Examens de l’OCDE sur la gouvernance publique
Un meilleur contrôle pour une meilleure
gouvernance locale en Tunisie
LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU
NIVEAU LOCAL
AVANT-PROPOS – 3
Avant-propos
Dans le cadre du projet « une gouvernance efficace au service de la transition
politique et de la prospérité économique en Tunisie », l’Organisation de Coopération et
de Développement Économiques (OCDE) soutient la Tunisie dans le renforcement de la
gouvernance budgétaire avec une vision qui promeut la transparence et la responsabilité,
contribue à restaurer la confiance des citoyens dans l’action de l’État à tous les niveaux
du gouvernement, pour développement économique inclusif.
Le rapport intitulé Un meilleur contrôle pour une meilleure gouvernance locale en
Tunisie : le contrôle des finances publiques au niveau local, fait partie d’une série de
rapports réalisés par le secrétariat de l’OCDE à la demande des autorités tunisiennes et
destinés à appuyer leurs efforts de décentralisation prévue par la Constitution de 2014, et
à renforcer les bases d’une gouvernance locale efficace et équitable.
Ce
tunisiennes
rapport présente aux autorités
les modèles d’organisation
institutionnelles et administratives infranationales dans les pays l’OCDE ainsi que les
différents types de contrôles exercés sur les collectivités locales, et les met en regard de la
situation des collectivités tunisiennes. De manière plus précise, il expose l’organisation
institutionnelle de l’État, le système de contrôle des administrations déconcentrées, et les
contrôles financiers, politiques, administratifs et juridictionnel sur les collectivités
locales.
Certes, une grande variété des choix de décentralisation et de déconcentration
demeure offerte aux autorités tunisiennes à ce stade de la réforme territoriale. Mais la
mise en place d’une décentralisation maîtrisée en Tunisie dépend grandement de la
capacité du pays à établir des systèmes de coordination et de contrôle efficaces.
Les recommandations de ce rapport mettent en lumière les grandes pistes d’évolution
du système de contrôle des collectivités locales en Tunisie, conformément aux principes
de l’OCDE et en tirant profit des bonnes pratiques de ses pays membres. Elles soulignent
le rôle crucial de la gouvernance effective à de multiples niveaux, ainsi que la nécessité
pour les autorités locales de bénéficier des moyens appropriés leur permettant d’assumer
leurs nouvelles missions et acquérir un rôle fondamental dans l’impulsion du
développement social et économique des régions du pays.
Ce rapport fait partie d’une série de trois rapports réalisés par le secrétariat de
l’OCDE à la demande des autorités tunisiennes en vue de l’amélioration de la
gouvernance budgétaire du pays.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
4 – REMERCIEMENTS
Remerciements
Le secrétariat de l’OCDE tient à remercier tous ceux qui ont rendu possible la
publication de ce rapport. Ces remerciements vont en premier lieu au gouvernement
tunisien, et en particulier au ministère des finances et le ministère des affaires locales,
pour leur investissement et leur soutien constant lors des différents séminaires et missions
d’examen par les pairs consacrés à ce projet.
L’OCDE aimerait aussi remercier les responsables publics qui ont agi en tant que
pairs évaluateurs : Philippe Mariscal (Belgique), Raymond Bausch (Luxembourg), et Gijs
De Vries (Pays-Bas).
Dans le cadre du Programme MENA-OCDE pour la gouvernance, ce rapport a été
préparé par la Direction de la Gouvernance Publique et du Développement Territorial de
l’OCDE, dirigée par Rolf Alter. Il s’inscrit dans le cadre du projet « une gouvernance
efficace au service de la transition politique et de la prospérité économique en Tunisie »,
géré par la Division des Examens de la Gouvernance et des Partenariats, sous la
responsabilité de Martin Forst. Le rapport Un meilleur contrôle pour une meilleure
gouvernance locale en Tunisie : le contrôle des finances publiques au niveau local a été
élaboré sous la direction stratégique de Miriam Allam, Chef du Programme MENA-
OCDE pour la Gouvernance. Le processus d’examen par les pairs et de rédaction a été
dirigé par Amira Tlili, coordinatrice du projet « une gouvernance efficace au service de la
transition politique et de la prospérité économique en Tunisie ». Le rapport a été rédigé
par Amira Tlili et Richard Martinez, avec le soutien de Raya Choubani et Neji Jeridi. Il a
aussi bénéficié des commentaires de Paqui Santonja et Isabelle Charty. L’appui
administratif a été assuré par Delphine Mergier. Ciara Muller a apporté un appui éditorial
et a préparé le manuscrit en vue de sa publication.
Le rapport Un meilleur contrôle pour une meilleure gouvernance locale en Tunisie: le
contrôle des finances publiques au niveau local a été rédigé dans le respect du mandat du
projet « une gouvernance efficace au service de la transition politique et de la prospérité
économique en Tunisie », confié à l’OCDE par le Partenariat de Transformation allemand
avec la Tunisie. L’OCDE exprime sa gratitude au ministère fédéral allemand des affaires
étrangères pour ses engagements constants et son soutien financier.
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TABLE DES MATIÈRES – 5
Table des matières
Acronymes et abréviations ................................................................................................................. 7
Résumé .............................................................................................................................................. 9
Évaluations et recommandations .................................................................................................. 11
Introduction .................................................................................................................................... 19
Chapitre 1. L’organisation institutionnelle de l’État et le poids financier
des collectivités locales ................................................................................................ 23
L’organisation institutionnelle de la Tunisie ............................................................................... 24
La diversité de l’organisation institutionnelle des pays de l’OCDE ........................................... 26
La corrélation entre le poids financier des collectivités locales et la structure institutionnelle .. 31
Notes ........................................................................................................................................... 40
Références ................................................................................................................................... 40
Chapitre 2. Les différents types de contrôles appliqués aux collectivités locales ...................... 41
L’évolution des fondements juridiques des contrôles en Tunisie ............................................... 42
La diversité des formes de contrôle dans les pays membres de l’OCDE .................................... 43
Références ................................................................................................................................... 49
Chapitre 3. Le système de contrôle des administrations déconcentrées ..................................... 51
Les services déconcentrés de l’État en Tunisie ........................................................................... 52
Une déconcentration timide ........................................................................................................ 52
Le contrôle des actes des administrations déconcentrées ............................................................ 54
Notes ........................................................................................................................................... 59
Références ................................................................................................................................... 59
Chapitre 4. Les contrôles politiques et la transparence financière des collectivités locales ..... 61
Les contrôles politiques par les Parlements nationaux et les assemblées délibérantes locales ... 62
Les mesures favorisant l’efficacité du contrôle politique local dans les pays de l’OCDE .......... 63
La transparence financière comme moyen de contrôle par les citoyens ..................................... 64
Notes ........................................................................................................................................... 68
Références ................................................................................................................................... 68
Chapitre 5. Les contrôles administratifs des services de l’État sur les collectivités locales ..... 69
Le contrôle du budget de la collectivité par l’autorité de tutelle ................................................. 70
Les contrôles administratifs des collectivités locales par les services de l’État .......................... 74
Penser à la gestion budgétaire par objectifs pour les collectivités locales .................................. 76
Notes ........................................................................................................................................... 80
Références ................................................................................................................................... 80
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6 – TABLE DES MATIÈRES
Chapitre 6. Le contrôle juridictionnel sur les collectivités locales .............................................. 81
Le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes ...................................................................... 82
Le contrôle juridictionnel exercé par le juge administratif ......................................................... 86
Notes ........................................................................................................................................... 92
Références ................................................................................................................................... 92
Tableaux
1.1. Données socio-économiques des pays membres de l’OCDE, 2014 .......................................... 26
1.2. Répartition des pays de l’OCDE par nombre d’entités infranationales ..................................... 29
1.3. Nombre de gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE, 2015-16 ....................... 29
1.4. Recettes infranationales dans les pays de l’OCDE, 2014 .......................................................... 33
1.5. Investissement infranational dans les pays de l’OCDE, 2014 ................................................... 35
1.6. Recettes infranationales (en pourcentage) par catégorie, dans les pays de l’OCDE, 2014 ...... 37
3.1. Seuils par nature de commande soumise au contrôle préalable pour les marchés conclus
par les collectivités locales et les établissements à l'échelle régionale, en Tunisie .......................... 56
3.2. Seuils par nature de commande soumise au contrôle préalable pour les marchés publics
conclus par les EPNA et entreprises publiques ................................................................................ 56
Graphiques
1.1. Niveau des dépenses des collectivités locales en pourcentage du PIB et niveau
des dépenses des collectivités par rapport aux dépenses publiques globales ................................... 34
1.2. Recettes fiscales des collectivités locales en % des recettes fiscales totales et
en % du PIB de 1995 à 2014 ............................................................................................................ 36
3.1. Dépenses au titre des marchés publics dans les pays de l’Union européenne, en % du PIB .... 55
Encadrés
1.1. Les différentes formes d’organisation politique et territoriale dans l’OCDE........................... 27
1.2. La variation des finances locales en France entre 2008 et 2012 ............................................... 36
2.1. Le contrôle des actes des collectivités locales en Espagne ....................................................... 45
2.2. La Contraloría General de la República de Chili et le contrôle des collectivités locales ........ 46
2.3. Le contrôle financier des Länder et des communes en Allemagne ........................................... 47
2.4. Le contrôle financier des actes des collectivités locales au Royaume-Uni .............................. 48
3.1. La décentralisation et la déconcentration en Slovaquie ............................................................ 54
3.2. Panorama des réformes des marchés publics dans les pays de l’OCDE ................................... 57
4.1. Les modalités du contrôle budgétaires au sein des entités infranationales au Royaume-Uni ... 64
5.1. L’État français décentralisé ....................................................................................................... 75
6.1. Le contrôle juridictionnel des entités infranationales en Espagne, en Italie et au Portugal ..... 86
6.2. Le contrôle juridictionnel sur les communautés autonomes en Espagne .................................. 90
6.3. Le contrôle des actes des entités infranationales par les tribunaux administratifs
et judiciaires dans certains pays de l’OCDE .................................................................................... 90
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ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS – 7
Acronymes et abréviations
AIHJA
ARP
CDMT
EPA
EPNA
GBO
IGAS
IGF
IGISP
ISC
LOF
OCDE
PAP
RAP
TND
Association internationale des hautes juridictions administrative
Assemblée des représentants du peuple
Cadre de Dépenses à Moyen Terme
Établissement public administratif
Établissement public non administratifs
Gestion budgétaire par objectifs
Inspection générale des affaires sociales
Inspection générale des finances
Inspection générale des institutions de sécurité publique
Instance supérieur de contrôle
Loi organique des finances
Organisation de coopération et de développement économiques
Projet annuel de performance
Rapport annuel de performance
Dinar tunisien
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RÉSUMÉ – 9
Résumé
La Constitution tunisienne de 2014 prévoit la décentralisation du pays. Cette
évolution cherche à répondre de façon plus équitable et plus efficace aux besoins du
peuple sur l’ensemble du territoire tunisien et induira la modification des compétences et
des moyens des collectivités locales. Elle interviendra parallèlement à l’instauration de la
Gestion Budgétaire par Objectifs (GBO), organisant la préparation et l’exécution du
budget de l’État par programmes et sur la base de la performance. Ces réformes
supposent la révision, d’une part, des procédures de contrôle financier, administratif et
juridictionnel des actes des collectivités locales, et, d’autre part, des missions confiées
aux services de l’État et autorités de tutelle, dans le contexte de la déconcentration.
Le rapport intitulé Un meilleur contrôle pour une meilleure gouvernance locale en
Tunisie : le contrôle des finances publiques au niveau local examine les modèles
d’organisation institutionnelle et administrative de la Tunisie, ainsi que les déterminants
des contrôles financiers, administratifs et juridictionnels exercés sur les actes des
collectivités locales. Il met en regard l’exemple tunisien avec les grandes tendances
observées dans les pays membres de l’OCDE. Il ressort de cette analyse que la mise en
place d’une décentralisation maîtrisée en Tunisie dépend de la capacité du pays à établir
des systèmes de coordination et de contrôle efficaces.
Si les expériences des pays membres de l’OCDE révèlent que le degré d’autonomie
institutionnelle des entités infranationales n’a pas d’effet direct et univoque sur le niveau
des recettes et des dépenses des collectivités locales, l’observation de la situation
tunisienne révèle que la forte centralisation contribue à la faiblesse des recettes et des
dépenses des collectivités locales, qui restent tributaires des dotations de l’État. Cette
organisation, marquée par un contrôle externe et a priori considérable sur les actes des
collectivités locales, se traduit par un manque d’efficacité et de proximité dans la
prestation de services, et par un déséquilibre économique et territorial marqué entre les
régions. Il devient primordial, à ce stade de la réforme territoriale, d’étudier la situation
financière des collectivités locales au regard des compétences actuelles, et d’identifier les
attributions à créer ou à transférer afin d’en évaluer les coûts.
Les structures déconcentrées sont elles aussi sujettes à un fort contrôle en Tunisie.
Leurs décisions administratives et financières majeures demeurent principalement prises
par les administrations centrales, et leurs actes, notamment ceux relatifs à la commande
publique, se trouvent soumis à un régime étroit de contrôle de la part des administrations
de tutelle. Ces contrôles tendent à devenir inefficients et limitent l’autonomie réelle des
entités, et montrent que le mouvement de déconcentration en Tunisie reste très limité, ce
qui accentue la dépendance des niveaux infranationaux au gouvernement central et appuie
les disparités entre les régions.
L’étude de la situation en Tunisie montre que malgré un maillage important des
contrôles, la qualité des comptes ne paraît pas optimale. Elle fait aussi ressortir les
carences relatives à la transparence et la qualité de l’information financière, conditions à
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
10 – RÉSUMÉ
l’exercice d’un contrôle financier réel, et met en lumière la nécessité de doter les
assemblées locales en moyens matériels et humains suffisants pour effectuer pleinement
un véritable contrôle de l’exécution des budgets.
Par ailleurs, l’examen des modalités d’intervention des deux organes de contrôle
juridictionnel en Tunisie - la Cour des comptes pour les actes financiers et le juge
administratif pour les actes administratifs de nature financière - montre qu’en dépit de
compétences étendues, leurs interventions demeurent de portée limitée, justifiant des
évolutions importantes de leurs organisations et missions, et un renforcement des moyens
qui leurs sont attribués.
Au vu des trajectoires de réforme des pays membres de l’OCDE, il s’avère très utile
de mener la décentralisation politique, la décentralisation budgétaire et la déconcentration
administrative de manière concomitante et parallèle, de façon à consolider l’efficacité de
l’administration de l’État au niveau local, assurer l’autonomie administrative et financière
des collectivités locales, et garantir la démocratie locales.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS – 11
Évaluations et recommandations
La Tunisie constitue un État centralisé, où les décisions essentielles de la nation se
trouvent arrêtées et appliquées par les administrations centrales. Les services étatiques
déconcentrés et les collectivités locales disposent de compétences et moyens très réduits
et s’avèrent soumis à des contrôles nombreux et divers, susceptibles de devenir
paralysants, sans pour autant empêcher les atteintes à la bonne gouvernance. Cette
situation semble avoir affecté le développement géographique du pays et l’efficience de
l’administration. Elle a aussi fait naître une forte demande populaire pour davantage
d’autonomie locale et une gestion plus démocratique, transparente et proche des citoyens.
Répondant à cette attente, la nouvelle Constitution de 2014 a prévu que l’État tunisien
procédera à la décentralisation, limitant ainsi son rôle et accordant des compétences et des
ressources accrues à ses collectivités locales. Cette évolution pourrait être accompagnée
d’un renouveau de la déconcentration, par laquelle l’État central charge des entités, qui
lui restent subordonnées, d’exécuter certaines missions. Ces mesures paraîtraient
susceptibles de participer à la modernisation du pays et d’introduire l’esprit de la
performance dans la gestion publique. Elles interviendraient en parallèle de l’application
de la Gestion Budgétaire par Objectifs et de la programmation à moyen terme des
dépenses publiques du pays, qui font l’objet de deux rapports de l’OCDE : Une meilleure
planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie : le Cadre de
Dépenses à Moyen Terme (OCDE, à paraître) et Une meilleure performance pour une
meilleure gouvernance publique en Tunisie : la Gestion Budgétaire par Objectifs (OCDE,
à paraitre). La réussite de ces réformes tient en partie à l’amélioration des contrôles
exercés sur les collectivités locales et les services déconcentrés de l’État.
Dans ce contexte, le gouvernement tunisien a sollicité l’OCDE pour conduire une
évaluation par des pairs provenant de certains de ses États membres sur les contrôles
appliqués au niveau local dans le pays. Pour ce faire, l’organisation a examiné la
législation et les pratiques du contrôle financier, administratif et juridictionnel en Tunisie.
Elle a analysé les législations en la matière, les modalités fonctionnelles et techniques du
contrôle et le rôle des différents acteurs et leurs interactions. Elle a conclu que de manière
systémique le modèle tunisien tend à l’inefficience et nécessite rapidement d’évoluer, en
se fondant sur le modèle de décentralisation que le législateur tunisien devrait choisir
dans les meilleurs délais. Dans leurs choix, l’OCDE invite les autorités tunisiennes à tenir
compte des déterminants historiques et institutionnels propres de leur pays, et surtout, à
opter pour un type de contrôles susceptibles d’assurer la légalité des actes des
collectivités locales, sans pour autant contrevenir à l’autonomie de ces dernières, à
l’efficacité de l’action publique et à la bonne gouvernance.
Ce résumé souligne les principales conclusions de cette évaluation par les pairs et met
en avant les plus importantes recommandations dans chaque domaine.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
12 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
La Tunisie reste un État unitaire et centralisé, accordant une faible autonomie et
des ressources financières réduites à ses collectivités locales (gouvernorats,
délégations et municipalités).
Les organes déconcentrés (directions régionales des Ministères de l’État, les
établissements publics administratifs et non administratifs, et les entreprises publiques)
disposent également de très faibles prérogatives, les missions principales demeurant
confiées aux grandes directions ministérielles centrales.
La faiblesse des recettes et des dépenses des collectivités locales provient de
l’encadrement législatif et réglementaire de l’État très restrictif, et de l’autonomie fiscale
et financière locale très restreinte. De manière générale, les collectivités demeurent
tributaires des dotations de l’État.
Cette organisation se traduit par un manque d’efficacité et de proximité dans la
prestation de services, et par un déséquilibre économique et territorial marqué entre les
régions. Depuis la Révolution de 2011, ces constatations sont devenues la source de
tensions populaires. Avec la promulgation de la Constitution de 2014, la décentralisation
politique et la délégation des tâches aux organes déconcentrés se dessine, bien que ses
modalités ne s’en trouvent pas encore fixées par la loi.
Pour entamer la mutation de l’organisation institutionnelle du pays par l’instauration
de la décentralisation et la déconcentration, les propositions suivantes ont été considérés
comme prioritaires :
• Achever le projet gouvernemental de loi organique relative à l’organisation
territoriale du pays et conduire parallèlement des consultations entre le
gouvernement et les collectivités locales, en vue de préparer la législation
subséquente.
• Évaluer la situation financière des collectivités locales, afin de définir des
dispositions créant de nouvelles ressources financières. Les services de l’État
pourraient ainsi :
− établir la situation financière des collectivités locales au regard des
compétences actuelles, puis dresser des tableaux estimatifs des attributions à
créer ou transférer et en évaluer les coûts prévisibles ;
− prévoir des mécanismes de financement, en accord avec ces nouvelles
prérogatives et dans le respect des principes de solidarité et suivant les
modalités de la régulation et de l’adéquation définis par l’article 136 de la
Constitution ;
−
informer, sous la direction du gouvernement, l’Assemblée des Représentants
du Peuple et le Conseil Supérieur des collectivités locales, instance
représentative des conseils des collectivités locales, prévue à l’article 141 de
la Constitution, des scenarii et de leurs répercussions financières ;
− associer des experts des collectivités locales au travail de prospective ;
− mettre en place, après l’adoption des mesures législatives et règlementaires,
les outils de suivi partenarial avec les collectivités locales de leurs finances,
en identifiant clairement les coûts des nouvelles compétences locales et leurs
modalités de financement. Ces outils pourraient se matérialiser en un
observatoire national des finances locales.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
Les contrôles de légalité et d’opportunité par les autorités centrales témoignent du
manque d’autonomie juridique et matérielle des collectivités locales et des organes
déconcentrés.
ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS – 13
Le vote des budgets, l’exécution des budgets, les actes de gestion et l’emploi des
crédits des collectivités locales restent soumis au contrôle des autorités déconcentrées de
l’État chargées de la régularité des opérations financières. La Constitution de 2014 a
décidé de l’octroi de nouvelles libertés aux collectivités locales, tout en prévoyant le
maintien de contrôles sur elles, et en renvoyant au législateur la détermination des
modalités de mise en œuvre de ces dispositions. Les entités déconcentrées restent aussi
très largement dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de l’État.
L’approbation et le suivi d’exécution de leurs budgets, le versement de leurs subventions,
et leurs achats, demeurent assujettis aux contrôles des autorités de tutelle.
Si les contrôles des actes administratifs semblent relativement efficaces, le contrôle
des achats publics des administrations déconcentrées - en particulier, les entreprises
publiques et les établissements publics – ont laissé apparaître certaines carences, en partie
dues aux pressions politiques imposées aux contrôleurs. Face à cette situation, de
nouvelles dispositions législatives ont été adoptées en 2014, afin d’améliorer la
transparence de la commande publique et simplifier les procédures d’adjudication.
Pour renforcer l’autonomie juridique et matérielle des collectivités locales et des
organes déconcentrés, la loi organique de décentralisation devrait déterminer de manière
claire et détaillée la forme, l’étendue et le détenteur du droit de contrôle, ainsi que les
conséquences des mesures de contrôle administratif et juridictionnel. Ces dispositions
donneraient leur pleine portée aux dispositions de la Constitution de 2014 et éviteraient
des contentieux complexes. De ce fait, il serait recommandable de :
• Établir un calendrier pluriannuel, donnant le temps aux collectivités d’acquérir les
compétences humaines et techniques nécessaires à une bonne mise en œuvre de la
décentralisation. Celui-ci s’inspirerait, par exemple, des étapes suivantes :
1. lister les compétences à transférer ;
2. établir un calendrier de
d’accompagnement ;
transfert des compétences et des moyens
3. réduire par étapes certains contrôles en déterminant des critères précis,
comme des seuils pour les marchés publics, proches de ceux de la procédure
du contrôle hiérarchisé de la dépense publique instaurée avec la GBO ;
4. vérifier que les collectivités locales disposent des moyens adéquats de sorte à
exécuter leurs missions et les emploient pleinement.
• Un nouveau contrôle budgétaire externe visant à assurer le respect des règles
applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics, serait à instaurer. Il porterait sur le
budget primitif, le budget supplémentaire, les décisions modificatives et le
compte administratif. Parmi les actes d’exécution des budgets locaux, ceux
relatifs aux ressources et dépenses revêtiraient une importance majeure.
Concernant la déconcentration, les objectifs seraient d’adopter les textes, en vue de
réorganiser la production des services, désengorger les administrations centrales
ministérielles, et mieux repartir les agents publics sur le territoire national, lorsque les
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
14 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
transferts de compétences vers les collectivités supposeront l’évolution des contrôles.
Pour ce faire, il est recommandé de :
• Approfondir parallèlement la décentralisation et la déconcentration, à travers un
plan national de déconcentration. Ce plan serait concrétisé, d’un point de vue
légistique, par
législatifs et
l’évaluation et
réglementaires nécessaires pour la déconcentration.
la révision des dispositifs
• Obtenir que l’administration centrale ouvre rapidement les crédits au profit des
administrations déconcentrées, et garantir le paiement ponctuel des créanciers des
administrations déconcentrées.
• Améliorer la gestion des marchés publics en mettant en place des instruments
pour évaluer de manière régulière et méthodique, les atteintes à l’intégrité dans les
marchés des administrations déconcentrées et décentralisées, en particulier, des
techniques quantitatives permettant de constituer des profils de coûts, produits,
clients et fournisseurs par région. Il conviendrait également d’évaluer de manière
périodique le décret du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés
publics, et établir dans les collectivités locales des unités responsables de la
passation des marchés publics dans lesquelles évolueraient des gestionnaires de la
commande publique, formés à la législation des marchés publics.
• Renforcer les capacités, les moyens et l’indépendance fonctionnelle des
contrôleurs d’État. En particulier, la gestion du corps pourrait passer au Comité
des contrôleurs de l’État qui rendrait comptes directement à l’ARP de la gestion
des entités sous leur responsabilité.
L’examen des contrôles politiques, financiers, administratifs et juridictionnels
montrent que les processus de déconcentration et décentralisation doivent être
fermement poursuivis.
Les contrôles politiques exercés par le Parlement national et les assemblées
délibérantes locales restent réduits. Les capacités du Parlement et des assemblées locales,
en vue d’accomplir le travail législatif préalable (études d’impact, évaluation et
prospective) et procéder à l’évaluation des politiques locales et des effets des législations
lors de l’exécution budgétaire, se révèlent réduites. Si l’organisation du Parlement
national en neuf commissions spécialisées garantit l’efficacité du contrôle, la commission
responsable des finances locales ne bénéficie pas des moyens matériels et humains
suffisants pour remplir pleinement ses fonctions.
L’efficacité du contrôle politique apparaît avant tout limitée par le déficit
d’information par exemple, les rapports des différents corps de contrôles administratifs
n’étant pas adressés systématiquement à l’Assemblée des Représentants du Peuple
(ARP). De même, la collaboration entre les collectivités locales et services administratifs
déconcentrés des finances demeure peu opérante et serait à renforcer.
Surtout, il manque à l’ARP et aux assemblées locales tunisiennes une véritable
appropriation de la mission de contrôle, notamment, financier, permettant d’introduire des
débats d’orientation, en amont du vote du budget, susceptibles de faire vivre la vie
politique locale et de contribuer à la production des états financiers complets, dans des
délais raisonnables.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS – 15
Afin d’appuyer les contrôles politiques et améliorer la transparence financière, il
s’avèrerait souhaitable de :
• Communiquer de façon plus systématique à l’ARP les principaux rapports
d’audit, d’évaluations, de contrôles et d’inspections des corps de contrôle et
d’inspection ; ces documents l’aideraient indiscutablement dans le contrôle des
finances publiques, et l’orientation de ses requêtes à l’administration et ses
travaux.
• Approfondir le recours de l’ARP à la Cour des comptes, notamment pour des
études ponctuelles, et établir des rapports sur la gestion des collectivités locales.
• Doter l’Assemblée de moyens propres en hommes et matériels lui permettant
d’évaluer et de contrôler les politiques publiques affectant les finances des
collectivités locales.
• Favoriser le dialogue, durant la préparation du projet de budget, entre les services
de la collectivité locale, l’unité des finances locales du ministère des finances et la
direction générale des collectivités locales du ministère en charge des affaires
locales.
• Prévoir des débats locaux d’orientation budgétaire trois mois avant la présentation
du projet de budget local à l’Assemblée.
• Organiser la transmission du projet de budget avec un délai suffisant de sorte à
permettre son analyse par tous les membres de l’assemblée locale.
• Attribuer, dans les régions et dans les principales villes du pays, la présidence de
la commission chargée des finances à un membre de l’opposition siégeant dans
l’assemblée locale.
• Faire de l’examen du budget exécuté l’objet d’un véritable débat local. Pour ce
faire, il serait inscrit au programme de l’assemblée suffisamment tôt et la
documentation le concernant disponible à cette date.
• Renforcer la démocratie et la transparence locales, en diffusant et publiant de
manière régulière, complète et accessible, par les moyens de communication
appropriés, les données financières locales, et en acceptant les demandes
d’information émanant de tous les intéressés ; en améliorant la qualité de
l’information budgétaire par
l’adoption d’une comptabilité d’exercice et
patrimoniale ; en continuant à développer et à faire vivre les budgets citoyens et
participatifs.
Les différentes sortes de contrôles attribuent des pouvoirs considérables aux
autorités de tutelle.
En Tunisie, les budgets des collectivités restent soumis à l’approbation des autorités
de tutelle, qui définissent aussi la destination et les conditions d’utilisation de leurs
principales ressources, les dotations étatiques. Si bien que la programmation et la
réalisation des investissements n’appartiennent pas réellement aux collectivités locales.
