion des finances publiques, y compris les
modalités d’exécution budgétaire.
Il n’est pas inutile, pour conclure ce chapitre sur le système actuel d’exécution
budgétaire, de jeter un regard prospectif sur les mutations à venir : elles affecteront peu la
gestion des crédits, mais bien plus la gestion et le contrôle de la dépense.
La gestion orientée aux résultats : une « gestion des crédits » peu affectée
Le seul impact vraiment significatif de la gestion des crédits en mode « programme »
proviendra des effets bénéfiques de la globalisation inhérents aux programmes : la
fragmentation de l’autorisation budgétaire étant moindre, il sera moins nécessaire – toutes
choses égales par ailleurs – de procéder en cours d’année à des virements et transferts de
crédits. C’est une préoccupation qui mobilisera moins l’attention des budgétaires tout au
long de l’année.
On peut également anticiper en la matière la nécessité de renforcer la régulation
budgétaire : la gestion en mode programme, avec des crédits plus globalisés et des
ordonnateurs plus autonomes, imposera au ministère des finances d’être plus vigilant
encore à ce que le rythme d’engagements des dépenses suive étroitement celui des
disponibilités de trésorerie.
Si la gestion des crédits est ainsi relativement peu affectée, en revanche, sur plusieurs
points importants, les conditions et modalités de gestion de la dépense, notamment au
niveau de l’ordonnateur et du contrôleur financier, seront plus profondément modifiées.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 111
L’évolution du rôle des acteurs de la procédure de la dépense
Un ordonnateur plus libre mais plus responsable
Devenant « responsable de programme », l’ordonnateur bénéficiera d’une flexibilité
plus grande dans l’utilisation de ses crédits, grâce à la globalisation et à la fongibilité des
crédits ; en outre, il devrait bénéficier progressivement d’autres libertés sur le plan de la
gestion du personnel, de l’immobilier ou de celui de l’achat public qui, logiquement,
accompagnerait le passage à cette nouvelle gestion publique.
Il a été indiqué plus haut que le corollaire nécessaire de ces libertés nouvelles serait
l’établissement d’un régime clair et exigeant de responsabilité. Une autre condition pour
assumer pleinement ces responsabilités accrues est la nécessité pour les « responsables de
programme » de se doter de moyens à la hauteur de leurs responsabilités.
En d’autres termes, les responsable des directions « métiers », aujourd’hui habitués à
se concentrer principalement sur leurs activités opérationnelles, auront aussi à se
préoccuper directement de la gestion de leurs ressources budgétaires ; à cet effet, ils
devront bénéficier du concours d’agents compétents en la matière, notamment en
« gestion budgétaire » et « circuit de la dépense », tout comme en « contrôle et analyse de
gestion ». Une partie de ces compétences et outils de gestion sera mutualisée au sein de la
direction des affaires financières (DAF) de leur ministère. Il paraît, toutefois, essentiel
que le responsable de programme dispose d’un minimum de moyens techniques propres
pour assumer effectivement la responsabilité de la gestion de ses ressources. En ce sens,
on recommandera le développement progressivement de services internes de contrôle,
fussent-ils embryonnaires, permettant aux responsables de programmes (notamment pour
les plus importants d’entre eux) de piloter leurs activités, tout en garantissant une bonne
maîtrise de leurs risques.
Propositions
Le développement progressif, en commençant par les services responsables des
programmes les plus importants, d’unités de contrôle interne.
Donner à l’ordonnateur plus de flexibilité dans l’utilisation des crédits grâce à la
globalisation et à la fongibilité des crédits, lui accorder plus de liberté de gestion du
personnel, de l’immobilier et l’achat.
Doter l’ordonnateur des moyens adéquats pour assumer la gestion budgétaire, le circuit
de la dépense et le contrôle et analyse de la gestion. Ce qui entraînerait la mutualisation
d’une partie des moyens au sein des DAF ministérielles et l’attribution à chaque
directeur métier des moyens humains et matériels suffisants. Tout cela impliquerait des
services de contrôle interne permettant le pilotage. L’ordonnateur devra donc
développer son contrôle de gestion.
Attribuer un statut satisfaisant à l’ordonnateur secondaire et le faire reconnaître comme
tel.
Un CDE qui deviendra plus conseiller que contrôleur
Tout d’abord, la mission classique de contrôle a priori de l’engagement perdra
progressivement une partie de son contenu. En effet, les budgets de programme
conduisant à la mutation profonde de l’application du principe de « spécialité », la
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
112 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
vérification de la bonne imputation du crédit à la ligne budgétaire pertinente devient un
exercice souvent assez vain : par exemple, quelle remarque, quelle objection le CDE
peut-il soulever devant une dépense de « frais de mission » ou d’« achats de fourniture »
que l’ordonnateur propose d’imputer sur un programme « amélioration de la santé de la
petite enfance » ? Le seul contrôle budgétaire devient alors celui de la disponibilité du
crédit et la question de la bonne imputation disparaît de facto avec la globalisation des
crédits.
Si le CDE verra ainsi diminuer son contrôle a priori sur les moyens, il lui faudra en
contrepartie s’investir dans le contrôle a posteriori des résultats. Sa connaissance intime
du ministère sectoriel dans lequel il est placé, sa proximité avec ses dirigeants le
qualifient pour apporter un regard vigilant sur les résultats des programmes. En
particulier, il est bien placé pour apprécier la qualité, la pertinence et la fiabilité des
indicateurs.
Ces évolutions le conduiront à devenir un conseiller autant qu’un contrôleur, sans
toutefois prendre le risque de la cogestion et de la confusion des rôles. Mais
l’établissement d’une relation de confiance entre le CDE et ses ordonnateurs constituera
le signe incontestable d’une mutation réussie du dispositif.
Enfin, dans ses relations avec la Direction du budget, le CDE ne serait plus
simplement un informateur, mais également un conseiller, participant de façon active aux
moments forts de la « budgétisation », notamment aux conférences budgétaires et dans les
modifications de crédit en cours d’année. À cet égard, le rattachement du CDE aux
services du Premier ministre4 n’est pas sans inconvénients : certes, cette option donne une
plus grande autorité au contrôleur. En sens inverse, elle l’éloigne de la direction du
budget du ministère des finances avec laquelle les synergies sont à rechercher.
Notamment, les discussions et négociations budgétaires entre la direction du budget et le
ministère sectoriel seraient enrichies si le CDE y participait, aux côtés de la première. Le
CDE aiderait alors cette dernière à décrypter et à apprécier les demandes et arguments du
ministère sectoriel, qu’il connaît bien puisqu’il y exerce un contrôle permanent sur place.
Propositions
Avec la mutation du principe de spécialité, la vérification de l’imputation du crédit à la
bonne ligne budgétaire perd de son intérêt, le seul contrôle budgétaire se concentre sur la
disponibilité des crédits. Les fonctions du CDE seraient donc appelées à évoluer :
Le rôle de conseil du CDE auprès de l’ordonnateur serait à renforcer, par exemple, en
prévoyant des échanges d’information plus réguliers qu’aujourd’hui.
Le CDE s’investirait dans le contrôle a posteriori des résultats. Il s’intéresserait aux
résultats (ce qui implique d’être attentif au contrôle de la fiabilité des résultats) et
renforcerait sa capacité d’évaluation (économie, efficacité et efficience de la dépense
publique).
Faire du CDE un participant actif au processus budgétaire : le CDE serait un acteur plus
actif du processus de discussion et de négociation budgétaire entre la direction du
budget et le ministère sectoriel, et les aiderait à se comprendre.
Un comptable qui se rapproche du gestionnaire
Dans une moindre mesure que ses collègues ordonnateur et CDE, le comptable sera
lui aussi affecté par les réformes à venir. Sans doute aucune modification significative ne
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 113
devrait toucher les procédures de paiement et son rôle de payeur et de caissier restera
inchangé. Son rôle de contrôleur devrait s’alléger, notamment, à l’image du CDE, en ce
qui concerne l’imputation à la ligne budgétaire.
Mais son rôle de comptable sera sensiblement modifié, notamment quant aux
relations nouvelles qu’il devra développer avec le « gestionnaire-ordonnateur ». Plusieurs
facteurs joueront dans ce sens : d’abord, la comptabilité en droits constatés obligera
l’ordonnateur à transmettre au comptable les informations sur les écritures et faits
générateurs dont seul, il a la maîtrise : amortissement, provision, service fait,
consommation de stock. Par ailleurs, le gestionnaire aura besoin, pour la maîtrise de ses
coûts et sa comptabilité analytique, d’accéder facilement aux données d’une comptabilité
générale de qualité. Il restera donc à l’ordonnateur et au comptable à se rapprocher, dans
le respect des responsabilités de chacun.
Propositions
Créer les conditions pour l’évolution du rôle du comptable : évaluation des besoins en
changements, élaboration des nouvelles procédures et outils nécessaires (en particulier
en matière de système d’information, programmes de formation, établissement de
programmes d’évolution.
Établir les moyens adéquats de rapprochement entre l’ordonnateur et le comptable
(création d’une culture commune, échange d’information).
Le nécessaire développement de la mesure et du contrôle des résultats
Le résultat étant au centre de la gestion de performance, il conviendra de développer
une méthodologie, un savoir-faire et une culture de la mesure de résultat. Cette
préoccupation est déjà partagée par l’administration tunisienne, mais de grands
investissements méthodologiques, informatiques et de formation seront nécessaires
pendant plusieurs années.
Il faudra définir la notion de « résultat », en différenciant le produit de l’impact et
concevoir les indicateurs chiffrés qui en rendent compte. La conception, le suivi et le
contrôle des indicateurs devront être des responsabilités clairement assignées. Les enjeux
managériaux et politiques de la mesure de la performance devront être maîtrisés. Les
risques liés à la gestion de performance, notamment le « quantitativisme », devront être
surveillés.
Tous les dispositifs de contrôle – à l’exception toutefois de ceux du comptable –
devront migrer, chacun à sa façon, des « moyens » vers les « résultats ». Cette évolution
touchera tous les acteurs et institutions concernées par le contrôle :
l’ordonnateur développera un contrôle de gestion lui permettant de piloter
étroitement ses résultats en relation avec ses moyens ;
le CDE s’intéressera aux résultats, et plus simplement aux crédits et à la régularité
des dépenses ; il pourrait en particulier se voir attribuer une responsabilité de
contrôle et de fiabilisation des indicateurs ;
la Cour des comptes devra, elle aussi, développer ses activités en matière
d’évaluation et renforcer ses compétences pour mieux apprécier l’économie,
l’efficacité et l’efficience de la dépense publique.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
114 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Propositions
Faire passer les dispositifs de contrôle de tous les acteurs d’une logique de moyens vers
une logique de résultants.
Développer une méthodologie et son guide d’accompagnement, un savoir-faire et une
culture de la mesure de résultat en évaluant les besoins et en accomplissant les
investissements appropriés.
Confier au CDE la responsabilité de contrôle et de fiabilisation des indicateurs.
La rédaction de manuels de procédures et l’édition de manuels de référence est un
moyen important d’aide à la mise en place du contrôle interne. Ces manuels assurent à
la fois l’uniformité des décisions, mais aussi leur conformité à des décisions de principe
ou au dispositif légal et réglementaire. Cette rédaction est un travail complexe alliant à
la fois concision et précision. La rédaction de ces manuels doit, cependant, considérer
qu’il existe déjà un code très précis de la comptabilité publique et des règles relatives
aux décisions administratives et un corpus très important de circulaires et directives. La
réflexion sur la création de ces manuels intégrerait l’actualisation et à la codification de
ces textes.
L’organisation d’une formation efficace : la mise en place d’un contrôle interne passe à
la fois par une prise de conscience de son rôle, mais aussi des techniques d’élaboration.
L’usage du référentiel COSO communément reconnu dans cette pratique doit être
correctement exposé et mis en œuvre.
Faire évoluer les missions de la Cour des comptes en renforçant ses capacités
d’évaluation de la performance et en améliorant ses compétences en la matière.
Le calendrier et l’accompagnement social de la réforme
Le séquencement de la réforme doit suivre un enchaînement défini des différentes
phases de l’opération : d’abord réformer la LOB en tenant le plus grand compte des
dispositions pertinentes de la future constitution du pays ; préparer et adopter, ensuite, un
nouveau code de la comptabilité publique. Enfin, préparer et édicter la documentation
administrative et les programmes de mise en œuvre.
On n’oubliera pas que le code de la comptabilité publique n’est qu’un texte
réglementaire d’application de principes et de règles générales, fixées au niveau législatif.
Il conviendra donc, pour respecter le bon ordre juridique, de ne pas commencer trop
rapidement la rédaction d’un nouveau code, tant que la LOB n’a pas elle-même été
modifiée.
Naturellement, la réforme nécessite d’associer les hommes qui la mettent en œuvre et
leurs représentants collectifs, en engageant le dialogue dans les services et un dialogue
social fructueux.
De plus, les droits et obligations des agents publics tunisiens sont établis par les lois
et règlements, notamment le statut général des personnels de l’État, des collectivités
locales et des établissements publics à caractère administratif et les statuts particuliers des
corps, ainsi que par des règlementations comptables précises. Toute modification des
fonctions, droits et obligations des agents participant à toute la procédure budgétaire ne
saurait omettre ces obligations légales.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE – 115
La Tunisie a, par ailleurs, décidé de préparer un code de déontologie des
fonctionnaires, dont la nature juridique n’est pas encore totalement établie. Il pourrait être
utile qu’un, ou plusieurs, codes de déontologie adaptés particulièrement aux
ordonnateurs, comptables et CDE soient mis en chantier, dans le cadre d’une démarche
coopérative avec les personnels concernés et s’insérant dans la législation existante. Il
paraîtrait utile que ces codes accompagnent la réforme et se nourrissent d’elle.
Propositions
Établir un calendrier complet et hiérarchisé de la réforme et des mesures à mettre en
œuvre ; ce calendrier fixerait des étapes intermédiaires dans la réforme.
Veiller au respect de la hiérarchie des normes (constitution, LOB, code de la
comptabilité publique).
Garantir le respect des droits sociaux et statuaires des agents participant à la réforme.
Prévoir des codes de déontologie adaptés aux fonctions et à leurs évolutions.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
116 – 5. L’ÉVALUATION DE LA GESTION DE LA DÉPENSE
Notes
1.
2.
3.
4.
Le décret n° 89-1999 du 31 décembre 1989 (JORT n°1 des 2-5 janvier 1990, p 22), tel
que modifié et complété par le décret n° 94-431 du 14 février 1994 (JORT n° 16 du
25 février 1994, p 339) ainsi que le décret n° 98-433 du 23 février 1998 (JORT n° 18
du 3 mars 1998, p 423) ont organisé le contrôle des dépenses publiques et fixé ses
attributions et ses interventions en instaurant le visa préalable sur toutes les dépenses
imputables au budget de l’État, aux budgets des établissements publics, aux fonds
spéciaux du Trésor et aux fonds de concours et aux budgets des collectivités locales.
Le décret n° 2012-2878 du 19 novembre 2012 a abrogé le décret n° 89-1999 du
31 décembre 1989 tel que modifié et complété par le décret n° 94-431 du
14 février 1994 ainsi que le décret n° 98-433 du 23 février 1998 organisant le contrôle
des dépenses publiques et fixant ses attributions et ses interventions en instaurant le
visa préalable sur toutes les dépenses imputables au budget de l’État, aux budgets des
établissements publics, aux fonds spéciaux du Trésor et aux fonds de concours et aux
budgets des collectivités locales.
La gestion des fonds des bailleurs internationaux parmi des procédures nationales
figure au tableau C annexé au projet de loi de finances.
Le rattachement, en Tunisie, du CDE au Premier ministre est une originalité par
rapport à l’organisation habituellement rencontrée dans les pays de tradition
francophone.
Bibliographie
Fedweb
(2011), « Contrôle des engagements », Portail du personnel
www.fedweb.belgium.be/fr/a_propos_de_l_organisation/budget_et_marches_publics/
organismes_de_controle/controleur_des_engagements.
fédéral,
OCDE (2013), « Utiliser l’audit comme outil de maîtrise des risques dans le secteur
public tunisien : Point d’attention sur les douanes et les entreprises publiques »,
OCDE, Paris.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 117
Chapitre 6
Le contrôles externes
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
118 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
Ce chapitre traite des organes qui, sans participer directement à la procédure de la
dépense, effectuent des contrôles externes : le Haut comité de contrôle administratif et
financier, les trois Contrôles généraux, les inspections et inspections générales
ministérielles et les deux organes de contrôle juridictionnel.
Le Haut comité de contrôle administratif et financier
Le Haut comité de contrôle administratif et financier (HCCAF)1, créé en 1993 auprès
de la Présidence de la République, assure la coordination des programmes d’intervention
et le suivi des observations et recommandations formulées par les différents corps de
contrôle et de la Cour des comptes. Structure légère, il dispose d’un Président et de
cinq collaborateurs. Il module le suivi en fonction de ses possibilités et des nécessités des
affaires.
Le suivi délégué au HCCAF des observations et recommandations est apparu peu
efficace, les organismes qui en sont l’objet lui fournissant dans certaines circonstances
des informations erronées, sans qu’un examen fort de celles-ci soit garanti.