Il convient d’observer que malgré l’intervention de multiples acteurs externes
exerçant des contrôles financiers et administratifs (Direction générale de la comptabilité
publique et du recouvrement, contrôleur régional des dépenses publiques, payeur général
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
16 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
et payeurs départementaux, receveurs, agents comptables), les comptes des collectivités
locales demeurent insuffisamment mis en état, et les taux de recouvrement des impôts et
ressources locales restent bas. Si le contrôle de légalité et de disponibilité des crédits
semble efficace, la nature des contrôles – a priori – se révèle désormais peu conforme à la
Constitution. De même, l’absence de contrôle interne au sein des administrations
décentralisées contribue à l’emprise des tutelles.
De manière générale, il devient peu vraisemblable que les collectivités locales
tunisiennes se trouvent en état d’assumer les conséquences de la décentralisation, en
termes de gestion budgétaire et financière.
Dans le but d’améliorer les contrôles financiers et administratifs, il conviendrait de :
• Réformer la procédure actuelle de dotation des crédits aux services déconcentrés
de l’État en leur accordant, d’une part, davantage de souplesse dans la mise à la
disposition des crédits d’investissement et de fonctionnement, et, d’autre part, une
plus grande responsabilité aux gestionnaires locaux eu égard à l’atteinte de leurs
objectifs. Ces procédures pourraient s’inscrire dans des contrats d’objectifs, le
dialogue de gestion et la mise en œuvre au niveau déconcentré de la gestion
budgétaire par objectifs.
• Réfléchir à la disparition des contrôles a priori sur les collectivités locales,
spécialement du contrôle régional des dépenses publiques et de celui de la
Direction générale de la fonction publique. Ces deux contrôles auraient vocation à
devenir des conseillers des collectivités locales.
• Déterminer si le contrôle de légalité ayant vocation à remplacer la tutelle pourrait
lui-même saisir l’autorité juridictionnelle jugeant de la régularité au stade de
l’engagement de la dépense locale. Une autre option consisterait à confier le
pouvoir de saisine à une seule autorité, représentant l’État dans la circonscription.
Par ailleurs, si, juridiquement, les dépenses des services déconcentrés de l’État
pourraient demeurer soumises au contrôle préalable du contrôle régional des
dépenses publiques et du comité général de la fonction publique du ministère en
charge de la fonction publique, l’opportunité d’un tel maintien resterait à
examiner à la lumière de l’évolution générale des contrôles dans le cadre de la
GBO.
• Accroître l’autonomie du maire et du chef de la région sur leurs personnels. En
particulier, dans le cadre de la législation nationale, et des crédits déterminés en
début d’exercice par les assemblées locales, il conviendrait de définir précisément
leurs responsabilités en matière de ressources humaines et les limites de
l’intervention de la Direction générale de la fonction publique pour les actes de
gestion administrative du personnel.
• Renforcer les directions financières des collectivités locales, de manière à établir
un véritable dialogue de gestion financière avec les postes comptables de l’État.
•
Instaurer, dans les régions et les communes de plus d’une certaine taille, un
système de contrôle interne. Ses objectifs tendraient à prévenir les risques,
favoriser la sécurité de l’action publique locale, maîtriser l’organisation de la
collectivité et mieux assurer les services publics locaux, dans l’esprit de la gestion
par objectifs.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS – 17
• Voter une loi d’apurement des rôles locaux d’imposition de sorte que les
comptables publics se concentrent sur les créances ayant de véritables chances de
recouvrement. Associer, ensuite, plus intensément les collectivités locales au
recouvrement des impositions locales de sorte à les faire admettre plus aisément
les admissions en non-valeur des créances irrécouvrables.
• Modifier la loi pour que les actes et le budget deviennent exécutoires
immédiatement après leur adoption et que les conditions de publicité soient
respectées, dans le maintien de l’obligation de transmission au représentant de
l’État.
• Prévoir des dispositions habilitant le représentant de l’État à s’opposer à
l’exécution d’un acte de la collectivité locale, si celui semble illégal. Les
conséquences de cette opposition resteraient à envisager : suspensive ou non, pour
tous les actes ou seulement pour ceux comportant des conséquences graves et
manifestement irréparables. Il appartiendrait aussi à cet agent de veiller au respect
du droit budgétaire, concernant l’adoption et le contenu du budget.
• Améliorer les services chargés des contrôles de légalité des services locaux dans
les régions ; créer un pôle national pour les affaires plus complexes.
• Envisager, pour certaines entités locales tunisiennes, de se doter de leurs propres
corps de contrôle. Toutefois, étant donné la taille et les besoins de la Tunisie, ainsi
que le nombre important d’instances de contrôle déjà existant, il serait plutôt
conseillé de créer un contrôle général national des collectivités locales. Celui-ci se
trouverait rattaché administrativement au Conseil Supérieur des collectivités
locales, prévue à l’article 141 de la Constitution tunisienne, et serait actionné par
les chefs des collectivités pour les missions qu’ils lui assigneraient.
Les contrôles juridictionnels sont déterminants mais demeurent limités.
La Cour des comptes assure principalement le jugement des comptes des comptables
publics nationaux et locaux et veille à la régularité des comptes locaux. De son côté, le
juge administratif vérifie la légalité des actes administratifs, ayant parfois une portée
financière. Le rôle de ces organes de contrôle s’avère déterminant dans la protection,
d’une part, des biens et ressources publics, et, d’autre part, de l’État de droit au niveau
local. Toutefois,
les conditions d’exercice de ceux-ci souffrent
d’importantes carences, appelant des évolutions rapides de la législation et des moyens
humains et matériels. Parallèlement, les compétences contentieuses internes des
administrations nationales et locales s’avèrent souvent insuffisantes.
les missions,
Afin de renforcer et d’améliorer le contrôle juridictionnel, il deviendrait envisageable
de :
• Créer des chambres régionales des comptes constituant des juridictions
autonomes, dont les décisions seront soumises à l’appel devant la Cour des
comptes et à la cassation devant le Tribunal administratif.
• Rendre le budget des collectivités locales exécutoire dès sa transmission au
représentant de l’État qui devrait, s’il estime que l’équilibre réel du budget n’est
pas atteint ou que le compte administratif doit faire l’objet d’un rejet, recueillir
l’avis de la chambre régionale des comptes relativement à l’équilibre réel du
budget et le rejet éventuel du compte administratif.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
18 – ÉVALUATIONS ET RECOMMANDATIONS
• Nommer un représentant de l’État chargé de veiller à la légalité des actes
administratifs et au respect des règles budgétaires locales.
• Améliorer l’exécution des missions juridictionnelles de la Cour des comptes et
des chambres régionales des comptes.
• Engager une réflexion forte sur les méthodes de travail et l’organisation interne de
la Cour des comptes et des chambres régionales afin de faire face à la
décentralisation.
• Réaffirmer le rôle du juge administratif comme organe assurant naturellement le
contrôle de la légalité des actes des collectivités locales.
• Faciliter l’accès des citoyens à la justice administrative. Celui-ci passerait par
l’implantation progressive de tribunaux administratifs de premier ressort sur le
territoire tunisien. Il se révèlerait également utile d’examiner les règles
procédurales administratives de sorte à rendre plus effectif le droit d’accès à la
justice par les citoyens locaux, par exemple, en garantissant pleinement la gratuité
des recours pour les personnes les plus défavorisées et l’accès à l’aide d’un
avocat.
• Donner à la justice les moyens de remplir efficacement son rôle en s’assurant
que : i) leur nombre met les juges et agents de greffe en mesure d’assumer la
progression du nombre de recours consécutifs à la décentralisation ; ii) les
décisions de justice bénéficient de leur pleine exécution par l’administration, par
exemple, en accordant au juge le droit d’imposer des obligations de faire aux
collectivités locales.
• Accompagner le renforcement des capacités juridiques et contentieuses des
collectivités locales. Pour ce faire, il conviendrait de : i) procéder au recrutement
d’agents locaux à fort profil juridique et contentieux ; ii) créer des véritables
services juridiques, soit propres pour les collectivités disposant des moyens
humains et matériels pour le faire, soit mutualisés pour les collectivités qui
voudraient y adhérer.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
INTRODUCTION – 19
Introduction
La Tunisie s’étend sur 163.610 km² et abrite environ 11 millions d’habitants. La
Constitution, adoptée en 1959 à la suite lors de son indépendance de 1956, a mis en place
un État unitaire. Le pays se trouve divisé en 24 gouvernorats1, 264 délégations et
281 municipalités et apparaît fortement centralisé. En effet, les collectivités locales
détiennent des compétences réduites et les services déconcentrés de l’État exécutent
majoritairement les politiques publiques définies par les administrations centrales. En
même temps, ces dernières conservent une capacité d’application directe importante de
ces politiques publiques, tout en contrôlant étroitement les collectivités locales et leurs
services territoriaux. Mais, attaqué lors de la Révolution de 2011, cet État centralisé a
vocation à laisser la place à un autre, décentralisé, dont les contours ont été dessinés par
la nouvelle Constitution de 2014.
Dans l’organisation territoriale actuelle, les gouverneurs dirigent les gouvernorats qui
constituent les plus grandes circonscriptions locales du pays. Ils sont nommés par le
président de la République sur proposition du ministre de l'Intérieur. Ils président des
conseils régionaux consultatifs, dont un tiers des membres se trouvent élus et les deux
tiers désignés par le gouverneur, notamment, parmi les présidents des conseils ruraux, les
députés, les présidents de municipalités. Le conseil régional examine toutes les questions
intéressant le gouvernorat dans les domaines économiques, sociaux et culturels. Il émet,
en particulier, un avis sur les programmes et projets régionaux de l’État, arrête le budget
et les impôts du gouvernorat. De leur côté, les municipalités sont administrées par des
maires élus au suffrage universel et par les conseils municipaux, issus du suffrage direct
populaire. En principe, la municipalité apparaît compétente pour les affaires locales, mais
la loi lui attribue seulement un nombre limité de compétences. Les délégations, quant à
elles, se trouvent dirigées par des délégués et ne jouissent que de compétences résiduelles.
Disposant de l’essentiel des ressources, l’État tunisien, tant au niveau central que
déconcentré, assure les missions principales de la nation. Il fixe aussi les buts et les
moyens des collectivités locales. Face à celui-ci, les collectivités locales se révèlent
pauvres en ressources matérielles, financières et humaines. Elles s’avèrent parallèlement
soumises à un ensemble important de contrôles de l’État, prenant des formes internes,
externes,
intervenant a priori, de manière
concomitante et a posteriori. La multitude de contrôles, pourtant, ne garantit pas le
fonctionnement efficace et régulier des collectivités locales, ni, par ailleurs, des services
déconcentrés de l’État.
juridiques, financières,
techniques,
Rompant avec cette logique,
la Constitution de 2014 prévoit, d’une part,
l’accroissement de l’autonomie et des compétences des collectivités, d’autre part, la
mutation approfondie des rapports de l’État et des collectivités locales, et, enfin,
l’évolution de l’organisation territoriale, avec la naissance du district. Elle pourrait aussi
conduire à la redistribution des compétences entre les différentes collectivités locales. En
contrepoint, ces changements seraient susceptibles d’induire la modification des missions
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
20 – INTRODUCTION
respectivement dévolues aux administrations centrales et aux services locaux de l’État,
faisant survenir la question de la déconcentration.
L’évolution de l’organisation administrative et financière des collectivités locales
reste également soumise à d’autres réformes systémiques relatives à la préparation et
l’exécution du budget de l’État. La répartition des compétences et les transferts de crédits
entre les échelons de l’État ont vocation, en effet, à évoluer avec l’application par étapes,
depuis 2012, de la Gestion Budgétaire par Objectifs et la programmation pluriannuelle
des dépenses, à travers, notamment un Cadre de Dépenses à Moyen Terme (CDMT).
Pour ces motifs, le présent rapport prend part à côté de deux autres rapports examinant,
d’abord, Une meilleure performance pour une meilleure gouvernance publique en
Tunisie : la Gestion Budgétaire par Objectifs (OCDE, à paraître), et, ensuite, une
meilleure planification pour une meilleure gouvernance budgétaire en Tunisie: le Cadre
de Dépenses à Moyen Terme (OCDE, à paraitre).
Dans ce contexte, l’enjeu des contrôles auxquels resteront assujettis les acteurs locaux
s’avère posé avec une grande acuité. En effet, les principes démocratiques, l’État de droit
et l’unité de l’État exigent l’existence d’un système de contrôles. Concernant les
collectivités locales, le principe de la soumission de leurs actes au contrôle juridictionnel
a posteriori se révèle affirmé dans la Constitution. Un nombre significatif de conditions
de mise en œuvre, tel que la définition de l’autorité chargée du respect des intérêts de
l’État et de la légalité des actes des collectivités, ou les conditions d’application des actes
et les délais juridictionnels d’action, reste, toutefois, à déterminer par les pouvoirs publics
nationaux. Relativement à
le partage des compétences
administratives, techniques et financières entre les services centraux et ceux établis au
niveau local serait aussi de nature à modifier les chaînes de contrôle et leur portée. Bien
entendu, dans ce vaste mouvement de décentralisation et déconcentration, le droit des
citoyens à participer démocratiquement, tant par leurs représentants nationaux et locaux,
que directement, à la vie locale devient aussi crucial.
la déconcentration,
Ces grandes interrogations appellent des réponses complètes et mûrement pesées. Les
pouvoirs publics tunisiens y travaillent déjà d’arrache-pied. Dans ce contexte, ils ont
souhaité bénéficier des expériences internationales en la matière. Le gouvernement a ainsi
demandé à l’OCDE d’établir une étude, éclairée par des exemples tirés de ses pays
membres, sur les modalités de contrôle des finances publiques dans son pays et
l’instauration d’une nouvelle gouvernance.
Cette étude prend place à un stade précoce, où une grande variété de choix de
décentralisation et de déconcentration demeure offerte à la Tunisie. Notamment, il
reviendra au pouvoir législatif d’adopter les grandes lois de décentralisation, voire de
déconcentration, nécessaires à l’application des dispositions constitutionnelles en la
matière. Ce contexte d’ouverture détermine l’objectif de cette étude : observer, dans toute
leur variété, la situation actuelle des contrôles sur les collectivités locales en Tunisie, et
les mettre en regard avec des modèles tirés de l’expérience de pays de l’OCDE. Certains
exemples ont été choisis pour leur proximité avec la situation tunisienne, d’autres en
raison de leur pertinence unanimement reconnue par la communauté internationale, dans
une logique de présentation des bonnes pratiques. Il en résulte que ce rapport évalue la
situation de l’ensemble des contrôles des collectivités locales, présente des exemples
provenant des pays membres de l’OCDE, puis, suggère de grandes pistes d’évolution du
système de contrôle des collectivités locales en Tunisie. Pour ce faire, son plan se
présente de la manière suivante :
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
INTRODUCTION – 21
• Chapitre 1 : L’organisation institutionnelle de l’État et le poids financier des
collectivités locales ;
• Chapitre 2 : Les différents types de contrôle appliqués aux collectivités locales ;
• Chapitre 3 : Le système de contrôle des administrations déconcentrées ;
• Chapitre 4 : Les contrôles politiques et la transparence financière des collectivités
locales ;
• Chapitre 5 : Les contrôles administratifs des services de l’État sur les collectivités
locales ;
• Chapitre 6 : Le contrôle juridictionnel sur les collectivités locales.
Notes
1.
Wilaya en arabe.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 23
Chapitre 1
L’organisation institutionnelle de l’État et le poids financier
des collectivités locales
Le chapitre examine l’organisation institutionnelle de la Tunisie et des pays membres de
l’OCDE. Il constate que la Tunisie constitue, en application de la Constitution de 1959,
un État unitaire et très centralisé, accordant une très faible autonomie et des ressources
financières réduites à ses collectivités locales. En rupture avec cette situation, la
Constitution de 2014 jette les bases d’une véritable décentralisation, accordant
davantage d’autonomie aux collectivités locales, et susceptible d’induire également une
plus grande déconcentration. La structure institutionnelle des pays membres de l’OCDE
apparaît, de son côté, extrêmement variée et ne détermine pas directement le poids des
collectivités infranationales dans les recettes et les dépenses publiques. Le pouvoir réel
de décision des collectivités locales reste, par ailleurs, limité par divers mécanismes, en
particulier, l’importance des autorités centrales dans la détermination des normes ou
dans l’application de diverses politiques sectorielles des collectivités infranationales.
Dans les pays membres de l’OCDE, de manière générale, le niveau des recettes et des
dépenses publiques des collectivités ne donne pas une image univoque de la répartition
des responsabilités entre l’État central et les entités infranationales. Les transferts de
ressources entre l’État et les entités infranationales influent, par ailleurs, sur les
dépenses des collectivités locales, et leurs recettes dépendent souvent des décisions des
autorités centrales.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
24 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
La Tunisie constitue un État unitaire et centralisé, où les collectivités locales
disposent de ressources et de moyens limités, tout en assumant des montants réduits des
dépenses publiques. Lors de l’indépendance, l’organisation étatique très centralisée a
permis, d’une part, de mobiliser et de répartir de la manière la plus efficace les ressources
publiques limitées à la disposition du pays, et d’autre part, de construire et renforcer
l’État-nation. Tirant les conséquences des effets néfastes de l’extrême centralisation du
pays, la Constitution tunisienne de 2014 recherche à instituer une décentralisation dans
laquelle les collectivités locales seraient dotées d’une plus grande autonomie politique,
administrative et financière. L’organisation institutionnelle des pays membres de l’OCDE
demeure, quant à elle, marquée par la diversité, et la décentralisation et la déconcentration
ne reçoivent pas des définitions totalement semblables, bien que les deux processus soient
engagés de façon parallèle. Dans ces pays, de surcroît, la relation entre organisation
politique et autonomie financière et le niveau des ressources et des dépenses semble
complexe à établir.
L’organisation institutionnelle de la Tunisie
L’État a d’abord répondu à une forme d’inefficacité de l’action publique par la
déconcentration
L’extrême concentration de la prise des décisions et de leur exécution par les
administrations centrales de l’État n’a pas favorisé l’efficacité de l’action publique. Pour
remédier à ce travers et renforcer son État central, la Tunisie a fait le choix de la
déconcentration administrative aux dépens de la décentralisation. Elle a donné plusieurs
formes à la déconcentration : les directions régionales des ministères de l’État, les
établissements publics administratifs
les établissements publics non
administratifs (EPNA.), et les entreprises publiques. La Tunisie a aussi créé des régions, à
mi-chemin entre des établissements publics de l’État et des collectivités locales. En effet,
la région constitue une entité administrative, dirigée par le gouverneur, représentant de
l’État, dont une partie des membres de l’assemblée délibérante se trouve désignée par
celui-ci, et dont une partie représente les électeurs locaux. En même temps, la région
forme l’organe de manifestation des intérêts de la collectivité locale, constituée par le
gouvernorat.
(EPA.),
Dans ses grandes lignes, l’organisation très centralisée de l’État a perduré et a été
source d’inefficacité. Elle n’a, par ailleurs, pas aidé à l’éclosion d’une véritable
démocratie locale et a contribué au développement inégal des différentes régions du pays.
Si bien que, comme le notait M. Beji Caid Essebsi, alors Premier ministre, dans la préface
du Livre blanc sur le développement régional de 2012 : « La révolution du 14 janvier
2011 a projeté au premier plan la question des écarts de développement entre les régions.
Durant plusieurs décennies, des régions entières de la Tunisie ont été écartées du
processus de développement national qui s’est construit essentiellement sur le littoral.
Des territoires entiers de l’intérieur du pays sont restés enfermés dans leur vocation
économique traditionnelle qui les a condamnés à la stagnation1 ». Quatre années plus
tard, cette constatation garde sa validité, comme l’ont montré les revendications
populaires des années 2014 et 2015 exigeant aussi une gestion publique plus proche des
territoires et des citoyens.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 25
Mais la décentralisation politique et une plus grande autonomie des collectivités
locales se trouve désormais en voie d’affirmation
La Constitution de l’indépendance de la Tunisie, en 1959, avait prévu l’autonomie
locale. Mais cette dernière est restée très limitée. Le texte de 1959 a énoncé que les
communes et les conseils généraux constituent des collectivités publiques disposant de la
personnalité juridique et de l’autonomie financière, chargées de gérer les intérêts locaux
ou régionaux. Les intérêts locaux renvoient aux attributions ou compétences exercées ou
à exercer, définies par les textes législatifs, pris par le Parlement et revêtant des
dimensions financières, budgétaires, fiscales et comptables. Ces attributions ou
compétences se trouvent concrétisées dans le budget propre de la collectivité et dans ses
actes d’affectation et d’exécution. Elles marquent le degré d’autonomie de la collectivité
locale dans la gestion par rapport à l’État.
De manière générale, les municipalités et les conseils régionaux affirment leur
autonomie par rapport à l’État grâce à leurs finances. Et même déterminées par les lois de
la République, ces dernières demeurent propres aux collectivités locales, tant pour les
recettes que pour les dépenses. La centralisation excessive et la faible proximité des
instances administratives et politiques locales ont, toutefois, été rejetées, comme exposé
plus haut, lors de la Révolution de 2011.
La Constitution du 27 janvier 2014, faisant suite à la Révolution pour la dignité,
énonce clairement le passage vers une nouvelle organisation décentralisée, accordant un
rôle croissant aux collectivités locales. Elle a voulu répondre aux exigences populaires
d’efficacité et de proximité des services publics locaux, ainsi que d’équité dans le
développement territorial du pays. Elle a prévu l’aménagement de l’État unitaire et le
passage vers une véritable décentralisation. Par cette dernière, un certain nombre de
compétences administratives de l’État central se trouvera transféré vers des collectivités
locales, distinctes de lui. La Constitution, en son article 14, pose le principe de la
décentralisation. Son septième chapitre se trouve consacré au pouvoir local. Ses
dispositions transitoires énoncent que l'entrée en vigueur de ce chapitre dépend de
l’adoption des lois qui y figurent. La Constitution instaure aussi trois types de
collectivités locales, couvrant l'intégralité du territoire de la République : les communes,
les régions et les districts. Le législateur apparaît, enfin, autorisé à créer d'autres
catégories de collectivités locales que celles déjà citées dans le texte constitutionnel.
Comme l’observe l’avant-projet de loi organique relatif au pouvoir local2, pour
garantir la décentralisation, la Constitution a érigé certains principes contraignant le
législateur. Après avoir envisagé des instruments destinés à rendre la décentralisation
effective, elle a énoncé certains principes constitutionnels, liés directement au pouvoir
local :
•
•
•
•
•
•
la compétence exclusive de la loi pour la création des collectivités locales ;
la libre administration des affaires locales ;
la reconnaissance de la compétence réglementaire des collectivités locales ;
l'autonomie administrative et financière des collectivités locales et l’octroi à
celles-ci des moyens appropriés pour exercer leurs attributions ;
la solidarité ;
la coopération décentralisée ;
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
26 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
•
•
la démocratie participative ;
la subsidiarité.
Sur le socle de ces principes, il appartient au législateur national d’élever la
décentralisation en élaborant un modèle original, répondant aux attentes de l’ensemble
des citoyens de son pays.
La diversité de l’organisation institutionnelle des pays de l’OCDE
La variété marque l’organisation institutionnelle des 34 pays membres de l’OCDE, en
grande partie à cause de leurs histoires propres, leurs cultures politiques et administratives
et leurs économies et sociologies. Cette différence tient aussi à la superficie et à la
population de ces États. Parmi les pays membres de l’OCDE, certains ont une
organisation fédérale (par exemple, la Belgique, le Canada, les États-Unis d’Amérique, le
Mexique). D’autres ont une organisation unitaire, comme le Chili ou le Portugal. Dans les
États fédéraux, la souveraineté se trouve partagée entre la fédération et les États fédérés.
Dans les États unitaires, elle réside dans l’État, qui accorde des degrés divers d’autonomie
aux collectivités le constituant. Ainsi, l’Italie constitue un État unitaire octroyant une
large autonomie à ses régions et l’Espagne à ses entités autonomes.
Tableau 1.1. Données socio-économiques des pays membres de l’OCDE, 2014
Superficie1
Kilomètres carrés
Population
Milliers d'habitants
PIB2
Md USD
PIB par habitant2
USD
Fédérations et quasi-fédérations
Allemagne
Australie
Autriche
Belgique
Canada
Espagne
États-Unis
Mexique
Suisse
Pays unitaires
Chili
Corée
Danemark
Estonie
Finlande
France3
Grèce
Hongrie
Irlande
Islande
Israël
357 168
7 703 354
82 409
30 326
9 093 507
501 757
9 161 923
1 959 248
39 996
740 243
99 461
42 959
43 432
303 891
647 795
130 820
93 028
68 394
100 243
21 643
80 983
23 639
8 544
11 157
35 540
46 464
319 173
119 713
8 189
17 836
50 424
5 643
1 316
5 463
66 169
10 927
9 867
4 615
327
8 212
3 757
1 110
407
488
1 602
1 563
17 348
2 160
488
392
1 684
260
37
222
2 604
284
247
228
14
277
46 394
46 973
47 693
43 724
45 070
33 638
54 353
18 046
59 536
21 980
33 395
46 000
28 113
40 666
39 357
25 950
25 061
49 402
43 993
33 718
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 27
Tableau 1.1. Données socio-économiques des pays membres de l’OCDE, 2014 (suite)
Superficie1
Kilomètres carrés
Population
Milliers d'habitants
PIB2
Md USD
PIB par habitant2
USD
Italie
Japon
Luxembourg
Norvège
Nouvelle-Zélande
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République slovaque
République tchèque
Royaume-Uni
Slovénie
Suède
Turquie
OCDE-Total (34)
UE28-Total
Notes :
295 113
373 530
2 586
304 246
264 944
33 718
312 679
92 226
49 036
77 227
242 509
20 138
407 340
769 604
34 466 492
4 364 512
60 795
127 053
558
5 137
4 458
16 864
38 484
10 375
5 419
10 525
64 597
2 062
9 696
76 619
1 266 842
509 450
2 156
4 656
55
334
170
814
960
299
153
328
2 597
63
439
1 503
49 700
18 758
35 459
36 649
98 110
64 940
38 113
48 256
24 952
28 832
28 327
31 188
40 210
30 405
45 298
19 610
39 230
36 819
1. Source : base de données régionales de l'OCDE
2. PIB courant converti en USD en utilisant les Parités de Pouvoir d'Achat (PPA).
3. France : les chiffres de superficie de population incluent les cinq régions d'outre-mer.
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés (brochure), OCDE, Paris,
www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
Encadré 1.1. Les différentes formes d’organisation politique et
territoriale dans l’OCDE
La notion de gouvernement infranational au sein de l’OCDE renvoie à une grande diversité de vocables
(États, Länder, régions, provinces, districts, communes…) et de concepts. Cette diversité rend complexe
l’établissement d’une classification des modèles d’organisation territoriale, d’autant plus que le nombre d’États
relèvent de plusieurs catégories en même temps. À titre d’exemple, cinq modèles se trouvent exposés ci-dessous.
Le modèle unitaire : un certain nombre d’États de l’OCDE suivent le modèle unitaire : le Chili, la Corée, le
Danemark, l’Estonie, la Finlande, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, Israël, l’Italie, le Japon, le
Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la
République tchèque, le Royaume-Uni, la Slovénie, la Suède et la Turquie. Parmi ceux-ci, un certain nombre sont
aussi centralisés. La France constitue un exemple historique d’État unitaire et centralisé ayant mis en place une
décentralisation importante. Les communes, départements et régions forment les collectivités territoriales du
pays. Elles ne bénéficient pas du pouvoir législatif et n’ont qu’un pouvoir d’initiative très limité. Elles ont reçu
de l’État des pouvoirs importants dans l’instauration et l’application de politiques publiques (entretien de la
voirie, gestion des écoles, collèges et lycées…), mais sans décider, par exemple, du contenu des programmes
d’enseignements des groupes scolaires qu’elles assument. Ainsi, comparées aux entités infranationales
européennes, les collectivités territoriales françaises demeurent fortement soumises au pouvoir de l’État central.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
28 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Encadré 1.1. Les différentes formes d’organisation politique et
territoriale dans l’OCDE (suite)
Le modèle fédéral ou quasi fédéral : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada,
l’Espagne, les États-Unis, le Mexique et la Suisse forment des États fédéraux ou quasi fédéraux. Chacun de ces
États présente des formes différentes d’organisation politique, mais tous se composent d’une agrégation d’entités
fédérées ou proches de celles-ci (États, Länder, régions, provinces, territoires, communautés autonomes). Celles-
ci ont à leur tête un exécutif responsable de politiques spécifiques (l’éducation en Allemagne par exemple) et en
partagent d’autres avec le gouvernement fédéral ou national. Dans certains États, les entités fédérales ont une
capacité à légiférer dans les domaines qui les concernent directement.