Certaines personnes interrogées pendant la préparation de ce rapport d’évaluation ont
prôné le renforcement de la mission du HCCAF en lui attribuant la planification, le
déclenchement des ordres de missions et le suivi des recommandations.
Les Contrôles généraux
La Tunisie compte trois contrôles généraux, organes de l’administration à compétence
très étendue : celui des services publics, celui général des finances et celui des domaines
de l’État et des affaires foncières.
Le Contrôle général des services publics
Le corps de Contrôle général des services publics (CGSP) fait partie du dispositif de
contrôle administratif. Il a été créé par la loi des finances de 1982 après dissolution de
l’Inspection générale des services administratifs2. Sa création a constitué une étape
importante dans la modernisation et l’évolution de la fonction de contrôle des services
publics, compte tenu de ses larges compétences, de ses modalités de travail et des
ressources humaines mises à sa disposition.
Le CGSP est un organe de contrôle supérieur, ayant une compétence horizontale, qui
est habilité à contrôler les services de l’État, les collectivités locales, les entreprises et
établissements publics et tous les organismes recevant directement ou indirectement des
participations ou des contributions de l’État ou des collectivités. Il est aussi un organe
consultatif qui émet des avis sur les projets de lois et règlements visant à organiser et
moderniser les outils de la gestion dans les services publics. Ses missions ne sont donc
pas uniquement financières. Il se trouve conduit à porter des jugements sur le
fonctionnement des services publics en termes de gestion administrative et d’évaluation
des politiques publiques. Sa mission peut être classée dans l’audit de gestion.
Le CGSP comporte, outre le chef du corps, 75 contrôleurs dont 39 contrôleurs en
exercice et 36 en détachement. Un certain nombre des contrôleurs est détenteur du titre
d’auditeur interne certifié (certified internal auditor – CIA).
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 119
Le Contrôle général des finances
Composé d’une soixantaine de membres, dont une partie importante remplit des
missions hors du corps, le Contrôle général des finances (CGF) est organisé en
quatre divisions chargées respectivement de la vérification :
des services relevant du ministère des Finances ;
des services publics et de l’audit des comptes des projets ;
des entreprises et établissement publics ;
des autres structures, et de l’évaluation.
Le CGF effectue, sous l’autorité du ministre chargé des finances, des missions de
contrôle de conformité et de régularité au niveau des services et organismes publics, tels
que les différents services relevant des départements ministériels, les établissements
publics (administratifs et assimilés), les entreprises publiques et les établissements publics
non administratifs (EPNA). Il est, également, responsable du contrôle financier des
collectivités locales (municipalités et conseils de région), des associations et les
mutuelles, des groupements interprofessionnels et des coopératives. En somme, tout
organisme bénéficiant de façon directe ou indirecte des subventions ou soutien de l’État
ou des collectivités régionales ou locales est soumis à son contrôle. On constatera donc
que sa mission est sinon redondante, au moins comparable à celle du CGSP exposée plus
avant. Cet aspect sera repris dans les recommandations.
Dans le cadre de leurs interventions, les équipes du CGF effectuent les vérifications et
les diligences nécessaires pour s’assurer du respect des lois et règlements, de l’application
des règles de bonne gestion, et de l’utilisation optimale des fonds et des biens publics.
Tout acte frauduleux ou malveillant donne lieu à des suites administratives et pénales.
Le CGF a été mandaté après la Révolution pour la dignité afin d’effectuer des
missions de vérification et d’enquêtes auprès de plusieurs établissements, entreprises et
administrations publiques (dont certaines n’avaient jamais été contrôlées). Les dossiers
pour lesquels des infractions à caractère pénal ont été relevées, ont été transmis à la
justice.
Le CGF procède, enfin, à des missions d’évaluation des projets et des programmes
publics en vue d’apprécier la performance des différents intervenants, ainsi que les divers
impacts y afférents. Les missions de contrôle effectuées par le CGF peuvent consister en
une vérification approfondie et générale de la gestion et des comptes de la structure
contrôlée, une vérification thématique ou ciblée sur un ou certains aspects de la gestion
auprès d’une ou plusieurs structures, un contrôle de suivi d’une mission de vérification
antérieure. Le CGF a aussi des missions à la fois d’évaluation de l’activité d’une structure
ou des résultats d’un projet ou programme public.
Il effectue, de plus, et d’une manière exclusive, des missions d’audit des comptes des
projets financés par des ressources extérieures pour les principaux bailleurs de fonds
internationaux (BIRD, BAD, la Banque japonaise pour la coopération internationale -
JBIC-, UE, FADES, FIDA, OPEC..). Ces missions pour les bailleurs internationaux
prouvent que si les techniques d’audit appliquées par le CGF ne sont pas entièrement
conformes au cadre de référence international des pratiques professionnelles de l’Institut
de l’audit interne (IPPF), elles sont de bonne qualité et appliquées par des professionnels
confirmés.
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120 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
Le Contrôle général des domaines de l’État et des affaires foncières
Le Contrôle général des domaines de l’État et des affaires foncières (CGDEAF) a été
créé en 19903. Il est composé actuellement d’une vingtaine de membres. Il a une vocation
générale à compétence horizontale. Son champ d’intervention couvre non seulement les
services relevant du ministère des domaines de l’État et des affaires foncières ou placés
sous sa tutelle, mais également tous les services et organismes dépendant des autres
ministères, ainsi que toutes les entreprises publiques.
Il est chargé sous l’autorité directe du ministre des domaines de l’État et des affaires
foncières :
d’assurer le contrôle des services de l’État en ce qui concerne la gestion,
l’utilisation et l’entretien ou la maintenance des biens meubles et immeubles ;
d’effectuer le suivi auprès des collectivités publiques régionales et locales, ainsi
qu’auprès des établissements et entreprises publics, sociétés et organismes de
toute nature qui bénéficient d’une participation financière ou subvention publique
relativement à des biens meubles et immeubles ;
de réaliser toutes enquêtes ou missions particulières qui lui sont expressément
confiées et peut soumettre à son ministre de rattachement toutes propositions
propres à améliorer les méthodes de gestion et de préservation de ce patrimoine.
Synthèse sur les Contrôles généraux
Les trois Contrôles généraux ont, en réalité, des compétences horizontales, qui leur
permettent de vérifier les services de l’État, les collectivités locales, les entreprises et
établissements publics et tous les organismes recevant directement ou indirectement des
participations ou des contributions de l’État ou des collectivités. Ils agissent en vertu
d’ordres de mission qui leur sont délivrés par leurs ministres de tutelle. Ils peuvent être
chargés, à la demande du ministre, d’études diverses ou de missions spéciales. Les
membres des Contrôles généraux détiennent, pour l’accomplissement de leurs tâches, le
pouvoir d’investigation le plus étendu, et disposent du droit de communication de toutes
pièces et documents. Ils bénéficient aussi de statuts très protecteurs, destinés à leur
garantir la plus grande autonomie dans l’exercice de leurs fonctions.
Le travail des Contrôles généraux est indubitablement de grande qualité. Cependant,
il ne correspond pas parfaitement conforme aux normes professionnelles de l’audit
interne. Ainsi, le rattachement unique à un ministère opérationnel ôte une part de
l’indépendance au service ; en effet, le ministre de tutelle étant à la fois juge et partie, des
conflits d’intérêts peuvent apparaître. Dès lors, afin de se rapprocher des normes
internationales de la profession, il conviendrait de faire évoluer ces corps en leur donnant
plus d’indépendance. La création d’un Comité d’audit chargé de coordonner et d’assurer
le contrôle qualité de l’audit, rattaché au plus niveau de l’appareil de l’État, créant ainsi
ce que l’on appelle le double rattachement, serait un gage d’amélioration.
De plus, l’effectif total des trois Contrôles généraux, environ 150 personnes, avec des
missions et statuts très proches, justifierait d’étudier les modalités d’une fusion, qui
naturellement ne pourrait intervenir qu’après une large concertation avec les parties
intéressées.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Les inspections ministérielles
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 121
Relevant directement des différents ministres, 16
inspections générales et
3 inspections regroupent environ 170 inspecteurs. Elles assurent toute mission ou enquête
a caractère administratif, financier et technique, destinée à contrôler et évaluer la gestion
des services de l’administration centrale et des services extérieurs du ministère, des
établissements publics dépendant du département, ainsi que les œuvres privées
subventionnées sur son budget.
Bénéficiant des pouvoirs d’investigation les plus étendus, les inspecteurs sont
habilités à requérir la communication immédiate de toute information ou la production de
tout document utile à l’exécution de leurs missions. En revanche, ils ne jouissent pas d’un
statut particulier comparable à celui des contrôleurs généraux et sont soumis aux
dispositions du décret n°88-188 du 11 février 1988 modifié établissant le régime
d’attribution et de retrait des emplois fonctionnels d’administration centrale.
Établi annuellement par le Chef de l’inspection, le programme de travail est soumis à
l’approbation du ministre de tutelle et adressé au HCCAF. La démarche de vérification
est semblable à celle des Contrôles généraux. Un rapport définitif, constant les
irrégularités et difficultés de gestion et proposant les moyens d’y remédier, est présenté
au ministre, puis transmis au HCCAF.
Le fonctionnement des inspections et inspections générales ministérielles est
satisfaisant. Il se heurte, toutefois, à l’émiettement et l’effectif réduit, ainsi qu’à la
subordination vis-à-vis du ministre.
Les contrôles juridictionnels
La Cour des comptes
Organisation
Institution supérieure de contrôle des finances publiques de Tunisie, la Cour des
comptes assume des fonctions
juridictionnelles et de contrôle de conformité.
Juridiquement indépendante des pouvoirs exécutif et législatif, son budget est rattaché
pour ordre au chapitre de la Présidence du gouvernement. En vertu de l’article 69 de la
constitution du 1er juin 1959, avec le Tribunal administratif, ils forment le Conseil d’État,
juridiction administrative.
Compétences
La loi n°68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des comptes, telle que
modifiée et complétée par la Loi organique n°2008-3 du 29 janvier 2008 lui a reconnu un
champ d’intervention étendu. Elle est, en effet, compétente pour examiner les comptes et
apprécier la gestion de l’État, des collectivités locales, des établissements et entreprises
publics, ainsi que de tous organismes dans lesquels l’État, les collectivités locales, les
établissements et entreprises publics détiennent une participation en capital. En outre, la
Cour apprécie les résultats de l’aide économique et financière que les organismes précités
accordent aux associations, mutuelles, entreprises et organismes privés quelle que soit
leur dénomination.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
122 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
La Cour juge aussi les comptes des comptables publics, statue sur les gestions de fait
et en apure les comptes et exerce un droit d’évocation sur les comptes dont l’apurement
relève de l’autorité administrative. En ce qui concerne les comptables, elle peut statuer
par un quitus ou une déclaration de déficit, entraînant un débet à charge du comptable.
Elle examine les comptes et la gestion économique et financière des établissements
publics à caractère non administratif et des entreprises publiques, ainsi que de tous
organismes quel que soit leur dénomination dans lesquels l’État ou les collectivités
locales détiennent, directement ou indirectement, une participation en capital. La Cour est
habilitée à conduire des missions d’audit des comptes d’institutions ou d’organisations
internationales.
En plus de ses prérogatives concernant le contrôle sur les finances des partis
politiques, elle assure la conservation des déclarations de patrimoine des élus et
fonctionnaires qui y sont légalement assujettis.
Méthodes
La Cour des comptes établit annuellement son programme de travail. Elle procède à
la sélection de ses objectifs, sur base de critères, tels que le seuil de matérialité, la
redondance des contrôles, l’actualité, la périodicité, la valeur ajoutée du contrôle. Elle
travaille donc selon des méthodes de choix d’objectifs parfois indépendants de l’analyse
des risques.
La Tunisie, et par conséquence sa Cour des comptes, sont membres de l’Organisation
internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI).
Elles se soumettent à l’ensemble de ses lignes directrices sur le contrôle financier
(ISSAI), qui constituent depuis la déclaration de Lima, le référentiel unique des cours des
comptes.
Les rapports
les
résultats de ses
La Cour fait rapport, annuellement, au Président de la République et aux instances
législatives sur
rapports sont assortis de
recommandations. Il convient de rappeler que la Cour soumet au HCCAF les résultats de
ses investigations et que ce comité assure à la place de la Cour le suivi de ses
recommandations, ce qui enfreint le principe de responsabilisation des organes de
contrôle.
travaux. Ses
La Cour de discipline financière
Le droit financier tunisien a organisé devant la Cour de discipline financière un
régime spécifique de responsabilité des auteurs de fautes de gestion. Cette cour est une
juridiction répressive à caractère financier, composée de magistrats de la Cour des
comptes et du Tribunal administratif et rendant des arrêts. Elle est saisie par le Président
de la Chambre des députés, le Premier ministre, le ministre des finances, les ministres
pour les faits de fonctionnaires relevant de leur tutelle et par le Premier président de la
Cour des comptes. Sont justiciables devant elle, les gestionnaires publics responsables de
fautes de gestion commises à l’égard de l’État, des établissements publics administratifs,
des collectivités locales et des entreprises publiques4. Mais le Président de la République,
les ministres, secrétaires d’État, parlementaires et les présidents des conseils municipaux
ne sont pas soumis à sa juridiction, car, en tant qu’élus, d’autres systèmes de
responsabilité, notamment politiques, pèsent sur eux.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 123
La Cour de discipline sanctionne par des amendes, les infractions à l’ordre public
financier. Elle peut décider de la publication de ses arrêts de condamnation. Le nombre de
ses condamnations est néanmoins resté très limité et n’a concerné que des affaires
mineures. Il serait envisageable donc qu’elle soit davantage saisie, que les sanctions
qu’elle peut prononcer soient réexaminées dans le sens d’une plus grande rigueur et que
les élus politiques soient soumis à sa juridiction.
Construire une nouvelle architecture du contrôle externe
Propositions
Établir une culture du contrôle et de l’audit internes, fondée sur les pratiques et normes
internationales à l’aide, par exemple, d’une charte d’audit, fixant la mission des
auditeurs et en mettant en place des programmes de formation destinés à sensibiliser
l’ensemble des fonctionnaires aux enjeux du contrôle interne.
Créer un service général d’audit :
La fusion du Contrôle général des services publics, du Contrôle général des finances et
du Contrôle général des domaines de l’État et des affaires foncières en un corps unique
et permanent d’audit, exerçant les tâches suivantes : l’audit de toute organisation
publique et le conseil en matière de gestion. Ce service général d’audit serait rattaché au
pouvoir exécutif en fonction de l’ordonnancement des pouvoirs déterminé par la future
constitution du pays.
Valoriser les rôles des inspections ministérielles :
Pour cela, il serait utile d’examiner les fusions possibles entre les inspections et
inspections générales exerçant dans des domaines proches et garantir à chaque membre
de ces corps le droit de s’adresser personnellement au Comité d’audit.
La constitution d’un Comité d’audit :
Il serait souhaitable d’examiner la création d’un Comité d’audit exerçant les missions
suivantes : la coordination de la planification des missions d’audit, et le suivi des
recommandations formulées dans les rapports d’audit. Le HCCAF pourrait être
incorporé dans ce Comité d’audit.
Ce Comité d’audit, dont la fonction serait de garantir le travail de l’audit lui-même et de
coordonner son action, assurerait le choix des missions de manière harmonieuse et
autonome. Ce comité serait constitué selon les pratiques de la profession, d’experts
internes et/ou externes et rattaché au plus haut niveau de l’appareil de l’État. La création
d’un Comité d’audit est un élément facilitateur du rapprochement des pratiques en place
et des normes internationales de la profession.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
124 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
Propositions (suite)
Faire évoluer la Cour des comptes
L’inscrire pleinement dans la nouvelle constitution
Il est important que la Cour des comptes bénéficie de la plus grande autonomie tant
organisationnelle que financière. Pour cela, il serait envisageable de constitutionnaliser
cette institution, et de donner au Parlement le pouvoir de nomination de ses membres, ce
qui renforcerait son indépendance, notamment face au pouvoir exécutif, et lui
permettrait de mieux remplir ses missions. En même temps, le caractère juridictionnel
de la Cour des comptes pourrait être réaffirmé dans la nouvelle loi fondamentale1.
Rapprocher la Cour des comptes du Parlement
Il serait bon de permettre au Parlement de confier des missions d’enquête et de contrôle
à la Cour et de réserver des séances de travail parlementaire aux rapports de la Cour et
une séance plénière au rapport annuel de celle-ci.
Pouvoirs, compétences et méthodes
Pour conduire sa mission conformément aux normes et pratiques de la profession
impliquerait de doter le personnel de la Cour des comptes (magistrats et personnel de
greffe) de toute la compétence et la spécialisation fonctionnelle nécessaires et de
permettre à la Cour de s’allier l’expertise extérieure nécessaire.
Mieux informer
Assurer à l’ensemble de ses travaux la publicité nécessaire à une bonne transparence, en
mettant en place une politique de publication systématique, et adaptée au public.
Élargir le rôle de la Cour de discipline financière
Pour cela :
la saisir plus systématiquement ;
élargir sa compétence ratione personae aux élus nationaux et locaux ;
réfléchir à rendre les peines plus sévères et à la publication automatique de ses
jugements.
1. L’ébauche de la Constitution du 1er juin 2013 consacre un titre V au pouvoir juridictionnel et un chapitre
aux juridictions civiles, administratives et financière. L’article 114 indique que la juridiction financière se
compose de la Cour des comptes avec ses différentes instances.
Une présentation schématique d’une évolution possible du système de contrôle
On peut synthétiser le système de contrôle tunisien comme dans le graphique 6.1.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Graphique 6.1. Le système de contrôle Tunisien actuel
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 125
L’évolution vers un système plus simple et plus performant (graphique 6.2) pourrait
intervenir en plusieurs phases, en considérant que le but final correspondrait à trois
aspirations :
regrouper les moyens et leur donner les garanties de qualité ;
responsabiliser les décideurs ;
mettre en place une culture du contrôle interne, seule manière de maîtriser les
activités.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Cellules de lutte contre la corruption
Contrôle externeCour des comptes
CGFCGSPCGDEAF
Contrôle des dépenses publiques
CCE
Ex ante
Ex post
Départements
Entreprises publiques
Inspections départementales
Secteur public
HCCAF
126 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
Graphique 6.2. Évolution potentielle du schéma de contrôle à court terme
À terme, de manière idéale, le système se présenterait de la façon suivante :
Graphique 6.3. Évolution potentielle du schéma de contrôle à moyen et long terme
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
Gouvernement
Comité d’audit
Cellules de lutte contre la corruption
CCE
Départements
Entreprises publiques
Contrôle des dépenses publiques
Corps unique d’audit et contrôle
Services d’audit internes aux entreprises
Contrôle externeCour des comptes
Audit et contrôle
Gouvernement
Comité d’audit
Cellules de lutte contre la corruption
CCE
Départements
Entreprises publiques
Contrôle des dépenses publiques
Services d’audit internes aux départements
Services d’audit internes aux entreprises
Contrôle externeCour des comptes
6. LES CONTRÔLES EXTERNES – 127
Il va de soi que la réalisation d’un tel objectif nécessiterait à terme :
que les entreprises publiques disposent toutes d’organes d’audit propres ;
que les départements bénéficient aussi de tels organes.
Une phase intermédiaire consisterait à donner à un corps unique la tâche de contrôle
et d’audit.
Il faudrait clairement différencier les deux missions :
l’audit détectant et mesurant les dysfonctionnements, cherchant les causes et les
solutions ;
le contrôle identifiant les responsables et prônant les mesures à leur appliquer.
Ce corps aurait le double rattachement :
organique sous le contrôle d’une tutelle administrative ;
fonctionnelle envers un Comité d’audit à créer.
Encadré 6.1. Les inspections administratives et financières ministérielles
L’Inspection générale du ministère des Affaires étrangères (7 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère des Affaires sociales (10 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de la Jeunesse et des Sports (10 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de l’Enseignement supérieur (14 inspecteurs) ;
L’Inspection générale administrative et financière du ministère l’Éducation et de la
Formation (28 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de l’Intérieur ;
L’Inspection générale du ministère de la Culture (11 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de l’Industrie (14 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère Tourisme (5 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de l’Agriculture (11 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère l’Environnement et du Développement durable
(3 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère du Commerce (6 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de l’Équipement (6 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère de la Justice (5 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère du Transport (10 inspecteurs) ;
L’Inspection générale du ministère des Affaires de la femme, de la Famille, de
l’Enfance et des Personnes âgées (4 inspecteurs) ;
L’Inspection du ministère de la Santé publique (7 inspecteurs) ;
L’Inspection du ministère de la Communication (3 inspecteurs) ;
L’Inspection du ministère de Développement économique (2 inspecteurs).
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
128 – 6. LES CONTRÔLES EXTERNES
Encadré 6.2. L’audit externe
Définition
« L’audit externe est une fonction indépendante de l’entité dont la mission est de certifier
l’exactitude, la régularité et la sincérité des comptes, résultats et états financiers. Par ailleurs, le
contenu de l’audit externe est par principe diffèrent du contrôle interne : il statue sur la régularité
des comptes. Dans le secteur public, on lui assigne parfois d’autres rôles, par exemple,
l’évaluation de la politique gouvernementale pour le compte du Parlement. »
Notes
1.
2.
3.
4.
Loi n°1993-50 du 3 mai 1993.
Article 27 du décret n°1982-6 du 5 janvier 1982 relatif au statut général des membres
du Contrôle général des services publics.
Décret n°90-1070 du 18 juin 1990 portant organisation du ministère des Domaines de
l’État.
Loi n°85-74 du 20 juillet 1985, modifiée par la loi n°8734 du 6 juillet 1987 et
complétée par la Loi n°88-54 du 2 juillet 1988.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 129
Chapitre 7
L’accès aux documents administratifs
et la transparence sur l’intégrité
des élus et agents publics
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
130 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
L’affichage et la publication des textes officiels lors de leur promulgation a été la
première réponse au besoin d’information des citoyens et usagers. Mais le nombre de
textes concerné par l’affichage et la publication reste limité par rapport à l’énorme
production de documents des organes publics. Il en résulte la nécessité de donner aux
citoyens et usagers un accès plus étendu et simple à toute cette documentation. En même
temps, les citoyens ont le droit de savoir que les élus et agents publics n’agissent pas au
détriment des intérêts et du patrimoine de la collectivité et respectent les règles destinées
à éviter leur enrichissement illicite et à protéger les intérêts de la collectivité.
L’accès aux documents administratifs des organismes publics
Un grand nombre de documents administratifs contient des informations financières
et budgétaires. C’est souvent à travers la consultation de ces documents que les citoyens
et les différents acteurs sociaux obtiennent les moyens d’analyser et comprendre le
budget et la pertinence des dépenses et des recettes publiques. C’est aussi par la
consultation de ces informations administratives que nombre d’atteintes aux intérêts
financiers de l’État et des collectivités publiques ont été découvertes et dénoncées. La
possibilité d’accéder à l’information et aux données des organismes publics constitue
donc un moyen considérable pour la transparence financière.
La protection des documents et informations détenus par les organismes publics est
pourtant, dans certaines conditions, nécessaire aux intérêts des usagers et citoyens, mais
aussi de l’administration elle-même. En effet, si la transparence garantit certains intérêts,
la divulgation de toute information sans discernement, porterait atteinte aux intérêts
légitimes de la collectivité et des individus. Ainsi, des informations financières sur les
marchés d’armement pourraient nuire aux intérêts de la défense nationale ou à des
négociations avec les fournisseurs de l’État. La divulgation de certaines informations (tel
le contenu de la déclaration de revenus ou de l’état de santé d’une personne) pourrait
également léser le droit au respect de la vie privée des citoyens ou les intérêts matériels
des personnes (par exemple, par la violation du secret des affaires). La balance entre la
liberté et l’interdiction d’accès à l’information publique traduit donc des choix sociétaux
et politiques complexes et souvent inscrits dans l’histoire.
Dans la majorité des pays, telles l’Espagne ou la France, le principe demeure
l’incommunicabilité de l’information et des documents produits ou détenus par
l’administration et les organismes publics. La communication n’est possible que
lorsqu’une disposition légale ou règlementaire le prévoit expressément. À l’opposé,
certains pays ont établi le principe de la liberté d’accès aux informations détenues par les
organismes publics. Ainsi en Allemagne, au Brésil et aux États-Unis, les citoyens
bénéficient de la présomption de la libre communicabilité rendant tout document
administratif a priori communicable. Pour fonder son refus de communication, il
reviendra donc à l’entité publique d’établir l’absence de communicabilité d’un document.
De leurs côtes, l’État et l’administration tunisiens ont été construits sur le culte de la
protection des informations et documents qu’ils détiennent. Celui-ci ayant contribué aux
méfaits et malversations de la dictature, il a été sévèrement mis en cause après la
Révolution.
L’état de la législation tunisienne à la veille de la Révolution
L’article 1er de la loi organique n°2004-63 du 27 juillet 2004, portant sur la
protection des données à caractère personnel1 dispose que « Toute personne a le droit à la
protection des données à caractère personnel relatives à sa vie privée comme étant l’un
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 131
des droits fondamentaux garantis par la constitution et ne peuvent être traitées que dans le
cadre de la transparence, la loyauté et le respect de la dignité humaine et conformément
aux dispositions de la présente loi ». Aux termes de l’article 32 de la même loi, la
personne a droit à l’accès aux données personnelles la concernant. Les articles 15 à 17 de
la Loi n°88-95 du 2 août 1988, relative aux archives2, prévoient, pour leurs parts, que la
communication des archives publiques n’intervient que dans un délai de 30 ans, porté à
60 ans pour les archives mettant, notamment, en cause la vie privée et la défense
nationale, et à 100 ans à compter de la date de la naissance des personnes, pour les
dossiers médicaux ou de personnel.
Le droit administratif tunisien contient également des dispositions organisant
sévèrement la protection du secret des documents et de l’information administratifs.
L’article 7 du statut général des personnels de l’État, des collectivités locales et des
établissements publics à caractère administratif pose l’obligation de secret professionnel
et encadre sévèrement la levée de celui-ci3. Cette obligation est réaffirmée par les
articles 109 et 253 du Code pénal. En vertu de ceux-ci, est passible d’un an de prison le
fonctionnaire qui, indûment, communique à des tiers ou publie au préjudice de l’État ou
des personnes privées, tout document dont il était dépositaire à raison de ses fonctions, et
de trois mois de prison celui qui, sans y être autorisé, divulgue le contenu d’une lettre,
d’un télégramme ou de tout autre document appartenant à autrui.
L’accès aux documents administratifs à la suite de la Révolution
L’affirmation du principe
La constatation que le culte du secret avait contribué aux graves atteintes aux intérêts
de la collectivité et des personnes par l’ancien régime a fait naître une profonde
revendication populaire de transparence et a conduit les nouveaux pouvoirs publics, issus
de la Révolution, à poser juridiquement le principe de liberté d’accès aux documents
administratifs. Les nouvelles autorités ont adopté le décret-loi n°2011-41 du 26 mai 2011,
relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics, modifié et
complété par le décret-loi n°2011-54 du 11 juin 2011. Ce texte affirme le droit des
citoyens à accéder aux informations détenues par les organismes publics et promeut la
divulgation proactive d’informations fondamentales par l’administration. Il établit
l’obligation de la divulgation spontanée par l’administration de son information et à la
demande de l’intéressé. Le droit d’accès est général et offert à toute personne physique ou
morale. De même, la législation définit de façon large les documents administratifs qui
sont ceux produits ou reçus par les organismes publics dans le cadre de leur mission de
service public quels que soient leur date, leur forme et leur support. Les organismes
publics sont tenus de publier régulièrement de la façon la plus large l’information
disponible. Ils disposent d’un délai de deux ans pour appliquer pleinement la loi.
L’article 5 du décret-loi4 crée une obligation spéciale d’information à l’encontre des
organismes détenant « ... toute information sur les finances publiques y compris les
informations macroéconomiques, les informations sur la dette publique et sur les actifs et
les passifs de l’État, les prévisions et informations sur les dépenses à moyen terme, toute
information sur l’évaluation des dépenses et de la gestion des finances publiques et les
informations détaillées sur le budget, aux niveaux central, régional et local,… ». Ces
dispositions devraient ouvrir très largement l’accès à l’information de nature budgétaire et
concernant les finances publiques.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
132 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
La liberté d’accès reste, cependant, à combiner avec les restrictions relatives à la
protection des intérêts de la collectivité5, par exemple, quand elles toucheraient aux
relations avec les instances financières internationales, et à la transparence des procédures
de passation des marchés publics, et au processus de délibération, d’échange d’avis et
point de vue, d’examen ou d’essai, ou aux intérêts légitimes commerciaux ou financiers
de l’organisme public concerné. Ces limitations auraient pu paraître très sévères si elles
n’avaient pas été tempérées à leur tour par l’article 18. Celui-ci établit que « lorsque
l’intérêt public général l’emporte sur l’intérêt protégé, en raison… du risque d’un acte
criminel, de corruption ou de mauvaise gestion dans le secteur public. ». Ainsi, la
protection de la bonne gestion du secteur public, et des finances publiques, est élevée à un
rang supérieur et bénéficie d’une protection spéciale.
Textes spéciaux reconnaissant le droit d’accès aux documents administratifs
Deux
reconnaissent
législations spéciales
le droit d’accès aux documents
administratifs aux journalistes et associations. Le décret-loi n°115 du 2 novembre 2011
relatif à la liberté de presse6 accorde expressément aux journalistes le droit de réclamer la
communication des informations, des données et des statistiques détenues par les
organismes publics tels que définis par l’article 2 du décret-loi n°41 du 26 mai 2011. Si ce
décret n’attribue aucun privilège ou garantie aux journalistes par rapport au droit d’accès
aux documents administratifs reconnu à tout citoyen, il admet la protection du secret des
sources d’informations journalistiques. Or, on sait combien le travail des journalistes
revêt de l’importance dans la promotion de la bonne gouvernance et du bon usage des
fonds publics.
L’article 5 du décret-loi n°88 du 24 septembre 2011 relatif aux associations leur
attribue spécifiquement le droit à l’obtention de l’information. Cet article ne vise pas
expressément le libre accès aux données, mais le terme « information », par sa généralité,
peut couvrir toute sorte d’information et de donnée.
En conséquence, la législation relative à l’accès à l’information détenue par les
organismes publics combine de manière satisfaisante la protection de la liberté
individuelle et des intérêts de la collectivité, et devrait contribuer à la meilleure
gouvernance des finances publiques.
Créer les conditions de l’effectivité du droit d’accès à l’information
L’article 3 du décret-loi du 26 mai 2011 prévoit que « Toute personne physique ou
morale a le droit d’accéder aux documents administratifs ». Il n’oblige pas la personne
demanderesse à posséder et prouver un intérêt légitime à agir pour accéder aux
documents. De plus, les exceptions au droit d’accès aux documents administratifs prévues
originairement par le décret-loi du 26 mai 2011 ont été limitées et encadrées par le
décret-loi du 11 juin 2011, rendant de la sorte le système plus libéral. En vertu des
articles 6 à 12 du décret-loi du 26 mai 2011, les demandes des citoyens sont faciles à
formuler, et les délais de réponse imposés à l’administration sont courts ; il en résulte que
les organismes publics pourraient, à terme, se trouver obligés de répondre dans des délais
brefs à des nombreuses demandes.
Il n’en demeure pas moins que l’effectivité du système dépendra, en particulier, d’une
part, de la portée que les organismes publics donneront aux exceptions au droit d’accès
prévues par la législation, et d’autre part, des conditions matérielles de mise en œuvre du
droit d’accès. Il appartiendra donc aux organismes publics de disposer des moyens de
conserver, archiver et communiquer les documents administratifs. Ils auront aussi à
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 133
établir des politiques de publication et d’actualisation de l’information, standardisation
des demandes et des procédés de réponse. Il leur faudra aussi déterminer des politiques de
simplification et de publication de l’information destinée au public (compréhensible,
synthétique). Naturellement, l’Internet constituera un vecteur essentiel de l’information.
Or, pour être pleinement efficace et proactifs, les sites Internet doivent être actualisés en
permanence, au risque de fournir une information périmée et partant erronée. Ces
obligations auront des coûts importants en hommes et en matériels, qui sont souvent sous-
estimés par les administrations, ce qui justifie d’autant plus la recherche des synergies
pour établir des sites communs à différentes administrations publiques.
Le Plan d’action pour l’accès à l’information
Pour donner pleine application à la nouvelle législation et préparer l’avenir, en
juillet 2012, le gouvernement tunisien a présenté un Plan d’action pour l’accès à
l’information. Il envisage des activités à réaliser dans la période de transition de
deux années prévue par le décret-loi, ainsi que des actions de moyen terme, sur une
période de cinq ans. Il détermine des actions accomplies directement au niveau central et
des actions par lesquels ceux-ci soutiendront les efforts d’application de la loi par les
organismes publics. Il fournit également quelques conseils aux organismes publics pour
remplir leurs obligations légales et les invite à adopter leur propre plan d’action. Il
convient de relever que le plan d’action prévoit :
le suivi de l’exécution du décret-loi et de sa concordance avec la législation
existante ;
la préparation d’une loi-cadre destinée à remédier aux contradictions entre les
différentes législations dans le domaine, notamment, concernant les archives
nationales, le code pénal, la loi sur les statistiques et le statut général des
personnels de la fonction publique ;
l’établissement d’une autorité publique indépendante pour l’accès aux documents
administratifs.
La création d’un organisme veillant à l’accès aux documents et à l’information
publics
En application des articles 13 et 197 du décret-loi du 26 mai 2011, le rejet implicite ou
explicite de la demande de l’intéressé ouvre droit aux recours administratifs (gracieux et
hiérarchique) et juridictionnels devant le Tribunal administratif. Le recours administratif
est obligatoire avant le recours juridictionnel. Le Tribunal administratif doit se prononcer
en référé. Il est à craindre que les requêtes relatives à des rejets de demande d’accès ne
viennent encombrer le Tribunal administratif, d’autant plus que les jugements en référé
mobiliseront en priorité les magistrats.