Le modèle régionalisé : le modèle d’État régionalisé se rapproche de l’État fédéral. Il s’applique à des États
en évolution, tels l’Espagne ou l’Italie. Dans ceux-ci, les entités infranationales jouissent de pouvoirs de nature
substantiellement législative, mais de niveau moindre que dans les États fédéraux. Le degré d’autonomie et les
compétences peuvent varier entre les régions à l’intérieur d’un même État.
Le modèle asymétrique : dans le modèle des États asymétriques, les États ont octroyé un statut particulier à
certaines portions de leurs territoires, comme l’ont fait le Danemark avec le Groenland, la Finlande avec les îles
d’Aaland et le Portugal avec Madère.
Le modèle scandinave : le modèle scandinave s’est développé, en parallèle de l’État providence, durant les
cinquante dernières années au Danemark, en Finlande, Suède et Norvège. La volonté d’améliorer la distribution
des ressources publiques a conduit les pouvoirs nationaux, d’une part, à accroître l’autonomie et les moyens de
leurs entités infranationales, et, d’autre part, au regroupement de ces dernières.
Source : Mézard, J. (2011), Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales, Rapport d’information du Sénat.
Parmi les États unitaires de l’OCDE, certains ont un seul niveau de collectivités
locales, d’autres deux, et certains trois niveaux. Les États fédéraux de l’OCDE se révèlent
majoritairement ceux de plus grande étendue (comme, l’Australie, le Canada, les États-
Unis et le Mexique) ou d’Europe (Allemagne, Autriche, Belgique, etc.). À l’intérieur des
États fédérés, se trouvent d’autres circonscriptions, comme les comtés et les communes.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 29
Tableau 1.2. Répartition des pays de l’OCDE par nombre d’entités infranationales
8 pays avec un type d’entité
infranationale
18 pays avec deux entités
infranationales
8 pays avec deux entités
infranationales
Les municipalités
Régions/États et municipalités
Fédérations
États unitaires
Estonie
Finlande
Irlande
Islande
Israël
Luxembourg
Portugal
Slovénie
Australie
Autriche
Canada
Mexique
Suisse
Chili
Corée
Danemark
Grèce
Hongrie
Japon
Norvège
Nouvelle-Zélande
Pays-Bas
République tchèque
République slovaque
Suède
Turquie
Régions/États
Niveaux intermédiaire
Municipalités
Allemagne
Belgique
Espagne
États-Unis
France
Italie
Pologne
Royaume-Uni
Source: OCDE (2016b), Multi-level Governance Reform: Overview of OECD Countries Experience, Éditions
OCDE, Paris.
Tableau 1.3. Nombre de gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE, 2015-2016
Niveau municipal
Niveau
intermédiaire
Niveau
régional/fédéré
Total
Fédérations et quasi-fédérations
Allemagne1
Australie2
Autriche3
Belgique4
Canada5
Espagne
États-Unis
Mexique
Suisse
Pays unitaires
Chili
Corée
Danemark
Estonie
Finlande
France
Grèce
Hongrie
Irlande
Islande
Israël
Italie
Japon
Luxembourg
Nouvelle-Zélande
Norvège
11 092.0
571.0
2 100.0
589.0
3 805.0
8 119.0
35 879.0
2 457.0
2 294.0
345.0
228.0
98.0
213.0
313.0
35 885.0
325.0
3 178.0
31.0
74.0
255.0
8 047.0
1 741.0
105.0
67.0
428.0
402.0
0.0
0.0
10.0
0.0
50.0
3 031.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
101.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
107.0
0.0
0.0
0.0
0.0
16.0
8.0
9.0
6.0
13.0
17.0
50.0
32.0
26.0
15.0
17.0
5.0
0.0
1.0
18.0
13.0
19.0
0.0
0.0
0.0
22.0
47.0
0.0
11.0
18.0
11 510.0
579.0
2 109.0
605.0
3 818.0
8 186.0
38 960.0
2 489.0
2 320.0
360.0
245.0
103.0
213.0
314.0
36 004.0
338.0
3 197.0
31.0
74.0
255.0
8 176.0
1 788.0
105.0
78.0
446.0
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
30 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Tableau 1.3. Nombre de gouvernements infranationaux dans les pays de l’OCDE, 2015-16
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République slovaque
République tchèque
Royaume-Uni
Slovénie
Suède
Turquie
OCDE-Total (34)
UE28-Total
Notes :
Niveau municipal
Niveau
intermédiaire
Niveau
régional/fédéré
390.0
2 478.0
308.0
2 927.0
6 258.0
389.0
212.0
290.0
1 397.0
132 888.0
87 635.0
0.0
380.0
0.0
0.0
0.0
27.0
0.0
0.0
0.0
4 108.0
1 077.0
12.0
16.0
2.0
8.0
14.0
3.0
0.0
21.0
81.0
520.0
263.0
Total
402.0
2 874.0
310.0
2 935.0
6 272.0
419.0
212.0
311.0
1 478.0
137 516.0
88 975.0
1. Allemagne : le niveau intermédiaire comprend 295 districts ruraux et 107 villes-districts.
2. Australie : le niveau municipal est composé de « zones de gouvernement local », qui comprend une grande
diversité d'entités selon les six états fédérés et les deux territoires. Les zones non organisées en municipalités
ne sont pas incluses.
3. Autriche : le niveau municipal comprend les villes à statut spécifique, les communes urbaines, les bourgs et
les villages.
4. Belgique : le niveau supérieur se compose de six entités fédérées.
5. Canada : le niveau municipal correspond aux subdivisons du recensement. Les réserves indiennes, les
établissements indiens et les territoires non organisés (1 233 entités en 2015), ainsi que les entités à vocation
spécifique, telles que les conseils scolaires, ne sont pas inclus dans le décompte. Le niveau régional se
compose de 10 provinces et 3 territoires.
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés
(brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
Dans l’organisation institutionnelle des États membres de l’OCDE, bien
qu’engagées de façon parallèle, la décentralisation et la déconcentration ne
reçoivent pas des définitions semblables
Généralement, la décentralisation consiste dans le transfert de compétences de l’État
vers des institutions distinctes de lui, parfois appelées collectivités locales. Ces dernières
jouissent de l’autonomie de décision et de finances propres, de manière plus ou moins
étendue selon les pays. L’État exerce sur elles un contrôle également variable, confié à
des entités différentes.
La spécificité des pays de l’OCDE apparaît en ce que le processus de décentralisation
se trouve corrélé à la déconcentration administrative, consistant en la délégation des
attributions de l’État à des agents ou des organismes locaux qui restent soumis à l’autorité
de l’État et ne jouissent que d’une autonomie limitée.
L’organisation institutionnelle des pays de l’OCDE figure dans leurs constitutions et
des lois dont l’adoption et l’application revêtent une très grande importance politique.
Pour respecter leur constitution et les attentes de leurs citoyens, il apparaît nécessaire que
les pouvoirs publics tunisiens adoptent, d’abord, dans les meilleurs délais, la loi
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 31
organique de décentralisation, prévue dans la Constitution, et ensuite, préparent la
législation subséquente que celle-ci appelle.
Il ne ressort, toutefois, pas de l’expérience des pays de l’OCDE que la
décentralisation induise forcément des effets positifs sur la gouvernance des pays, et
souvent les risques de dégradation équivalent aux chances de bénéfices. La capacité d’un
pays à tirer profit de la décentralisation dépend de trois facteurs :
•
•
les déterminants de la trajectoire historique et culturelle du pays ;
la gestion politique du processus (notamment la planification des différentes
étapes, l’intégration de l’ensemble des parties prenantes, et la communication du
projet) ;
• enfin, les relations institutionnelles et l’équilibre économique existant entre les
différents niveaux de gouvernement.
La corrélation entre le poids financier des collectivités locales et la structure
institutionnelle
En Tunisie, la très forte centralisation explique la faiblesse des recettes et des
dépenses des collectivités locales
En Tunisie, les finances publiques locales représentent une fraction limitée des
dépenses et des recettes publiques. La part des ressources locales dans les ressources
globales de l’État s’avère très faible puisqu’elle ne s’élève qu’à 4 % du budget de l’État et
2 % du PIB.
La fiscalité locale demeure mineure par rapport aux ressources de l’État, en dépit de
la réforme des impôts locaux intervenue en 1997, motivée par la volonté d’accroître les
ressources des collectivités locales et d’alléger la charge financière de l’État dans un
contexte plus général de désengagement de celui-ci.
La faiblesse des ressources et des dépenses des collectivités locales tunisiennes
provient en large partie du fort encadrement législatif et règlementaire auquel l’État les
soumet. Ainsi, actuellement, le principe d’équilibre du budget local, formulé de manière
extensive par la loi et interprété de façon large par la règlementation, limite la possibilité
de combler le déficit par le recours à l’emprunt, à l’opposé de la législation de certains
pays membres de l’OCDE.
De même, la liberté d’imposition et de gestion financière et fiscale des collectivités
locales s’avère très réduite. En matière de fiscalité locale, les collectivités locales
demeurent tributaires des autorités centrales et se limitent à appliquer les lois et
règlements régissant les impôts locaux. Dans ce cadre, l’article 261 du code de la
comptabilité publique indique que « les opérations financières et comptables des
communes sont réalisées conformément aux règles prescrites par le titre II du présent
code pour la réalisation des opérations du budget général de l’État… ». L’article 262
dispose, quant à lui, que « les recettes et les dépenses de la commune sont exécutées par
le comptable de l’État désigné pour assurer la gestion comptable de la commune… ».
L’article 11 de la loi organique du budget des collectivités locales ajoute que « le budget
des collectivités locales est alimenté par les taxes instituées par le code de la fiscalité
locale ainsi que par toute ressource instituée ou affectée au profit des collectivités locales
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
32 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
en vertu de la législation en vigueur ». L’article 2 du code de la fiscalité locale indique,
pour terminer, que la fiscalité locale regroupe « les droits et redevances qui y sont prévus
ou qui ont été institués ou seront institués par des lois spéciales au profit des collectivités
locales ».
Ces dispositions n’empêchent pas le taux de recouvrement des impositions locales de
demeurer particulièrement bas et les restes à recouvres sur les créances fiscales de
s’accumuler dans les rôles depuis de longues années. Enfin, le nombre important des
dépenses obligatoirement inscrites dans les budgets locaux atténue d’autant l’autonomie
de gestion des collectivités locales.
Pour répondre très rapidement aux attentes populaires et sortir de la situation
d’incertitude juridique actuelle, il importe que les pouvoirs publics tunisiens donnent à
leur pays une législation solide en matière de décentralisation et déconcentration. Celle-ci
permettrait aux collectivités locales d’assumer pleinement leurs missions en faveur de
leurs citoyens et de leur développement et celui de leur pays. De manière générale, ces
collectivités nécessitent de recevoir les moyens juridiques, administratifs, humains et
financiers pour accomplir
leurs missions présentes et futures.
L’instauration de ces moyens requiert d’associer l’ensemble des parties prenantes de
l’État, des collectivités locales et de la société civile. Elle passe par l’évaluation, dans les
meilleurs délais, de la situation financière et juridique des collectivités locales et la
préparation de l’ensemble de la législation et des mesures utiles.
l’ensemble de
Dans les pays fédéraux de l’OCDE, il existe la plupart du temps une corrélation
positive entre le niveau de fiscalité locale et le degré de décentralisation
Comme le démontre le tableau 1.4, ci-après, les recettes fiscales des collectivités des
pays fédéraux (Mexique, Allemagne, États-Unis) et fortement décentralisés (comme
l’Espagne) représentent environ de 50 % des recettes fiscales globales.
De leur côté, les pays unitaires apparaissent trop variés pour confirmer le lien
entre le poids financier des collectivités et niveau de décentralisation fiscale
Plusieurs exemples de pays unitaires de l’OCDE révèlent que le niveau des recettes et
des dépenses publiques des collectivités locales ne se trouve pas déterminé par le niveau
de décentralisation du pays. Les collectivités infranationales d’un État peuvent
représenter une part importante des recettes, des dépenses et des investissements sans
nécessairement jouir d’une autonomie forte, en tant qu’institutions détentrices de
le vocable
prérogatives de puissance publique. En d’autres
« décentralisation » coexistent des situations très différentes en ce qui concerne les
compétences et les ressources des collectivités infranationales.
termes,
sous
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 33
Tableau 1.4. Recettes infranationales dans les pays de l’OCDE, 2014
Md USD
USD par habitant
% PIB
% Recettes publiques
775.7
293.7
151.5
n.d.
73.2
35.2
112.3
35.5
449.1
124.2
321.6
101.8
2 971.8
n.d.
252.4
37.2
98.4
34.0
11.9
237.0
93.9
3.4
51.4
301.7
10.7
22.8
8.2
1.8
15.2
319.7
769.9
2.9
49.5
6.6
110.6
128.0
19.2
10.2
38.9
286.3
6.1
109.8
55.5
7 877.2
n.d.
2 944.3
2 118.9
Fédérations et quasi-fédérations
Allemagne
Niveau local seul
Australie2
Niveau local seul
Autriche
Niveau local seul
Belgique
Niveau local seul
Canada
Niveau local seul
Espagne
Niveau local seul
États-Unis
Niveau local seul
Mexique 1
Niveau local seul
Suisse
Niveau local seul
Pays unitaires
Chili1
Corée
Danemark
Estonie
Finlande
France
Grèce
Hongrie
Irlande
Islande
Israël
Italie
Japon
Luxembourg
Norvège
Nouvelle-Zélande1
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République slovaque
République tchèque
Royaume-Uni
Slovénie
Suède
Turquie3
OCDE-Total (34)
Niveau local seul
UE28-Total
Niveau local seul
Notes :
1. Chiffres 2013.
2. Chiffres 2012.
3. Chiffres 2011.
9 579.0
3 627.0
6 624.0
n.d.
8 568.0
4 121.0
10 063.0
3 184.0
12 636.0
3 494.0
6 923.0
2 191.0
9 311.0
n.d.
2 132.0
314.0
12 011.0
4 156.0
676.0
4 700.0
16 648.0
2 574.0
9 407.0
4 559.0
976.0
2 314.0
1 779.0
5 637.0
1 850.0
5 259.0
6 060.0
5 132.0
9 640.0
1 486.0
6 558.0
3 325.0
1 847.0
1 883.0
3 698.0
4 431.0
2 958.0
11 327.0
751.0
6 241.0
n.d.
5 779.0
4 159.0
20.6
7.8
15.3
n.d.
18.0
8.6
23.0
7.3
28.0
7.8
20.6
6.5
17.1
n.d.
12.6
1.9
20.2
7.0
3.2
14.1
36.2
9.2
23.1
11.6
3.7
9.2
3.6
12.8
5.5
14.8
16.5
5.2
14.7
4.1
13.6
13.3
6.4
6.6
11.9
11.0
9.7
25.0
4.2
16.0
n.d.
15.7
11.3
46.3
17.5
45.1
n.d.
35.9
17.3
44.3
14.0
74.3
20.5
53.3
16.9
51.7
n.d.
51.3
7.5
60.2
20.8
14.0
42.4
63.0
23.6
42.1
21.6
7.9
19.5
10.5
28.1
14.5
30.8
46.2
11.9
26.9
10.3
31.0
34.3
34.3
17.1
29.2
28.8
21.7
49.9
11.6
42.3
n.d.
34.7
25.0
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés
(brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
34 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Le graphique 1.1 ci-dessous montre clairement que le poids financier des collectivités
de certains États unitaires reste au moins, sinon plus élevé que celui d’États dans des
fédérations. Les exemples du Danemark et de la Suède, deux pays unitaires, en
témoignent. En Suède, le niveau de dépenses des collectivités se révèle plus élevé que
celui des États fédéraux allemand ou belge, tandis qu’au Danemark, plus d’un tiers des
dépenses publiques est réalisé par les collectivités. Si bien que ces pays semblent plus
décentralisés du point de vue financier que l’Allemagne, les États-Unis et le Mexique,
pays fédéraux.
Dans les États fédéraux, dans lesquels les compétences d’éducation, de santé et les
services sociaux relèvent des entités infranationales, les dépenses de celles-ci atteignent
19 % du PIB, tandis que dans les États unitaires faiblement décentralisés comme la
Grèce, la Turquie ou l’Irlande, les dépenses ne représentent que 13 % du PIB. La
différence n’est donc pas suffisamment significative pour que l’organisation territoriale et
le niveau de la décentralisation financière en constituent les facteurs déterminants.
Graphique 1.1. Niveau des dépenses des collectivités locales en pourcentage du PIB et niveau
des dépenses des collectivités par rapport aux dépenses publiques globales
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés
(brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
L’analyse des niveaux de recettes fiscales des entités infranationales montre
une tendance à la hausse au cours des 20 dernières années
La croissance tendancielle des recettes fiscales des collectivités locales s’avère corrélé
à l’approfondissement du transfert de compétences et de l’autonomie fiscale dans certains
pays (pays d’Europe de l’Est, Italie, Japon, Portugal) et à l’édiction de nouvelles règles
fiscales et de nouveaux mécanismes de péréquation (Danemark, Suède, Corée, Turquie,
Italie, France).
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 35
Cette croissance tendancielle des recettes fiscales des collectivités locales s’avère
corrélée à l’approfondissement du transfert de compétences et de l’autonomie fiscale dans
certains pays (pays d’Europe de l’Est, Italie, Japon, Portugal), et à l’édiction de nouvelles
règles fiscales et de nouveaux mécanismes de péréquation (Danemark, Suède, Corée,
Turquie, Italie, France).
Tableau 1.5. Investissement infranational dans les pays de l’OCDE, 2014
Md USD
USD par
habitant
% PIB
% invest.
public
1.5
0.8
2.3
n.d.
1.3
0.9
2.1
0.8
3.3
1.3
1.5
0.6
1.8
n.d.
1.6
0.5
2.0
0.9
69.7
35.7
71.3
n.d.
44.9
29.6
89.1
29.6
95.4
38.1
67.8
26.4
55.2
n.d.
73.6
23.4
68.2
30.0
55.6
28.5
23.0
n.d.
5.3
3.5
10.4
4.0
52.9
21.1
22.9
8.9
312.2
n.d.
31.7
10.1
9.7
4.3
686.8
352.0
1 005.7
n.d.
625.9
413.0
932.1
357.0
1 488.1
595.0
493.0
192.0
978.3
n.d.
268.1
85.0
1 185.5
521.0
Fédérations et quasi-fédérations
Allemagne
Niveau local seul
Australie2
Niveau local seul
Autriche
Niveau local seul
Belgique
Niveau local seul
Canada
Niveau local seul
Espagne
Niveau local seul
États-Unis
Niveau local seul
Mexique1
Niveau local seul
Suisse
Niveau local seul
Pays unitaires
Chili1
Corée
Danemark
Estonie
Finlande
France
Grèce
Hongrie
Irlande
Islande
Israël
Italie
Japon
Luxembourg
Norvège
Nouvelle-Zélande1
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République slovaque
République tchèque
Slovénie
Suède
Turquie3
Royaume-Uni
OCDE-Total (34)
Niveau local seul
UE28-Total
Niveau local seul
Notes :
1. Chiffres 2013. 2. Chiffres 2012. 3. Chiffres 2011.
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés (brochure), OCDE, Paris,
www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
56.7
949.0
731.4
355.2
902.0
886.4
187.9
498.0
365.3
551.9
401.2
434.1
1 072.0
1 369.8
1 207.4
554.8
825.4
543.2
272.2
244.4
710.6
819.6
963.6
188.6
366.2
729.0
n.d.
569.0
471.0
1.0
47.9
4.1
0.5
4.9
58.6
2.1
4.9
1.7
0.2
3.3
26.4
136.2
0.8
6.2
2.5
13.9
20.9
2.8
1.3
7.5
1.7
9.3
13.9
23.7
920.1
n.d.
289.9
240.0
12.0
56.1
41.5
24.9
54.0
58.8
17.9
38.4
37.3
40.4
55.5
54.9
76.5
38.6
40.5
39.6
51.5
53.2
45.9
25.4
59.0
53.9
48.4
35.9
35.3
58.8
n.d.
53.7
44.4
0.3
2.8
1.6
1.3
2.2
2.3
0.7
2.0
0.7
1.3
1.2
1.2
2.9
1.4
1.8
1.5
1.7
2.2
0.9
0.9
2.3
2.7
2.1
1.1
0.9
1.9
n.d.
1.5
1.3
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
36 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Graphique 1.2. Recettes fiscales des collectivités locales en % des recettes fiscales totales et
en % du PIB de 1995 à 2014
Source : OCDE (2016b), Multi-level governance reforms: Overview of OECD countries experiences,
Éditions OCDE, Paris.
Encadré 1.2. La variation des finances locales en France entre 2008 et 2012
En France en 2012, les administrations locales ont représenté près de 20 % des dépenses
totales des administrations publiques. Cette année, les recettes totales des communes ont atteint
97 milliards EUR alors qu’elles s’élevaient à 89,9 milliards EUR en 2008 (1,92 % de croissance
moyenne annuelle).
Les recettes réelles de fonctionnement (78,2 milliards EUR en 2012) ont représenté une part
prépondérante de l’ensemble (80 %). En 2008, elles s’élevaient à 71 milliards EUR et ont
progressé durant la période. Les impôts et taxes ont constitué la principale ressource de
fonctionnement des communes.
Ils sont passés de 41,2 milliards EUR en 2008 à 47,4 milliards en 2012. Dans le même
temps, les concours de l’État sont restés stables. Ils ont atteint 9,2°milliards EUR en 2012, dont
16,4°milliards au titre de la dotation globale de fonctionnement.
Les recettes d’investissement, hors emprunt, 18,8 milliards EUR en 2012, sont demeurées
pratiquement stables durant la période étudiée. Parmi celles-ci, le fond de compensation de la
taxe sur la valeur ajoutée et les dotations ou subventions perçues en ont constitué l’essentiel.
Le montant des emprunts, destinés au financement des investissements, a été pratiquement
le même en 2008 et 2012 (7,2 milliards EUR). En 2008, l’encours de la dette des communes
s’est élevé à 61,4 milliards EUR, et à 57,5 milliards en 2012.
Source : Portail des collectivités locales (2016) : www.collectivites-locales.gouv.fr/quelques-reperes-
statistiques-finances-locales-france.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 37
Dans les pays de l’OCDE, les mécanismes de péréquation financière se trouvent
au centre du processus de décentralisation
Une étude de l’OCDE de 2003 tirée de la Revue économique de l’OCDE, portant sur
l’utilisation des mécanismes de transferts financiers entre l’État central et les collectivités
locales, a démontré que les dépenses de celles-ci étaient supérieures à leurs recettes
directes, y compris dans les États fédéraux. Cette tendance reste vérifiée plus de treize ans
plus tard, en 2016, comme l’attestent les données comparées des niveaux de dépenses,
présentées dans le graphique 1.1, et des niveaux de recettes fiscales directes du tableau
ci-dessous (tableau 1.6). À titre d’exemple, les recettes fiscales des entités fédérées
allemandes s’élèvent actuellement à 38,2 %, tandis qu’elles se trouvent à environ 48 % du
PIB. De leur côté, les recettes fiscales des entités fédérées suisses montent à 53,8 %
contre plus de 62 % de recettes directes.
En 2003, il semblait, par ailleurs, impossible d’établir une forte corrélation entre le
degré d’autonomie des collectivités locales et les masses financières en cause. En
particulier, les dépenses ne donnaient pas une image exacte de la répartition des
responsabilités entre l’État central et les collectivités locales. Le pouvoir réel de décision
des collectivités reste, en effet, limité par divers mécanismes, en particulier, le rôle
prépondérant des autorités centrales dans la détermination des normes ou dans
l’application de diverses politiques sectorielles des collectivités infranationales. Par
exemple, dans le domaine de l’éducation, la gestion est confiée à ces dernières, mais les
autorités nationales établissent les programmes éducatifs, ainsi que les niveaux de
formation et de salaire des enseignants.
Les modalités des transferts de ressources et l’autonomie fiscale des entités
infranationales ont, également, une influence sur les dépenses effectuées par les
collectivités locales. Le niveau des recettes dépend souvent des décisions des autorités
centrales, notamment, à travers les limitations affectant l’assiette et le taux d’imposition.
Cependant, l’examen des divers pays de l’OCDE démontre que la situation varie
beaucoup d’un pays à un autre. Ainsi, le Canada, le Danemark, les États-Unis, la Suède et
la Suisse accordent une très grande autonomie fiscale aux entités infranationales. Étant
souvent fixés par l’État central, les mécanismes de partage des recettes ont, par ailleurs,
des conséquences importantes sur l’autonomie des entités infranationales.
Tableau 1.6. Recettes infranationales (en pourcentage) par catégorie, dans les pays
de l’OCDE, 2014
Impôts
Dotations et
subventions
Recettes
tarifaires et
redevances
Revenus du
patrimoine
Contributions
sociales
Fédérations et quasi-fédérations
Allemagne
Niveau local seul
Australie2
Niveau local seul
Autriche
Niveau local seul
Belgique
Niveau local seul
Canada
Niveau local seul
Espagne
Niveau local seul
54.6
38.2
33.3
n.d.
9.9
14.7
19.4
28.9
50.5
36.0
38.7
51.4
26.8
40.4
44.4
n.d.
73.4
65.0
61.3
50.6
30.3
48.2
51.8
37.0
12.6
17.5
13.6
n.d.
10.9
15.1
9.4
11.6
10.4
13.3
8.6
10.5
1.8
2.4
8.7
n.d.
2.5
2.3
2.0
3.3
6.6
2.6
0.6
0.9
4.2
1.5
0.0
n.d.
3.3
2.9
7.9
5.6
2.3
0.0
0.3
0.3
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
38 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Tableau 1.6. Recettes infranationales (en pourcentage) par catégorie, dans les pays
de l’OCDE, 2014
Impôts
Dotations et
subventions
Recettes
tarifaires et
redevances
Revenus du
patrimoine
Contributions
sociales
51.2
n.d.
7.2
13.0
53.8
58.2
45.1
30.1
34.3
3.8
44.6
48.5
24.0
23.5
20.2
74.5
45.4
44.4
46.0
23.9
36.7
52.4
10.3
32.3
38.3
10.9
42.5
14.3
39.9
53.7
13.0
43.8
n.d.
39.3
35.5
23.1
n.d.
91.5
86.2
21.6
13.4
51.1
60.3
60.3
84.7
29.9
34.3
66.8
67.8
50.0
11.5
46.5
42.4
44.9
55.2
46.1
23.8
70.9
57.1
36.8
70.4
41.3
68.8
43.6
31.7
70.4
37.6
n.d.
45.0
48.4
22.5
n.d.
0.0
0.0
21.2
24.6
3.8
8.1
4.7
10.1
23.1
15.7
8.3
8.0
24.9
10.4
3.8
11.6
5.8
19.7
12.9
18.7
14.2
9.1
15.6
17.1
14.6
13.1
15.1
10.3
13.2
14.9
n.d.
12.0
13.3
2.5
n.d.
0.3
0.2
3.0
3.5
0.0
1.2
0.4
1.1
2.4
1.1
0.8
0.7
0.6
3.6
2.0
1.1
0.7
1.0
4.4
5.1
2.7
1.5
3.7
1.0
1.5
1.1
0.5
1.8
1.3
2.2
n.d.
1.4
1.5
0.6
n.d.
1.0
0.5
0.4
0.4
0.0
0.4
0.2
0.3
0.0
0.3
0.0
0.1
4.3
0.0
2.3
0.5
2.6
0.2
0.0
0.0
1.8
0.0
5.6
0.6
0.1
2.7
0.9
2.6
2.0
1.5
n.d.
2.3
1.3
États-Unis
Niveau local seul
Mexique1
Niveau local seul
Suisse
Niveau local seul
Pays unitaires
Chili1
Corée
Danemark
Estonie
Finlande
France
Grèce
Hongrie
Irlande
Islande
Israël
Italie
Japon
Luxembourg
Norvège
Nouvelle-Zélande1
Pays-Bas
Pologne
Portugal
République slovaque
République tchèque
Royaume-Uni
Slovénie
Suède
Turquie3
OCDE-Total (34)4
Niveau local seul
UE28-Total
Niveau local seul
Notes :
1. Chiffres 2013.
2. Chiffres 2012.
3. Chiffres 2011.
4. La moyenne OCDE n’inclut pas le Chili.
Source : OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres clés
(brochure), OCDE, Paris, www.oecd.org/regional/regional-policy, http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 39
Recommandations
Il pourrait être suggéré de :
1. Transmettre, dans les meilleurs délais, le projet gouvernemental de loi organique
relative à l’organisation territoriale du pays à l’Assemblée des représentants du peuple.
On invitera, ensuite, le Parlement à examiner et délibérer rapidement sur ce texte.
2. Engager, parallèlement, les consultations entre le gouvernement et les collectivités
locales, en vue de préparer la législation subséquente à la loi organique relative à
l’organisation territoriale du pays, et entreprendre la rédaction de ces textes.
3. Entreprendre le recensement et l’évaluation de la situation financière des collectivités
locales et préparer leur évolution. En effet, la décentralisation impliquera l’octroi par
le législateur tunisien de compétences nouvelles aux collectivités locales qui, en vertu
l’article 135 de la Constitution, devront être assorties de nouvelles ressources
financières. Ces évolutions imposent un lourd travail d’évaluation, de prévision et de
légistique aux services de l’État. Dès lors, il conviendrait que ceux-ci :
− établissent
la situation financière des collectivités
locales au regard des
compétences actuelles, puis dressent des tableaux estimatifs des attributions à créer
ou transférer et en évaluent leurs coûts prévisibles ;
− prévoient des mécanismes de financement, en accord avec ces nouvelles
prérogatives et dans le respect des principes de solidarité, et suivant les modalités de
la régulation et de l’adéquation définis à l’article 136 de la Constitution ;
−
informent, sous la direction du gouvernement, l’Assemblée des représentants du
peuple et le Conseil Supérieur des collectivités locales, instance représentative des
conseils des collectivités locales, prévue à l’article 141 de la Constitution, des
scenarii et de leurs répercussions financières ;
− associent des experts des collectivités locales au travail de prospective ;
− mettent en place, après l’adoption des mesures législatives et règlementaires, les
outils de suivi partenarial avec les collectivités locales de leurs finances, en
identifiant clairement les coûts des nouvelles compétences locales et leurs modalités
de financement. Ces outils pourraient se matérialiser en un observatoire national des
finances locales.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
40 – 1. L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DE L’ÉTAT ET LE POIDS FINANCIER DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Notes
1.
2.
Le livre blanc sur le développement régional a été produit par le ministère du
transition en 2011 :
développement régional du premier gouvernement de
http://eeas.europa.eu/delegations/tunisia/documents/more_info/livreblanc_devreg_no
v11_fr.pdf.
Toute création ou transfert de compétences de l’autorité centrale aux collectivités
locales doit s’accompagner d’un transfert de ressources correspondant.
Références
Mézard, J. (2011), Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales, Rapport
d’information du Sénat, septembre 2011.
OCDE (2016a), Les gouvernements infranationaux dans les pays de l'OCDE : chiffres
www.oecd.org/regional/regional-policy
Paris,
clés
http://dx.doi.org/10.1787/766b4982-fr
(brochure),
OCDE,
OCDE (2016b), Multi-level Governance Reform: Overview of OECD Countries
Experience, OCDE Publications, Paris.
OCDE (2003), « Les relations financières entre l’État et les collectivités locales », dans
Revue économique de l’OCDE n° 36, Éditions OCDE, Paris.
Portail
des
collectivités
site web, www.collectivites-
(2016),
locales.gouv.fr/quelques-reperes-statistiques-finances-locales-france, (consulté le 27
avril 2016).
locales
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES – 41
Chapitre 2
Les différents types de contrôles appliqués aux collectivités locales
Le chapitre constate que l’autonomie institutionnelle de l’entité infranationale détermine
les contrôles auxquels elle se trouve soumise. Il observe que les diverses formes de
contrôle appliquées aux collectivités infranationales visent à préserver leurs prérogatives
et celles de l’État, et à garantir l’unité et la cohérence de l’action publique. Il montre
qu’en Tunisie, la Constitution de 2014, tout en maintenant le principe du contrôle sur les
actes des collectivités locales, prévoit l’évolution de ses modalités d’intervention.
Toutefois, les formes et les acteurs du contrôle administratif et financier restent à
préciser par le législateur. Le chapitre expose également les différents modes de contrôle
interne et externe des pays membres de
financier, administratif et
juridictionnel. Il note que dans la plupart de ces pays, le contrôle s’avère essentiellement
externe, confié à des organes autonomes, et porte sur la légalité et, parfois, sur
l’efficacité des actes. Il résulte, enfin, de l’analyse comparée qu’il n’existe pas de relation
univoque entre l’organisation institutionnelle des États membres de l’OCDE et
l’autonomie juridique et matérielle des entités infranationales les composant.
l’OCDE :
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
42 – 2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
Les organisations institutionnelles de l’État tunisien et des États membres de l’OCDE
induisent les diverses formes de contrôle appliquées aux collectivités infranationales. Ces
formes tendent à préserver les prérogatives tant de l’État que des entités infranationales,
et à garantir l’unité et la cohérence de l’action publique. Ce besoin implique que la loi et
les actes règlementaires nationaux, adoptés respectivement par les pouvoirs législatif et
exécutif nationaux, s’imposent, d’abord, aux autorités publiques locales, et qu’ensuite, ils
bénéficient de procédures de contrôle, garantissant leur respect.
Dans l’État tunisien centralisé, le vote et l’exécution des budgets, les actes de gestion
et l’emploi des crédits des collectivités locales se trouvent soumis au contrôle fort des
autorités centrales et déconcentrées de l’État, chargées d’assurer la régularité des
opérations financières. Cette situation a vocation à évoluer avec la Constitution de 2014
annonçant le renouveau du contrôle sur les collectivités locales. Dans les pays membres
de l’OCDE, le contrôle pesant sur une collectivité infranationale dépend également du
degré d’autonomie juridique et matérielle que l’ordonnancement institutionnel de l’État
lui reconnaît. Plus précisément, le contrôle interne des collectivités locales de certains
pays membres de l’OCDE revient à une entité spécifique, dotée d’une indépendance
variable. Le contrôle externe sur les collectivités locales dépend, quant à lui, de leurs
compétences législatives, et s’avère principalement exercé par des organes indépendants.
L’évolution des fondements juridiques des contrôles en Tunisie
La Constitution tunisienne de 1959 a érigé un État unitaire, dont les communes et les
conseils généraux forment des démembrements. Elle a aussi énoncé que ces collectivités
publiques disposent de la personnalité juridique et de l’autonomie financière et reçoivent
la gestion des intérêts locaux ou régionaux. La notion « d’intérêts locaux » renvoie aux
attributions ou compétences exercées ou à exercer, définies par les textes législatifs, pris
par le Parlement et revêtant des dimensions financières, budgétaires, fiscales, comptables.
Ces attributions ou compétences se concrétisent dans le budget propre de la collectivité et
dans ses actes d’affectation et d’exécution. Elles marquent le degré d’autonomie de la
collectivité locale dans sa gestion par rapport à l’État.
La loi et les actes règlementaires nationaux, adoptés respectivement par les pouvoirs
législatif et exécutif nationaux, s’imposent aux autorités publiques locales, et bénéficient
de procédures de contrôle, garantissant leur respect. Dans la Constitution de 1959,
l’autonomie se trouve contrebalancée par le contrôle et le pouvoir de tutelle générale et
financière de l’État sur les collectivités locales. La tutelle se manifeste par un contrôle de
légalité et d’opportunité. L’acte de la collectivité locale, avant de devenir exécutoire doit
être transmis à l’autorité étatique investie du pouvoir de tutelle. Celle-ci examine la
légalité de la décision et son opportunité et se trouve habilitée par la loi à la refuser pour
ces deux motifs. Dans certaines circonstances, ce refus oblige l’instance locale à
réexaminer sa décision et reprendre l’acte en conformité avec les demandes de la tutelle.
Dans d’autres circonstances, cette dernière s’avère autorisée par la loi à substituer sa
décision à celle de la collectivité locale. Dans le domaine budgétaire, la législation
autorise la tutelle à déterminer les conditions d’exercice du pouvoir financier local, par
exemple, en imposant le respect de certaines règles, telles l’annualité.
Les principes de contrôle des collectivités locales de la Constitution de 1959 restent, à
ce jour, applicables. En effet, la législation, qui en a été tirée, n’a pas été abrogée ou
fondamentalement modifiée malgré
loi fondamentale
tunisienne. Au vu des dispositions de ce dernier texte, cette situation a vocation à évoluer.
l’adoption d’une nouvelle
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES – 43
La Constitution de 2014 a renouvelé le contrôle sur les collectivités locales,
mais la législation d’application reste à adopter
La Constitution de 2014 a soumis l’octroi de nouvelles libertés aux collectivités
locales au maintien de contrôles sur elles, mais en les faisant évoluer. En effet,
parallèlement au principe de libre administration des collectivités locales, prévu en article
132, elle a posé trois principes :
• celui de la bonne gouvernance dans la gestion des affaires locales ;
• celui du contrôle a posteriori, qui remplace le contrôle préalable ou hiérarchique,
exercé par des autorités supérieures de l’État sur des autorités subordonnées ;
•
le recours à la justice administrative et financière pour juger les actes des
collectivités locales.
Concernant plus précisément les aspects financiers de la gestion des collectivités
locales, l’article 137 de la Constitution de 2014 énonce que celles-ci gèrent librement
leurs ressources dans le cadre du budget adopté conformément aux règles de la bonne
gouvernance et sous le contrôle de la justice financière. Engageant des deniers publics, les
actes budgétaires se trouvent assujettis à un contrôle spécifique, s’ajoutant au contrôle de
droit commun des actes administratifs des collectivités locales, qui revient, en règle
générale, à la justice administrative.
La diversité des formes de contrôle dans les pays membres de l’OCDE
Dans les pays membres de l’OCDE, le contrôle pesant sur une collectivité
infranationale dépend du degré d’autonomie juridique et matérielle que
l’ordonnancement institutionnel de l’État lui reconnaît
Ainsi les modalités du contrôle diffèrent, selon qu’elles portent sur, d’une part, des
collectivités territoriales dotées d’une compétence législative (États fédérés des États-
Unis d’Amérique, Länder allemands, communautés autonomes espagnoles, régions
italiennes, Angleterre au sein du Royaume-Uni), ou, d’autre part, des entités territoriales
qui à l’intérieur d’un État unitaire, disposent de la personnalité morale et de l’autonomie
économique et financière, comme les communes ou les départements français. Si bien
que pour les collectivités territoriales dotées d’une compétence législative, le contrôle
externe de l’État central ou fédéral demeure limité, voire inexistant, et que les contrôles
apparaissent majoritairement mis en œuvre par des entités indépendantes non étatiques.
Dans les pays de l’OCDE, également membres de l’Union européenne, en ce qui
concerne les collectivités locales proprement dites, le contrôle externe se trouve
essentiellement confié à des organes juridictionnels, le contrôle administratif ne subsistant
que dans des cas particuliers. Dans ces pays européens, enfin, le contrôle interne se révèle
souvent confié à une entité spécifique, bénéficiant d’une indépendance dont l’étendue
reste variable.
Par ailleurs, le contrôle du budget des collectivités locales des pays membres de
l’OCDE se déroule à différents moments : avant ou durant l’adoption du budget, au cours
d’exécution, et après l’exécution de la dépense et de la recette. Le contrôle s’avère à la
fois politique, administratif et juridictionnel. Souvent l’acte financier ou budgétaire
devient exécutoire, dès que les conditions légales prescrites à cet effet ont été accomplies,
en particulier, la publication des actes collectifs, la communication des actes individuels,
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
44 – 2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
la transmission à l’autorité chargée d’effectuer le contrôle ou de saisir l’autorité
responsable du contrôle, par exemple, une juridiction.
L’exemple des Pays-Bas se révèle éclairant. Le contrôle des communes aux Pays-Bas
intervient à travers, d’une part, un contrôle budgétaire a priori, destiné à préserver
l’équilibre des finances de la collectivité, et, d’autre part, différentes formes de contrôle a
posteriori. Le contrôle interne revient au conseil municipal de la commune. Celui-ci
détermine par règlement les principes applicables à l’organisation et à la gestion
financière, en vue de garantir le respect des exigences de sincérité, responsabilité et
contrôle. La loi oblige aussi les communes néerlandaises à établir en leur sein une ou
plusieurs chambres des comptes, chargées du contrôle des comptes. De son côté, le
contrôle externe revient à la députation permanente de la province (exécutif de la
province). Celle-ci se trouve compétente pour entreprendre, à tout moment, une enquête
portant sur la gestion ou l’organisation financière de la commune. Elle apparaît également
habilitée à autoriser une commune à s’affranchir du cadre pluriannuel applicable à son
budget. Enfin, le conseil municipal désigne un ou plusieurs experts comptables, de
manière à vérifier et certifier la sincérité des comptes communaux.
Le contrôle interne des collectivités locales de certains pays de l’OCDE revient à
une entité spécifique, dotée d’une indépendance variable
Les pays membres de l’OCDE ont érigé des formes diverses de contrôle interne des
actes des collectivités locales. Dans les États européens, présentés ci-dessous, le contrôle
applicable aux collectivités de premier degré (communes en France, municipality en
Angleterre, Gemeinde en Allemagne…) reste équivalent à celui des collectivités de
deuxième niveau - quand elles existent, tel le département français - dans son principe et
ses modalités.
Dans certains pays, par exemple en Allemagne, le contrôle interne se trouve confié à
une commission communale ad hoc, issue de l’organe délibératif local. Dans la majorité
des communes des Pays-Bas, la législation oblige les collectivités à établir, soit cet
organe, soit une instance non juridictionnelle, dénommée « chambre des comptes »
communale ou intercommunale. Cette dernière bénéficie, toutefois, d’un statut de grande
indépendance, en particulier, en raison du régime d’incompatibilité de fonctions de ses
membres.
Parfois, le contrôle interne revient à un service spécifique. Telle s’avère la situation
dans les grandes communes d’Espagne, où un service spécifique assure le contrôle de la
régularité financière et de l’efficacité de la dépense. En Allemagne, les petites communes
jouissent de la possibilité de recourir aux services administratifs de contrôle de
l’arrondissement, d’une autre commune, ou d’une intercommunalité, et à un expert-
comptable.
En Italie, le contrôle interne revient à plusieurs entités. Dans ces procédures, les
services financiers de la collectivité elle-même apposent leurs visas, puis, intervient un
collège des réviseurs des comptes, désigné par la commune et bénéficiant d’une certaine
indépendance statutaire. Enfin, un organisme indépendant d’évaluation, chargé de
contrôler la régularité comptable et d’évaluer les finances locales peut, le cas échéant,
procéder à un contrôle a posteriori. En Angleterre, une commission d’audit indépendante
vérifie l’usage économe, effectif et efficient des ressources locales et incite la collectivité
à garantir le meilleur rapport qualité-prix dans ses dépenses.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES – 45
Au Portugal et en Espagne, le contrôle se trouve assuré directement par l’organe
délibérant de la collectivité. Dans le royaume ibérique, toutefois, les grandes collectivités
doivent avoir également recours à un service de contrôle spécifique pour les seconder.
Le contrôle externe des collectivités locales dépend de leurs compétences
législatives et se trouve principalement exercé par des organes indépendants
Les compétences de nature législative des collectivités locales déterminent dans
certains pays de l’OCDE l’existence et la portée du contrôle externe auquel ces entités se
trouvent soumises.
Le contrôle externe sur les collectivités dotées de compétences législatives dans
les pays de l’OCDE apparaît mis en œuvre par des organes indépendants
Lorsque les entités infranationales jouissent de compétences législatives, comme dans
les États fédéraux, le contrôle externe de l’État apparaît réduit, voire inexistant. Ainsi, en
Italie le contrôle « collaboratif » se trouve assuré par la corte dei conti. Dans ce pays,
l’examen de l’action des administrations locales a lieu au regard des lois de programme
régionales, et son résultat se trouve communiqué à l’assemblée délibérante de la région.
Ce contrôle est accompagné d’un rapport annuel sur l’évolution macroéconomique des
finances locales. Cependant, souvent, le contrôle reste accompli par des entités
indépendantes n’appartenant pas à l’État. En Espagne, par exemple, chaque communauté
autonome s’avère habilitée à créer une chambre de comptes contrôlant ses comptes. Cette
chambre locale peut recevoir des compétences juridictionnelles de la cour des comptes
nationale.
Encadré 2.1. Le contrôle des actes des collectivités locales en Espagne
Selon l’article 137 de la constitution espagnole, « L'État distribue son territoire entre les
communes, les provinces et les communautés autonomes qui se constituent. Toutes ces entités
jouissent de l'autonomie pour gérer leurs intérêts propres. » Si les communautés autonomes
bénéficient d’une sorte de pouvoir législatif, les provinces et les communes n’en disposent pas.
De son côté, la loi fondamentale sur le gouvernement et l’administration locale de novembre
2005 ajoute que les municipalités, provinces et îles formant les entités locales espagnoles
jouissent de l’autonomie dans leurs affaires locales. Cependant, son article 6.1, en conformité
avec les dispositions des articles 9.1 et 103.1 de la constitution espagnole, énonce que les actes
des entités locales se trouvent soumis au respect de la loi et du droit. Les tribunaux assurent de
manière exclusive le contrôle de la légalité des actes et accords locaux, conformément aux
articles 106.1 et 117 de la constitution nationale, garantissant ainsi pleinement l’autonomie
locale.
La soumission des actes des collectivités locales au contrôle juridictionnel, en tant que règle
générale, n’empêche pas que la loi confie à l’administration générale de l’État et à celle des
communautés autonomes le contrôle de certains actes et accords, précisément déterminés, des
entités locales. Ce contrôle peut intervenir préalablement ou postérieurement à leur adoption.
Ces contrôles d’opportunité ou de légalité ont été jugés constitutionnels, légitimes et conformes
à l’autonomie locale.
Source: Bulletin officiel de l’État espagnol, Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local, www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-23103.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
46 – 2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
Le contrôle externe sur les collectivités locales dépourvues de compétences
législatives dans certains pays membres de l’OCDE
Dans nombre de pays membres de l’OCDE, les entités infranationales, comme les
communes allemandes ou françaises, ne disposent pas de compétences législatives. Dans
certains pays, le contrôle externe est confié à un organe constitutionnel autonome,
extérieur à l’administration. Dans d’autres cas, le contrôle juridictionnel appartient à des
organes juridictionnels. Souvent, le contrôle juridictionnel coexiste avec un contrôle
administratif externe, réduit à des cas précis, et avec des contrôles internes que les
collectivités doivent instaurer elles-mêmes. Dans certains pays latino-américains, les
contralorias generales forment l’organe constitutionnel autonome d’audit, indépendant
des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire. Ainsi la Contraloría General de la
República constitue l'institution supérieure d'audit du Chili. En particulier, elle contrôle la
légalité, a priori et a posteriori, des actes de l’État et des collectivités locales. Elle
contrôle également les ressources et les dépenses publiques. Enfin, elle examine, évalue
et juge les comptes des personnes responsables des biens et de la tenue de la comptabilité
de l’État et des municipalités (OCDE, 2014).
Encadré 2.2. La Contraloría General de la República de Chile et le contrôle des
collectivités locales
En application de la loi organique relative à l’administration financière de l’État, il
appartient à la Contraloría General du Chili de tenir la comptabilité générale de l’État. Dans ce
but, une des principales missions de cette institution consiste à établir la législation comptable
pour toutes les entités publiques, dont les municipalités.
Il est également de la responsabilité de la Contraloría General de la República, à partir des
données qu’elle reçoit de chaque institution, de lui fournir des informations comptables,
pertinentes et fiables l’aidant dans la prise de ses décisions.
En complément, et afin de contribuer à la transparence de la gestion publique, la Contraloría
General met à la disposition de tous les citoyens les informations relatives, d’une part, à l’état
d’exécution du budget de la municipalité, et d’autre part, au respect par celle-ci de ses
obligations de communication de ses informations financières et comptables.
Source : Contraloría General de la República de Chile, (2016), www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/
appmanager/portalCGR/v3ESP?_nfpb=true&_pageLabel=P18200239681286226265111.
En Europe, la fonction de contrôle externe des finances locales revient principalement
à des juridictions indépendantes. Par exemple, au Portugal, la Cour des comptes contrôle
la décision administrative à tous les stades. Elle appose un visa accordant force exécutoire
aux décisions et aux contrats dont résulte une dépense ou une charge pour la collectivité.
Elle examine la légalité et audite les procédures pendant l’exécution de la décision. A
posteriori, elle vérifie la régularité financière, par l’évaluation des systèmes de contrôle
interne et l’appréciation de l’action effectuée (légalité, efficience et efficacité).
L’Institution supérieure d’audit n’ayant pas juridiction sur les collectivités locales, les
Pays-Bas constitue une exception parmi les pays européens de l’OCDE dotés de ce type
d’organes.
En Allemagne, un contrôle administratif externe s’exerce sur les plus petites
communes allemandes par l’intermédiaire, soit d’un établissement public spécifique du
Land, soit d’un service comptable de l’arrondissement, soit du ministère de l’Intérieur du
Land.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES – 47
Encadré 2.3. Le contrôle financier des Länder et des communes en Allemagne
Le contrôle financier au niveau des Länder : Il n’existe pas d’uniformité du contrôle entre
les différents Länder, conformément à l’esprit de l’article 109 de la Loi fondamentale allemande
de 1949, instaurant le principe d’indépendance de la gestion budgétaire des entités fédérées. Le
contrôle externe s’avère principalement juridictionnel. Les comptes des Länder se trouvent
audités par la Cour des comptes de chaque Land, selon des procédures fixées par la loi du Land.
Les contrôles portent essentiellement sur la légalité des actes et la conformité aux
procédures réglementant la comptabilité publique du Land. Il convient de noter cependant que
les Länder tendent à élargir le contrôle à un examen de la soutenabilité financière. Chaque
année, les Cours régionales valident les comptes du Land. Les Cours des Comptes des Länder
sont autonomes à l’égard des organes exécutifs et législatifs du Land, mais aussi vis-à-vis de la
Cour fédérale des Comptes.
Le contrôle des arrondissements et des communes : Le contrôle des comptes des
communes et des arrondissements (comportant plusieurs communes) relève de la compétence
législative des Länder. Le contrôle interne se trouve confié à une commission indépendante,
désignée par un vote du Conseil municipal, ou, pour les communes de taille plus modeste, à un
service administratif communal chargé du mandat de contrôle, voire à un expert-comptable
extérieur. La vérification du bilan annuel et du suivi d’exécution du budget porte sur le respect
des règles de droit et de comptabilité, ainsi que sur la performance économique (rentabilité). Le
contrôle interne intègre la vérification des comptes patrimoniaux.
Le contrôle externe revient à divers organes, conformément aux dispositions législatives
prises par les Parlements des différents Länder. Ces organes sont, soit la Cour des comptes
régionale (organe juridictionnel), soit un établissement public régional, soit le service de
vérification des comptes du Ministère de l’Intérieur du Land, ou encore une autorité
administrative régionale, créée à cet effet.
Le contrôle porte sur la vérification des audits réalisés par les instances du contrôle interne.
Il s’agit pour l’essentiel d’un contrôle de conformité et de légalité, mais la performance
économique s’avère également examinée. Contrairement à d’autres pays, dans lesquels les Cours
régionales peuvent formuler des injonctions ou condamner une collectivité dont les comptes ne
seraient pas conformes, les organes du contrôle externe en Allemagne ne disposent pas de cette
compétence.
Source : Mézard, J. (2011), Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales, rapport
d’information du Sénat, France.
L’examen de la réforme du contrôle des comptes des collectivités locales anglaises
illustre également la grande variété des formes de contrôle financier parmi les pays de
l’OCDE.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
48 – 2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
Encadré 2.4. Le contrôle financier des actes des collectivités locales
au Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, le contrôle des actes financiers des collectivités locales porte
essentiellement sur la performance économique et l’usage efficace des deniers publics.
L’examen des comptes apprécie l’obtention de résultats concrets au regard des dépenses
consenties (Value for money), au-delà du seul examen de légalité.
Le contrôle était, jusqu’en 2013, confié à l’Audit Commission, pendant régional du National
Audit Office, organe juridictionnel indépendant. La commission vérifiait que les entités
infranationales dépensaient les deniers publics de manière « économe, effective et efficace », et
elle nommait les auditeurs responsables de l’examen des comptes. 70 % des audits étaient
effectués par des personnels de la commission et 30 % par ceux de grands cabinets d’audit
privés.
Ce système a été considéré trop lourd et trop couteux. Selon le Ministre du Gouvernement
Local Brandon Lewis : « La décision d’abolir la Commission d’Audit a été prise parce qu’elle
était couteuse, inefficiente et non démocratique. Au lieu de se contenter d’auditer les comptes,
elle régulait, micro-manageait et forçait les collectivités à passer leur temps à cocher des cases et
remplir des formulaires au lieu de se concentrer sur l’action publique de gouvernement local ».
Un nouveau cadre a été voté en 2014 (Local Audit and Accountability Act 2014), et la
Commission d’Audit abolie au 31 mars 2015. Le nouveau cadre est fondé sur : i) une structure
de transition (Public Sector Audit Appointments Ltd), gérant les contrats en cours jusqu'à leur
expiration en 2017 ; ii) une structure nationale (National Audit Office) fixant les règles de l’audit
dans le secteur public ; iii) des structures examinant la qualité des audits (Financial Reporting
Council et des structures privées professionnelles de comptables)
Les entités infranationales désignent elles-mêmes la structure d’audit privée chargé de les
contrôler. La décision est prise collégialement mais sur proposition d’un comité d’audit (Audit
Committee), dont la majorité des membres et le Président sont indépendants de la collectivité
locale contrôlée. Les gains escomptés de la réforme sont estimés à 1,2 milliard de livres sur 10
ans.
Source : Guide didactique du contrôle de l’association nationale des collectivités britanniques (2016) :
www.nalc.gov.uk/library/publications/803-governance-and-accounability-with-appendix/file.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
2. LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES APPLIQUÉS AUX COLLECTIVITÉS LOCALES – 49
Recommandations
Il serait opportun de :
1. Faire déterminer par la loi organique relative à la décentralisation de manière claire et
détaillée la forme, l’étendue et le détenteur du droit de contrôle, ainsi que les
conséquences des mesures de contrôle administratif et juridictionnel. Ces dispositions
donneraient leur pleine portée aux dispositions de la Constitution de 2014, et éviteraient
des contentieux complexes.
2. Donner à ce projet une origine gouvernementale, tout en faisant participer très
activement les membres de l’Assemblée des représentants du peuple (ARP), du Conseil
Supérieur des collectivités locales, prévue par l’article 141 de la Constitution, et en
consultant le Tribunal administratif.
3. Instaurer un nouveau contrôle budgétaire externe visant à assurer le respect des règles
applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités
territoriales et de leurs établissements publics. Il porterait sur le budget primitif, le
budget supplémentaire, les décisions modificatives et le compte administratif. Parmi les
actes d’exécution des budgets locaux, ceux relatifs aux ressources et dépenses
revêtiraient une grande importance.
Références
Bulletin officiel de l’État espagnol, Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la
modernización del gobierno local, www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-
23103
Department for Communities and Local Government, Closure of Audit Commission to
save over £1 billion and deliver coalition pledge to reduce bureaucratic public bodies:
www.gov.uk/government/news/audit-commission-abolition-on-course-to-save-
taxpayers-over-1-billion (consulté le 13 avril 2016).
Guide didactique du contrôle de l’association nationale des collectivités britanniques, site
web : www.nalc.gov.uk/library/publications/803-governance-and-accounability-with-
appendix/file (consulté le 15 avril 2016).
La
Contraloría General
de
la
República
de
Chile,
site web
www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/appmanager/portalCGR/v3ESP?_nfpb=true&
_pageLabel=P18200239681286226265111 (consulté le 5 avril 2016).
Mézard, J. (2011), Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales, Rapport
d’information du Sénat, septembre 2011.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES – 51
Chapitre 3
Le système de contrôle des administrations déconcentrées
Le chapitre constate que de manière générale, l’État tunisien demeure très centralisé, et
n’a pas accompli de grand transfert de ses missions et attributions des administrations
centrales vers ses services locaux. Quand elle a eu lieu, la déconcentration en Tunisie a
emprunté deux voies : d’une part, celle de services de l’État dépourvus de la personnalité
morale (directions régionales ministérielles), et, d’autre part, celle d’institutions
jouissant de la personnalité morale (établissements et entreprises publics), ces instances
demeurant largement dépendantes des décisions et des contrôles des services centraux de
l’État.