Par ailleurs, la législation tunisienne n’a pas, ainsi qu’observé ci-dessus, créé un
organe spécialisé dans le respect de la législation relative à l’accès aux documents et à
l’information publics. À l’opposé, un certain nombre de pays l’a fait. Spécialistes, ces
organismes ont une excellente connaissance du droit applicable et ont établi des
jurisprudences sûres et des procédures de traitement appropriées au traitement d’un
nombre important de demandes. De plus, leurs délais de traitement sont plus courts que
ceux des juridictions chargées des contentieux relatifs à l’accès aux documents. Ils sont
aussi en mesure, dans certaines conditions, d’engager un dialogue avec les organismes
publics et aboutir à une solution concertée. Ainsi, la Commission d’accès aux documents
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134 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
administratifs française (CADA) a, ces cinq dernières années, examiné environ
5 000 affaires, pour lesquelles elle a rendu des avis ou conseils, qui ont été largement
suivis par les autorités administratives, le demandeur obtenant souvent satisfaction. Dans
la grande majorité des pays, le refus de l’organisme de surveillance concernant la
demande d’accès peut être contesté par les voies de recours hiérarchique et
juridictionnels.
Encadré 7.1. Exemples d’organismes chargés de veiller
au droit d’accès aux documents et à l’information publics
Allemagne : le Commissaire fédéral de la protection des données et du droit à l’information
veille, au niveau fédéral, au respect du droit à l’accès, en plus de la protection des données
personnelles. Autorité indépendante, le Commissaire a un rôle de conseil auprès des particuliers,
des personnes morales, du Parlement et du gouvernement et s’efforce de promouvoir la
coopération européenne et internationale. Il peut contrôler les administrations fédérales et
constater des violations. Il peut être saisi en cas de refus de communication. Dépourvu de tout
pouvoir de sanction, le Commissaire ne rend que des simples avis, qui n’ont pas de caractère
contraignant.
Italie : la Commission pour l’accès aux documents administratifs (CADA) est un organisme
indépendant chargé de veiller spécialement à l’accès aux documents administratifs. Elle contrôle
le respect de ce droit et rend un avis en cas de refus de communication après audition des
parties. Elle dispose d’un vrai pouvoir de décision et peut ordonner à l’administration de
produire un document, celle-ci ayant alors l’obligation de revoir sa décision.
France : la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) est une autorité
administrative indépendante et consultative chargée de veiller à la liberté d’accès aux documents
administratifs. Sa composition garantit son indépendance. Son rôle est principalement de rendre
des avis sur le refus opposé par l’administration aux demandes de communication des
particuliers, des entreprises ou des associations. Sa saisine est obligatoire avant tout recours
contentieux. Elle conseille les administrations sur le caractère communicable de document et
peut être consultée par le gouvernement, ou proposer des modifications, sur des textes législatifs
ou réglementaires.
Grande-Bretagne : en Angleterre et en Écosse, un « Information Commissioner Office »
(ICO), organisme indépendant, garantit l’accès aux documents administratifs et veille à la
protection des données personnelles. L’ICO conseille et contrôle le respect de la loi en
prononçant des recommandations auprès des administrations. Il peut être saisi en cas de refus de
communication et est responsable de l’éducation et de la sensibilisation des particuliers et des
entreprises à l’accès à l’information. L’ICO rend des ordonnances exécutoires, dispose d’un
pouvoir de sanction et inflige des amendes en cas d’atteinte au « Data Protection Act ».
Espagne : la Commission supérieure d’évaluation des documents administratifs s’occupe
des questions de conservation patrimoniale et du cycle de vie des documents administratifs.
Source : www.cada.fr/la-cada,3.html.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 135
Encadré 7.2. Commission d’accès à l’information du Québec :
Rappel aux ministères et organismes sur leurs obligations d’information
« En tant que ministères et organismes publics, la loi vous impose certaines obligations, par exemple,
vous devez :
répondre avec diligence aux demandes d’accès, que celles-ci soient verbales ou écrites, motiver
tout refus et informer le requérant des recours offerts devant la Commission d’accès à
l’information ;
informer, préalablement à la collecte de renseignements personnels, les personnes concernées
(citoyens) des finalités de la collecte, de l’utilisation qui sera faite des renseignements et des
personnes qui y auront accès et prendre les mesures de sécurité propre à assurer la protection des
renseignements personnels ;
veiller à ce que la personne ou l’organisme à qui vous communiquez ou confiez des
renseignements personnels, à l’extérieur de la province, assure un niveau de protection équivalent
à celui que vous êtes tenus de respecter ».
Source : www.cai.gouv.qc.ca.
Encadré 7.3. Le Plan d’action du Brésil pour un gouvernement ouvert
Depuis 2000, le gouvernement brésilien a pris, en se fondant sur les meilleures pratiques et normes
internationales, un certain nombre de mesures juridiques et institutionnelles afin de promouvoir la
transparence. Parmi les principales mesures prises au cours de cette période initiale figure l’amélioration
continue du Système intégré de gestion financière (SIGF) et le développement du portail Comprasnet, qui
fournit des informations sur les procédures de commande et les fournisseurs publics, et à travers lequel ont
lieu les procédures d’appels d’offres électroniques.
En 2004, le Bureau du Contrôleur général du Brésil (Controladoria Geral da União) organisme
officiel responsable notamment du contrôle interne, la promotion de la transparence et la mise en œuvre de
mesures visant à prévenir la corruption au sein de l’exécutif fédéral, a lancé le Portail de la transparence
(Portal da Transparência). Le portail fournit des informations en ligne sur la mise en œuvre du budget
fédéral d’une manière claire et compréhensible sans que les usagers n’aient à s’identifier ou à employer
des mots de passe pour accéder aux données et informations pertinentes. Depuis 2010, le Portail de la
transparence est mis à jour quotidiennement, ce qui signifie que les dépenses sont publiées et disponibles à
la consultation des citoyens brésiliens le lendemain de leur réalisation.
Depuis la promulgation, en 2009, de la loi complémentaire n°131, tous les niveaux de gouvernement
doivent communiquer, en temps réel sur l’Internet, leurs états d’exécution budgétaires, les gouvernements
des Etats de la fédération et les municipalités le faisant peu à peu aussi.
Le Brésil a pris un certain nombre d’autres initiatives importantes en matière de transparence, y
compris le Portail sur les accords et contrats de transfert de moyens (Portal de Convênios e Contratos de
Repasse, SICONV) ; le Portail Brésil (Portal Brasil) qui offre aux citoyens une variété de services en
ligne, le Registre national des établissements de santé (Cadastro Nacional de Establecimientos de Saúde,
CNES) qui fournit des données sur les entreprises et les professionnels impliqués dans la fourniture de
services de santé, le Registre national des sociétés interdites et suspendues (Cadastro Nacional de
Empresas Inidôneas e Suspensas, CEIS) destiné à la publication des sanctions adoptées par les
gouvernements de l’union et de la fédération à l’encontre des entreprises impliquées dans des faits de
fraude et de corruption, ou qui n’ont pas rempli leurs obligations dans le cadre des procédures pertinentes
d’achats ou contrats administratifs.
Source : www.opengovpartnership.org/countries/brazil.
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136 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
Propositions
Veiller à la mise en œuvre du plan d’action pour l’accès à l’information. Il serait, en
particulier, opportun de s’assurer du respect de l’esprit libéral du décret-loi dans
l’application de la notion de document administratif et des exceptions au droit d’accès,
notamment en ce qui touche aux informations budgétaires et financières. Il conviendrait
de faciliter l’accès aux associations et journalistes et garantir la confidentialité des
sources des derniers.
Évaluer le traitement par le Tribunal administratif des recours contre les décisions de
rejet de demandes d’accès aux documents des organismes publics ; il serait souhaitable,
en particulier, d’examiner le recours à la procédure de référé.
Préparer la création d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à
l’application de la législation sur l’accès aux documents administratifs des organismes
publics et de formuler des recommandations aux pouvoirs publics. Pour ce faire, il serait
bon d’établir des coopérations internationales, aboutissant à un jumelage avec une
autorité bénéficiant d’une grande expérience dans ce domaine.
La limitation des risques d’atteinte à l’intégrité par les élus politiques et les agents
publics
Le droit tunisien a, en particulier, été inspiré par le souci de protéger les intérêts, les
biens et les deniers publics de la faiblesse des hommes et des femmes chargés
administrativement et financièrement de les gérer. Il a ainsi prévu des règles
déontologiques et de connaissance du patrimoine des agents publics.
La déontologie des agents publics garante de l’intérêt et des finances publics
Dans ce cadre s’inscrivent les dispositions garantissant
la déontologie des
fonctionnaires, telles l’obligation d’honnêteté8 ou celle de se consacrer exclusivement à
ses fonctions9. Il est de même de l’interdiction pour un agent public en activité de
participer à la gestion d’une entité dont il avait la surveillance ou dont il était chargé
d’ordonner le paiement ou de faire la liquidation10. Il est également défendu aux
organismes publics de conclure des contrats avec les fournisseurs ou représentants de
fabricants en Tunisie ou à l’étranger qui sont des fonctionnaires dans le même ministère,
ou une institution publique ou un établissement qui concluent le contrat ou qui ont cessé
de travailler pour eux au cours des cinq dernière années11.
La connaissance du patrimoine des agents publics
La loi n°87-17 du 10 avril 1987 relative à la déclaration sur l’honneur des biens des
membres du gouvernement et de certaines catégories d’agents publics impose à certaines
catégories d’agents l’obligation de faire une déclaration sur l’honneur de tous leurs biens,
ainsi que de ceux de leurs conjoints et enfants mineurs. Cette obligation concerne les
magistrats, les ambassadeurs, les gouverneurs, les chefs d’entreprise à participations
publiques, les membres des cabinets ministériels, les secrétaires généraux des ministères,
les directeurs généraux et directeurs des administrations centrales, les consuls généraux,
les consuls, les premiers délégués, les délégués, les secrétaires généraux des gouvernorats
et des communes, les agents de l’administration du commerce, les agents de
l’administration fiscale, ainsi que tous les agents de l’État, des collectivités locales et des
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 137
établissements publics administratifs exerçant les fonctions d’ordonnateur ou comptable
public. Ces personnes doivent renouveler leur déclaration de biens tous les cinq ans en
cas de maintien dans leurs fonctions. Elles sont tenues d’établir une nouvelle déclaration
lors de la cessation de leurs fonctions.
La déclaration des biens est déposée auprès du Premier président de la Cour des
comptes. Toute communication à des tiers des informations contenues dans les
déclarations est défendue, à l’exception et en cas de besoin, des ministres pour les agents
relevant de leur compétence et sur demande formulée par le ministre concerné et adressée
au Premier président de la Cour des comptes. Il peut être fait état de la déclaration devant
les tribunaux, si le déclarant est l’objet d’une action pénale fondée sur des actes commis
dans ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions et pour laquelle la juridiction
compétente juge nécessaire la communication de ces déclarations (article 6).
Lorsque le défaut de déclaration dans les délais est constaté, un délai supplémentaire
est accordé à l’assujetti à l’obligation ; faute de régularisation, la personne est démise de
ses fonctions (article 7). Le défaut de déclaration, à la fin des fonctions, conduit au
contrôle de la gestion de l’assujetti pour la période d’exercice des fonctions soumise à la
déclaration des biens. En 2012, 2 389 personnes ont procédé à leur déclaration de
patrimoine, comme les y engageait la circulaire du Chef du gouvernement du
31 décembre 201112.
Les insuffisances du système actuel
Le système actuel de déclaration de patrimoine a montré ses limites. En effet :
toutes les personnes astreintes à déclaration ne respectent pas cette obligation, et
nombre omettent, par la suite, de procéder aux actualisations requises tous les
cinq ans, ou lors de la cessation de leurs fonctions ;
le nombre de personnes assujetties à l’obligation déclarative est trop important en
relation avec les moyens mis en œuvre ;
le Président de la République, les membres des corps élus, comme ceux de la
Chambre des députés ou des conseils municipaux, ou encore les chefs de parti
politique, ne sont pas tenus à cette déclaration ;
la loi ne concerne pas les personnes qui pourraient détenir des biens pour le
compte de l’assujetti à la déclaration, tels les membres de sa famille ;
la Cour des comptes n’est pas habilitée juridiquement à effectuer des contrôles
pour s’assurer de la sincérité des informations contenues dans les déclarations qui
lui ont été soumises ; de plus, elle ne dispose pas des moyens matériels ou
humains nécessaire à cette mission ;
en dehors de la démission d’office, le défaut de déclaration n’entraîne aucune
sanction disciplinaire, financière ou pénale ;
la déclaration concerne les biens et ne porte pas sur les intérêts des personnes ;
elle ne permet, par conséquence, pas de constater des possibles conflits d’intérêts
de nature à déboucher sur des délits, tels l’ingérence ou le trafic d’influence ou
d’intérêts.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
138 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
L’essentiel de ces insuffisances sont connues des pouvoirs publics tunisiens qui ont
entrepris une réflexion avec le concours des instances internationales13 sur les
améliorations législatives à accomplir. Les propositions qui suivent constitueraient donc
des contributions au travail en cours.
Propositions
Établir une déclaration de patrimoine et d’intérêts.
Renforcer les sanctions pour défaut de déclaration ou d’actualisation : étendre les cas de
démission d’office aux personnes méconnaissant de manière caractérisée leurs
obligations d’actualisation ; prévoir des amendes et l’interdiction de se porter candidat à
des fonctions électives nationales ou locales.
Soumettre les candidats à la Présidence de la République à la déclaration de patrimoine
et d’intérêts ; imposer les élus politiques nationaux et locaux à la déclaration.
Créer une autorité administrative indépendante, chargée de conserver et contrôler les
déclarations, dotée de pouvoirs d’investigation importants et disposant, pour autant que
de besoin, de l’administration fiscale et douanière..
Deux questions demanderaient une vaste réflexion :
En dehors des responsables politiques et administratifs, quelles personnes seraient
astreintes à l’obligation de déclarer leurs patrimoine et intérêts ? En effet, on ne saurait
omettre que cette obligation peut être lourde et intrusive et viendrait peser sur des
personnes étrangères aux fonctions qui la justifient. Dès lors, il conviendrait d’examiner
attentivement l’obligation qui pourrait être imposée à la famille proche (enfants,
conjoint) du responsable public, et également, aux tiers qui pourraient agir pour le
compte de ce responsable (au risque de s’immiscer grandement dans la vie la plus
intime de la personne).
La déclaration doit-elle être publique ? Nombre de pays, tel le Brésil, ont adopté un
système de publication, dans la presse ou sur Internet, de l’ensemble des déclarations de
patrimoine. D’autres pays, comme la France, ont limité, ou sont en train de limiter, la
publication à certaines personnes, tels le Président de la République ou les membres du
gouvernement et les parlementaires. En effet, la question de la publication des
déclarations est complexe. Elle heurte le secret traditionnellement attaché dans certains
pays au patrimoine des personnes. Elle pourrait aussi porter atteinte à certains intérêts
matériels de l’assujetti : le propriétaire d’une société, élu d’une commune pourrait, en
déclarant son patrimoine, dévoiler le secret de ses affaires et ainsi porter atteinte à son
entreprise.
Dès lors, il serait envisageable de publier, par exemple :
les déclarations d’intérêts ayant un lien ou un effet sur la fonction ;
le pourcentage de variation du patrimoine, lorsque cette variation revêt une valeur
absolue significative, telle que 10 000 TND;
pour les fonctions politiques les plus éminentes (Chef de l’État, membres du
gouvernement, parlementaires) procéder à la publication complète de la déclaration de
patrimoine et intérêts.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 139
Notes
1.
2.
3.
www.jurisitetunisie.com/tunisie/codes/ce/pd1025.htm.
http://persocite.francite.com/archidoc/loi%20no88-95.pdf.
Article 7 de la loi n°83-112 du 12 décembre 1983, portant statut général des
personnels de l’État, des collectivités locales et des établissements publics à caractère
administratif : « Indépendamment des règles prévues dans le code pénal en matière de
secret professionnel, tout agent public est lié par l’obligation de discrétion
professionnelle pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a
connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions. Tout
détournement, toute communication contraire aux règlements de pièces ou documents
de service à des tiers sont formellement interdits. L’agent public ne peut être délié de
cette obligation de discrétion ou relevé de l’interdiction édictée par l’alinéa précédent
que par autorisation écrite du chef de l’administration dont il dépend ».
Code pénal : article 109 : « Est puni d’un an de prison, le fonctionnaire public ou
assimilé qui, indûment, communique à des tiers ou publie, au préjudice de l’État ou
des personnes privées, tout document dont il était dépositaire ou dont il avait
connaissance à raison de ses fonctions. La tentative est punissable. » ; article 253 :
« Celui qui, sans y être autorisé, divulgue le contenu d’une lettre, d’un télégramme ou
de tout autre document appartement à autrui, est puni de l’emprisonnement pendant
3 mois. »
4.
Article 5 :
« L’organisme public compétent doit publier régulièrement :
– Les informations statistiques économiques et sociales y compris les comptes
nationaux, les enquêtes statistiques désagrégées ;
– Toute information sur les finances publiques y compris les informations
macroéconomiques, les informations sur la dette publique et sur les actifs et les
passifs de l’État, les prévisions et informations sur les dépenses à moyen terme, toute
information sur l’évaluation des dépenses et de la gestion des finances publiques et
les informations détaillées sur le budget, aux niveaux central, régional et local ;
– Les informations disponibles sur les services et programmes sociaux.