Ce chapitre présente notamment les dispositions encadrant la passation et l’exécution des
marchés publics par les administrations déconcentrées (en particulier les achats réalisés
par entreprises publiques), et identifie les facteurs susceptibles d’éviter de nouvelles
irrégularités.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
52 – 3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
Dans l’organisation administrative tunisienne, les services administratifs centraux ont
transféré certaines attributions de décision et d’exécution à des entités déconcentrées,
dotées ou non de la personnalité morale, pour certaines établies dans la capitale du pays,
et pour la majorité dans les régions et les municipalités. Les services administratifs
régionaux et municipaux, les établissements et les entreprises publics forment donc les
services déconcentrés. Ceux-ci mettent en œuvre les politiques publiques et exécutent
pour cela un nombre considérable d’actes juridiques et financiers, tels des achats,
nécessitant des opérations budgétaires et comptables. Malgré l’inefficience de la
centralisation, la déconcentration administrative est demeurée limitée en Tunisie. Ainsi
les services déconcentrés restent soumis à une grande variété de contrôles administratifs,
techniques, de légalité et financiers, intervenant aux différentes étapes de la dépense
publique. De leur côté, les pays de l’OCDE ont modernisé leur organisation
administrative et réduit ces formes de contrôle, améliorant considérablement la gestion
publique.
Les services déconcentrés de l’État en Tunisie
Les directions régionales ministérielles, les établissements publics et les entreprises
publiques forment les instances déconcentrées de l’État tunisien.
Les directions régionales constituent une représentation locale des ministères. Elles ne
disposent pas de la personnalité juridique propre ni de l’autonomie budgétaire. Elles
demeurent également hiérarchiquement soumises au ministre dont elles dépendent. La
totalité de leurs crédits proviennent des dotations de fonctionnement et d’investissement
que les ministères leur délèguent, leur directeur devenant ordonnateur secondaire du
budget.
Une autre forme de déconcentration des services de l’État passe par la création, d’une
part, d’établissements publics, qu’ils soient administratifs (EPA) ou non administratifs
(EPNA), et, d’autre part, d’entreprises publiques, par exemple Tunisie Télécom ou
Télévision Tunisienne (Premier ministère, 2016). Ces entités bénéficient de la
personnalité morale, mais dans les faits leur autonomie vis-à-vis de l’administration
centrale demeure réduite. En effet, les relations budgétaires directes entre le budget de
l’État et les établissements au niveau local se trouvent assurées à travers les documents
budgétaires spécifiant de façon exhaustive les dotations budgétaires affectées aux
établissements publics à caractère administratif, quand les fascicules budgétaires
ministériels recensent toutes les dotations affectées aux entités publiques autres que les
établissements administratifs, notamment les EPNA et les entreprises publiques.
Une déconcentration timide
Les contrôles importants des administrations centrales sur les services
déconcentrés
Les établissements publics administratifs demeurent soumis au contrôle de leur
ministère de tutelle et de celui des finances, notamment par l’approbation de leurs
budgets et le versement de leurs subventions. Les établissements publics non
administratifs se trouvent assujettis à la tutelle des ministères de rattachement, définie par
le décret du 7 octobre 2002. Ce texte prévoit l’approbation des budgets, le suivi de leur
exécution ainsi que le contrôle des états financiers. Un représentant de l’État assiste à
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES – 53
leurs conseils d’administration. Le ministère des Finances assure, à travers la Direction
générale des participations, le suivi, d’une part, du portefeuille de l’État et, d’autre part,
de la liquidité des états financiers des entreprises publiques et des EPNA. Ce ministère
exerce également la tutelle sur les entreprises publiques, leurs bilans se trouvant
centralisés par la Direction générale des participations.
De surcroît, la capacité d’action des services déconcentrés apparaît réduite par la
procédure de mise à disposition par l’administration centrale des crédits votés par le
Parlement pour les actions locales. À côté de son contrôle sur les crédits de
fonctionnement mis à la disposition des directions régionales, l’administration centrale
exerce un autre contrôle renforcé sur les crédits d’investissement1. Les crédits
d’engagement et de paiement pour les investissements réalisés par les services
déconcentrés sont autorisés par le Parlement, soit dans la loi de finances, soit dans des
lois particulières. Mais le transfert des crédits d’engagement ou de payement au profit des
services déconcentrés reste soumis, d’abord, à la demande des services centraux des
ministères techniques, et, ensuite, à la décision du Comité général d’administration du
budget de l’État du ministère des Finances. Cette double procédure provoque trois
conséquences : d’abord, elle suspend l’exécution d’une décision Parlementaire à l’action
de l’administration centrale ; ensuite, elle affecte directement les orientations stratégiques
prévues par les structures locales ; enfin, elle rallonge et ralentit les procédures
budgétaires engendrant des retards de paiement des fournisseurs à l’échelle locale.
L’examen des parcours de certains pays de l’OCDE ayant modernisé leur
organisation administrative démontre que le mouvement de déconcentration en
Tunisie demeure très limité
La plupart des pays unitaires de l’OCDE ont accompli parallèlement un mouvement
de décentralisation politique et de déconcentration administrative. Les deux processus se
révèlent en effet intimement liés. Dans les deux cas, l’enjeu consiste à moderniser les
modes de gestion des services publics en répartissant les compétences et les prérogatives,
soit verticalement dans la déconcentration (des ministères centraux vers les services
administratifs placés dans les territoires), soit horizontalement dans la décentralisation
(transferts de compétences de l’État central vers les collectivités indépendantes).
Déconcentration et décentralisation obéissent pareillement à une finalité triple :
• une meilleure efficacité de l’action publique, par une prise de décision politique
plus démocratique (confiée aux pouvoirs locaux) et par la rationalisation de la
la
chaîne de décision (les ministères centraux restant compétents pour
planification et la coordination de l’action, et les structures déconcentrées se
trouvant exclusivement chargées de la prestation de services aux usagers) ;
• une meilleure efficience des ressources publiques, par la réduction des structures,
la mutualisation, voire l’externalisation de certains services ;
• une qualité de service public accrue, par le renforcement des prérogatives de
contrôle et d’évaluation.
De son côté, il ne semble pas qu’une politique forte de déconcentration s’avère
actuellement engagée en Tunisie. Cela d’autant plus que les services déjà déconcentrés
restent insuffisamment pourvus en moyens humains et matériels capables de remplir
efficacement leurs missions actuelles et a fortiori les futures missions nées de nouvelles
mesures de déconcentration, qui devraient accompagner la décentralisation. Lorsque ce
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
54 – 3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
mouvement de renouveau interviendra, des objectifs précis seront à fixer et la législation
à faire évoluer. Il s’agira de réorganiser la production de service, désengorger les
administrations centrales ministérielles, mieux repartir les agents publics sur le territoire
national et modifier les modalités de contrôle pour rendre les services déconcentrés plus
efficaces.
Encadré 3.1. La décentralisation et la déconcentration en Slovaquie
Il existe un système double en Slovaquie de i) décentralisation, visant à conférer une
et de
collectivités
autonomie de
ii) « déconcentration » de l’administration de l’État, avec des transferts de compétences à des
unités locales de l’administration centrale.
fonctionnement
régionales
locales,
et/ou
aux
1.
2.
Le cadre institutionnel de l’autonomie locale est organisé en deux échelons principaux
sans liens hiérarchiques entre eux, mais fonctionnant sur la base d’une coopération
mutuelle :
•
l’échelon local, c’est-à-dire les 2 926 communes ;
•
l’échelon régional, qui correspond aux huit régions auto administratives. La
Constitution désigne ces huit régions auto administratives (samospravne kraje)
comme des « unités
investies depuis 2002 de
territoriales supérieures »,
compétences déléguées par l’administration centrale.
Le cadre institutionnel de la « déconcentration » de l’administration de l’État comporte
deux niveaux :
• L’administration générale de l’État : l’administration est décentralisée de l’échelon
central (Bureau du gouvernement, ministère de l’Intérieur) à l’échelon des districts
(offices de district de l’administration générale). Ce niveau est chargé, notamment,
des procédures administratives liées à la création d’entreprises, aux affaires
intérieures, à la sécurité civile ou à la citoyenneté.
• L’administration spécialisée de l’État : l’administration est décentralisée de
l’échelon central (gouvernement, ministères autres que le ministère de l’Intérieur) à
l’échelon régional (offices régionaux de l’administration spécialisée de l’État), puis
à l’échelon des districts (offices de district de l’administration spécialisée de l’État).
Source : OCDE (2015), Études économiques de l’OCDE : République slovaque 2014, Éditions OCDE,
Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-svk-2014-fr.
Le contrôle des actes des administrations déconcentrées
Si les contrôles des actes administratifs semblent relativement efficaces, le
contrôle de la commande publique par les administrations déconcentrées,
notamment les entreprises publiques et les établissements publics, montre
certaines faiblesses
La commande publique revêt une importance majeure dans l’économie tunisienne
puisqu’elle touche tous les secteurs de l’économie et représente près de 18 % du produit
intérieur brut national et 35 % du budget de l’État, ce qui dépasse la moyenne de l’Union
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES – 55
européenne et le niveau maximal atteint par la très large majorité des pays de l’OCDE,
comme il ressort du graphique suivant.
Graphique 3.1. Dépenses au titre des marchés publics dans les pays de l’Union européenne, en % du PIB
Source : OCDE
http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-svk-2014-fr.
(2015), Études économiques de
l’OCDE, République slovaque 2014, Éditions OCDE, Paris,
De plus, en Tunisie, l’État, par ses services centraux et déconcentrés, assure
l’essentiel de la commande publique, les collectivités locales s’en limitant à la portion
congrue. Il est, dès lors, paru logique de traiter de cette question en même temps que de
l’activité des services déconcentrés de l’État, plutôt qu’avec les contrôles administratifs
sur les collectivités locales par les services de l’État (chapitre 4).
La réglementation relative aux marchés publics se fonde sur les principes de liberté
d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures. Ces principes visent à assurer l'efficacité de la commande publique et la
bonne utilisation des deniers publics. Dans ce contexte, les marchés conclus par les
collectivités locales et les établissements à l’échelle régionale, ainsi que les avenants y
afférant et leurs règlements définitifs, se trouvent soumis obligatoirement aux contrôles
préalables des commissions de contrôle des marchés compétentes, et ce en fonction des
seuils et de la nature des commandes tels que présentés dans le tableau 3.1, ci-après :
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
56 – 3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
Tableau 3.1. Seuils par nature de commande soumise au contrôle préalable pour les marchés conclus par les
collectivités locales et les établissements à l'échelle régionale, en Tunisie
Nature du marché
Commission locale de
contrôle des marchés
Commission régionale de
contrôle des marchés
Travaux
Jusqu’à 2 millions TND
Jusqu'à 5 millions TND et
jusqu'à 10 millions pour les
projets à caractère
régional
Commission
départementale de
contrôle des marchés
Commission supérieure de
contrôle et d’audit de
marchés
Jusqu’à 10 millions TND
Supérieur à 10 millions
TND
Fourniture de biens
d’équipement et de
services
Fourniture de biens
d’équipement
informatiques
Logiciels et services
informatiques
Études
Avant-métrés estimatifs
de travaux en régie
Jusqu’à 400 mille TND
Jusqu’à 1 million TND
Jusqu’à 4 millions TND
Jusqu’à 300 mille TND
Jusqu’à 1 million TND
Jusqu’à 4 millions TND
Jusqu’à 300 mille TND
Jusqu’à 500 mille TND
Jusqu’à 2 millions TND
Jusqu’à 150 mille TND
Jusqu’à 200 mille TND
Jusqu’à 300 mille TND
Jusqu’à 2 millions TND
Jusqu’à 5 millions TND
Jusqu’à 7 millions TND
Supérieure à 4 millions
TND
Supérieure à 4 millions
TND
Supérieure à 2 millions
TND
Supérieur à 300 mille TND
Supérieure à 7 millions
TND
Source : Article 164 du décret n° 2014-1039 du 23 mars 2014, portant réglementation des marchés publics en Tunisie.
Concernant les marchés à conclure par les EPNA et entreprises publiques, les seuils
de compétences se résument comme suit:
Tableau 3.2. Seuils par nature de commande soumise au contrôle préalable pour les marchés publics conclus
par les EPNA et entreprises publiques
Nature du marché
Travaux
Fourniture de biens d’équipement et de services
Fourniture de biens d’équipement informatiques
Logiciels et services informatiques
Études
Commission de contrôle des marchés
de l’entreprise
Jusqu’à 10 millions TND
Jusqu’à 7 millions TND
Jusqu’à 4 millions TND
Jusqu’à 2 millions TND
Jusqu’à 300 mille TND
Commission supérieure de contrôle et
d’audit de marchés
Supérieur à 10 millions TND
Supérieur à 7 millions TND
Supérieur à 4 millions TND
Supérieur à 2 millions TND
Supérieur à 300 mille TND
Source : Article 164 du décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés publics.
Des moyens humains et financiers s’avèrent nécessaires de sorte à garantir
l’application de la nouvelle réglementation sur les marchés publics
Malgré la règlementation abondante, les atteintes à l’intégrité dans la commande
publique se sont révélées considérables sous l’ancien régime, comme la Commission
nationale d’investigation sur la corruption et la malversation l’a montré2. Ces conclusions
ont été confirmées par l’OCDE qui a préconisé le renforcement de l’intégrité et de la
transparence dans la passation et l’exécution des marchés publics (OCDE, 2012).
Au cours des dernières années, la Tunisie a accompli des efforts importants pour
mettre un terme à ces infractions. Elle a ainsi adopté le décret n° 2014-1039 du 13 mars
2014, portant réglementation des marchés publics, dont les dispositions principales
figurent dans les tableaux 3.1 et 3.2.
Les nouvelles dispositions adoptées par la Tunisie en 2014 obéissent aux mêmes
objectifs de performance économiques que celles des pays de l’OCDE, par exemple,
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES – 57
simplifier les procédures d’adjudication pour une majeure efficacité de la commande
publique. De plus, ces réformes poursuivaient l’amélioration de la transparence de la
commande publique comme pour 90 % des pays de l’OCDE. Mais, dans une certaine
mesure, la Tunisie souhaitait davantage que les pays de cette organisation lutter contre la
corruption et le détournement de fonds publics.
Encadré 3.2. Panorama des réformes des marchés publics dans les pays de l’OCDE
Les marchés représentent environ 30 % des dépenses totales des administrations, dans
l’ensemble des pays de l’OCDE, mais ce pourcentage atteint 55 % au niveau des entités
publiques infranationales.
Les pays de l’OCDE ayant récemment rénové leurs dispositifs de passation des marchés
publics ciblent les finalités suivantes :
i) garantir à l’ensemble des opérateurs l’application du principe de libre concurrence
et un égal accès aux marchés de l’État – y compris les Petites et Moyennes
Entreprises - par l’introduction de nouvelles dispositions législatives prévoyant
des mesures de préférence (Australie, Corée, États-Unis, France) ;
ii) réaliser des économies d’échelle et des gains d’efficience ;
iii) établir des procédures favorables à l’environnement ;
iv) permettre une plus grande transparence dans l’octroi des marchés (instauration de
règles de publication, réglementation de la demande, accès en temps réel aux
informations au Brésil, etc.…).
Les réformes portent sur plusieurs aspects :
i)
l’usage d’outils innovants (plateforme d’achats en ligne, les enchères inversées
électroniques) ;
la rationalisation des services achat et la réingénierie de la fonction achat ;
ii)
iii) le recours à des accords-cadres pour diminuer le nombre d’achats ;
iv) la simplification des procédures (par exemple par la mise en place d’un système
v)
de pré-qualification) ;
la professionnalisation des acheteurs face à la complexification croissante de la
législation et des pratiques.
Source : OCDE (2013), Panorama des administrations publiques : Données relatives aux marchés publics,
OCDE, Paris.
Cependant, en Tunisie, il apparaîtrait nécessaire de poursuivre de manière déterminée
l’action pour l’intégrité dans la commande publique. Pour éviter de nouvelles dérives, les
la nouvelle
attributions des agents des commissions de contrôle appliquant
réglementation pourraient être renforcées. Par ailleurs, le transfert de compétences vers
les collectivités locales pourrait s’accompagner de l’apparition de cellules chargées du
contrôle des achats au sein de ces collectivités.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
58 – 3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES
Les actes des entreprises publiques et des établissements publics relèvent d’un
Comité spécifique
Les établissements publics non administratifs et les entreprises publiques se trouvent
soumis au Comité des contrôleurs de l’État, institué par le décret du 30 septembre 2002.
Structure rattachée au ministère de la gouvernance, cet organisme veille au respect de la
réglementation et formule des avis sur les principaux actes de leurs gestions (politique
d’achat, procédures de conclusion des marchés publics, politiques d’investissement,
recouvrement des créances et en général, toutes questions ayant une répercussion
financière sur l’entreprise). Ce comité est représenté aux conseils d’administration des
entreprises publiques par les contrôleurs d’État, chargés de formuler aux ministres de
tutelle leurs observations sur la gestion des organismes sous leur responsabilité. Le
caractère préalable de l'intervention des contrôleurs d'État s'illustre par leur obligation de
veiller au respect de la réglementation relative aux marchés publics, ainsi que des
ressources humaines, avant leur conclusion ou la survenance de leurs effets juridiques et
financiers.
Il apparaît, toutefois, que les contrôleurs de l’État n’ont pas toujours été en mesure, en
particulier, en raison de très fortes pressions politiques dont ils ont été l’objet sous
l’ancien régime, d’assurer pleinement leurs fonctions. Il en résulte, dès lors, le besoin de
conforter leur place dans le système de contrôle, d’une part, en améliorant leur formation
et les moyens du plein exercice de leurs missions, et, d’autre part, en garantissant le
respect de leur autonomie fonctionnelle vis-à-vis des administrations centrales.
Recommandations
Il serait recommandable de :
1. Approfondir parallèlement la décentralisation et la déconcentration, comme cela a été fait
dans certains pays membres de l’OCDE. En effet, la déconcentration constitue un moyen
essentiel de l’efficacité de l’administration de l’État. Dès lors, l’administration de l’État
tunisien pourrait préparer un plan national de déconcentration. Dans ce but, elle évaluerait
les moyens matériels et humains disponibles et les objectifs à atteindre et prévoirait un
programme et un calendrier de mise à niveau. Ce plan serait concrétisé d’un point de vue
légistique par l’évaluation et la révision des dispositifs législatifs et réglementaires
nécessaires pour la déconcentration.
2. Obtenir que l’administration centrale ouvre rapidement les crédits au profit des
administrations déconcentrées. Il s’agit ainsi de respecter la volonté de l’Assemblée des
représentants du peuple, telle qu’elle figure dans la loi des finances, et de garantir le
paiement ponctuel des créanciers des administrations déconcentrées.
3. Améliorer la gestion des marchés publics. Pour ce faire, il apparaîtrait indispensable de :
i) mettre en place des instruments permettant d’évaluer de manière régulière et méthodique
les atteintes à l’intégrité dans les marchés des administrations déconcentrées et
décentralisées ; parmi ces instruments pourraient figurer les techniques quantitatives
permettant de constituer des profils de coûts, produits, clients et fournisseurs par régions,
afin de procéder à des comparaisons faisant apparaître des ententes ou autres violations
éventuelles de la loi ; ii) évaluer de manière périodique le décret du 13 mars 2014, portant
réglementation des marchés publics ; iii) former les gestionnaires de la commande publique
à l’intégrité et à la législation des marchés publics ; iv) établir dans les collectivités locales
des unités responsables de la passation des marchés publics et étudier la possibilité de
mutualiser au niveau régional ces fonctions.
4. Garantir la formation, les moyens et l’indépendance fonctionnelle des contrôleurs d’État de
sorte à leur permettre de remplir pleinement leurs missions.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
3. LE SYSTÈME DE CONTRÔLE DES ADMINISTRATIONS DÉCONCENTRÉES – 59
Notes
1.
2.
Il convient de noter que les crédits transférés et délégués au niveau local relatifs aux
dotations d’investissement sont de trois formes : les crédits programmes représentent
le coût total d’un projet ou programme d’équipement (ou d’une tranche de projet ou
programme), indifféremment du calendrier de sa réalisation qui peut dépasser le cadre
annuel ; les crédits d’engagements constituent la limite dans laquelle les crédits de
programme peuvent être engagés ; les crédits de paiements forment la limite annuelle
dans laquelle les crédits d’engagement peuvent être ordonnancés et payés.
Cette commission nationale d’investigation sur la corruption et la malversation a été
instaurée en Tunisie après la Révolution, le 18 février 2011. Elle a produit son rapport
en décembre 2012.
Références
Décret n° 2014-1039 du 23 mars 2014, portant réglementation des marchés publics en
Tunisie, Article 164.
OCDE (2015), Études économiques de l’OCDE : République slovaque 2014, Éditions
OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/eco_surveys-svk-2014-fr
OCDE (2013a), Panorama des administrations publiques : Données relatives aux
marchés publics, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2013b), Examen de l'OCDE du cadre d'intégrité dans le secteur public en
Tunisie, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2012), Évaluation du cadre d’intégrité dans le secteur public en Tunisie, Éditions
OCDE, Paris.
Vila i Vila, J. (2013), « Determinantes de la transparencia contable en los municipios »,
[Les déterminants de la transparence comptable dans les municipalités], UNED,
Auditoría Pública nº 60, pp. 57-64, www.auditoriapublica.com/hemeroteca/
Pag%2057-64-n60.pdf
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 61
Chapitre 4
Les contrôles politiques et la transparence financière
des collectivités locales
Le chapitre présente les modalités des contrôles politiques et d’amélioration de la
transparence financière des collectivités locales tunisiennes. Il ressort de l’examen qu’en
Tunisie, ces contrôles restent insuffisants pour instaurer les bonnes conditions de la libre
administration des collectivités régionales et communales et leur autonomie organique,
en particulier, en ce qui concerne les moyens et l’information financière. De plus, les
procédures d’approbation budgétaire et la qualité de l’information ne permettent pas un
débat de fond. Enfin, il manque à l’Assemblée des représentants du peuple et aux
assemblées locales tunisiennes une véritable appropriation de la mission de contrôle –
notamment financier.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
62 – 4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Dans une société démocratique, le premier contrôle de l’action publique revient aux
autorités politiques, tant nationales que locales. La décentralisation suppose aussi la mise
en place effective d’un contrôle politique et financier émanant d’assemblées élues. Le
contrôle politique s’exerce au niveau national comme au niveau local, à l’occasion du
vote du budget. La transparence et la qualité des informations contribuent grandement au
contrôle de l’action locale. En effet, ses différentes formes donnent aux acteurs
administratifs et sociaux une vision claire et pertinente du fonctionnement et des enjeux à
l’œuvre et leur permettent d’agir sur eux.
Les contrôles politiques par les Parlements nationaux et les assemblées délibérantes
locales
Dans chaque collectivité locale, le contrôle est exercé par les conseils élus par
les citoyens
En Tunisie, au niveau national, le contrôle politique appartient à l’ARP. D’un point
de vue budgétaire, l’ARP exerce un contrôle préalable et fondamental sur les collectivités
locales à l’occasion de la discussion et du vote de la loi des finances du budget et des
autres lois ayant des effets budgétaires sur elles. Ce contrôle se manifeste lors des débats
et votes portant sur les recettes des collectivités locales (fixation de la législation
comptable et financière, établissement de la fiscalité, et transferts financiers). Cependant,
les capacités du Parlement pour accomplir le travail législatif préalable (études d’impact,
évaluation et prospective) demeurent réduites. En particulier, son personnel administratif
s’avère insuffisant pour effectuer ces missions.
L’ARP exerce également un contrôle a posteriori lors de suivi de l’exécution
budgétaire et du vote de la loi de règlement du budget. Mais, encore une fois, les moyens
humains et matériels propres pour évaluer les politiques locales et les effets des
législations les concernant lui manquent.
Le contrôle exercé par le Parlement national demeure limité, faute de capacités
Il convient, de relever, en premier, que l’organisation de l’ARP en plusieurs
commissions spécialisées favorise sa mission de contrôle. En effet, parmi les neuf
commissions de l’assemblée, celle des finances, de la planification et du développement
suit l’exécution du budget de l’État et examine les finances publiques. Comme les
recettes et dépenses de l’État, la procédure concernant les finances locales s’avère aussi
dominée par le gouvernement, et la commission responsable des finances locales ne
bénéficie pas des moyens matériels et humains suffisants pour remplir pleinement ses
fonctions.
L’efficacité du contrôle reste particulièrement limitée par le déficit
d’information à disposition des instances de contrôle
Les rapports des différents corps de contrôles administratifs ne sont pas adressés
systématiquement au Parlement national. De même, les rapports de la Cour des comptes
ne sont pas expressément communiqués à cette dernière et ses membres en prennent
connaissance, comme tout citoyen, au moment de leur publication au Journal officiel de
la République tunisienne. L’ARP ne sollicite pas l’appui de la Cour des comptes pour
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 63
concevoir des rapports d’audit des comptes, et ce alors que les nouvelles dispositions de
2014 l’y autorisent. Ces carences limitent, d’une part, l’information du Parlement sur
l’état des contrôles exercés, et d’autre part, sa capacité à orienter ses propres demandes
d’enquête et d’information, alors que le regard éclairé de l’ARP sur les collectivités
locales se révèle essentiel au fonctionnement de la démocratie et à la croissance inclusive
du pays.
Les assemblées délibérantes locales ne se pas encore pleinement appropriées du
contrôle des finances
Dans le contexte de la gestion démocratique des affaires locales, le contrôle politique
du budget de la collectivité locale, tant a priori qu’a posteriori, appartient à l’assemblée
élue locale. Le président du conseil municipal ou le président de conseil régional
préparent pour leur collectivité le projet de budget. Matériellement, cette préparation se
trouve confiée aux services financiers de chaque collectivité, avec le concours essentiel
des services locaux de la direction générale de la comptabilité publique. Puis, l’exécutif
local transmet le projet de budget pour examen et avis à la commission compétente de
l’assemblée délibérante locale. Le projet de budget, accompagné de l’avis de la
commission, est soumis à la délibération du conseil municipal ou régional.
Dans les faits, la collaboration entre collectivités et services administratifs
déconcentrés des finances demeure peu opérante et devrait être renforcée. Par ailleurs, le
projet de budget ne donne pas lieu à des débats d’orientation en amont de la procédure de
vote, susceptibles d’indiquer sur quels types de crédits faire porter les efforts. Enfin, les
informations financières ne sont pas nécessairement transmises dans les délais permettant
un examen détaillé des comptes.
Il convient de noter que le budget exécuté se trouve aussi examiné par l’assemblée
délirante. Cependant, ce dernier examen ne rencontre pas un grand intérêt auprès de
l’assemblée, ni des citoyens et s’avère souvent purement formel. Or, le plein
accomplissement de sa mission par l’assemblée constitue la condition première de la
démocratie locale.
Les mesures favorisant l’efficacité du contrôle politique local dans les pays de
l’OCDE
La qualité de l’information financière et le processus de vote du budget
conditionnent l’efficacité du contrôle
Afin de donner suffisamment tôt aux membres des conseils locaux et aux citoyens
une vision des enjeux financiers locaux, certains États de l’OCDE ont instauré des débats
d’orientation budgétaire avant l’adoption du budget primitif de la collectivité. Cette
procédure renforce la démocratie et le débat politique. D’un point de vue technique, le
rapprochement de la comptabilité publique des techniques comptables du secteur privé se
révèle également fort utile.
L’amélioration de l’information fournie lors du vote du budget de la collectivité, tels
des ratios financiers permettant des comparaisons pluriannuelles et avec d’autres
collectivités, la situation des emprunts et des subventions accordées ainsi que des
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
64 – 4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
documents annexes explicatifs, s’avère essentielle pour un meilleur contrôle par
l’assemblée locale.
Naturellement, les modalités de présentation et de vote des budgets des collectivités
favorisent le contrôle. En France, par exemple, les budgets font l’objet d’une présentation
croisée par nature et par fonction. Lorsque le budget est voté par nature, il se trouve
accompagné d’une présentation par fonction et, inversement, lorsqu’il est voté par
fonction, il est doublé d’une présentation par nature. Dans le même ordre d’idées, la
communication des autorisations de programmes et des autorisations d’engagement
permet aux assemblées délibérantes d’avoir une vision de la situation financière présente
et future de la collectivité locale. Pour donner une vision d’ensemble, il est souhaitable de
réunir ces informations dans des annexes accompagnant le projet de budget de la
collectivité locale.
Enfin, pour permettre un meilleur dialogue entre la majorité et l’opposition au sein de
l’assemblée locale, certaines collectivités locales ont décidé d’attribuer le poste de
président de la commission des finances à un membre de l’opposition, le poste de
rapporteur du budget local revenant à un membre de la majorité.