5.
Article 17 :
L’organisme public peut refuser de communiquer un document quand cela pourrait
être préjudiciable :
– aux relations entre États ou organisations internationales ;
– à la formation ou au développement d’une politique gouvernementale efficace ;
– à la sécurité ou la défense nationale ;
– à la détection, prévention ou enquête criminelle ;
– à l’arrestation et le procès en justice des accusés ;
– à l’administration de la justice, au respect des règles de l’équité, et à la transparence
des procédures de passation des marchés publics ;
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
140 – 7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS
– au processus de délibération, d’échange d’avis et point de vue, d’examen ou d’essai,
ou aux intérêts légitimes commerciaux ou financiers de l’organisme public concerné.
6.
Décret-loi n°2011-115 du 2 novembre 2011 relatif à la liberté de la presse, de
l’imprimerie et de l’édition : article 10 : « Le journaliste, au même titre que tout
citoyen, a un droit d’accès aux informations, nouvelles données, et statistiques ; il a le
droit d’en obtenir communication auprès de leurs différentes sources selon les
conditions, modalités et procédures prévues par le décret-loi n°2011-41 du
26 mai 2011, relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics,
tel que modifié par le décret-loi n°2011-54 du 11 juin 2011.
Le journaliste peut demander aux différentes sources précitées toutes informations,
nouvelles, et statistiques en leur possession, à moins que ces matières ne soient
couvertes par le secret en vertu de la loi. » ; article 11 : « Sont protégées les sources
du journaliste dans l’exercice de ses fonctions, ainsi que les sources de toute personne
qui contribue à la confection de la matière journalistique. Il ne peut être procédé à la
violation du secret de ces sources directement ou indirectement que pour un motif
impérieux de sûreté de l’État ou de défense nationale et sous le contrôle de l’autorité
juridictionnelle. Est considérée comme violation du secret des sources, toutes
enquêtes,
toutes écoutes de
correspondances ou de communications, effectuées par l’autorité publique à
l’encontre du journaliste pour découvrir ses sources ou à l’encontre de toute personne
entretenant avec lui des relations particulières.
recherche et d’investigation,
tous actes de
Le journaliste ne peut faire l’objet d’aucune pression, de n’importe quelle autorité et il
ne peut être également exigé d’un quelconque journaliste ou d’une quelconque
personne participant à la confection de la matière journalistique de révéler ses sources
d’information, sauf autorisation du juge judiciaire compétent et sous réserve que ces
informations soient relatives à des infractions présentant un risque grave pour
l’intégrité physique d’autrui, que leur divulgation soit nécessaire pour prévenir la
commission de telles infractions et qu’elles soient du type d’informations ne pouvant
être obtenues par tout autre moyen ».
7.
Article 13 : « Le défaut de réponse de l’organisme public concerné à une demande
dans les délais indiqués aux articles 10, 11 et 12 du présent décret-loi vaut refus
implicite et ouvre droit aux recours administratifs et juridictionnels ».
Article 19 : « En cas de rejet du demande ou de la violation des dispositions du
présent décret-loi le demandeur peut, dans les trente (30) jours qui suivent la décision
de refus ou de la violation des dispositions du présent décret-loi, faire appel auprès du
chef de cet organisme qui doit lui répondre dans les dix (10) jours de la date de la
réception de sa demande en appel.
Le demandeur qui n’est pas satisfait de la décision du chef de l’organisme public peut
faire appel devant le tribunal administratif dans un délai de trente (30) jours. Le
tribunal administratif statuera en référé sur le recours du demandeur prévu à
l’article 11 du présent décret-loi ».
8.
9.
Article 54 §2 de la loi précitée.
Découlant des articles 13 et 35 de la loi n°83-112 du 12 décembre 1983, portant statut
général des personnels de l’État, des collectivités locales et des établissements publics
à caractère administratif.
10.
Article 97 du code pénal.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
7. L’ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS ET LA TRANSPARENCE SUR L’INTÉGRITÉ DES ÉLUS ET AGENTS PUBLICS – 141
11.
12.
13.
Article 13§2 du décret n°3158-2002 du 17 décembre 2002 relatif aux marchés
publics, révisé par le décret n°3018-2009 du 19 octobre 2009.
Directinfo (2013), « Tous les membres du gouvernement ont déclaré leurs biens »,
6 mai, http://directinfo.webmanagercenter.com/2013/05/06/tunisie-tous-les-membres-
du-gouvernement-ont-declare-leurs-biens.
Voir par exemple : l’avis de la Commission européenne pour la démocratie par le
droit (Commission de Venise), 19 mars 2013.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 143
Chapitre 8
Les principes internationaux
de la transparence budgétaire
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
144 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
La prise de conscience que la transparence des finances publiques et la participation
sont indispensables à la bonne gouvernance et à la stabilité macroéconomique nationale et
internationale, comme au succès des programmes de réforme, a conduit nombre
d’institutions internationales à établir des règles et à effectuer des évaluations en la
matière. En particulier, les organisations internationales, comme le FMI, la Banque
mondiale et l’OCDE, y ont proposé des normes et meilleures pratiques. Le Partenariat
budgétaire international (IBP) a créé un indice, qui en classant les pays, a suscité
l’attention sur les questions de transparence budgétaire. Toutes les lignes directrices
soulignent que le processus budgétaire, les informations contenues dans le budget, les
informations jointes à celui-ci et relatives à son exécution, sont essentielles dans la
gestion financière ouverte et responsable. Ce chapitre récence les différents sens et
contenu de la notion de transparence dans la sphère internationale.
Dimensions de la transparence budgétaire
La transparence budgétaire revêt plusieurs dimensions :
la transparence de l’information – la production d’une information budgétaire
fiable, respectant les délais, pertinente et accessible ;
la transparence des processus de prise de décisions budgétaires ;
la transparence des rôles et responsabilités institutionnels dans ces processus.
Ces trois dimensions sont étroitement liées ; prises ensemble, elles montrent que
l’information budgétaire est compréhensible et utilisable dans le processus de décision.
Toutes sont nécessaires à une bonne prise de décision et à une pleine compréhension des
résultats et de la situation budgétaires, même si la discussion sur la transparence
budgétaire porte essentiellement sur la première de ces dimensions1.
Objectifs de la transparence budgétaire
La transparence budgétaire vise à fournir l’information pertinente et utile au débat sur
les options de la politique budgétaire, et à leur examen. Cela afin :
D’améliorer la qualité du processus de prise de décision, et donc la performance
du secteur public. La fourniture d’une information respectant les délais, fiable et
pertinente, aux décideurs est considérée comme contribuant à l’amélioration de la
qualité des décisions et à la satisfaction de trois des objectifs majeurs du système
de gestion publique financière (GPF), à savoir le contrôle budgétaire global, de
meilleurs choix politiques ou la meilleure allocation des ressources en regard des
objectifs économiques et sociaux du gouvernement, et l’efficacité opérationnelle
renforcée de l’administration.
De satisfaire les attentes ou les exigences générales en matière de responsabilité
externe de l’exécutif vis-à-vis de la population et du pouvoir législatif. Cette
responsabilité fonde la légitimité des actions du gouvernement et est la condition
de la réactivité de ce dernier aux demandes du Parlement, des citoyens et des
contribuables. Ces derniers utiliseront l’information fournie pour prendre leurs
décisions, ce qui revêt une importance capitale dans les systèmes démocratiques.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 145
Les conséquences d’une faible transparence budgétaire incluent par conséquent un
contrôle budgétaire global insuffisant, une utilisation inefficace ou inappropriée des fonds
publics, dont la corruption ou d’autres abus de procédures. Une transparence budgétaire
insatisfaisante peut aussi réduire la volonté des bailleurs internationaux d’accorder leur
appui financier aux pays en développement.
L’ampleur de l’information budgétaire
L’information budgétaire ne concerne pas seulement le budget de l’État. De
nombreuses activités publiques ayant des incidences budgétaires ne figurent pas au
budget. Parmi les exemples les plus familiers, on citera les fonds extrabudgétaires et les
activités financières des entreprises détenues par l’État.
La transparence budgétaire est pertinente à tous les niveaux de l’administration –
gouvernement national/central ou infranational, qu’il s’agisse de l’administration d’une
province/d’un État fédéré ou d’une municipalité/de niveau local.
L’information budgétaire porte à la fois sur :
les résultats budgétaires – exposer les recettes, les dépenses et l’équilibre
budgétaire (excédent ou déficit) ;
la situation budgétaire – c’est-à-dire les créances et engagements de l’État –
appréhendée comme « valeur nette » de l’État (parfois présentée comme un
examen du bilan de l’État). Cette information est en général plus difficile à
produire que celle sur les résultats budgétaires. Dans certains pays, elle peut se
limiter à la présentation des actifs (liquidités et investissements) et passifs
financiers (dette publique et créances commerciales), au lieu d’exposer la totalité
des créances et engagements.
L’information peut être historique ou prospective :
l’information prospective inclut les prévisions ou les budgets – par exemple la
loi de finances promulguée est une déclaration des actions projetées en matière de
recettes et dépenses budgétaires ;
l’information historique inclut l’exécution budgétaire sur la base des recettes et
dépenses actuelles : les déclarations financières annuelles du gouvernement, qui
intègrent un rapport de vérification de l’information sur les recettes et les
dépenses de l’année passée, et la situation financière à la fin de l’année.
L’information budgétaire ne se cantonne pas pourtant à l’information financière. Elle
intègre en principe toutes les informations requises pour comprendre les résultats et la
situation budgétaires de l’État. Elle peut donc inclure :
l’information sur la performance non financière – par exemple lorsque
l’information sur la performance du programme (résultats effectifs, objectifs, ou
les deux) en termes de conséquences et résultats, est fournie. L’enquête de
l’OCDE 2007 sur les Procédures et pratiques budgétaires a montré que 80 % des
la performance
pays membres de
non financière dans leurs documents budgétaires ;
l’information sur
intégraient
l’OCDE
l’information textuelle explicative ou restituant le contexte – qui fournit le
contexte et la signification de l’information budgétaire, par exemple les
hypothèses économiques qui sous-tendent la loi de finances ;
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
146 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
l’information sur les contrats et marchés publics, prévus ou en cours, qui
représentent une part significative des dépenses de l’État. Dans de nombreux pays
cependant, les marchés publics sont considérés comme un aspect distinct de la
gestion financière, doté de son propre cadre juridique et de ses techniciens
spécialisés.
Les différents utilisateurs de l’information budgétaire
Il convient de reconnaître l’existence d’une grande variété d’utilisateurs de
l’information budgétaire, dont les besoins diffèrent, en raison la nature diverse de leurs
décisions. La transparence « de quoi et vis-à-vis de qui ? », est donc la première question
qui se pose. Les utilisateurs potentiels de l’information budgétaire sont :
la population en général – compte tenu de son exigence de responsabilité et
l’influence qu’elle exerce sur les pouvoirs publics ;
les moyens de communication, qui examinent et commentent les données
budgétaires, pour en informer le public ;
le pouvoir législatif, qui exerce son contrôle budgétaire au nom des citoyens,
approuve ou rejette le budget et veille sur la responsabilité du gouvernement dans
la mise en œuvre du budget ;
(Notons que ces trois utilisateurs sont au cœur du système de gouvernement
démocratique).
le ministère des finances, d’autres ministères, gérant collectivement, en tant que
gouvernement (ou cabinet), les finances publiques ;
des ministères dépensiers, qui établissent et gèrent le budget dans leurs domaines
d’action respectifs ;
les hauts fonctionnaires du ministère des finances, conseils du ministre des
finances et du gouvernement sur les questions budgétaires ;
les gestionnaires décisionnaires et opérationnels du service public, participant à
l’élaboration et la mise en œuvre du budget dans leurs domaines particuliers de
responsabilité ;
les agences internationales de notation financière (constituant un groupe
spécifique d’utilisateurs), examinant les résultats et la situation budgétaires
d’ensemble du pays pour évaluer le niveau de risque présenté par un prêt consenti
à celui-ci.
Ces différents utilisateurs ont besoin d’informations spécifiques – plus ou moins
détaillées, ou dans des formats distincts – et de bonne qualité. Bien qu’ils aient tous des
besoins distincts, l’information doit provenir d’une base de données commune. Une
bonne transparence externe (vis-à-vis de la population ou du Parlement) s’appuie sur une
bonne transparence interne (vis-à-vis des ministères et des responsables publics), sur la
base de systèmes internes sains de gestion de l’information financière (GIF) fournissant
l’information pertinente, respectant les délais et fiable.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 147
Critères d’une bonne information
Dans ce point, figurent les critères génériques, non spécifiques au domaine
budgétaire, d’une bonne information.
Pertinence : celle-ci est fondée sur les besoins des utilisateurs. Pour le suivi de
l’exécution du budget, par exemple, le ministère des finances requiert une
information à un niveau plus global qu’un ministère sectoriel. Les citoyens
s’intéressent à la fois aux politiques et priorités budgétaires d’ensemble, et aux
actions d’un ministère particulier.
Exactitude ou fiabilité : l’information chiffrée doit être exacte et fiable, sa
description exacte et correcte.
Objectivité :
l’information est présentée de manière
information
important d’éviter une
particulièrement
exagérément optimiste ou relevant de la propagande.
impartiale. Il est
textuelle biaisée,
Contexte : les hypothèses fondant les prévisions doivent permettre une meilleure
évaluation de l’information, par exemple, à l’instar des chiffres comparatifs pour
les années passées et des comparaisons entre budgets, objectifs et prévisions.
Adéquation : il ne faut pas que l’information soit trop abondante ou insuffisante.
Une information trop abondante rend les rapports budgétaires trop difficiles à
utiliser. Il faut distinguer les données brutes et l’information.
Lisibilité : le format ou la présentation nécessitent, par exemple, la clarté. La
définition et
techniques sont primordiales. La
termes
présentation résumée de l’information améliore sa compréhension par les
utilisateurs.
l’explication des
Fiabilité : qui inclut la crédibilité des hypothèses et de l’information budgétaire.
Des systèmes comptables fondés sur des manuels ou documents sur papier, par
exemple, fournissent parfois une information inexacte ou peu fiable, en raison
d’erreurs de classement ou d’une publication inadéquate ou d’un mauvais
rapprochement des données.
Respect des délais : dans de nombreux pays, les déclarations financières vérifiées
chaque année ne sont pas disponibles, plus d’un an après la fin de l’année
budgétaire. Ce délai rend les déclarations obsolètes et inutilisables dans un
processus de décision ou de responsabilité quelconque.
Accessibilité : au moyen de sites Internet, de documents publiés et des médias.
Les moyens variés de la diffusion de l’information offrent différents niveaux
d’accessibilité. L’accessibilité des sites Internet dépend de l’accès au réseau
Internet et à un ordinateur ou à un téléphone portable, le cas échéant. Les
documents publiés peuvent n’être disponibles que dans des centres de
documentation, leur nombre limité et leur accès payant. La couverture médiatique
dépend de la capacité des médias à obtenir l’information. L’affichage public
représente un moyen courant et d’un bon rapport coût/avantage dans les pays les
plus pauvres.
L’organisation ou le classement appropriés : de l’information budgétaire sont
essentiels pour rendre celle-ci compréhensible et pertinente. Il y a une différence
entre données brutes et information. Le classement peut être organisé en
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
148 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
quatre niveaux : fonctionnel (au regard des grandes fonctions ou priorités du
gouvernement), programmatique (selon les domaines d’activités liés à un objectif
particulier du gouvernement), administratif (en rapport avec
les unités
organisationnelles) et économique/selon les entrants (par exemple les salaires ou
les coûts de fonctionnement). Le classement requiert exactitude et cohérence de
manière à autoriser la comparaison des données dans le temps.
Normes de vérification de l’information budgétaire
Différentes normes de vérification déterminent la forme et le contenu de l’information
budgétaire vérifiée. Le recours à ces normes améliore à la fois sa pertinence et sa
lisibilité. Les principales normes sont les suivantes :
Les Statistiques des finances publiques (SFP) conçues par le FMI fournissent
une norme et un format internationaux pour la vérification de l’information
budgétaire globale. Les SFP distinguent au sein du secteur public global, une
administration générale (le secteur budgétaire), des institutions de secteur public
financières et non financières et des pouvoirs infranationaux.
Les Normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS), ont
été conçues par la Fédération internationale des comptables (IFAC)2. Elles
intègrent les définitions des concepts comptables essentiels, comme les créances,
engagements, recettes et dépenses du secteur public, aussi bien que des questions
de mesure et de format de vérification et des différentes bases comptables
mobilisables selon les contextes nationaux (engagement, liquidités, comptabilité
d’exercice, comptabilité d’exercice modifiée).
Les normes comptables nationales formulées par chaque pays, reflètent les
normes en vigueur dans le secteur privé, ou propres au secteur public. Dans ce
dernier cas, elles sont généralement en conformité avec les IPSAS ou en
consonance avec certaines de leurs composantes.
La base des crédits budgétaires, et donc des contrôles financiers, est formée des
obligations (entérinées dès lors qu’un engagement de dépense est passé), paiements en
liquidités (enregistrés dès lors que le paiement est effectué), ou les coûts (comptabilité
d’exercice), qui intègrent l’utilisation des ressources. Le système se fonde sur celui des
contrôles budgétaires en vigueur, de manière à faciliter la comparaison entre budget et
opérations effectives.