Encadré 4.1. Les modalités du contrôle budgétaires au sein des entités
infranationales au Royaume-Uni
Le Local Government Act de 2000 prévoit la nomination de comités de contrôle des
comptes. À la fin de chaque exercice, les collectivités doivent produire des comptes, mais selon
un degré de précision variable d’une collectivité à l’autre. Les processus d’élaboration
budgétaire et les documents contrôlés diffèrent selon la taille des collectivités, et selon la
structure de contrôle établie.
Toutefois, d’une manière générale, le budget élaboré se fonde sur une programmation
pluriannuelles des dépenses (Medium Term Financial Strategy - MTFS), et fait l’objet d’une
approbation formelle par l’organe législatif de la collectivité. Celui-ci approuve également
l’assiette de la fiscalité locale (Council tax). Le budget exécuté présente des comptes comportant
au minimum les éléments suivants : les ressources, les dépenses, l’actif et le passif, la
rémunération des cadres dirigeants, ainsi qu’une déclaration sur la gouvernance. Ces documents
sont ensuite revus par un comité spécifique (Audit and Standards) et par un auditeur
indépendant.
Source : www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/22/pdfs/ukpga_20000022_en.pdf.
La transparence financière comme moyen de contrôle par les citoyens
La transparence financière donne, d’abord, l’occasion aux citoyens d’apprécier la
gestion locale. Elle conduit, ensuite, les décideurs publics à appuyer leur gestion sur des
indicateurs visant la bonne gouvernance financière et économique. Elle permet, enfin, aux
partenaires de la collectivité (banquiers, entreprises) d’avoir une vision juste de sa
situation. Elle constitue également un moyen essentiel pour que la réglementation
budgétaire,
influencent
favorablement le comportement financier des collectivités territoriales. Une étude portant
les accords de coopération ou
les marchés financiers
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 65
sur les budgets de 2009 de certaines municipalités espagnoles notait ainsi une relation
entre le respect de l’obligation de rendre comptes à un organe de contrôle externe, des
investissements plus importants et un taux d’endettement plus faible (Vila i Vila, 2013).
La Tunisie suit la tendance de certains pays de l’OCDE à renforcer la
publication de l’information financière locale
Comme l’ensemble des documents administratifs, ceux de nature budgétaire et
financière paraissent susceptibles d’être soumis au droit d’accès à l’information. Dans un
nombre important d’États, comme l’Espagne ou la France, l’incommunicabilité de
l’information et des documents produits ou détenus par l’administration et les organismes
publics demeure le principe. La communication ne devient, par exception, envisageable
qu’en vertu d’une disposition légale ou règlementaire expresse. D’autres États membres
de l’OCDE, en revanche, ont érigé la liberté d’accès aux informations détenues par les
organismes publics comme principe. En Allemagne et aux États-Unis, par exemple, les
citoyens bénéficient de la présomption de la libre communicabilité de tout document à
caractère administratif1. Un refus de communication par l’administration ne peut se
fonder que sur une décision établissant l’absence de communicabilité d’un document.
Postérieurement à la Révolution de 2011, en vue de contrer la tradition du secret de
l’État et de l’administration tunisienne, le gouvernement a adopté le décret-loi n° 2011-41
du 26 mai 2011, relatif à l’accès aux documents administratifs des organismes publics,
modifié et complété par le décret-loi n° 2011-54 du 11 juin 2011. Ce texte a érigé le droit
des citoyens à accéder aux informations détenues par les organismes publics. Il a aussi
prévu la divulgation spontanée et obligatoire par l’administration de son information et à
la demande de l’intéressé. L’article 5 du décret-loi du 26 mai 2011 a posé une obligation
spéciale d’information pesant sur les organismes détenant « ... toute information sur les
finances publiques y compris les informations macroéconomiques, les informations sur la
dette publique et sur les actifs et les passifs de l’État, les prévisions et informations sur les
dépenses à moyen terme, toute information sur l’évaluation des dépenses et de la gestion
des finances publiques et les informations détaillées sur le budget, aux niveaux central,
régional et local,… ».
Ces dispositions semblaient de nature à ouvrir très largement l’accès à l’information
de nature budgétaire et concernant les finances publiques. Ultérieurement, l’article 32 de
la Constitution tunisienne de 2014 a énoncé que « L’État garantit le droit à l’information
et le droit d’accès à l’information ». Le 11 mars 2016, une loi organique prise en
application de l’article constitutionnel est venue surmonter certaines carences du décret-
loi n° 2011-41 du 26 mai 2011 (OCDE, 2013). Dès lors, les citoyens tunisiens devraient
se trouver en mesure d’obtenir pleinement l’accès aux documents financières des
collectivités locales.
De manière plus précise, une bonne transparence financière locale passe
notamment par la production d’états budgétaires complets, disponibles dans des
délais raisonnables
Ces états budgétaires complets doivent intégrer les informations utiles à l’arbitrage
dans les meilleures conditions entre les différentes options budgétaires. La qualité du
système d’information, en particulier, dans son aspect comptable, à tous les stades de la
procédure financière, se révèle fondamentale de sorte à fournir une image fidèle de la
réalité et influer opportunément sur les décisions et les actions des autorités publiques.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
66 – 4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
Ces défis se montrent difficiles à relever. En 2003, une étude de l’OCDE constatait
que dans un certain nombre de pays, les données sur les finances publiques des
collectivités territoriales étaient souvent tardives (Allemagne, Brésil, Espagne, Italie,
Mexique, Pologne, Portugal) et paraissaient incohérentes avec celles de l’administration
centrale (Corée et Suisse) (OCDE, 2003). Dans ce sens aussi, une autre analyse portant
sur les années 2011 et 2012 observait que le respect de la législation relative au
rendement des comptes, tant pour les délais et les contenus, restait faible en Espagne
(Fernández Llera et al., 2013).
L’étude de l’OCDE de 2003 ajoutait qu’il semblait ardu d’établir un budget consolidé
et donc d’exercer un contrôle budgétaire efficace ou de déterminer l’orientation de la
politique budgétaire. Cela d’autant plus que dans nombre de pays, les données de finances
publiques au niveau infranational étaient établies sur la base d’une comptabilité de caisse.
Or, comme pour l’État, ce type de comptabilité produit souvent une image fausse ou
déformée des engagements financiers. À l’opposé, comme il a été exposé préalablement,
la comptabilité d’exercice intègre l’incidence financière d’une opération lorsqu’elle
intervient, indépendamment du moment où les fonds sont décaissés ou encaissés, et
traduit de manière plus juste la réalité financière et économique de la collectivité.
De façon générale, l’OCDE préconise d’accroître la transparence ainsi que la
disponibilité et la qualité des données financières. Elle y voit en particulier un moyen de
garantir la croissance inclusive et l’adhésion des citoyens à l’action publique. Elle
rappelle aussi que l’exécution des réglementations budgétaires relève autant de
l’économie politique que de la technique budgétaire.
Dans le contexte du renforcement de la transparence dans le domaine des finances
publiques, et à la suite de l'adhésion de la Tunisie au Partenariat du Gouvernement
Ouvert, le gouvernement et un groupe de la société civile ont installé, en mars 2013, une
commission conjointe pour la transparence budgétaire (OCDE, 2016). Depuis 2014, le
ministère des Finances publie le « budget citoyen » de l’État, et avec la Banque Mondiale
il a, en 2015, développé le portail du budget ouvert "mizaniyatouna". La Tunisie rejoint
de la sorte les pays de l’OCDE qui publient des budgets citoyens. Certaines communes
tunisiennes publient, comme nombre de collectivités locales de l’OCDE, aussi des
budgets citoyens locaux2.
Diverses organisations de la société civile ont aussi implanté des budgets participatifs
en 2014 dans plusieurs régions de Tunisie. Ceux-ci concrétisent un processus de
démocratie directe par lequel les citoyens décident de manière autonome, avec l’accord
de la collectivité, sur une partie du budget et des dépenses locales. En 2015, par exemple,
la municipalité de la Marsa a offert deux lignes de crédits au budget participatif, dont une
a porté sur l’éclairage public.
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4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES – 67
Recommandations
Il s’avèrerait souhaitable de :
1. Communiquer de façon plus systématique à l’ARP les principaux rapports d’audit,
d’évaluations, de contrôles et d’inspections des corps de contrôle et d’inspection ; ces
documents l’aideraient indiscutablement dans le contrôle des finances publiques et
l’orientation de ses requêtes à l’administration et ses travaux.
2. Approfondir le recours de l’ARP à la Cour des comptes. Dans ce but l’assemblée :
i) en utilisant les dispositions de la Constitution de 2014, pourrait solliciter à cette
juridiction des études ponctuelles sur des questions relatives aux collectivités locales ;
ii) lui demanderait aussi de collaborer avec le gouvernement, afin d’établir de façon
périodique des rapports sur la gestion des collectivités locales qui lui seraient soumis.
Un de ces documents pourrait porter sur le contrôle a posteriori des actes des
collectivités locales et des établissements publics locaux.
3. Doter l’ARP de moyens propres en hommes et matériels lui permettant d’évaluer et de
contrôler les politiques publiques affectant les finances des collectivités locales.
4. Favoriser le dialogue entre les services de la collectivité locale et de la Direction
générale des collectivités locales durant la préparation du projet de budget.
5. Prévoir des débats locaux d’orientation budgétaire trois mois avant la présentation du
projet de budget local à l’assemblée délibérante locale.
6. Organiser la transmission du projet de budget avec un délai suffisant de sorte à
permettre son analyse par tous les membres de l’assemblée locale.
7. Attribuer, dans les régions et dans les principales villes du pays, la présidence de la
commission chargée des finances à un membre de l’opposition siégeant dans
l’assemblée locale.
8. Faire de l’examen du budget exécuté l’objet d’un véritable débat local. Dans ce but, il
doit être inscrit au programme de l’assemblée suffisamment tôt et la documentation le
concernant disponible à cette date.
9. Renforcer la démocratie et la transparence locales. Il appartiendrait donc aux
collectivités locales de : i) faciliter l’exercice du droit des citoyens à l’information
financière locale. Cette facilitation s’accomplirait de façon, d’abord, proactive, en
diffusant et publiant de manière régulière, complète et accessible, par les moyens de
communication appropriés, les données financières locales, et ensuite, réactive, en
acceptant les demandes d’information émanant de tous les intéressés ; ii) améliorer la
qualité de l’information budgétaire en se dirigeant vers une comptabilité d’exercice et
patrimoniale ; iii) continuer à développer et à faire vivre les budgets citoyens et
participatifs.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
68 – 4. LES CONTRÔLES POLITIQUES ET LA TRANSPARENCE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1.
2.
Notes
La situation est identique au Brésil.
exemple,
le budget
citoyen de
Voir par
fédération mexicaine :
www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Presupuesto/Publicacion
es_anteriores/PEFVC_2013.pdf et le budget citoyen de la ville de Madrid :
http://datos.madrid.es/portal/site/egob/menuitem.c05c1f754a33a9fbe4b2e4b284f1a5a
0/?vgnextoid=af62db13cb659410VgnVCM1000000b205a0aRCRD&vgnextchannel=
374512b9ace9f310VgnVCM100000171f5a0aRCRD.
la
Références
Fernández Llera, R. et al. (2013), « Transparencia y rendición de cuentas de entidades
locales », [Transparence et reddition de compte des collectivités locales], Colloque :
Smart Regions for a Smarter Growth Strategy, Oviedo, Espagne, 21-22 novembre
2013.
Legislation UK, Local Government Act 2000, www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/
22/pdfs/ukpga_20000022_en.pdf, (consulté le 2 août 2016)
OCDE (2016), Examens de l'OCDE sur la gouvernance publique, Le gouvernement
ouvert en Tunisie, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2013), Consolider la transparence budgétaire pour une meilleure gouvernance
publique en Tunisie, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2003), « Les relations financières entre l’État et les collectivités locales », dans
Revue économique de l’OCDE n° 36, Éditions OCDE, Paris.
Vila i Vila, J. (2013), « Determinantes de la transparencia contable en los municipios »,
[Les déterminants de la transparence comptable dans les municipalités], UNED,
Auditoría
Pública
www.auditoriapublica.com/
hemeroteca/Pag%2057-64-n60.pdf.
57-64,
nº 60,
pp.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 69
Chapitre 5
Les contrôles administratifs des services de l’État
sur les collectivités locales
Le chapitre constate qu’en Tunisie, les budgets des collectivités locales se trouvent
soumis à la tutelle et au contrôle de l’administration de l’État. Celui-ci verse aussi aux
collectivités locales et établissements locaux des crédits qui deviennent l’essentiel de
leurs ressources propres. Mais en définissant très précisément la destination et les
conditions d’utilisation de ces ressources, il ne consent aux entités locales qu’une très
faible marge d’action, réduisant grandement leur capacité à s’adapter à la situation de
leur circonscription, et devenant de la sorte le maître de la gestion des projets locaux.
Par ailleurs, il ressort de l’analyse que malgré l’intervention de multiples acteurs
externes exerçant des contrôles financiers et administratifs, les comptes des collectivités
locales demeurent insuffisamment mis en état, et les taux de recouvrement des
impositions et créances locales restent faibles. Si le contrôle de légalité et de disponibilité
des crédits est efficace, la nature des contrôles – a priori – induit l’inefficacité. De même,
l’absence de contrôle interne au sein des administrations décentralisées contribue à
appuyer la mainmise des tutelles. Enfin, après avoir rappelé l’instauration en cours de la
Gestion budgétaire par objectifs pour l’administration de l’État tunisien, ce chapitre
invite à réfléchir sur la possibilité d’étendre à terme et de façon très prudente ce mode de
gestion aux collectivités locales.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
70 – 5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
La mise en œuvre du budget d’une collectivité locale obéit à la législation,
notamment la loi n° 75-35 du 14 mai 1975 relative à la loi organique du budget des
collectivités et le code de la comptabilité publique. Ses opérations et ses acteurs, hormis
ses ordonnateurs locaux, se révèlent très proches de ceux des dépenses de l’État,
examinés dans le rapport intitulé Une meilleure performance pour une meilleure
gouvernance publique en Tunisie : la Gestion Budgétaire par Objectifs (OCDE, à
paraitre). L’attention ne sera donc attirée dans ce chapitre que sur les différences entre les
procédures étatiques et locales.
Actuellement, un nombre important de services de l’État exercent diverses formes de
contrôle et de tutelle sur les régions, les délégations et les municipalités. La tutelle
consiste dans la capacité pour l’État d’approuver ou refuser une mesure adoptée par une
collectivité publique, préalablement à son application. Ce pouvoir se trouve assorti de
celui de solliciter l’amendement de l’acte par la collectivité, ou, dans certaines
circonstances de se substituer à elle.
Ainsi, les budgets des collectivités locales restent soumis à l’approbation de
l’administration de l’État qui contrôle également la destination de leurs crédits. Mais, le
maillage important des contrôles n’empêche pas la qualité des comptes de nécessiter des
améliorations. Une comparaison avec les réformes entreprises dans les pays de l’OCDE
laisse, enfin, à penser que le contrôle a priori de la dépense publique devrait
profondément évoluer. De manière générale, ces observations seraient susceptibles de
conduire à évoquer la possibilité d’envisager de façon très prudente la mise en place
d’une forme adaptée de Gestion budgétaire par objectifs dans les collectivités locales.
Le contrôle du budget de la collectivité par l’autorité de tutelle
Les budgets des régions et des communes demeurent soumis à l’approbation de
l’administration
Une fois le budget voté par l’assemblée délibérante locale, il se trouve transmis à
l’autorité de tutelle. Cette dernière est soit le gouverneur représentant de l’État dans sa
circonscription, soit les ministres de l’intérieur et des finances, tant pour les communes
dont le budget laisse apparaître un déficit que pour les communes dont les ressources
courantes s’élèvent à quatre millions TND. L’approbation du budget des conseils
régionaux appartient dans tous les cas au ministre de l’intérieur.
Si le budget initial de la collectivité locale ne s’avère pas approuvé par l’autorité de
tutelle, en raison de la méconnaissance de l’obligation de l’établir en équilibre réel, la
collectivité délibérante doit procéder à une seconde lecture. Si la collectivité n’a pas
délibéré ou n’a pas voté le budget en équilibre réel dans un mois, l’autorité de tutelle
arrête d’office les charges et les ressources de la collectivité. Quand le budget n’a pas
prévu certaines dépenses obligatoires, ou si les ressources allouées se révèlent
insuffisantes pour les couvrir, l’autorité de tutelle demande l’inscription aux organes
compétents, et peut, ensuite, les inscrire au moyen des ressources prévues par la loi à
cette fin.
De même, les délibérations des instances municipales portant sur le budget des
communes, les interventions directes dans ou par participation financière dans les
entreprises industrielles et commerciales assurant un service public ou intérêt local ou
régional demeurent soumises à l’approbation de l’autorité de tutelle pour devenir
exécutoires.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 71
Ce système d’approbation par l’autorité de tutelle se fonde sur l’idée qu’il
n’appartient pas à la collectivité nationale, qui serait dans l’obligation (politique) de
combler les déficits, d’assumer les conséquences d’une gestion locale imprudente. La
procédure actuelle d’approbation du budget contrevient, toutefois, aux dispositions
constitutionnelles de 2014 interdisant le contrôle a priori. Elle a, dès lors, vocation à
évoluer.
Le contrôle de la destination des crédits des collectivités locales réduit leur
marge de manœuvre et leur autonomie
Le contrôle s’exerce, d’abord, à travers les dotations des crédits. L’État met à la
disposition des collectivités locales une subvention de fonctionnement et une autre
d’investissement. La dotation de subvention de fonctionnement figure au budget du
ministère de l’intérieur sous la rubrique « soutien aux collectivités locales ». Elle est
répartie entre les budgets des régions et les budgets des communes. Les règles de
répartition figurent dans la loi et reposent sur des critères objectifs, tels que la population
des communes, l’effort de recouvrement fiscal, ainsi que des clés de péréquation entre
communes. La dotation de subvention d’investissement se trouve déterminée par
référence au programme d’investissement de la collectivité locale.
La majorité des subventions allouées aux entités décentralisées et déconcentrées
provient des crédits votés par le Parlement en loi de finances. Elle transite par le budget
de l’État, ventilé entre les divers ministères. Les subventions empruntent deux voies :
d’abord, par l’intermédiaire de la Caisse des prêts et de soutien des collectivités publiques
locales, ensuite, par des transferts directs du budget de l’État.
Par cette méthode d’attribution des crédits de collectivités locales, l’État contrôle les
ressources des collectivités locales et réduit considérablement leur marge d’autonomie
réelle.
Le contrôle s’exerce ensuite à travers l’ouverture des crédits. Les budgets locaux se
trouvent soumis à l’approbation préalable et conjointe des ministères des finances et de
l’intérieur. L’approbation intervient sur la base de l’examen de la réalisation des recettes,
de la politique de recrutement, de l’évolution des dépenses courantes et des dépenses
d’investissement – mis en cause par l’autorité de tutelle, le cas échéant.
Comme il a été exposé dans le rapport Une meilleure performance pour une meilleure
gouvernance publique en Tunisie : la Gestion Budgétaire par Objectifs (OCDE, à
paraitre), les crédits votés par le Parlement sont répartis en début d’exercice par un décret
entre les différents ministères, par titre (fonctionnement, investissement) et par article.
Ultérieurement, un arrêté du ministère des finances procède à l’ouverture des crédits à un
niveau plus fin (paragraphe et sous-paragraphe), c’est-à-dire au niveau des projets eux-
mêmes. Il en résulte que l’administration centrale demeure maîtresse de la mise à
disposition des crédits à l’entité locale, alors que ces crédits ont été votés par le Parlement
dans la loi des finances. Cela a deux conséquences : la première, elle prive le vote de
l’ARP d’une partie de ses effets ; la deuxième, elle réduit considérablement l’autonomie
financière des collectivités locales, car le ministère des finances devient le véritable
maître de la gestion des projets locaux.
Cela se révèle notamment vrai pour la région. En particulier, le conseil régional ne se
trouve pas en mesure de décider lui-même des projets de développement de sa région. En
effet, la majorité des investissements dans la région restent ceux de l’État. Cet
éloignement entre les habitants de la région et les décideurs nationaux ne favorise pas le
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
72 – 5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
développement local équilibré et l’implication des citoyens dans la vie de la
circonscription. Selon la Constitution de 2014, l’établissement public régional a vocation
à laisser la place à la collectivité locale régionale. En conséquence, il appartiendra à cette
dernière d’assumer la programmation et la réalisation de ses investissements, en
concertation avec les autres régions et l’État, en fonction du type d’opération et dans le
respect du principe constitutionnel de subsidiarité inscrit dans l’article 134 de la
Constitution. Aussi, d’un point de vue financier, la déconcentration régionale reste-t-elle
très limitée puisque la gestion des crédits intervient très largement depuis les
administrations centrales.
Les services participant aux contrôles financiers des collectivités locales
apparaissent multiples
Le contrôle des dépenses publiques décentralisées et déconcentrées revient aux
contrôleurs régionaux des dépenses publiques, rattachés au Comité général de contrôle
des dépenses publiques, dont le président assure la coordination des travaux des
contrôleurs au niveau central et régional dans les 24 gouvernorats. Ce comité constitue la
seule structure de contrôle disposant d’une représentation locale sur tout le territoire
tunisien. Dans chaque gouvernorat siègent les services du contrôleur régional des
dépenses publiques, la municipalité de Tunis bénéficiant d’un contrôleur spécifique.
Le contrôleur régional des dépenses publiques vérifie les engagements de dépenses
des structures locales. Ses contrôles portent, en particulier, sur la régularité des dépenses
de l'État, des établissements publics à caractère administratif et des collectivités locales. Il
vise les propositions d'engagement y afférentes. Il s’agit donc d’un contrôle a priori. Or,
la Constitution de 2014 défend ce type de contrôles sur les collectivités locales.
Concernant les services déconcentrés, on serait en droit de s’interroger sur la pertinence
de leur maintien dans la nouvelle gestion budgétaire par objectifs, mettant l’accent sur la
responsabilité des acteurs et la simplification de la chaîne de la dépense publique.
Par ailleurs, plusieurs acteurs de la Direction générale de la comptabilité publique et
du recouvrement assurent le contrôle comptable de la dépense des collectivités locales. La
Direction générale de la comptabilité publique et du recouvrement assume une multitude
de fonctions : le recouvrement des recettes de l'État, des établissements publics et des
collectivités locales, le contrôle et le paiement des dépenses publiques, la tenue des
comptes publics, ainsi que la production de l'information financière et comptable relative
à l'exécution des opérations budgétaires et de trésorerie des structures publiques régies
par le code de la comptabilité publique. Son organisation locale s’avère assez pyramidale.
Le payeur général et les payeurs départementaux ont un rôle essentiel dans la gestion
financière locale. Ses services et les payeurs départementaux assument essentiellement le
paiement des dépenses de l’État engagées et ordonnancées par les ordonnateurs
l’État non accrédités auprès d’autres comptables
principaux et secondaires de
assignataires. Le payeur général effectue le payement des dépenses de l’État à l’exception
des ministères dotés de leur propre paierie1. Ainsi, les dépenses de l’État engagées et
ordonnancées par les ordonnateurs principaux et secondaires de l’État non accrédités
auprès d’autres comptables assignataires sont payées, le cas échéant, par le payeur
général ou par les payeurs départementaux.
Les receveurs des conseils de régions assurent la gestion comptable du conseil de
région. À ce titre, ils sont comptables payeurs des dépenses mandatées sur le budget du
conseil, procèdent au recouvrement des recettes leurs revenant, et tiennent leur
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 73
comptabilité. Les receveurs municipaux sont chargés de la gestion comptable d'une ou
plusieurs communes. En cette qualité, ils sont comptables payeurs des dépenses
mandatées sur le budget de ces communes, procèdent au recouvrement des recettes leurs
revenant et tiennent leur comptabilité.
Les agents comptables concourent avec les receveurs des finances à la gestion
comptable des établissements dont ils sont assignataires. Ils sont nommés par arrêté du
ministre des finances et relèvent de son autorité. À ce titre, ils sont comptables payeurs
des dépenses mandatées sur le budget desdits établissements, procèdent au recouvrement
des recettes leurs revenant et tiennent leur comptabilité.
Généralement, le réseau comptable tunisien paraît bien organisé et procède
efficacement aux contrôles de légalité et de disponibilité des crédits. Au cours de leurs
fonctions, les comptables publics, tenus par leur responsabilité personnelle et pécuniaire,
accomplissent un nombre extraordinaire d’actes de contrôle. En fin de cycle, la Cour des
comptes statue en matière de comptes des comptables publics2.
Malgré les contrôleurs, la qualité des comptes n’échappe pas à toute critique
Certains chefs des exécutifs locaux s’élèvent contre des contrôles administratifs et
financiers trop tatillons, retardant leurs initiatives. Sans doute, pour rendre les opérations
de contrôle plus rapides, il conviendrait, en premier lieu, d’évaluer les moyens réels des
postes comptables au regard de leurs nombreuses missions, et, en deuxième lieu,
d’entreprendre, quand cela s’avère nécessaire, les changements indispensables dans les
outils de gestion et la législation. En face, un travail semblable reste à réaliser du côté des
ordonnateurs. Il les conduirait à s’interroger sur les procédures financières et comptables
et à évaluer les agents accomplissant des opérations financières, comme la passation de
marchés publics. À terme, les services ordonnateurs devraient bénéficier de véritables
professionnels des finances en mesure d’engager un véritable dialogue de gestion avec les
services de la comptabilité publique.
Les comptes des collectivités locales rencontreraient certaines difficultés, davantage
visibles depuis la révolution de 2014. En particulier, les rôles des impositions locaux
accusent de restes à recouvrer considérables, et la comptabilité enferme un nombre de
comptes d’affectation provisoire non négligeable. Il conviendrait d’observer qu’un
nombre significatif d’assemblées locales votent les rôles d’imposition sans se soucier de
leur caractère recouvrable, tenant, par exemple, à l’insolvabilité des assujettis ou à la
difficulté à les identifier et à saisir la matière imposable. Il en résulte des taux de
recouvrement très bas sur les impositions locales et des comptes insuffisamment mis en
état d’examen et de jugement. Pour ces motifs, il serait opportun d’adopter une loi
d’apurement des comptes locaux, afin, par exemple, de permettre aux comptables de se
concentrer sur les créances recouvrables.
Une comparaison avec les réformes dans les pays membres de l’OCDE laisse à
penser que la nature a priori du contrôle contribue à l’inefficience du système
L’atténuation des contrôles préalables dans les pays membres de l’OCDE constitue
une tendance importante. Le contrôle a priori, qu’il soit opéré par un organe administratif
ou une juridiction, a l'avantage de prévenir la survenance des préjudices. Il présente,
cependant, l'inconvénient d’accroître souvent considérablement le travail et de diluer les
responsabilités. Traditionnellement, sa mission consiste à autoriser l’engagement ou la
dépense publique. Typiquement, l’organe de contrôle reçoit tous les ordres de paiement et
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
74 – 5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
les documents justificatifs, vérifie que l’opération a été autorisée, qu'elle apparaît légale et
régulière et que les crédits budgétaires sont suffisants. Ensuite, soit, il accepte
l’engagement ou le paiement ou, lorsque l’opération ne répond pas aux critères précités, il
renvoie l’opération à l'entité émettrice pour amendement. Toutefois, ce système a été
considéré coûteux et inefficace. En effet, l’examen rigoureux de la légalité et de la
disponibilité des crédits entraîne des retards dans la prestation des services publics et
affaiblit la responsabilité de la gestion. Il en résulte que, malgré l'utilité incontestable de
la lutte préventive, une tendance forte a vu le jour parmi les pays membres de l’OCDE
pour minimiser sa portée et son contenu et développer des procédures de contrôle interne
(Kontogeorga, 2015).
Les contrôles administratifs des collectivités locales par les services de l’État
Le comité général de la fonction publique contrôle la gestion des ressources
humaines des agents des collectivités locales
Les agents des collectivités locales et des établissements publics administratifs sont
régis par le statut général du personnel de la fonction publique3. Les actes relatifs à la
gestion de la carrière du personnel se trouvent soumis au visa des tutelles ainsi qu’aux
services du comité général de la fonction publique. Ce dernier se montre très vigilant sur
sa mission et tend à substituer ses propres objectifs à ceux des collectivités locales. Les
maires et responsables des exécutifs régionaux ne peuvent, par exemple, pas librement
décider du volume des effectifs, ni de l’évolution des carrières. Privés des moyens
efficaces de gestion des ressources humaines, il devient donc pour eux difficile de diriger
de manière autonome leurs collectivités.