La gamme des rapports budgétaires
Le nombre et le contenu des rapports budgétaires varient selon les pays, ils prennent
les formes suivantes :
Des rapports préalables à la loi de finances ou autres rapports de contexte
venant à l’appui des projets formels de loi budgétaire ou loi de finances. Ils
fournissent le contexte et favorisent le débat sur les stratégies et priorités
budgétaires qui seront évoquées plus bas.
Les documents de planification nationaux – dans les pays dotés de systèmes de
planification nationale, ces documents contiennent une information budgétaire
importante. Ils portent en général sur les cinq années à venir, ou davantage, et
incluent des informations sur les prévisions macroéconomiques et budgétaires, les
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 149
objectifs globaux de développement en même temps que les stratégies et
allocations budgétaires sectorielles prévues ; les projets d’immobilisations sont
parfois privilégiés au détriment des dépenses courantes. Les documents intègrent
parfois des données sur les dépenses du secteur privé. Dans certains pays, leur
réalisme est contesté. Ils sembleraient ainsi à visée promotionnelle (au service de
la recherche de financements auprès des bailleurs internationaux), ou venir
conforter une démarche excessivement volontariste (en fixant des objectifs
raisonnablement impossibles à atteindre). Corollairement, la question de leurs
liens avec les documents budgétaires, ou de la cohérence de l’ensemble, se
poserait.
Les documents budgétaires formels – la loi budgétaire ou loi de finances
annuelle. Les lois budgétaires sont déterminantes pour la transparence budgétaire,
aussi bien en tant que projets que dans leur version promulguée. Certains pays ont
les dépenses
des budgets distincts pour
d’immobilisation ou d’investissement ; parfois un ministère de la planification ou
de
l’économie, distinct du ministère des Finances, est responsable des
immobilisations. Dans certains cas, les calendriers de préparation budgétaire sont
distincts.
les dépenses courantes et
Dans la très grande majorité des pays, le budget est un document annuel, déterminant
les crédits budgétaires sur l’année à venir, qui s’inscrit parfois dans un cadre budgétaire à
moyen terme. Un petit nombre de pays (Autriche, Fédération de Russie) ont un budget
formel sur deux ou trois ans, assorti d’autorisations pluriannuelles, mais avec des
ajustements durant la période.
Les pays recourant à une budgétisation axée sur la performance ont généralement une
documentation budgétaire plus systématique, incluant l’information sur la performance
non financière et une information descriptive sur la performance du programme.
Les questions courantes concernant le manque de transparence dans les documents
budgétaires portent sur la déclaration des :
dépenses fiscales (exceptions fiscales admises comme une alternative aux
subventions et dons directement imputées au budget) ;
les activités quasi-budgétaires (AQB) des entreprises d’État (des obligations de
service public au bénéfice des utilisateurs et consommateurs peuvent leur être
déléguées, au lieu d’être financées de manière transparente par le budget de
l’État) ;
les risques budgétaires associés aux conditions économiques anticipées et
engagements budgétaires conditionnels ;
des dépenses perçues comme sensibles lorsque la confidentialité est jugée
nécessaire. Ceci peut inclure les dépenses militaires et de sécurité intérieure, ainsi
que celles du chef de l’État ;
le « Budget en bref » et « le budget du citoyen » sont de plus en plus courants ;
ils visent à fournir un panorama concis et lisible des principales questions et
priorités budgétaires aux citoyens intéressés. Le discours budgétaire du Chef du
gouvernement ou du ministre des finances, présentant la totalité des documents
budgétaires, constitue un exemple, mais le « Budget en bref » fait parfois l’objet
d’un document séparé. ;
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
150 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
les évaluations du budget préparées par les institutions budgétaires
indépendantes : ces institutions peuvent jouer un rôle formel d’évaluation de la
crédibilité du budget et de sa conformité avec les objectifs budgétaires, ou autres,
fixés par le gouvernement ou le Parlement. En Fédération de Russie et en
Allemagne, l’institution de vérification nationale apporte son concours au
Parlement dans l’examen du budget. L’institution de vérification nationale du
Royaume-Uni joue un rôle formel d’examen et de rapport sur les hypothèses
économiques sous-jacentes du budget du gouvernement ;
les budgets supplémentaires ou révisés : dans certains pays, la législation
organise une évaluation formelle à mi-parcours, conduisant à une loi budgétaire
révisée, soumise à une publication séparée. Dans presque tous les pays des
amendements au budget en cours l’année sont prévus, leur publication tenant de
l’obligation de les soumettre ou non à l’approbation du Parlement ;
les rapports de mise en œuvre du budget – portant sur les recettes et dépenses
effectives rapportées aux chiffres prévus par le budget, sur une base mensuelle ou
trimestrielle. Ils sont en règle générale rendus publics ;
les rapports financiers de fin d’exercice :
Généralement, l’exécution du budget est soumise à une déclaration annuelle
vérifiée ; celle-ci permet au Parlement et aux citoyens de constater dans quelle
mesure le budget a été réellement mis en œuvre. Cette déclaration est souvent
tardive, en raison du retard dans sa préparation et sa vérification. Dans les pays
francophones, après le rapport de l’auditeur sur la déclaration générale relative à
l’exécution du budget, le Parlement adopte une loi de règlement, qui constitue une
approbation formelle du rapport et des transactions financières de tous les agents
du budget.
En plus de la déclaration sur l’exécution du budget, ou parfois de manière
conjointe, des déclarations financières globales annuelles sont rendues publiques
par l’exécutif, souvent en conformité avec les normes comptables, nationales ou
internationales (IPSAS). Ces déclarations sont donc de portée plus larges que
l’exécution budgétaire puisqu’elles intègrent couramment les entités hors
budget – créances, engagements et situation financière de l’État. L’information
sur les créances et engagements peut ne concerner que les créances et
engagements financiers. Dans le petit nombre de pays qui ont mis en place un
processus budgétaire et comptable fondé sur une comptabilité d’exercice, les
déclarations financières peuvent rassembler toutes les entités administratives
nationales, y compris les entreprises publiques.
Chaque entité du secteur public prépare souvent des rapports annuels incluant des
informations sur la performance financière et non financière, ainsi que les
comptes financiers annuels vérifiés. Ceci est toujours vrai dans les entreprises
publiques, et parfois dans les ministères, agences et fonds extrabudgétaires
particuliers.
Rapports de l’institution nationale de vérification :
Les rapports des institutions de vérification externe peuvent intégrer des
explications
rapports budgétaires du gouvernement, des
commentaires sur la qualité de l’administration budgétaire et une opinion formelle
de l’instance de vérification sur la déclaration d’exécution du budget intégrée aux
relatives aux
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 151
déclarations financières annuelles – à l’échelle globale comme pour chaque entité
du secteur public. Le suivi et le contrôle des rapports de vérification par le
Parlement sont aussi un processus qui contribue fortement à la transparence
budgétaire.
Des actualisations budgétaires préalables à des élections peuvent être exigées
par les lois sur la responsabilité budgétaire ou une législation équivalente. Leur
objectif est généralement d’améliorer la qualité du débat électoral en offrant une
déclaration objective sur la situation financière du gouvernement et une vue
d’ensemble avant les élections. Ils incombent généralement au ministère des
Finances, sans implication formelle des autres ministres.
Des rapports de long terme sur la pérennité du budget et de la dette évaluent
la pérennité sur le long terme des politiques budgétaires conduites par le
gouvernement. Les Lignes directrices de l’OCDE recommandent qu’elles soient
publiées au moins une fois tous les cinq ans. Dans certains pays, ces rapports
peuvent porter spécifiquement sur les principaux postes de dépenses comme les
systèmes nationaux de pension. L’analyse de la pérennité de la dette menée par
des institutions financières internationales comme le FMI et la Banque mondiale,
en sont des exemples. L’équité entre les générations ou le poids de la charge de la
dette sur les générations futures sont des enjeux clés de ces rapports.
Transparence des processus
Nous indiquions dans la section précédente sur les dimensions de la transparence
budgétaire, que celle-ci était aussi affaire de processus, et pas seulement d’information ;
cet aspect est fortement souligné dans le questionnaire de l’Initiative pour un Budget
ouvert (International Budget Partnership- IBP) évoqué dans l’encadré 8.3. Les processus
transparents concernent les aspects suivants :
Les rôles de tous les acteurs de la procédure budgétaire (ministère des finances,
autres ministères centraux comme le ministère de la planification, celui de
l’investissement, de l’économie, présidence, etc., selon les cas, des ministères
concernés par le budget, du ministère des finances et du cabinet pris
conjointement, des groupes consultatifs ou d’évaluation externe) sont clairement
définis et respectés. Ces rôles sont souvent explicités par la loi de finances, la loi
organique sur le budget ou un texte équivalent.
Il existe un calendrier de la procédure budgétaire clair et respecté. Celui-ci couvre
la totalité du cycle budgétaire, de la planification à l’évaluation du budget, en
passant par sa préparation et sa mise en œuvre.
L’information intégrée au projet de budget est claire ; le temps octroyé pour sa
préparation et son examen est suffisant.
Les règles et procédures relatives à la modification, si nécessaire, du budget en
cours d’exercice. Celles-ci sont, de la même manière que les rôles institutionnels
déjà évoqués, souvent définies par la loi de finances, la loi organique sur le budget
ou un texte équivalent.
Ce calendrier prévoit un temps suffisant pour permettre à tous les acteurs
d’examiner l’information qui leur est fournie tout au long du cycle budgétaire, et
d’y réagir s’ils le souhaitent.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
152 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
Le cycle budgétaire fait une place à des acteurs extérieurs, comme les milieux
d’affaires et groupes communautaires, les organisations de travailleurs, les
groupes d’usagers des services publics et de citoyens, les ONG, etc., pour leur
donner l’occasion de peser sur les décisions d’allocation budgétaire au moyen de
la consultation et du plaidoyer. Un bon exemple est le budget participatif, dans le
cadre duquel sont établis des mécanismes formels de participation externe à
l’élaboration du budget, y compris la possibilité de déléguer certaines décisions
d’allocation à des groupes extérieurs, dans un cadre bien défini. En Corée,
notamment, à une étape précoce de la préparation du budget, l’administration
budgétaire centrale organise une rencontre publique pour chaque secteur
(agriculture, infrastructures, etc.), destinée à connaître les opinions du public sur
les dépenses prioritaires à introduire dans le budget et le cadre de dépense à
moyen terme (CDMT). Les groupes d’intérêts, comme le secteur des entreprises,
les groupes d’usagers et de consommateurs, les experts et les médias sont
concernés. Le rapport 2010 de l’Initiative pour un budget ouvert note que
seulement 26 pays donnent au public la possibilité de contribuer de manière
formelle aux débats parlementaires sur le projet de budget.
Les allocations budgétaires ont été déterminées au terme d’un processus de
négociation entre le ministère des finances et les ministères concernés, qui a
permis à ces derniers ainsi qu’aux agences de comprendre comment ces
allocations ont été fixées (dans le projet de budget ou dans le budget définitif) et
ce qu’ils doivent réaliser avec ces financements.
Transparence des dispositifs institutionnels
Comprendre quelle est la personne assurant une fonction – comme l’analyse le code
du FMI sous le titre « Une claire définition des rôles et responsabilités » – permet de
mieux cerner le contexte de l’information budgétaire qui fait l’objet d’un rapport, ainsi
que d’assurer la responsabilité des ministères et organisations concernés. Il existe
cependant des différences entre les pays dans la définition des rôles et la manière dont ils
sont concrètement exercés.
Cette transparence implique aussi de comprendre les relations au sein du
gouvernement en matière budgétaire (quels échelons du gouvernement perçoivent quels
revenus et font quelles dépenses), comme mentionné sous le titre « Transparence des
processus » ci-dessus.
La Statistique des finances publiques du FMI distingue, au sein des institutions du
secteur public, le gouvernement général (et ses niveaux central, régional et local) et les
entreprises publiques (financières et non financières) ; cette définition est une norme
internationale consacrée qui participe de la transparence de ce point de vue.
Une autre question clé porte sur le rôle de l’organe législatif en matière de politiques
budgétaires et, plus spécifiquement, en ce qui concerne le budget. Les rôles du législatif
varient selon qu’il a tout pouvoir d’amender le projet de budget proposé par l’exécutif
(États-Unis, Brésil, Indonésie), certaines facultés de le faire seulement, voire des pouvoirs
nuls ou limités comme dans des pays où le rôle du Parlement est fondé sur le système de
Westminster, comme en Australie, Nouvelle-Zélande, au Canada et dans d’autres
anciennes colonies britanniques. Il est important que les pouvoirs du Parlement soient
clairement définis et bien compris dans chaque pays.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 153
Autres aspects du Système de GFP qui influent sur la transparence budgétaire
La transparence budgétaire est un aspect central d’un système de GFP fonctionnant
correctement. D’autres aspects du système de GFP influent aussi sur la transparence
budgétaire. Une exigence globale concerne le sérieux et la crédibilité du budget, reflétant
exactement les politiques et priorités du gouvernement. Si le budget n’est qu’un exercice
formel qui a peu d’importance, la transparence budgétaire n’est pas un enjeu important.
Ces autres aspects du système de GFP sont les suivants :
Le caractère complet du budget
L’information budgétaire rendue publique est moins utile si le budget n’est pas
complet, c’est-à-dire si seules les recettes et dépenses assurées directement par
l’État y sont inscrites. Sans évoquer ici les fonds extrabudgétaires, l’interdiction
de porter au budget les fonds des bailleurs internationaux est une contribution
importante à la transparence budgétaire dans les pays qui dépendent de l’aide
internationale.
La crédibilité du budget
Si les recettes sont notoirement surestimées ou les dépenses notoirement
sous-estimées, le budget ne peut être mis en œuvre et l’information n’est pas
fiable. Comme indiqué précédemment, une évaluation formelle externe ex ante du
budget, sur la base de ces critères de crédibilité et de réalisme des hypothèses et
des orientations politiques en matière budgétaire, peut être effectuée par les
institutions budgétaires indépendantes ou parfois par l’institution nationale de
vérification qui appuie le Parlement dans ses débats sur le budget.
Des systèmes d’information fiables : la publication des résultats financiers réels
est moins utile si l’information n’est pas fournie de manière opportune, exacte et
fiable. D’où l’importance :
d’un système intégré de gestion financière qui fonctionne bien, qui produit
une information sur les recettes et les dépenses à l’attention des échelons
administratifs pertinents pour leur permettre de mettre en œuvre le budget et
d’en suivre l’exécution ;
de contrôles internes efficaces qui mettent en place un environnement de
contrôle financier, au moyen notamment d’un rapprochement régulier des
données et d’une vérification interne pour encourager l’adhésion à ces
contrôles et vérifier leur adéquation ;
de manière similaire, une vérification externe efficace
termes
d’indépendance, de capacité et d’impact) pour évaluer l’environnement de
contrôle et favoriser l’adhésion au processus, en rendant ce faisant plus
crédible l’information budgétaire publiée.
(en
Un cadre réglementaire solide pour les déclarations et la transparence
budgétaires
Les lois sur la responsabilité et la transparence budgétaires, distinctes de la loi
organique sur le budget sont de plus en plus courantes. Elles impliquent que des
objectifs budgétaires soient adoptés et vérifiés, ainsi que des rapports budgétaires
publiés.
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154 – 8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE
Encadré 8.1. Le Code des Bonnes pratiques pour la transparence
des finances publiques du FMI
Ce code porte sur quatre domaines principaux :
Une définition claire des rôles et des responsabilités entre les différents échelons du
gouvernement et institutions publiques impliqués dans la gestion des finances publiques,
ainsi qu’un cadre réglementaire et administratif clair lui aussi, pour la gestion des finances
publiques.
La mise à la disposition du public d’une information exhaustive au moment opportun.
Une préparation, une exécution et une déclaration du budget ouvertes – ce qui inclut les
les risques budgétaires, une présentation claire, de bons systèmes
politiques et
d’information et une déclaration au Parlement.
Des assurances en matière d’intégrité – au travers de l’adhésion aux normes sur la qualité
des données et d’un examen indépendant rigoureux de l’information par l’institution
nationale de vérification, des experts indépendants et une agence de statistiques nationale.
Le code est accompagné par un manuel détaillé sur la transparence budgétaire insistant de
manière approfondie sur les exigences à satisfaire dans chacun de ces quatre domaines.