Le contrôle administratif externe aux collectivités et aux entités déconcentrées
revient aux contrôles généraux et aux inspections ministérielles
En Tunisie, les trois contrôles généraux des services publics, des finances et des
domaines de l’État se trouvent compétents pour contrôler les services déconcentrés de
l’État et les collectivités locales4. Cette compétence allait de soi sous l’empire de la
Constitution de 1959, mais s’avère plus discutable sous celle de 2014. Si le contrôle des
services déconcentrés s’accorde avec l’unité de la personne morale étatique, en revanche,
avec la décentralisation, l’État et les collectivités locales devraient voir leurs autonomies
respectives réellement affirmées. Aussi le pouvoir du chef de l’État ou de certains
ministres, agissant en leurs qualités de chefs de services, d’ordonner un contrôle sur une
collectivité locale autonome, devient-il sujet d’interrogation, d’autant plus que la
Constitution énonce la fin du contrôle a priori.
Dans certains pays décentralisés, cependant, les inspections générales de l’État
conservent une mission de contrôle des collectivités locales. Ainsi, l’article 42 de la loi n°
96-452 du 28 mai 1996 donne compétence à l’Inspection générale des affaires sociales
française (IGAS), indépendamment de l’organisation gouvernementale en vigueur, sur
l’ensemble des institutions du champ social qu’elles soient publiques (États, collectivités
territoriales ; agences, organismes paritaires) ou privées (entreprises, associations...), dès
lors qu’elles bénéficient de fonds publics ou font appel à la générosité du public. De
même, l’Inspection générale des finances du Portugal étend sa compétence sur les toutes
les entités dépendant des administrations publiques, y compris les autorités locales
(autarquias locais) et autres formes d’organisations territoriales (organização territorial
autárquica) (IGF du Portugal, 2016). Il en résulte que même dans un État décentralisé, les
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 75
services d’inspection et de contrôle de l’État peuvent rester habilités juridiquement à
contrôler les collectivités locales pour autant que les conditions de ces inspections et
contrôles fussent suffisamment précisées.
Au Portugal également, la tutelle administrative porte uniquement sur le contrôle de
légalité et s’exerce a posteriori par :
• des inspections régulières, conduites selon un programme annuel, en vue de
vérifier la conformité des actes et des contrats des organes et des services avec la
loi ;
• des enquêtes décidées par le gouvernement. Celles-ci tendent à vérifier la légalité
des actes et des contrats consécutivement, d’une part, à une dénonciation motivée
et formulée par toute personne physique ou morale, et, d’autre part, à une
inspection ;
• des investigations susceptibles d’être ordonnées par le gouvernement, lorsque le
nombre et la gravité d’indices sérieux d'illégalité empêchent l’établissement des
faits au cours d'une enquête. Les comptes rendus des différents contrôles sont
adressés au gouvernement. Celui-ci les communique, s’il l’estime nécessaire, au
ministère public. Ce dernier décide de l’opportunité de saisir le tribunal
administratif qui juge l’affaire.
Parallèlement, certaines collectivités territoriales des pays de l’OCDE ont établi leurs
propres organismes de contrôle interne. Par exemple, l’Inspection générale de la ville de
Paris exerce les missions d’audit et d’évaluation des services de l’administration
parisienne. Ses missions et son fonctionnement ont été déterminées par une délibération
du conseil de Paris du 16 juin 20145. Parfois, certaines entités infranationales ont
également instauré d’autres services d’inspection avec une vocation spécialisée. L'État de
Mexico6 a de la sorte créé l'Inspection générale des institutions de sécurité publique, en
vue de poursuivre et sanctionner administrativement la méconnaissance par ses agents de
police, municipaux et des centres de prévention et de réadaptation sociales, de leurs
obligations légales (IGISP de l’État de Mexico, 2016).
Encadré 5.1. Rappel sur l’État français décentralisé en 2004
Structure de l’administration infranationale : la France compte trois niveaux d’administration
infranationale dont le nom générique est « collectivités locales ». On recense 36 700 communes,
100 départements (dont quatre d’outre-mer) et 26 régions. Les différents niveaux n’ont cependant pas d’autorité
l’un envers l’autre. Les collectivités locales ont chacune une assemblée élue directement au suffrage universel.
Celle-ci élit à son tour un exécutif auquel elle délègue une partie de ses pouvoirs.
Champs de compétences des collectivités locales : le transfert de compétences s’est effectué au moyen de
plusieurs lois adoptées au début des années 80 qui ont significativement élargi leurs compétences antérieures.
Les communes ont des responsabilités qui couvrent entre autres la police administrative et la sécurité locale, la
gestion de l’état civil, par exemple l’enregistrement des naissances (cela date d’avant les réformes), les écoles
primaires, l’entretien de la voirie locale et la gestion des services publics locaux (qui peuvent aller jusqu’à
inclure des services en réseau tels que l’eau et l’électricité) ainsi que le plan d’occupation des sols et quelques
services sociaux. Les départements ont entre autres la responsabilité de l’entretien de la voirie locale (routes), des
écoles secondaires (collèges), de certains services sanitaires et sociaux, ainsi que de la culture et du tourisme, et
ils peuvent accorder des aides aux entreprises. Les régions sont responsables entre autres du développement
régional et des stratégies d’infrastructure (aménagement du territoire), de l’enseignement secondaire (lycées) et
de certains aspects de la formation professionnelle, ainsi que de certains dispositifs d’aide économique (par
exemple subventions à l’emploi, garanties de prêts).
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
76 – 5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Encadré 5.1. Rappel sur l’État français décentralisé en 2004 (suite)
Autorité de l’État central : il faut souligner que l’État (gouvernement central) qui a transféré ces
compétences, conserve une prérogative générale de contrôle. Par ailleurs, des lois proposées par l’exécutif et
votées par le Parlement peuvent modifier, ajouter ou retirer des compétences transférées, même si la constitution
reconnaît à présent que la France est une République décentralisée. Il exerce aussi une influence importante sur
certains aspects du processus judiciaire. Ceci peut s’opposer à ce qui se passe dans des États fédéraux où les
autorités infranationales peuvent exercer des pouvoirs plus permanents qui ne peuvent être modifiés par le
gouvernement central sans leur consentement. En bref, la décentralisation française, malgré des changements de
longue portée, n’a pas fondamentalement remis en question le concept d’État unitaire.
Suivi et contrôle par l’État central : l’exercice des compétences transférées reste aussi soumis au contrôle
de légalité ex post. Le préfet, représentant de l’État, a une mission de contrôle de légalité et de coordination
générale des relations entre l’État et les collectivités locales. Les décisions de ces dernières ne sont applicables
qu’après transmission au préfet. Celui-ci ne peut annuler ou modifier les décisions, mais peut les soumettre à un
examen par le tribunal administratif, qui peut alors les annuler. Certaines décisions contractuelles (par exemple
celles relatives aux marchés publics) peuvent être suspendues en urgence si elles sont jugées contraires au droit
de la concurrence. Des contrôles budgétaires a posteriori sont aussi effectués par des cours régionales des
comptes. Ces contrôles ont un but principalement technique (légalité, bonne application des procédures).
Déconcentration : en même temps que la décentralisation, un processus parallèle de « déconcentration » a
démarré en 1992. Quelques-uns des pouvoirs conservés par l’État ont été délégués aux représentants locaux de
l’État, coordonnés par le préfet et d’autres, tels que les chefs des régions administratives de l’éducation nationale
: ils exercent ces pouvoirs d’État à un niveau infranational tout en restant subordonnés aux autorités centrales. Le
principe directeur pour identifier ce qui doit être déconcentré est le principe de subsidiarité. En outre, et c’est
important, la déconcentration offre aux collectivités locales des interlocuteurs étatiques au niveau des services de
l’État qui sont déconcentrés.
Coordination : divers mécanismes de coordination existent pour gérer les relations entre les différentes
strates d’administration. Des « contrats de plan » ont été établis entre l’État et les régions. Certains d’entre eux
ont des objectifs spécifiques, tels que la gestion de services publics dans les zones rurales à faible densité de
population. Des accords ont aussi été conclus pour gérer des projets partagés. Des groupements (syndicats)
intercommunaux existaient depuis les années 30 pour la gestion partagée de services publics tels que la gestion
de l’eau ou la collecte des déchets. La législation des années 90 a tenté de régler les problèmes générés par la
petite taille de nombreuses communes. L’intégration plus étroite de zones adjacentes en pays, territoires,
communautés d’agglomération en vue de promouvoir un but commun a été encouragée, de même que le
renforcement de la coopération intercommunale.
Source : OCDE (2004), Examens de l’OCDE sur la réforme de la réglementation, France : vers des orientations stratégiques
plus claires, Éditions OCDE, Paris.
Penser à la gestion budgétaire par objectifs pour les collectivités locales
La Tunisie introduit par étapes la gestion budgétaire par objectifs (GBO) dans son
administration d’État, tant centrale que déconcentrée. Les expériences de la GBO ayant
débuté dans les services centraux, il paraît naturel qu’ils se trouvent très en avance par
rapport aux services déconcentrés. Dans les faits, les finances au niveau local ne sont
concernées par la gestion budgétaire par objectif que pour les crédits délégués des
départements ministériels.
L’implantation de la GBO dans les collectivités locales n’a, en revanche, pas encore
été envisagée. Ce choix se révèle compréhensible : d’abord, en raison de la difficulté du
projet, ensuite, par la place réduite des collectivités locales dans l’action publique, enfin,
par la nécessité d’établir préalablement la législation de base de la décentralisation. Il
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s’avère, par ailleurs, légitime pour une collectivité locale de réfléchir elle-même aux
avantages d’adopter un mode de gestion plutôt qu’un autre. Il n’en reste pas moins,
toutefois, que la GBO constituerait un moyen utile d’améliorer le contrôle interne et
externe de l’action des collectivités locales tunisiennes. Par exemple, la comptabilité
patrimoniale de la GBO serait de nature à mieux connaître et valoriser les biens des
communes. De même, la présentation des budgets locaux selon la logique de la GBO
mettrait en lumière l’adéquation des moyens alloués aux résultats recherchés et obtenus.
De cette manière, elle faciliterait aussi le dialogue budgétaire entre les collectivités
locales, les ministères techniques et des finances et l’Assemblée des représentants du
peuple. La GBO s’avère finalement un moyen de responsabiliser les acteurs locaux et
d’évaluer leurs performances.
Dès lors, il importe d’entreprendre la réflexion sur la GBO comme outil de
modernisation du contrôle des collectivités locales. Celle-ci associerait, les élus locaux et
nationaux, ainsi que de hauts fonctionnaires de l’État et des collectivités locales
tunisiennes ; elle pourrait aussi faire participer des experts étrangers et des organisations
internationales.
Il s’agit, d’une part, de faire naître une véritable volonté politique de modernisation
de la gestion locale, et, d’autre part, d’éviter que la démarche de modernisation ne se
présente, comme dans un certain nombre d’exemples européens, principalement le
résultat de la volonté de l’administration locale. Il importe donc que très tôt, les élus
locaux assument un rôle fondamental dans les décisions politiques et financières, en
préparation de la décentralisation.
La méthode de conduite du changement adoptée devrait bénéficier d’un consensus.
Elle consisterait en un ensemble d’actions de gestion destinées à assurer l’adhésion des
participants au projet, sous ses divers aspects (culturels, organisationnels et
opérationnels), depuis sa conception, en passant par sa réalisation, et en intégrant son
évolution à moyen et long terme. Sa première étape porterait sur le diagnostic en vue
d’évaluer les changements en cours, les objectifs du changement et le degré de résistance
de ces derniers. La deuxième étape tendrait à déployer des actions de communication, de
formation et d’accompagnement. La troisième mesurerait le niveau d’information, de
compréhension, d’adhésion et de participation des différents groupes de personnes et
d’institutions concernées au projet.
La réflexion générale sur l’introduction de la GBO dans les collectivités locales se
fonderait sur l’expérience acquise dans la mise en place de la GBO pour l’État. À ce titre,
l’unité centrale de la GBO, dotée de moyens supplémentaires, le Comité général de
l'administration du budget de l'État (C.G.A.B.E.) et le ministère de l’Intérieur se verraient
chargés de produire les premières études. Mais rapidement, de sorte à respecter
l’autonomie des collectivités locales, leurs représentants participeraient aux discussions et
à la production des analyses.
Naturellement, cette réflexion débuterait par l’analyse de la définition de la GBO et
son utilité pour les collectivités locales. En effet, la GBO constituerait une évolution
considérable, entraînant des coûts, à évaluer préalablement à toute mise en œuvre. Ce
travail conduira, en particulier, à choisir collectivement les principaux thèmes, comme les
nomenclatures budgétaires adaptées aux collectivités locales, les améliorations attendues
des systèmes comptables et d’information des collectivités locales, la mise en place de
moyens d’évaluer la performance, tels des indicateurs de résultats et des projets annuels
de performance (PAP) et des rapports annuels de performance (RAP).
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Il serait aussi souhaitable de garder en mémoire que la GBO constitue une occasion
de réformer l’administration locale. Si bien que des questions comme la gestion des
ressources humaines et la réorganisation administrative trouveraient une place majeure
dans ce travail.
Dans toutes les hypothèses, il convient de tenir compte de l’hétérogénéité des
collectivités locales de nature à leur laisser des marges d’action. Ainsi, en France les
grandes villes et collectivités locales suivent des rythmes différents dans l’adoption de la
gestion par objectifs. À partir de 2006, la ville de Paris a entrepris une démarche
budgétaire très fortement inspirée de la loi organique des finances (LOF). La mairie de
Lille a, d’abord, instauré une nouvelle architecture budgétaire. Elle a, ensuite, mis en
place les objectifs et les indicateurs face aux différents postes budgétaires. Dans d’autres
collectivités françaises, à l’opposé, l’introduction de la démarche de performance n’a pas
débuté par les aspects budgétaires. Le Grand Lyon et la ville de Nantes, par exemple, ont
d'abord mis en place "une politique de performance globale de la collectivité", relative à
un grand nombre de domaines, incluant les ressources humaines et l'intercommunalité. Ils
ont ultérieurement intégré l'aspect budgétaire de la réforme. Il en résulte qu’une
application progressive et différenciée, selon la taille de la collectivité, serait à envisager
pour tenir compte de la grande hétérogénéité des collectivités locales tunisiennes.
Il pourrait être suggéré de :
Recommandations
1. Réformer la procédure actuelle de dotation des crédits aux services déconcentrés de l’État en leur accordant,
d’une part, davantage de souplesse dans la mise à la disposition des crédits d’investissement et de
fonctionnement, et, d’autre part, en accordant une plus grande responsabilité aux gestionnaires locaux eu
égard à l’atteinte de leurs objectifs. Ces procédures pourraient s’inscrire dans des contrats d’objectifs et
participer au dialogue de gestion et à l’application au niveau déconcentré de la gestion budgétaire par
objectifs ;
2. Limiter l’emprise de l’État sur la région (et les autres collectivités), dans l’esprit de la décentralisation
découlant de la Constitution de 2014. La région aura en effet, vocation à devenir un acteur majeur de
l’aménagement et du développement local. Pour ses missions, elle requiert des ressources suffisantes et la
maîtrise de celles-ci et de ses investissements, en répondant directement devant ses électeurs. Ces impératifs
seront à considérer dans le Plan de développement national qui comportera un volet régional, dont une partie
importante doit être négociée avec les régions ;
3. Réfléchir à la disparition des contrôles a priori sur les collectivités locales, spécialement du contrôle régional
des dépenses publiques et de celui de la Direction générale de la fonction publique. En même temps, nier la
profonde disparité de développement et de moyens des différentes collectivités locales tunisiennes
constituerait une illusion. De manière générale, il ne semble pas que les collectivités locales tunisiennes se
trouvent actuellement en état d’assumer les conséquences de la décentralisation en termes de gestion
budgétaire et financière, et cela alors que la population formule de fortes attentes sociales, de respect du droit
et d’emploi efficace des ressources publiques. Aussi résulte-t-il indispensable de proposer un calendrier
pluriannuel, donnant le temps aux collectivités d’acquérir les compétences humaines et techniques d’une
bonne mise en œuvre de la décentralisation. Celui-ci s’inspirerait, par exemple, des étapes suivantes : i) lister
les compétences à transférer ; ii) établir un calendrier de transfert des compétences et des moyens
d’accompagnement ; iii) réduire par étapes certains contrôles en déterminant des critères précis, comme des
seuils pour les marchés publics, proches de ceux de la procédure du contrôle hiérarchisé de la dépense
publique instaurée avec la GBO ; iv) vérifier que les collectivités locales disposent des moyens adéquats en
vue d’exécuter leurs missions et les emploient pleinement ; v) suppression totale des contrôles a priori du
contrôle régional des dépenses publiques et de la direction générale de la fonction publique ; ces services
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5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 79
Recommandations (suite)
deviendraient des conseillers des collectivités locales ; vi) sur la base du volontariat, des agents du contrôle
régional des dépenses publiques et de la Direction générale de la fonction publique pourraient rejoindre des
services mutualisés des collectivités locales ;
Resterait à déterminer si le contrôle de légalité ayant vocation à remplacer la tutelle pourrait lui-même saisir
l’autorité juridictionnelle jugeant de la régularité au stade de l’engagement de la dépense locale. Une autre
option consisterait à confier le pouvoir de saisine à une seule autorité, représentant l’État dans la
circonscription. Par ailleurs, si, juridiquement, les dépenses des services déconcentrés de l’État pourraient
demeurer soumises au contrôle préalable du contrôle régional des dépenses publiques et de la Direction
générale de la fonction publique, l’opportunité d’un tel maintien resterait à examiner à la lumière de
l’évolution générale des contrôles dans le cadre de la GBO ;
4. Accroître l’autonomie du maire et du chef de la région sur leurs personnels. Dans le cadre général déterminé
par la loi, il leur appartiendrait de mettre en place une gestion dynamique et par objectifs. Ils pourraient alors
utiliser tous les outils d’une gestion moderne des ressources humaines et devenir les véritables chefs de leurs
services. En particulier, dans le cadre de la législation nationale, et des crédits déterminés en début d’exercice
par les assemblées locales, il conviendrait de définir précisément leurs responsabilités en matière de
ressources humaines, et les limites de l’intervention de la Direction générale de la fonction publique pour les
actes de gestion administrative du personnel ;
5. Renforcer les directions financières des collectivités locales, de manière à établir un véritable dialogue de
gestion financière avec les postes comptables de l’État ;
6.
Instaurer, dans toutes les régions et les communes de plus d’une certaine taille, un système de contrôle
interne. Ses objectifs tendraient à prévenir les risques, favoriser la sécurité de l’action publique locale,
maîtriser l’organisation de la collectivité et mieux assurer les services publics locaux, dans l’esprit de la
gestion par objectifs ;
7. Voter une loi d’apurement des rôles locaux d’imposition pour permettre aux comptables publics de
concentrer leur action sur les créances ayant de véritables chances d’être recouvrées. Associer, ensuite, plus
intensément les collectivités locales au recouvrement des impositions locales de sorte à les faire admettre
plus aisément les admissions en non-valeur des créances irrécouvrables ;
8. Modifier la loi pour que les actes et le budget deviennent exécutoires immédiatement après leur adoption et
que les conditions de publicité soient respectées, dans le maintien de l’obligation de transmission au
représentant de l’État ;
9.
Prévoir des dispositions pour permettre au représentant de l’État de s’opposer à l’exécution de l’acte de la
collectivité locale, si celui semble illégal. Les conséquences de cette opposition resteraient à envisager :
suspensive ou non, suspensive pour tous les actes, ou seulement pour ceux comportant des conséquences
graves et manifestement irréparables. Il lui appartiendrait aussi de veiller au respect du droit budgétaire,
concernant l’adoption et le contenu du budget ;
10. Déterminer l’autorité chargée de statuer sur l’illégalité. Comme on l’a vu, la majorité des pays membres de
l’OCDE ont choisi de confier le contrôle de la légalité des actes à des juridictions. Ces dernières s’avèrent
selon les pays de droit commun, administratives ou financières. Telle pourrait être la voie suivie par la
Tunisie ;
11. Améliorer les services chargés des contrôles de légalité des services locaux dans les régions ; créer un pôle
national pour les affaires plus complexes ;
12. Envisager, pour certaines entités locales tunisiennes, de se doter de leurs propres corps de contrôle.
Toutefois, étant donné la taille et les besoins de la Tunisie, ainsi que le nombre important d’instances de
contrôle déjà existant, il serait plutôt conseillé de créer un contrôle général national des collectivités locales.
Celui-ci se trouverait rattaché administrativement au Conseil Supérieur des collectivités locales, prévue à
l’article 141 de la Constitution tunisienne, et serait actionné par les chefs des collectivités pour les missions
qu’ils lui assigneraient.
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80 – 5. LES CONTRÔLES ADMINISTRATIFS DES SERVICES DE L’ÉTAT SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Ministères de l’Éducation nationale et de la formation, de l'Équipement, de la Justice,
de la Santé, de l'Agriculture, de l'Intérieur, de la Jeunesse et du Sport.
Ce principe a été réaffirmé par l’article 117 de la Constitution de 2014.
Loi n° 83-112 portant statut général des personnels de l'État, des collectivités
publiques locales et des établissements publics à caractère administratif.
Par exemple, l’article 2 du décret n° 2013-3232 du 12 août 2013, portant organisation
du corps de contrôle général des services publics et fixant ses attributions et le statut
particulier de ses membres : « Art. 2 - Le corps de contrôle général des services
publics est chargé sous l’autorité directe du chef du gouvernement, du contrôle
supérieur des services de l’État, des collectivités locales, des établissements et des
entreprises publics, et d’une façon générale, des structures, entités et organisations de
tout type bénéficiant, directement ou indirectement, d’une aide ou d’une participation
publique sous forme de parts du capital, de subventions, de prêts, d’avances ou de
garanties, et toutes autres entités assurant un service public quel que soit sa nature
[…] »
Deliberación n° 2014 IGVP 1001.
L'État de Mexico est l'un des 31 États, qui avec la ville de Mexico, constituent les
32 entités fédératives des États-Unis du Mexique.
Références
Inspection générale des finances du Portugal (2016), site web, www.igf.gov.pt/ (consulté
le 5 mai 2016).
Inspection générale des institutions de sécurité publique de l’État de Mexico (2016), site
web, http://igispem.edomex.gob.mx/, (consulté le 6 mai 2016).
Kontogeorga, G. (2015), « Introducing preventive audit in local government: The case of
Greece », dans International Journal of Government Auditing, janvier 2015.
OCDE (2004), Examens de l’OCDE sur la réforme de la réglementation, France : vers
des orientations stratégiques plus claires, Éditions OCDE, Paris.
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6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 81
Chapitre 6
Le contrôle juridictionnel sur les collectivités locales
Le chapitre décrit avec précision les modalités d’exercice du contrôle juridictionnel
applicable aux collectivités locales. Il constate les prérogatives des deux principaux
acteurs de ce contrôle juridictionnel, à savoir, la Cour des comptes, chargée
principalement de juger les comptes des comptables publics et la régularité des comptes
locaux, et le juge administratif, vérifiant la légalité des actes administratifs, ayant parfois
une portée financière. Il ressort de l’étude que le rôle de ces organes de contrôle s’avère
déterminant dans la protection, d’une part, des biens et ressources publics, et, d’autre
part, de l’État de droit au niveau local. Toutefois, les missions et les conditions
d’exercice de ceux-ci souffrent d’importantes carences, appelant des évolutions rapides
de la législation et des moyens humains et matériels. Parallèlement, l’amélioration des
compétences contentieuses internes de l’administration s’avère un défi de taille à relever.
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82 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Dans les États de droit, les actes des entités infranationales, qu’ils revêtent ou non des
conséquences financières, se trouvent soumis à un contrôle de type juridictionnel. La
forme de ce contrôle varie. Il peut revenir aux juridictions de droit commun, ou se voir
confié à des juridictions spécialisées. En Tunisie, le juge naturel de l’administration de
l’État et des collectivités publiques s’avère le juge administratif, le jugement des comptes
publics revenant à la Cour des comptes.
Pourtant, ces deux juridictions n’occupent pas actuellement la place qui leur revient
dans un État moderne et respectueux de l’État de droit et de la bonne gestion publique. De
plus, avec la décentralisation, leurs compétences évolueront considérablement. Il
apparaîtrait donc naturel que leurs moyens humains et matériels s’adaptent en
conséquence, de sorte à mieux protéger les intérêts des collectivités publiques et des
citoyens. Cette réforme appellera à son tour, l’adaptation des services de l’État et des
collectivités locales.
Le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes
La Cour des comptes apparaît comme l’organe supérieur de contrôle (ISC) en
Tunisie
La législation lui a octroyé de vastes compétences1. Celles-ci portent sur l’examen
des comptes et l’appréciation de la gestion de l'État, des collectivités locales, des
établissements et entreprises publics, ainsi que de tous organismes dans lesquelles l'État,
les collectivités locales, les établissements et entreprises publics détiennent une
participation en capital.
De ce fait la Cour des comptes :
• exerce un contrôle administratif sur les comptes et la gestion des établissements
publics administratifs et des collectivités locales ;
•
rend une déclaration générale de conformité entre les comptes de gestion des
comptables publics et le compte général de l'administration des finances ;
• examine les comptes et la gestion économique et financière des établissements
publics à caractère non administratif et des entreprises publiques, ainsi que de
tous organismes, quel que soit leur dénomination, dans lesquels l'État ou les
collectivités locales détiennent, directement ou indirectement, une participation en
capital ;
• apprécie les résultats de l'aide économique ou financière des collectivités locales,
les établissements publics ou les entreprises publiques.
La Cour des comptes se trouve composée de six chambres. Chacune d’entre elles
bénéficie d’attributions précises. Pour conduire à bien ses missions et garantir l’efficacité
de ses interventions, la Cour a instauré également quatre chambres régionales, destinées
au contrôle des services locaux de l’administration centrale, des établissements et
entreprises publics, ainsi que des collectivités locales : la chambre régionale à Sousse,
compétente sur les gouvernorats de Sousse, Monastir, Mahdia et Kairouan ; la chambre
régionale, couvrant les gouvernorats de Sfax, Gabès, Médenine et Tataouine ; la chambre
régionale à Gafsa pour les gouvernorats de Gafsa, Kasserine, Sidi Bouzid, Tozeur et
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6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 83
Kébili ; la chambre régionale à Jendouba ayant compétence sur les gouvernorats de
Jendouba, Béja, El Kef, et Siliana.
Les difficultés systémiques empêchent la Cour des Comptes et les chambres
régionales de remplir pleinement leurs missions alors que la Constitution de
2014 leur confie de nouvelles missions
Sans formuler un avis général sur la situation des comptes des collectivités locales
tunisiennes et l’action des chambres régionales, impliquant une évaluation très lourde, on
rappellera qu’actuellement, les comptes de ces collectivités ne permettent pas toujours
d’établir dans des bonnes conditions le compte général de l’État, et que depuis trois ans,
le Parlement tunisien n’a pas voté la loi de règlement dans laquelle les comptes des
collectivités locales se trouvent repris. Or, ce retard à examiner ce projet de loi mine le
crédit public et la confiance des citoyens dans la gestion locale. De plus, il ne semble pas
que les chambres régionales des comptes remplissent pleinement leurs missions
juridictionnelles au vu du très faible nombre de comptes de comptables publics jugé par
elles et ayant conduit au prononcé d’un débet. Il serait, enfin, opportun d’indiquer que
dans certains pays, la décentralisation a été suivie de la dégradation de certains aspects de
la qualité de la gestion locale et de la recrudescence de la corruption. Il en résulte donc un
besoin accru de contrôle, contrepartie de la plus grande autonomie locale, dans lequel la
Cour des comptes tiendra un rôle considérable.
La Constitution de 2014 a fortement réaffirmé la place et les pouvoirs de la justice
administrative. Son article 117 énonce que : « La justice financière est composée de la
Cour des comptes avec ses différentes instances. La Cour des comptes contrôle la bonne
gestion des deniers publics conformément aux principes de la légalité, de l’efficacité et de
la transparence. Elle statue en matière de comptes des comptables publics. Elle évalue les
méthodes de gestion et sanctionne les fautes y afférentes. Elle aide les pouvoirs législatif
et exécutif à contrôler l’exécution de la loi de finances et la clôture du budget ». Son
article 137 décide que : « Les collectivités locales gèrent leurs ressources de manière
autonome, dans le cadre du budget qui leur est alloué, selon les règles de la bonne
gouvernance et sous le contrôle de la justice financière ». Il résulte de la lecture combinée
de ces deux articles que la Cour des comptes se trouve habilitée à créer des émanations ;
que la cour et ses émanations sont appelées à contrôler les collectivités locales ; qu’il
appartiendra au législateur de déterminer les modalités et la portée du contrôle.