Encadré 8.2. Dépenses publiques et responsabilité financière (PEFA) :
Cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques (GFP), 2005
Ce cadre a été initialement élaboré par la communauté des bailleurs de fonds pour évaluer les
progrès effectués par les systèmes nationaux de GFP. Il est maintenant largement utilisé comme
norme de référence par les institutions financières internationales, d’autres bailleurs multilatéraux et
bilatéraux ainsi que les pays eux-mêmes. Ce cadre contient 31 indicateurs de performance dont 3 en
rapport avec
indicateurs portent
particulièrement sur la transparence budgétaire. Ce sont les indicateurs en rapport avec les points
suivants :
le comportement des bailleurs. Un grand nombre des
classification du budget
exhaustivité des informations contenues dans la documentation budgétaire ;
importance des opérations non rapportées de l’administration centrale ;
transparence des relations budgétaires intergouvernementales ;
accès du public aux principales informations budgétaires ;
perspective pluriannuelle dans la planification budgétaire et de la politique des dépenses
publiques ;
disponibilité des informations sur les ressources reçues par les unités de prestation de
services primaires ;
qualité et respect des délais des rapports d’exécution budgétaire produits en cours d’année ;
qualité et respect des délais des états financiers annuels ;
examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir législatif ;
examen des rapports de vérification externe par le pouvoir législatif.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
8. LES PRINCIPES INTERNATIONAUX DE LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE – 155
Encadré 8.3. International Budget Partnership :
L’Initiative pour un Budget ouvert (IBP)
L’IBP est une organisation non gouvernementale qui a pour objectif de promouvoir
l’ouverture dans les finances publiques. Elle note les pays sur la base de 125 indicateurs relatifs
à la disponibilité de la documentation budgétaire, au contenu des documents budgétaires de
l’exécutif et au processus budgétaire. L’enquête identifie dix documents budgétaires clés : la
déclaration préalable à la loi de finances, la synthèse budgétaire, le projet de budget de
l’exécutif, les documents budgétaires d’appui, le budget des citoyens, la loi de finances
promulguée, les rapports dans le cours de l’année, le rapport à mi-parcours, le rapport en fin
d’année et le rapport de vérification. Cependant, hormis la question de la qualité de la
vérification externe, sa notation n’accorde pas une grande importance à la fiabilité de
l’information fiscale. L’IBP indique que sa notation est influencée par le niveau de démocratie
(les gouvernements autoritaires tendent à obtenir de moins bonnes notes), le niveau des revenus
tirés des ressources naturelles (les pays dépendant des revenus tirés des ressources naturelles
tendent à obtenir de moins bonnes notes), le niveau de dépendance à l’égard de l’aide et la zone
géographique (l’Afrique et la région MENA tendent à être moins bien notées).
L’Afrique du Sud et la Nouvelle-Zélande sont considérés comme les pays les plus
transparents par l’enquête de 2012, qui inclut la plupart des pays de l’OCDE. D’autres pays
performants sont, parmi les pays à revenu moyen, l’Inde, le Sri Lanka et l’Ukraine.
Dans son enquête de 2012, l’IBP note que 77 pays sur 100 ne satisfont pas les critères
minimaux de transparence et de responsabilité en ce qui concerne leur budget national. Une
amélioration progressive de la transparence budgétaire est constatée pour seulement 40 pays
entre 2006 et 2012. Les problèmes de transparence budgétaire sont aggravés par les opportunités
insuffisantes données au public de participer au processus budgétaire ainsi que par les
contraintes pesant sur les institutions de contrôle (Parlement et auditeur externe) malgré leurs
pouvoirs formels.
Notes
1.
Le Code des Bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques du
FMI et l’Initiative pour un Budget ouvert évoqués plus bas, insistent surtout sur les
deux dernières dimensions relatives aux dispositifs institutionnels et aux processus.
2.
www.ifac.org.
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9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 157
Chapitre 9
Évaluation de la transparence
des finances publiques en Tunisie
à la lumière des principes internationaux
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
158 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
Depuis longtemps, les institutions et les finances de la Tunisie sont soumises à
l’évaluation d’institutions internationales, qu’elles soient publiques ou privées. Ce
chapitre exposera certaines évaluations conduites à partir de 2008 ayant eu une forte
répercussion en Tunisie et observera le budget et les finances publiques tunisiens à la
lumière des meilleures pratiques de l’OCDE en la matière.
Certaines évaluations internationales de la transparence budgétaire en Tunisie
L’évaluation de 2008 de la gestion des finances publiques tunisiennes (GPF),
préparée selon la méthodologie PEFA1 et l’Évaluation de la responsabilité financière du
pays de la Banque mondiale, en 2004, ont attribué à la Tunisie une note assez
satisfaisante en matière de transparence budgétaire, à tous les niveaux : information,
processus et dispositifs institutionnels. L’information produite par le système comptable
des administrations a été jugée fiable compte tenu des risques fiduciaires réduits pour les
bailleurs de fonds internationaux. Le système de classification tunisien a été estimé
largement compatible avec la Statistique des finances publiques.
L’Évaluation PEFA 2008 a indiqué que, sur le plan de l’adéquation de l’information
contenue dans les documents budgétaires, la Tunisie fournissait sept des neuf pièces
attendues. La documentation budgétaire était détaillée. Les omissions constatées
concernaient les créances financières, y compris les investissements dans les entreprises
publiques. Le rapport financier des entreprises publiques ne respectait pas les délais. Les
données budgétaires n’intégraient pas les fonds de sécurité sociale. Cependant, les fonds
extrabudgétaires étaient réduits. Il n’existait pas de cadre budgétaire de moyen terme.
L’Évaluation PEFA 2008 a aussi indiqué que quatre des six rapports budgétaires
attendus étaient mis à la disposition du public. Les omissions concernaient les rapports de
vérification externe (mais une synthèse était disponible) et les rapports sur l’exécution du
budget en cours d’année. Ces rapports sont désormais disponibles sur le site Internet du
ministère des finances2, qui présente une information exhaustive sur le budget, le trésor et
la dette publique.
Les rapports financiers annuels et la loi de règlement étant rendus publics après
l’adoption par le Parlement de la loi de finances, leur production tardive (jusqu’à
deux ans après la fin de l’année budgétaire) limite leur intérêt. L’évaluation observait
aussi que si le Parlement jouait un rôle actif dans l’évaluation du projet de loi de finances,
et si ses discussions étaient publiques et transparentes, il manquait des mécanismes
institutionnels permettant le suivi des rapports d’audit externe. La Cour des comptes,
institution d’audit externe, était qualifiée et produisait des rapports de vérification de
bonne qualité.
En revanche, l’Enquête pour un budget ouvert de 20123, qui pour la première fois a
concerné la Tunisie, lui a attribué la note de 11 sur 100 pour la transparence budgétaire, et
jugé que le pays fournissait une information insuffisante à la population dans ses
documents budgétaires. Cette note a placé la Tunisie en fin de classement dans la région
MENA, au même rang que le Yémen et largement derrière la Jordanie, le Maroc, le
Liban, en tête dans la région, mais aussi derrière l’Égypte et l’Algérie. Ce résultat, assez
surprenant, a reflété l’absence de rapport préalable à la loi de finances (bien que
l’information correspondante puisse être fournie dans les documents budgétaires), d’un
budget du citoyen ou « budget en bref », ainsi que d’une évaluation à mi-parcours du
budget. L’enquête a aussi noté que le projet de loi de finances n’est produit qu’à usage
interne, avis qui s’avère erroné. Elle juge par ailleurs les instances de vérification
législative et externe faibles.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 159
Encadré 9.1. Exemples nationaux dans la région MENA
L’Egypte a amélioré sa transparence budgétaire de manière significative entre 2006 et 2010, en
rendant publics des documents qui ne l’étaient pas auparavant et en élaborant de nouveaux rapports
budgétaires. Sa note IBO est passée de 18 en 2006 à 43 en 2008 et 49 en 2010 – notes qui ont fait du
pays le plus transparent en matière budgétaire, aux côtés de la Jordanie, dans la région MENA.
Le discours du budget du ministre des finances devant le Parlement était le seul document
public disponible jusqu’en 2006 – même si les documents de planification nationale incluaient une
information complète sur les dépenses d’investissement. Par la suite, le document budgétaire
promulgué a été rendu public dans son intégralité sur Internet et a pu être acheté auprès de
l’Imprimeur du gouvernement ; une synthèse plus facile d’accès soulignant les hypothèses
macroéconomiques, les prévisions budgétaires à moyen terme et les politiques et priorités du
gouvernement présentées dans la loi de finances, a été élaborée. Le projet de budget n’a cependant
pas été rendu public. À partir de 2004, le ministère des Finances a en outre lancé une publication
financière mensuelle sur les données macroéconomiques, monétaires et du commerce extérieur ;
celle-ci inclut des données budgétaires sommaires sur l’exécution du budget. Mais il n’existe pas de
débats publics ou d’auditions sur le projet de budget au Parlement, et les rapports de l’auditeur
externe ne sont pas rendus publics.
La note IBO de l’Égypte a cependant chuté à 13 dans l’enquête de 2012, compte tenu de la
disparition de certains documents auparavant publiés à la suite de la Révolution.
Le Yémen continue à se caractériser par une faible transparence budgétaire mais sa note IBO
augmente, passant de 9 en 2008 à 25 en 2010, là encore en conséquence de la publication de
documents qui ne l’étaient pas jusqu’alors : le projet de budget, les rapports d’exécution du budget
au cours de l’année et le rapport d’exécution du budget en fin d’année.
Encadré 9.2. Le Code de Transparence des finances publiques du FMI
repose sur quatre grands principes
Définition claire des rôles et des responsabilités. Il doit y avoir une distinction nette
entre les activités du secteur public et les activités commerciales. La gestion des finances
publiques doit s’inscrire dans un cadre juridique et institutionnel clairement défini. Au sein
du secteur public, la répartition des fonctions de décision et de gestion doit être elle aussi
clairement définie et rendue publique.
Transparence des procédures budgétaires. Les données budgétaires doivent être
présentées de manière à faciliter l’analyse et à promouvoir la responsabilisation des
pouvoirs publics. La documentation budgétaire doit préciser les objectifs de la politique
budgétaire, les hypothèses macroéconomiques qui les sous-tendent et les principaux
risques identifiables. Les modalités du recouvrement des recettes et du suivi des dépenses
approuvées doivent être clairement établies.
Accès du public à l’information. Le public doit être pleinement informé de l’activité
passée, présente et prévue des administrations publiques en matière budgétaire. Les pays
doivent s’engager à diffuser en temps opportun des informations sur les finances
publiques.
Garantie d’intégrité. L’information budgétaire doit satisfaire aux normes de qualité
convenues et faire l’objet d’un examen indépendant.
Source : FMI (2007), Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques, FMI,
Washington, D.C. ; FMI (2007), Manuel sur la transparence des finances publiques, FMI, Washington, D.C.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
160 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
Encadré 9.3. Rapport expérimental du FMI sur l’observation
des normes et des codes : Tunisie
Septembre 1999
La conception de la politique budgétaire devrait se baser sur des prévisions
macroéconomiques à horizon glissant (mises à jour à chaque cycle budgétaire) au lieu
de reposer sur les hypothèses, inchangées année après année, qui figurent dans le Plan
de développement économique quinquennal.
Les activités quasi-budgétaires des entreprises et organismes publics devraient être
définies plus clairement de manière à accroître la transparence budgétaire globale et à
réduire l’importance des engagements conditionnels dans le budget.
De meilleures informations sur les finances des collectivités locales, les dépenses
fiscales, la dette publique et les participations de l’État permettraient une lecture plus
claire de la situation budgétaire.
La diffusion plus large d’informations sur le budget de l’État, y compris d’un état
récapitulatif des risques budgétaires indiquant les effets qu’auraient sur le budget
d’éventuelles modifications des hypothèses économiques permettrait au public de se
faire une meilleure idée de la situation budgétaire.
Des comptes rendus réguliers sur les situations budgétaires et extrabudgétaires devraient
être publiés au cours de l’année. Les comptes budgétaires définitifs devraient être
préparés plus tôt, et leur examen par l’auditeur externe devrait être réalisé plus
rapidement.
Les droits des contribuables et les procédures d’appel devraient être mieux définis et
mieux observés. La simplification des règles fiscales favoriserait l’intégrité du système
fiscal.
L’indépendance de la Cour des comptes serait mieux assurée si elle était nommée par le
pouvoir législatif et si son indépendance était garantie par la loi.
La transparence budgétaire en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques
de l’OCDE en la matière
Comme il a été déjà été exposé dans ce rapport, le culte du secret prévalait en Tunisie.
L’évolution sur ce point est en cours. Ainsi, le ministère des Finances a ouvert son
nouveau site Internet, en avril de 2013 : v2.portail.finances.gov.tn. Il contient beaucoup
d’information de caractère général et renvoie aux sites des principales administrations
financières et bancaires du pays, comme celui de la Banque de Tunisie. Certaines
rubriques, comme celle du Trésor, présentent des informations actuelles et très
intéressantes. Nombre de rubriques demeurent, cependant, vides, inactives, ou peu
fournies, telle celle relative à la documentation budgétaire où ne figure que la LOB
de 2004. Par ailleurs, le site précédent, portail.finances.gov.tn, reste en ligne, bien que
l’essentiel des rubriques apparaisse vide ou ne soit plus actualisé. De même, la Cour des
comptes a rendu publics des rapports annuels qui auparavant étaient communiqués
seulement aux plus hautes autorités de l’État. Nombre d’évolutions dans le domaine de la
transparence budgétaire accomplies en Tunisie ont été exposées dans le présent rapport.
Mais, les pouvoirs publics tunisiens cherchent à aller plus loin en comparant la situation
de leur pays avec celles d’autres.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 161
En 2002, l’OCDE a établi un guide sur les meilleures pratiques de transparence
budgétaire parmi ses pays membres. La première partie de ce document énumère les
principaux rapports budgétaires à produire et les grandes lignes de leur contenu. La
deuxième partie décrit les informations particulières à inclure dans les rapports, parmi
lesquelles celles relatives aux performances financières et non financières. La troisième
partie met en lumière les pratiques propres à assurer la qualité et l’impartialité des
rapports. Ce document s’est révélé fort utile aux pays membres pour améliorer leur
gouvernance budgétaire, et certains pays non membres de l’organisation s’en sont servis
dans le même but.
Aussi a-t-il paru souhaitable de procéder à l’évaluation de la transparence budgétaire
en Tunisie à la lumière des meilleures pratiques de l’OCDE en la matière. Cet exercice
s’est heurté à un certain nombre de difficultés d’accessibilité de la documentation
(spécialement par Internet) et de traduction ; il a, toutefois, été conduit à bien dans le
cadre méthodologique exposé.
La documentation budgétaire disponible en Tunisie
Documents préparatoires et contenus dans la loi des finances
La note de présentation du projet de loi de finances pour l’année 2013 :
Cette note de dix pages accompagne et résume le projet, notamment les
principales mesures proposées. Elle comporte sept sections :
mesures visant à soutenir la compétitivité des entreprises, l’emploi et
l’investissement, par exemple, l’exonération de l’impôt sur les sociétés des
PME pendant trois ans pour les sociétés créées en 2013 ;
mesures à caractère social, tel que l’octroi d’aides aux projets réalisés dans le
cadre du Programme de tutorat pour le logement ;
mesures de soutien à la concurrence, de transparence équitable et de lutte
contre la fraude fiscale, par exemple, la prorogation des délais de prescription
des infractions fiscales pénales de trois ans à cinq ans ;
mesures de poursuite de la réforme fiscale et d’amélioration du recouvrement
des impôts et taxes, telle la déduction des provisions sur titres détenus dans le
capital des sociétés soumises obligatoirement au contrôle d’un commissaire
aux comptes ;
mesures pour renforcer les garanties du contribuable et le bon déroulement de
l’activité des services de l’administration fiscale, comme l’institution du
principe de l’interdiction de procéder à une nouvelle vérification préliminaire
pour le même impôt et la même période ;
mesures destinées à l’attribution de ressources supplémentaires de soutien au
profit du Fonds de développement, tel le soutien à la compétitivité dans le
secteur du tourisme et les ressources au profit de la Caisse générale de
compensation ;
différentes mesures (droits de timbre, renforcement des ressources du fonds
de dépollution).
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
162 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur
nature et selon les programmes et les missions arrêtés accompagnent le projet de
loi de finances.
La loi de finances 20134 et annexes.
Document hautement détaillé, la loi de finances 2013, qui a été promulguée,
compte environ 28 pages, avec les tableaux joints et des annexes comprenant
107 pages de plus. Son article 1er autorise pour l’année 2013 la perception au
profit du budget de l’État des recettes provenant des impôts, taxes, redevances,
contributions, divers revenus et prêts d’un montant total de 26 692 millions TND .
Les dépenses sont divisées en cinq titres principaux : dépenses de gestion, intérêts
de la dette publique, dépenses de développement, remboursement du principal de
la dette publique (techniquement un article de financement) et dépenses des Fonds
du Trésor. Les changements proposés concernant les recettes, notamment les
impôts et taxes et les dépenses, sont suivis par des tableaux sommaires les
retraçant. S’agissant d’une loi, de nature prescriptive, aucun chiffre historique
permettant une comparaison n’y figure. Les annexes énumèrent tous les
programmes et les projets dans un souci de détail considérable, couvrant environ
50 pages, suivies par les détails de recettes et de dépenses pour chacune des
centaines d’autres unités de dépenses, couvrant 43 pages supplémentaires.
La note de présentation de la loi de finances 2013.
Ce document d’explication relativement bref (13 pages en 2013), préparé par le
ministère des finances, accompagne chaque budget. Il expose en termes généraux
les choix budgétaires en relation avec les priorités publiques, telles que
l’amélioration de la compétitivité, l’emploi et l’investissement, la politique
sociale, le combat contre la fraude fiscale et l’amélioration de l’administration
fiscale. Cette note suit la même ligne, contient les mêmes sections et respecte le
même ordre que la note de présentation du projet de loi de finances pour
l’année 2013, mais en y intégrant les changements adoptés par l’Assemblée
nationale constituante.
Une note séparée de la loi des finances détaille les mesures concernant chaque
ministère ; à côté de celle-ci, pour les budgets des quatre ministères pilotes
figurent des informations supplémentaires sur la GBO.
Le rapport sur le budget de l’État :
Préparé par la direction générale des ressources et des équilibres (DGRE) du
ministère des finances, ce rapport retrace en 110 pages, les principaux événements
macroéconomiques et les résultats financiers, en les mettant en perspective avec
les deux exercices précédents, tant en recettes (évolution des recettes fiscales, et
non fiscales, produits d’emprunt, exceptionnelles) qu’en dépenses (courantes,
d’investissement, de remboursement de la dette, etc.).
Ce document tient compte des normes de présentation prévues par la législation
tunisienne (notamment la LOB), ainsi que des normes internationales (équilibre
du budget de l’État, total des recettes et dons, total des dépenses et prêts,
recouvrements, équilibre du budget de l’État et résultats consolidés).
Indubitablement ce document est très complet et l’information qui y figure est très
pertinente et utile.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 163
Les sommaires des indicateurs des finances publiques exposant les agrégats
fiscaux importants depuis 2008 :
Le ministère du développement et de la coopération internationale (MDCI)
prépare le budget économique qui est disponible sur son site Internet, en arabe
seulement. Ce document met en relation les objectifs pluriannuels du Plan de
développement national avec le budget annuel et établit les hypothèses
économiques sur lesquelles ce dernier se fonde, tels que la croissance du PIB,
l’investissement, l’inflation, le chômage, etc., bien qu’aucun scénario alternatif ou
analyse de sensibilité ne soient inclus. Il reconsidère aussi les résultats
économiques de l’année précédente, donne une vision économique et financière
du projet de budget. Les agrégats budgétaires importants sont sommairement
présentés, ainsi qu’une analyse sectorielle des politiques sociales et économiques
de l’État.
Rapports sur l’exécution du budget et les états financiers
Le portail Internet du ministère des finances contient les documents suivants :
Rapports mensuels sur l’exécution du budget. La publication sur les Résultats
provisoires de l’exécution du budget de l’État à fin 2012 et mars 2013 indique,
pour février et mars 2013, les principaux soldes : équilibre du budget de l’État,
recettes fiscales, l’évolution mensuelle des recettes fiscales, recettes non fiscales,
évolution mensuelle des recettes non fiscales, ressources d’emprunt, dépenses
hors service de la dette, dette publique, total des recettes et dons, total des
dépenses et prêts nets des recouvrements.
Mais le rapport mensuel d’octobre 2012 n’est pas disponible et le plus récent est
celui de novembre 2012. Ce dernier présente les renseignements en arabe,
français et anglais. Il commence par une brève synthèse des résultats de budget à
la date de sa publication. Il suit la présentation de la loi de finances, résumant les
recettes et des dépenses, les emprunts et les dettes et indiquant l’équilibre du
budget. S’y ajoute une présentation séparée de l’équilibre de budget suivant la
méthodologie du SFP. De plus, aucune notice par mois de l’exécution de budget
pour 2013 n’est fournie. Cela pourrait s’expliquer par la migration entre l’ancien
et le nouveau portail du ministère des Finances.
Les rapports mensuels sur la dette publique, préparés par la DGRE du
ministère des finances, sont également publiés en retard (le dernier est de
décembre 2012). Cela serait aussi transitoire.
Les résultats provisoires de l’exécution du budget de l’État (environ
30 pages), ont été établis par la DGRE du ministère des finances selon les
prescriptions de la LOB, les normes internationales et la norme spéciale de
diffusion des données (NSDD).
Aucun état financier annuel – ni des comptes de gestion de la comptabilité publique
ni des états consolidés de dépenses des ordonnateurs – ne sont publiés ou ouverts à la
consultation publique, étant considérés apparemment, comme des documents
confidentiels. La déclaration générale de conformité entre les comptes de gestion des
comptables publics et le compte général de l’administration des finances, rendue par la
Cour des comptes, sert au ministère des Finances à préparer le compte général de l’État,
qui inclut des renseignements sur les équilibres de tous les comptes, le résumé des
ressources et des dépenses, comparés avec le budget et la dette publique. À partir de ces
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
164 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
données, le ministère des Finances prépare la loi de règlement qui est examinée par la
Cour des comptes. Cependant aucun de ces documents n’est disponible publiquement, à
part la loi de règlement, qui est publiée au Journal Officiel de la République Tunisienne,
et peut être consultée sur le site Internet de la Cour des comptes en arabe, et en français
sur le site Internet du Journal Officiel.
Le rapport annuel de la Cour des comptes présente le résultat de ses travaux,
notamment ses contrôles concernant tous les organismes soumis à sa juridiction et
l’analyse des grandes politiques publiques et financières pour l’année. Il formule
également des recommandations aux pouvoirs publics et est désormais disponible sur son
site Internet.
De manière générale, il apparaît que l’information budgétaire produite par
l’administration tunisienne est abondante, détaillée, et facilement disponible à la
consultation du publique, même si les sites Internet devraient être améliorés. La
transparence de la documentation financière en fin d’année requerrait, cependant, des
améliorations substantielles.
Évaluation par rapport aux Meilleures pratiques de transparence budgétaire
de l’OCDE
Les Meilleures pratiques de l’OCDE en matière de transparence budgétaire sont
groupées en trois titres principaux : rapports budgétaires ; indications particulières ;
sincérité, contrôle et responsabilité. Il serait, cependant, à observer que les rapports
financiers des établissements et agences autonomes, ainsi que des entreprises publiques,
n’y figurent pas.
Rapports budgétaires
Le budget
La Tunisie semble se conformer aux meilleures pratiques dans les cadres suivants :
Le budget est complet. En effet, si les fonds spéciaux du Trésor continuent à
figurer dans des tableaux séparés dans la loi de finances, ils sont intégrés dans les
comptes de l’État et leurs montants demeurent très limités. Ainsi, les opérations
en capital sur emprunts extérieurs affectés sont, depuis la loi organique du
25 novembre 1996, introduites dans le document budgétaire global, ce qui
représente un progrès dans le sens de la transparence des deniers publics.
Les hypothèses économiques sous-tendant le budget sont présentées dans un
document du budget économique séparé, préparé par
le ministère du
développement et de la coopération internationale. Cependant, elles n’étaient pas
disponibles avant décembre 2012, empêchant ainsi l’Assemblée nationale
constituante de s’en servir lors de l’examen du projet de budget 2013.
Le budget est invariablement approuvé par le Parlement avant le début de
l’exercice budgétaire.
Les dépenses sont présentées selon la règle du produit brut.
La classification de dépenses par unité administrative avec de l’information
supplémentaire classant la dépense par les catégories économiques et
fonctionnelles. Une annexe à la loi de finances fournit des renseignements sur
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 165
les dépenses par chaque unité de dépense ; le budget de chaque ministère
dépensier est visible séparément sur le portail du ministère des Finances.
Cependant aucune classification fonctionnelle ne semble annoncée.
La Tunisie semble, en revanche, éprouver des difficultés quant aux meilleures
pratiques suivantes :
Le Parlement dispose de moins de trois mois pour étudier le projet de loi de
finances. En effet, celui-ci lui est soumis au plus tard le 25 octobre, alors qu’il
doit être approuvé le 31 décembre. De plus, aucun délai n’est fixé pour le dépôt
des documents budgétaires joints au projet.
Les données de performance non-financière figurent seulement dans les
documents concernant les quatre ministères pilotes pour la GBO – agriculture,
santé, éducation, et enseignement supérieur et recherche scientifique. Il semblerait
aussi que les notes d’explication sur les crédits proposés soient adressées au
Parlement et soient disponibles indirectement au public, mais sans être publiées.
Bien que le projet de budget intégrerait dans sa conception le plan de
développement économique et social de la nation, aucune perspective de moyen
terme n’est présentée dans le projet de budget. De plus, un cadre de budget de
moyen terme pour 2009, aujourd’hui dépassée, figure sur le site Internet du
ministère des Finances.
Il n’y a aucune analyse sur les dépenses.
Il n’y a pas d’analyse sur les actifs et les passifs financiers, les actifs
non-financiers, les obligations de pension des agents publics et les passifs
éventuels. Certains de ces renseignements peuvent se trouver dans le compte
général qui n’est pas public.
Il n’y a aucun commentaire détaillé sur chaque article de recette et de dépense.
Seulement les chiffres sont présentés.
Les renseignements comparatifs sur les recettes et les dépenses de l’année en
cours et l’année passée pour chaque programme ne sont pas inclus dans la note de
présentation ou dans la loi de finances.
Rapport préalable au budget
Il n’y en a pas.
Rapports mensuels
La Tunisie ne met pas généralement en œuvre les meilleures pratiques. Il semblerait
qu’auparavant les rapports mensuels sur l’exécution de budget aient été rendus publics
sur le site Internet du ministère des finances dans les six semaines qui suivaient la fin de
chaque mois, ce qui resterait à comparer avec les quatre semaines recommandées par le
guide de l’OCDE. Les rapports mensuels sur l’exécution budgétaire contiennent des
commentaires, des données historiques et des comparaisons avec les prévisions, tout
comme des données sur l’emprunt et le service de la dette publique, conformes aux
recommandations de l’OCDE et selon les normes comptables MSFP.
Cependant, comme évoqué plus haut, le rapport mensuel le plus récent sur le nouveau
site Internet du ministère des Finances concerne novembre 2012.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
166 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
Alors qu’un rapport mensuel sur la dette publique est publié, celui figurant sur le
nouveau site Internet est relatif à décembre 2012. La source de ces retards pourrait se
trouver dans les évolutions en cours des sites Internet du ministère.
Les dépenses sont, de leur côté, classifiées en trois catégories fonctionnelles (social,
administratif et capital) et deux catégories économiques (fonctionnement et le capital). Il
n’y a aucune classification de programme.
Rapport en milieu d’année
Il n’y a aucun rapport de milieu d’année, reflétant le fait qu’il n’y a aucune révision
formelle en milieu d’année sur l’exécution du budget, quand bien même des lois
rectificatives de finances existent.
Rapport de fin d’année
Pour la première fois, les résultats provisoires de l’exécution du budget de l’État
pour l’année 2012 sont disponibles sur le portail du ministère des finances.
Comme mentionné plus haut, ni les comptes de gestion des comptables publics, ni des
états consolidés de dépenses des ordonnateurs, ne sont publiés ou sont publiquement
disponibles, étant considérés apparemment comme des documents confidentiels. De
même, le compte général préparé par le ministère des finances n’est pas public.
Le projet de loi de règlement, préparé par le ministère des finances, est transmis à la
Cour des comptes qui, après vérification, produit la déclaration de conformité ; les
deux documents sont ensuite adressés au gouvernement et au Parlement pour vote. La loi
de règlement est publiée, à l’opposé du rapport de conformité, consultable uniquement
sur demande et sous forme de résumé.
Rapport préalable à des élections
Il n’y a aucun rapport spécifique à la période antérieure aux élections.
Rapport sur le long terme
Il n’y a aucun rapport sur la possibilité de conduire durablement les politiques
actuelles du gouvernement.
Indications particulières
Il n’y a aucune diffusion dans la documentation du budget de dépenses fiscales, passif
financier total et actifs financiers, actifs non-financiers, obligations de pension
d’employés et passif éventuel. La mesure à laquelle ceux-ci sont révélés dans les rapports
de fin de l’année n’a pas pu être déterminée. Cependant, les hypothèses économiques sont
publiées dans le budget économique préparé par le ministre du développement et de la
coopération internationale.
Les renseignements sur la dette publique sont, par ailleurs, portés sur les rapports
mensuels d’exécution de budget et sur le rapport mensuel de la dette publique, bien que
ceux qui ont été consultés par les experts responsables de cette étude ne soient pas à jour.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 167
Sincérité, contrôle et responsabilité
La politique suivie en comptabilité
Des résumés de la politique suivie en matière de comptabilité n’accompagnent pas le
projet de loi de finances et les documents joints. Parmi les documents qui ont pu être
examinés, seuls les résultats provisoires de l’exécution du budget de l’État pour
l’année 2012 ont sommairement indiqué les différentes méthodes comptables utilisées.
Pour les documents inaccessibles, naturellement, on ignore si des indications sur les
méthodes comptables y figurent.
Systèmes et responsabilité
Les rapports examinés ne comportent pas de déclaration de responsabilité émanant du
ministre des finances et du haut fonctionnaire chargé de l’élaboration du rapport certifiant
que toutes les décisions gouvernementales ayant des incidences budgétaires ont été
introduites dans le rapport, ou que le ministère des finances a mis à contribution toute son
expertise dans l’élaboration de ces documents.
Il convient de noter qu’un système efficace et fiable de contrôles financiers internes,
incluant l’audit interne existe, même si des détournements considérables ont mis été
commis sous l’ancien régime.
Audit
La Cour des comptes applique les Lignes directrices sur le contrôle financier (ISSAI)
proposées par l’Organisation internationale des institutions de contrôle des finances
publiques (INTOSAI), et de manière générale, ses méthodes de travail sont solides et
modernes. Le rapport de conformité sur la loi des finances, établi par la Cour des comptes
et transmis au Parlement en même temps que la loi de règlement, n’est pas publié.
En revanche, le rapport annuel de la Cour des comptes qui contient des observations
sur l’administration financière des ministères et organismes publics soumis à son contrôle
est désormais publiquement disponible sur son site Internet.
Le contrôle du public et celui du Parlement
Alors que « le projet de loi de règlement du budget de l’État est soumis au vote dans
les mêmes conditions que le projet de la loi des finances5 », le Parlement ne semble pas
réellement utiliser les documents qui lui sont transmis par la Cour des comptes.
De manière générale, le Parlement a la capacité juridique d’examiner les rapports
budgétaires, mais sans en avoir les moyens humains et matériels de les exploiter
pleinement.
Les documents budgétaires et les rapports d’exécution de budget (bien que ces
derniers soient actuellement produits tardivement) sont publiquement disponibles sur le
site Internet du ministère des finances. Par ailleurs, comme mentionné plus haut, les
rapports financiers de fin d’année ne sont pas disponibles et les rapports d’audit sur les
états financiers sont confidentiels.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
168 – 9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX
Désormais, néanmoins,
le ministère des
compréhension du processus budgétaire par
non gouvernementales, par exemple, à
fonctionnaires et des représentants de la société civile.
finances promeut activement
les citoyens et
la
les organisations
travers une commission constituée de
Conclusion
Pour conclure, il ressort que la documentation préparatoire, accompagnant le projet de
loi de finances et relative à la loi adoptée, est abondante et de bonne qualité. Elle est aussi
relativement accessible aux citoyens, bien que les sites Internet des administrations
financières nécessitent des améliorations. La transparence de la documentation financière
en fin d’année requerrait aussi des améliorations substantielles.
De même, certains rapports budgétaires ne sont pas établis, restent confidentiels ou
leurs publications ne sont pas à jour. Par ailleurs, certains principes comptables, telle la
certification de la sincérité des documents par le ministre ou le directeur de
l’administration financière, et certaines informations, comme les explications ou
l’évolution des dépenses et recettes, ne sont pas portées sur les documents. Surtout, il faut
constater que beaucoup d’information relative à l’exécution du budget n’est pas publiée.
De plus, le Parlement ne dispose pas de tous les moyens pour remplir efficacement sa
mission et n’a pas la tradition d’assurer la totalité de ses pouvoirs budgétaires et de
contrôle.
Encadré 9.4. Transparence budgétaire : Les meilleures pratiques de l’OCDE
La partie 1 des Lignes directrices dresse une liste des principaux rapports qu’un
gouvernement devrait produire, ainsi que leur contenu général. En dehors du budget lui-même,
elles abordent les rapports préalables au budget, les rapports mensuels sur la mise en œuvre du
budget, un rapport à mi-parcours, un rapport préalable à des élections et un rapport sur le long
terme.
La partie 2 recense l’information spécifique à communiquer, dont les hypothèses
économiques, les dépenses fiscales, les créances et engagements financiers, les actifs
non financiers, les obligations en matière de pension des agents publics et les engagements
budgétaires conditionnels.
La partie 3 évoque les bonnes pratiques qui garantissent l’intégrité, le contrôle et la
responsabilité. Celles-ci incluent des politiques comptables cohérentes, de bons contrôles
internes et une définition claire des responsabilités, une vérification externe efficace et un
contrôle public et parlementaire réel.
LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
9. ÉVALUATION DE LA TRANSPARENCE DES FINANCES PUBLIQUES EN TUNISIE À LA LUMIÈRE DES PRINCIPES INTERNATIONAUX – 169
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
Méthodologie des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA).
www.portail.finance.go.tn.
http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-TunisiaCS-French.pdf.
Loi n°2012- 27 du 29 décembre 2012, portant loi de finances pour l’année 2013.
Article 48 de la LOB.
Bibliographie
Fonds monétaire international (2007a), Code de bonnes pratiques en matière de
transparence des finances publiques, FMI, Washington, D.C.
Fonds monétaire international (2007b), Manuel sur la transparence des finances
publiques, FMI, Washington, D.C.
CONSOLIDER LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE PUBLIQUE EN TUNISIE © OCDE 2013
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