À ce jour, l’avis de la chambre régionale des comptes sur la légalité et l’équilibre des
comptes n’est pas sollicité par le représentant de l’État. Les chambres régionales ne
certifient aucun compte. Il s’agira, dès lors, pour la Cour des comptes et les chambres
régionales de comptes de participer à la transparence de la gestion, à l’information du
public et à la démocratie locale. Pour cela, elles devront faire connaître leurs constations
et observations avec la plus grande intelligibilité. Elles auront aussi à apporter un
éclairage global et pertinent sur l’état des finances publiques locales et sur les conditions
d’application des politiques publiques. Il leur reviendra aussi de présenter des
recommandations concrètes et réalistes sur
les gestionnaires publics
s’appuieront en vue de faire évoluer leurs pratiques vers plus d’efficience et d’efficacité.
Leur mission consistera enfin à garantir aux élus, gestionnaires et décideurs, de disposer
de l’expertise nécessaire pour des choix éclairés.
lesquelles
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
84 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
À partir de ces principes, il conviendra de se pencher sur un certain nombre de
questions :
• Les chambres régionales des comptes deviendront-elles des
juridictions
autonomes, soumises à l’appel et la cassation de la Cour des comptes et formant
avec elle un ordre juridictionnel ? La Cour des comptes sera-t-elle chargée des
recours en cassation des cours régionales des comptes ou cette mission
continuera-t-il à revenir au Tribunal administratif ?
• Comment sera assuré le contrôle a posteriori relatifs à : i) la date d’adoption et de
transmission du budget local ; ii) son équilibre réel, iii) sa date de vote et
d’équilibre ; iv) et le rejet éventuel du compte administratif ?
• Quelle sera l’autorité chargée de ce contrôle ? Un représentant de l’État ou tous
les citoyens ?
• La Cour des comptes et les chambres régionales des comptes assureront-elles la
mission de certification et d’assurance de la qualité des comptes publics ?
• Continueront-elles à remplir leurs missions juridictionnelles ?
• Feront-elles évoluer leurs méthodes de travail internes pour remplir leurs
nouvelles missions et quelle organisation interne adopteront-elles ?
L’éclairage des pays de l’OCDE indique que le mandat des Institutions
Supérieures de Contrôle se révèle très large
Les Institutions supérieures de contrôle (ISC) des finances publiques ont pour mission
de veiller au contrôle des finances publiques de chaque pays membre de l’OCDE. Il leur
revient donc d’examiner les comptes et faire rapport sur l'utilisation des fonds publics.
Dans certains pays, les ISC se trouvent également habilitées à examiner l'économie,
l'efficience et l'efficacité de l’emploi des fonds publics. Dans certains pays, comme la
France, la mission de l’ISC consiste à aider le Parlement et le gouvernement dans le
contrôle de l'exécution du budget de l'État et les lois de financement de la sécurité
nationale, alors qu'en Grèce, le rôle de l'ISC vise à contrôler les dépenses et surveiller les
recettes de l'État, ainsi que celle de l'administration et des entreprises publiques. Certaines
ISC bénéficient d’un mandat large, par exemple, aux Pays-Bas, l’ISC assure l'audit des
recettes et des dépenses de l'État.
En Espagne, l'ISC effectue la vérification externe permanente et finale de l'activité
économique du secteur public. Le mandat d’autres ISC comprend une référence
spécifique à la possibilité de procéder à de l’audit de performance. L'ISC allemande, par
exemple, est tenue de vérifier le compte de l'État et d'examiner la performance et la
régularité de la gestion financière. Au Royaume-Uni et en Irlande, les ISC vérifient
l’avantage social tiré de l’utilisation de l’argent public (value for money). Au Portugal, les
principaux contrats administratifs des collectivités (travaux publics, embauches,
fournitures...) sont soumis au contrôle préventif de la Cour des comptes tandis que le
ministère de la Planification et de l'Administration du territoire doit approuver les plans
d'occupation des sols.
Dans d’autres pays, les fonctions de contrôle sont effectuées par les autorités
administratives indépendantes : en Allemagne, par exemple, le Bundesrechnungshof, dont
les membres, selon la loi fondamentale, jouissent de la même indépendance que des
juges ; en Suisse, le Contrôle fédéral des finances constitue un organe indépendant du
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 85
département fédéral des finances, dont le directeur est nommé par le Conseil fédéral, avec
l'approbation de l'Assemblée fédérale ; en Suède le Riksrevisionen et, en Norvège le
Riksrevisjonen, sont dirigés par un conseil d'auditeurs élus par le Parlement. Dans les
pays de Common Law, la fonction de contrôle se trouve effectuée par un organe appelé
vérificateur général (general auditor), contrôleur général (general comptroller), comme
aux États-Unis au niveau fédéral, ou contrôleur et vérificateur général (general
comptroller and auditor), comme en Grande-Bretagne et Irlande. Il s’agit d’un organisme
indépendant, nommé par le chef de l'État et en charge d'un organe d'audit, qui adresse des
rapports périodiques à un comité parlementaire spécial qui, sur la base de ces documents
et d’auditions de représentants du gouvernement et de l'administration publique, à son
tour, en rapporte au Parlement. Un organe inspiré par le contrôleur général des États-Unis
existe dans de nombreux pays d'Amérique latine (par exemple, la Colombie, le Chili et le
Pérou), où il est dénommé contralor general de la República, responsable de la
contraloría general de la República. Dans certains pays membres de l’OCDE, l’ISC
forme une juridiction, comme en France, Portugal ou Espagne.
Par définition, toutes les ISC examinent les comptes des organismes dépendant de
l’État central. Dans la plupart des pays, cela couvre les services de l’administration
centrale et déconcentrés de l’État. A l’opposé, en Suède où les agences centrales
remplissent la plupart des fonctions, l'ISC vérifie ces organismes, mais pas les ministères
dont la mission se réduit à l’élaboration des politiques publiques.
Dans certains pays, l'ISC procède également à la vérification des comptes des
pouvoirs régionaux et locaux. En Autriche, le Rechnungshof forme un organe du
gouvernement provincial, responsable de la vérification des comptes des gouvernements
provinciaux. En Italie, la Cour des comptes établit des rapports au Parlement sur les
audits des autorités régionales et locales. Dans d'autres pays, comme le Royaume-Uni, en
France, au Danemark et dans les Länder allemands, des instances de vérification
distinctes couvrent le gouvernement régional et local. Au Royaume-Uni, des organismes
distincts sont responsables de l’audit en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord,
qui ne sont pas soumis au Parlement du Royaume-Uni. Au Danemark, la plupart des
collectivités locales est vérifiée par le département d'audit du gouvernement local, mais si
les dépenses sont remboursées par l'État alors le vérificateur général a accès aux comptes
des collectivités locales. En France, depuis le début des années 80, les Chambres
régionales et territoriales des Comptes de l’État ont été instaurées. Elles exercent sur les
collectivités territoriales et leurs établissements publics une compétence de jugement des
comptes des comptables publics, d’examen de la gestion et de contrôle budgétaire. Elles
assurent aussi l’évaluation des politiques publiques et des conditions de leur application
au niveau local par leur contribution aux enquêtes thématiques organisées par la Cour des
comptes. Leurs décisions peuvent être soumises à la censure de la Cour des comptes. En
Finlande et en Suède, les conseils de comté et les municipalités ont leurs propres
vérificateurs.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
86 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Encadré 6.1. Le contrôle juridictionnel des entités infranationales en Espagne,
en Italie et au Portugal
Le contrôle des communautés autonomes espagnoles : la Constitution espagnole, ainsi
que la loi de décentralisation du 2 avril 1982, confient l’exercice du contrôle externe des actes
des communautés autonomes et des collectivités à deux entités indépendantes : le Tribunal des
comptes (Le Tribunal de cuentas) et les chambres des comptes (organes du contrôle externe des
autonomies – entités infranationales).
Ces dernières contrôlent les comptes et examinent les actes des collectivités de leur territoire
selon les mêmes procédures que celles définies par le Tribunal des comptes. Les audits des
chambres des comptes des collectivités sont automatiquement communiqués au Tribunal des
comptes ; à l’inverse, celui-ci peut leur déléguer ses pouvoirs juridictionnels.
Le contrôle des entités infranationales italiennes (régions, provinces, communes) :
conformément aux dispositions de la loi de janvier 1994, la Cour des comptes exerce le contrôle
externe des lois et des lois de programme votées par les assemblées des entités régionales,
auxquelles elle communique un rapport annuel. Pour la Cour constitutionnelle italienne, cette
prérogative ne constitue pas une entrave au principe d’autonomie des collectivités, mais dans
une perspective de collaboration, elle contribue à l’amélioration continue et à la recherche de la
qualité des décisions législatives et des actes administratifs.
Les sections régionales de la Cour des comptes mettent en œuvre un contrôle de gestion des
provinces et des communes, au regard des dispositions législatives fixées par l’État et les
régions.
La Cour des comptes veille aussi au respect par les communes, les provinces et les régions,
des dispositions macroéconomiques européennes relatives à la stabilité financière et au respect
des équilibres budgétaires. Ce contrôle donne lieu à la publication de rapports annuels, fondés
sur les données transmises par les entités infranationales. À cette fin, les collectivités adressent
aux sections régionales de la Cour des comptes un rapport sur l’exécution de leur budget.
Le contrôle des collectivités portugaises : le contrôle externe des comptes des communes
appartient à une juridiction indépendante, le Tribunal des comptes. Celui-ci met en œuvre un
contrôle a priori – portant principalement sur la légalité et la régularité des actes au regard des
seuils obligatoires en matière d’endettement. Il peut également réaliser des audits des comptes,
présentés aux assemblées délibérantes. Enfin, il intervient a posteriori, en opérant une
vérification des comptes et en évaluant les résultats du contrôle interne.
Source : Noureau (2011), L'Union européenne et les collectivités locales, Université de La Rochelle.
Le contrôle juridictionnel exercé par le juge administratif
Le Tribunal administratif tunisien examine la régularité des actes
administratifs des collectivités, majoritairement sur saisine des particuliers
En Tunisie, deux ordres de juridiction coexistent : d’une part, le judiciaire jugeant les
contentieux répressifs et entre personnes de droit privé, et, d’autre part, l’administratif
jugeant les contentieux entre les administrations, et entre celles-ci et les personnes
privées2. Au sein de
le Tribunal administratif, rattaché
l’ordre administratif,
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 87
administrativement à la Présidence du gouvernement et siégeant à Tunis, statue
notamment sur les litiges mettant en cause l'administration et les pourvois pour excès de
pouvoir tendant à l'annulation des actes des collectivités publiques nationales et locales et
des établissements publics à caractère administratif. Ces actes se rattachent, par exemple,
aux contrats publics locaux ou aux décisions fixant l’assiette d’une imposition locale
(Kraiem, 2007). Les recours tendant à déclarer l’administration débitrice, soit à raison de
son action administrative illégale ou des travaux qu’elle a ordonnés, soit à raison des
préjudices anormaux provoqués par l’une de ses activités dangereuses, lui reviennent
également. Dans le cadre de ses attributions, le Tribunal administratif contrôle la légalité
des actes administratifs de portée financière des collectivités locales.
En raison du contrôle de tutelle, tant en opportunité qu’en légalité, le Tribunal
administratif se trouve très exceptionnellement saisi par les services de l’État, en vue de
trancher un litige portant sur un acte d’une collectivité locale. Toutefois, les recours
émanant de personnes privées (voire publiques) tendant à la résolution d’un litige les
opposant à une collectivité locale, par exemple, relatif à un dommage de travaux publics
ou au paiement d’une indemnité, lui sont plus couramment soumis.
Les attributions du Tribunal administratif sur les contentieux opposant les
individus aux actes des collectivités restent à préciser
L’article 142 de la Constitution de 2014 dispose que « La justice administrative statue
sur tous les litiges en matière de conflits de compétence entre les collectivités locales ou
entre l’autorité centrale et les collectivités locales. » Parallèlement, son article 138 énonce
que « Les collectivités locales sont soumises, pour ce qui est de la légalité de leurs actes,
à un contrôle a posteriori. » Il résulte de la lecture combinée de ces deux articles que : i)
les conflits de compétence sont attribués au juge administratif ; ii) un contrôle de légalité
s’applique aux actes des collectivités locales ; iii) que ce contrôle porte sur tous leurs
actes, individuels et collectifs ; iv) qu’il intervient au moment défini par la législation ; v)
qu’il intervient après que l’acte a été parfaitement produit. En revanche, l’article 138
précité n’indique pas l’organe chargé du contrôle de légalité. Par ailleurs, l’article 116 de
la Constitution dispose que « … la justice administrative est compétente pour statuer sur
l’excès de pouvoir de l’administration et sur tous les litiges administratifs … ».
Dès lors, il paraît certain qu’il reviendra à la justice administrative de trancher les
contentieux opposant les justiciables agissant individuellement ou collectivement pour la
défense de leurs intérêts. Il serait aussi possible de soutenir que le juge administratif aura
à décider sur les contentieux qui lui auront été soumis par l’autorité publique aux fins de
sauvegarder la légalité.
Il convient également d’observer que les règles procédurales de la justice
administrative tunisienne facilitent son accès à l’ensemble des justiciables (AIHJA,
2016). Cette simplicité semblerait de nature à inciter les justiciables à attaquer au
contentieux les actes locaux de manière croissance, en parallèle avec la décentralisation et
l’accroissement de l’activité des collectivités locales.
Dans le cadre de la décentralisation et de l’évolution des attributions des collectivités
locales et des modalités de contrôle de leurs actes, enfin, le besoin de proximité avec les
administrés, déjà ancien, devient plus pressant. Or, actuellement le Tribunal administratif
siège uniquement à Tunis, ce qui rend complexe son accès aux citoyens des différentes
régions du pays. La loi organique n° 2001-79 du 24 juillet 20013 relative au Tribunal
administratif, notamment son article 15, avait prévu que des chambres de première
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
88 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
instance de cette juridiction pouvaient être instaurées dans des régions. Cependant, à ce
jour cette disposition n’a pas reçu application. La Constitution de 2014 conduira à faire
évoluer cette situation. En effet, son article 116 énonce également que « La justice
administrative est composée d’un Tribunal administratif supérieur, de Cours
administratives d’appel, et de Tribunaux administratifs de première instance. » Il en
résulte que la création d’une pyramide de juridictions est prévue par le constituant. De
surcroît, la taille du pays et sa population justifieraient la création d’une dizaine de
tribunaux interrégionaux de première instance4.
Dans les pays de l’OCDE, le contentieux des actes administratifs financiers
locaux est mis en œuvre, soit à la demande d’une autorité publique, soit à la
demande d’un requérant ayant un intérêt personnel ou direct
Le règlement des litiges d’ordre financier impliquant les collectivités locales revient
également dans certains pays membres de l’OCDE au juge administratif5, comme en
Allemagne, Finlande, France, Grèce, Italie, Lituanie, Pologne, République tchèque,
Suède. Naturellement, l’absence d’un juge spécialisé dans certains pays dans le
contentieux des autorités publiques n’empêche celles-ci et leurs actes de demeurer soumis
au contrôle juridictionnel, comme aux États-Unis et en Angleterre (Olson, 2012). Si bien
que dans ce dernier pays, où les tribunaux spécialisés dans le jugement des conflits entre
le gouvernement central et les collectivités n’existent pas, ce contentieux revient aux
tribunaux civils ordinaires, qui contrôlent davantage les détournements de pouvoir que la
légalité si l’on se réfère aux critères juridiques des pays d’Europe continentale.
La demande de contrôle juridictionnel peut émaner d’une autorité publique ou d’une
personne individuellement intéressée au règlement d’un contentieux avec la collectivité
locale.
Souvent dans les pays membres de l’OCDE, la collectivité publique émettant un acte
ou s’engageant à une obligation s’avère tenue de les communiquer à une autorité
publique, responsable d’un premier examen, et habilitée à saisir une juridiction en vue de
faire constater son illégalité. Par exemple, la législation espagnole impose aux
collectivités locales d’adresser aux administrations de l'État et des communautés
autonomes une copie ou un extrait de leurs actes. Ces administrations se trouvent alors
habilitées, soit à solliciter de la collectivité l'annulation de l’acte qu'elles considèrent
illégal, soit à saisir le Tribunal administratif. La saisine peut, par exemple, porter sur la
violation de l’interdiction pour les collectivités territoriales de dépasser un pourcentage
maximal d'endettement. En revanche, dans ce pays, tout contrôle d'opportunité, à moins
reste
que celui-ci ne se
anticonstitutionnel. Par exemple, la demande d’approbation du budget d’une commune
formulée par une communauté autonome, et dépassant le contrôle de légalité sur
l'élaboration et la gestion du budget, s’avère illégale.
fonde sur un droit constitutionnellement protégé,
En France, depuis 1982, pour devenir exécutoires, en plus de leur publication ou leur
notification aux intéressés, les actes les plus importants des collectivités territoriales, par
exemple les contrats relatifs à des marchés publics ou les décisions d’attribution de
subventions, doivent être transmis au préfet, représentant de l’État dans le département ou
la région. Celui-ci, au titre du contrôle de légalité, vérifie la conformité des actes avec les
dispositions législatives et réglementaires. Si leur examen sur le fond et la forme
manifeste des irrégularités, le préfet dispose de la latitude de communiquer à la
collectivité un recours gracieux dans le délai de deux mois à compter de la réception de
l’acte. Il lui appartient d’indiquer les illégalités de l’acte et de demander sa modification
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 89
ou son retrait. Si la collectivité ne réserve pas une suite favorable à son recours gracieux
(refus ou rejet implicite), le préfet est habilité à déférer l’acte au Tribunal administratif. Il
bénéficie en
tribunal examine
contentieusement la légalité de l’acte et prononce, le cas échéant, son annulation.
la matière d’un pouvoir d’appréciation. Le
Au Portugal, en application de l'article 243 de la Constitution, le législateur a
transféré au Tribunal administratif une partie du pouvoir de sanction appartenant
auparavant au gouvernement. Désormais, le gouvernement portugais assume l’examen
avant la transmission au Tribunal administratif, par l'intermédiaire du ministre des
Finances, de l'Équipement et de l'Administration du territoire, agissant chacun dans son
représentant du
domaine de
gouvernement dans le district, met en œuvre cet examen. Après une procédure
contradictoire, dans les cas les plus graves, le tribunal condamne l’élu à la perte de son
mandat ou décide de la dissolution d’un organe collégial.
compétences. Pratiquement,
le gouverneur
civil,
Par ailleurs, une personne physique ou morale ayant un intérêt personnel ou direct
bénéficie de la possibilité de saisir le juge administratif, afin, notamment de contester un
acte d’une collectivité territoriale ou demander réparation du préjudice subi de celle-ci.
Comme il a été exposé plus haut, cette possibilité figure déjà dans la législation
tunisienne. En revanche, il semble opportun de mettre en exergue son utilité dans le
contrôle des actes des collectivités locales, comme en témoignent quelques exemples tirés
des pays membres de l’OCDE.
Ainsi en Italie, les actes des entités locales sont soumis au contrôle de la juridiction
administrative dans les conditions du droit commun. En France, saisis par des personnes
ayant intérêt, les tribunaux administratifs jouent un rôle considérable dans la protection
des intérêts financiers des collectivités locales, lésés par des atteintes à la probité6. Dans
ce pays également, l’article L. 2132-5 du code général des collectivités territoriales
dispose que « tout contribuable inscrit au rôle de la commune a le droit d’exercer, tant en
demande qu’en défense, à ses frais et risques, avec l’autorisation du tribunal administratif,
les actions qu’il croit appartenir à la commune et que celle-ci, préalablement appelée à en
délibérer, a refusé ou négligé d’exercer ». Ce droit de substitution du contribuable s’avère
fort utile pour la défense des intérêts financiers des collectivités lésés par exemple, lors de
la passation de marchés publics frauduleux.
Une autre illustration des bienfaits du contrôle par le juge, saisi par des administrés
locaux, tient aux devoirs de la transparence des finances locales. Ainsi, en droit français,
une obligation de transparence du compte administratif existe. La jurisprudence y relative
a posé le principe selon lequel l’organe délibérant de la collectivité ne peut délibérer sur
le compte administratif s’il ne dispose pas du compte de gestion. De même, le montant
global des recettes et celui des charges doivent figurer dans chaque budget annexe.
Généralement, la transparence financière s’articule autour de l’instauration de procédures
propres à assurer la publicité des informations financières relatives aux collectivités.
La recherche de l’efficacité a induit, enfin, les pays européens membres de l’OCDE à
réformer leur justice, en améliorant la capacité des tribunaux à traiter rapidement les
affaires, et en leur reconnaissant une compétence contentieuse étendue dans le domaine
de la gestion publique. Si bien que des procédures d’urgence et des référés préalables aux
décisions au fond ont été développés par les législateurs nationaux. Enfin, le contrôle du
juge administratif, comme celui du juge des comptes, ouvrent la voie répressive, si
d’aventure des infractions délictueuses étaient mises à jour à l’occasion de leurs
contrôles.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
90 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Encadré 6.2. Le contrôle juridictionnel sur les communautés autonomes en
Espagne
La Cour constitutionnelle contrôle l’activité des communautés autonomes (comunidades
autónomas). Elle règle également les conflits de compétence entre ces dernières et l'État. Dans
l'exercice des fonctions déléguées conformément aux dispositions de l'article 150.2 de la
constitution, ce contrôle appartient également au gouvernement, après consultation du Conseil
d'État. Concernant le contrôle économique et budgétaire, cette mission revient à la juridiction
administrative et à la Cour des comptes. L’ensemble de ces compétences sont exercées sans
préjudice des mesures exceptionnelles, prévues par l'article 155 de la constitution, en cas de
manquement ou d’action attentant gravement à l'intérêt général de l'Espagne.
Source : Enciclopedia jurídica (2016), www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/comunidades-autonomas/
comunidades-autonomas.htm.
Encadré 6.3. Le contrôle des actes des entités infranationales par les tribunaux
administratifs et judiciaires dans certains pays de l’OCDE
En Allemagne: le tribunal administratif exerce un contrôle de légalité lorsqu’il se trouve
saisi par des citoyens s’estimant lésé par l’application d’un acte individuel d’une collectivité. En
revanche, il ne lui appartient pas d’effectuer le contrôle de légalité des autres actes des
collectivités.
Aux Pays-Bas : le contrôle des actes des provinces et des communes relève des chambres
administratives des tribunaux et, en dernier ressort, du Conseil d’État.
Au Portugal : le contrôle de légalité des actes des collectivités et le règlement des litiges
reviennent aux tribunaux administratifs et fiscaux.
En Angleterre et Ecosse : les dispositions législatives prévoient la saisine de la Cour
suprême en cas de litiges individuels ou de litiges portant sur la conformité d’un texte par
rapport à la législation. Cette saisine appartient soit aux conseillers juridiques du Gouvernement
britannique et du Gouvernement écossais, soit aux tribunaux. La Cour suprême, créée en 2005
par une réforme constitutionnelle, n’a été saisie que deux fois.
Source : Mézard, J. (2011), Le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales, Rapport pour
le Sénat français.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES – 91
Recommandations
Il deviendrait envisageable de :
1. Faire des chambres régionales des comptes des juridictions autonomes, dont les
décisions seront soumises en appel devant la Cour des comptes et en cassation devant
le tribunal administratif.
2. Rendre le budget des collectivités locales exécutoire de sa transmission au représentant
de l’État qui devra recueillir l’avis de la chambre régionale des comptes relativement à
l’équilibre réel du budget et le rejet éventuel du compte administratif.
3. Nommer auprès des collectivités locales un représentant de l’État chargé de veiller à la
légalité des actes administratifs et au respect des règles budgétaires locales. Cet agent
pourrait se trouver territorialement près de la collectivité locale, ou siéger dans une
administration centrale, par exemple, le ministère de l’intérieur.
4. Améliorer l’exécution des missions juridictionnelles de la Cour des comptes et des
chambres régionales des comptes.
5. Engager une réflexion forte sur les méthodes de travail et l’organisation interne de la
Cour des comptes et des chambres régionales afin de faire face à la décentralisation.
6. Éviter d’entreprendre immédiatement la mission de certification des comptes des
collectivités locales.
7. Réaffirmer rôle du juge administratif comme organe assurant naturellement le contrôle
de la légalité des actes des collectivités locales. Cette manifestation conduirait la
juridiction administrative à juger obligatoirement les litiges portant sur la légalité des
actes administratifs des collectivités locales. La transmission de ces actes reviendrait
aux autorités administratives suspectant des irrégularités lorsque, soit elles sont
destinataires desdits actes, soit elles apprennent par tout moyen ces possibles
manquements à la légalité.
8. Faciliter l’accès des citoyens à la justice administrative. Celle-ci passerait par
l’implantation progressive d’une dizaine de tribunaux administratifs de premier ressort
sur le territoire tunisien. Il se révèlerait également utile d’examiner les règles
procédurales administratives de sorte à rendre plus effectif le droit d’accès à la justice
par les citoyens locaux, par exemple, en garantissant pleinement la gratuité des recours
et l’accès à l’aide d’un avocat.
9. Donner à la justice les moyens de remplir efficacement son rôle en s’assurant que :
i) le nombre de juges et agents de greffe se trouvent en mesure d’assumer la
progression du nombre de recours consécutifs à la décentralisation ; ii) les décisions de
justice bénéficient de leur pleine exécution par l’administration, par exemple, en
accordant au juge le droit d’imposer des obligations de faire aux collectivités locales.
10. Accompagner
le renforcement des capacités
juridiques et contentieuses des
collectivités locales, pour ce faire, il conviendrait de : i) procéder au recrutement
d’agents locaux à fort profil juridique et contentieux ; ii) créer des véritables services
juridiques, soit propres pour les collectivités disposant des moyens humains et
matériels pour le faire, soit mutualisés pour les collectivités qui voudraient y adhérer.
UN MEILLEUR CONTRÔLE POUR UNE MEILLEURE GOUVERNANCE LOCALE EN TUNISIE : LE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES AU NIVEAU LOCAL © OECD 2016
92 – 6. LE CONTRÔLE JURIDICTIONNEL SUR LES COLLECTIVITÉS LOCALES
Notes
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Loi n° 68-8 du 8 mars 1968 portant organisation de la Cour des comptes, modifiée et
complétée par la loi organique n° 2008-3 du 29 janvier 2008.
Les règles de partage entre les deux ordres s’avèrent plus subtiles dans la réalité, mais
il ne semble pas utile d’entrer dans ces méandres dans ce rapport.
Modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 72-40 du 1er juin 1972.
À titre de comparaison pour une population de 67 millions d’habitants et une
superficie de 765000 km², la France bénéficie d’un Conseil d'État, 8 cours
administratives d'appel et 42 tribunaux administratifs.
Le Tribunal administratif se trouve organisé par la loi n° 72-40 du 1er juin 1972,
complétée et modifiée à plusieurs reprises, www.legislation-securite.tn/fr/node/28167.
Service central de prévention de la corruption, Le juge administratif et les atteintes à
la probité, rapport 2010, La documentation française, www.ladocumentation
francaise.fr/rapports-publics/114000391/.
Références
AIHJA (2016), Présentation générale de la procédure contentieuse devant le Tribunal
tunisien, www.aihja.org/images/users/1/files/tunisia.national.report_
administratif
tunisia.fr.pdf.
Enciclopedia
jurídica
(2016),
site web, www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/
comunidades-autonomas/comunidades-autonomas.htm, (consulté le 11 mai 2016).
Kraiem, S. (2007), Le juge compétent en matière fiscale en Tunisie, l’Harmattan, Paris
2007, p. 15.
Mézard, J. (2011), Les contrôles sur les finances des collectivités territoriales, Rapport
d’information du Sénat, septembre 2011.
Noureau, A. (2011), l'Union européenne et les collectivités locales, Université de La
Rochelle.
Olson, T. (2012), Justice administrative et Constitution en Europe : état des lieux,
Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n° 37 - octobre 2012, France.
Service central de prévention de la corruption (2010), Le juge administratif et les atteintes
à la probité, rapport 2010, La documentation française, www.ladocumentation
francaise.fr/rapports-publics/114000391/.
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